2. Gjennomføring av budsjettpolitikken
Regjeringen legger handlingsregelen til grunn for budsjettpolitikken. Handlingsregelen er en plan for en jevn og gradvis økning i bruken av petroleumsinntekter til et nivå som kan opprettholdes på lang sikt. Samtidig skal bruken av petroleumsinntekter det enkelte år tilpasses konjunktursituasjonen.
Handlingsregelen gir fleksibilitet i budsjettpolitikken. Denne fleksibiliteten har blitt utnyttet. Da norsk økonomi var inne i en lavkonjunktur de første årene etter at handlingsregelen ble innført, lå det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet klart over 4-prosentbanen for bruk av petroleumsinntekter. Fra 2006 til 2008 var det omvendt. For å dempe virkningene av finanskrisen på norsk økonomi er bruken av petroleumsinntekter i 2009 igjen brakt betydelig over 4-prosentbanen.
Bruken av petroleumsinntekter måles ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet. I fjor høst vedtok Stortinget et budsjett for 2009 som la opp til en bruk av oljeinntekter, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet på 92 mrd. kroner. Dette tilsvarte 4 pst. av anslått kapital i Statens pensjonsfond – Utland ved inngangen til budsjettåret, og innebar en ekspansiv impuls tilsvarende 0,7 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien.
I den finanspolitiske tiltakspakken (St.prp. nr. 37 (2008–2009)) som ble lagt fram 26. januar 2009, ble bruken av oljeinntekter i 2009 økt med nesten 27 mrd. kroner ut over nivået i saldert budsjett. Endringer i forbindelse med Stortingets behandling av tiltakspakken innebar en ytterligere økning med knapt 1,7 mrd. kroner, slik at det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet etter dette ble anslått til 120,5 mrd. kroner.
Vedtakene i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2009 økte det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet med ytterligere 9,5 mrd. kroner, til nær 130 mrd. kroner. Dette anslaget ble også lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2010. Bruken av oljeinntekter ble i Nasjonalbudsjettet 2010 anslått å øke med 55 mrd. 2009-kroner fra 2008 til 2009, tilsvarende en impuls på 3 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Dette innebar en bruk av oljeinntekter i 2009 som var 39 mrd. kroner høyere enn forventet realavkastning av kapitalen i Statens pensjonsfond – Utland ved inngangen til året.
Etter ferdigstillelsen av Nasjonalbudsjettet 2010 og Gul bok for 2010 er det kommet ny informasjon om skattelikningen for 2008, samt om den løpende skatte- og avgiftsinngangen i 2009. Den nye informasjonen trekker samlet sett i retning av en viss oppjustering av statens skatte- og avgiftsinntekter i 2009. I hovedsak skyldes dette at utliknet skatt fra selskaper og andre etterskuddspliktige skattytere for inntektsåret 2008 har avtatt mindre enn tidligere anslått.
I forbindelse med tiltaksproposisjonen (St.prp. nr. 37 (2008–2009)) ble det vedtatt en konjunkturavhengig skattelette for næringslivet gjennom en midlertidig adgang til å tilbakeføre selskapsunderskudd for skatteårene 2008 og 2009 mot beskattet overskudd de to foregående årene. Budsjettvirkningen kommer med ett års etterslep på statsbudsjettet i 2009 og 2010. Basert på et usikkert tallgrunnlag ble tiltaket beregnet å gi et bokført provenytap på 4,5 mrd. kroner i 2009. I dette anslaget er det tatt hensyn til at ordningen ble utvidet ved behandlingen i Stortinget. Likningen for etterskuddspliktige skattytere tyder på at tiltaket har utløst skattefradrag på i alt 3,2 mrd. kroner for inntektsåret 2008. Dette innebærer isolert sett at det strukturelle underskuddet på statsbudsjettet i 2009 reduseres med 1,3 mrd. kroner i forhold til tidligere anslag.
Samlet sett er anslaget for de strukturelle skatte- og avgiftsinntektene i 2009 satt opp med om lag 3 mrd. kroner i forhold til anslaget i Nasjonalbudsjettet 2010. Det er da lagt til grunn at deler av den høyere skatteinngangen fra selskaper som gjelder inntektsåret 2008 kan knyttes til den kraftige høykonjunkturen fram til omslaget høsten 2008. Siden foretak betaler skatter etterskuddsvis, vil endringer i lønnsomheten i foretakene slå ut med et visst etterslep i statens skatteinntekter.
Endringer i utgifter og inntekter utenom skatter i forbindelse med nysalderingen bidrar samlet sett til å redusere det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2009 med om lag 2,5 mrd. kroner sammenliknet med anslaget i Nasjonalbudsjettet 2010. Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2009 kan etter dette anslås til 124,4 mrd. kroner, som er 5,5 mrd. kroner lavere enn i Nasjonalbudsjettet 2010. Bruken av oljeinntekter i 2009 anslås nå å bli drøyt 33 mrd. kroner høyere enn forventet realavkastning av kapitalen i Statens pensjonsfond – Utland ved inngangen til året.
Finansdepartementet vil komme tilbake med oppdaterte anslag for det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2009 i stortingsmeldingen om statsregnskapet for 2009. Mer fullstendige beregninger av det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet, basert på en helhetlig gjennomgang av utviklingen i norsk økonomi, legges fram to ganger i året, i nasjonalbudsjettet og i revidert nasjonalbudsjett.
Det oljekorrigerte underskuddet anslås nå til 107,2 mrd. kroner og tilsvarer den faktiske bruken av petroleumsinntekter som dekkes ved en tilsvarende overføring fra Statens pensjonsfond – Utland.
Siden Stortinget vedtok budsjettet i fjor høst er det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet økt med 58,6 mrd. kroner. Økningen skyldes i stor grad reduserte skatteinntekter fra fastlandsøkonomien som følge av lavere aktivitet i norsk økonomi enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2009 og økte utgifter for å motvirke effektene av den internasjonale finanskrisen i forbindelse med tiltakspakken som ble fremmet i januar, og ytterligere utgiftsøkninger i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2009.
Medregnet forslag i proposisjonen er det foreslått eller vedtatt endringer som samlet sett reduserer inntektene utenom petroleumsvirksomhet og lånetransaksjoner med om lag 31,6 mrd. kroner siden budsjettet ble vedtatt i fjor høst. Hovedtallene bak dette er reduserte anslag for skatter og avgifter med 21,0 mrd. kroner, reduserte utbytter med 6,5 mrd. kroner og reduserte renteinntekter med 3,8 mrd. kroner.
Nysaldert budsjett 2009 viser at utgiftene siden saldert budsjett 2009 er vedtatt eller foreslått økt med 27,0 mrd. kroner (eksklusive utgifter til petroleumsvirksomhet og lånetransaksjoner). De store utgiftsøkningene gjennom 2009 skyldes i hovedsak tiltak for å dempe effektene av den internasjonale finanskrisen i norsk økonomi. Av økningen utgjør økte utgifter i folketrygden om lag 16 mrd. kroner.
Den reelle, underliggende utgiftsveksten på statsbudsjettet anslås nå til 6½ pst. fra regnskapet for 2008. I Nasjonalbudsjettet 2009, som ble fremmet høsten 2008, ble den reelle, underliggende utgiftsveksten anslått til 3¼ pst. I Revidert nasjonalbudsjett 2009 ble den reelle, underliggende utgiftsveksten anslått til 6¾ pst. Foruten økte utgifter i 2009 skyldtes oppjusteringen i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2009 også en lavere prisvekst enn tidligere lagt til grunn. Nedsettelsen av anslaget for den reelle, underliggende utgiftsveksten fra Revidert nasjonalbudsjett 2009 til nysalderingen skyldes lavere utgifter med om lag 1,1 mrd. kroner.
Statsbudsjettets netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås nå til 273,8 mrd. kroner, som er 121,0 mrd. kroner lavere enn i saldert budsjett 2009. Nedjusteringen skyldes hovedsakelig lavere petroleumspriser enn anslått i saldert budsjett. Etter at det er overført 107,2 mrd. kroner til statsbudsjettet avsettes det netto 166,6 mrd. kroner i Statens pensjonsfond – Utland. Inklusive renteinntekter og utbytte på 108,4 mrd. kroner, fordelt med 103,5 mrd. kroner fra Statens pensjonsfond – Utland og 4,9 mrd. kroner fra Statens pensjonsfond – Norge, anslås overskuddet i Statens pensjonsfond til 275,0 mrd. kroner i 2009. Ettersom statsbudsjettet forutsettes å gå i balanse, anslås dermed det samlede overskuddet i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond også til 275,0 mrd. kroner i 2009.
I Nasjonalbudsjettet 2010 ble kapitalen i Statens pensjonsfond – Utland ved utgangen av 2009 anslått til knapt 2 600 mrd. kroner. Anslaget er redusert med i underkant av 200 mrd. kroner i forhold til anslaget i Nasjonalbudsjettet 2009. Regnskapstall fra Norges Bank viser at kapitalen i Statens pensjonsfond – Utland var 2 497 mrd. kroner ved utgangen av oktober 2009. Endelige tall for kapitalen i Statens pensjonsfond – Utland ved utgangen av 2009 vil bli presentert i statsregnskapet for 2009.
Nysaldert budsjett 2009 viser et brutto finansieringsbehov på 187,5 mrd. kroner, som er 117,3 mrd. kroner høyere enn i saldert budsjett. Økningen skyldes i hovedsak opprettelsen av Statens obligasjonsfond og Statens finansfond med 50 mrd. kroner til hvert av fondene.
Fra saldert budsjett 2009 til nysaldert budsjett er folketrygdens samlede utgifter økt med 16 017 mill. kroner, mens folketrygdens inntekter er økt med 3 878 mill. kroner. Folketrygdens finansieringsbehov er dermed økt med 12 139 mill. kroner i nysaldert budsjett.
Det er tidligere forutsatt at folketrygdens finansieringsbehov skal dekkes ved statstilskudd, jf. Gul bok 2009. Det er imidlertid fortsatt usikkert hvor stort det endelige regnskapsresultatet vil bli. I denne proposisjonen foreslås det derfor at folketrygdens finansieringsbehov for 2009 dekkes ved statstilskudd uten angivelse av beløp, jf. forslag vedtak.
Det nysalderte budsjettet vil kunne avvike fra det endelige regnskapet. Dette må ses i sammenheng med blant annet usikkerhet om endelig forbruk på regelstyrte utgiftsordninger, skatte- og avgiftsinntekter og nivået på overførte bevilgninger fra 2009 til 2010.
Statsbudsjettets netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten overføres i sin helhet til Statens pensjonsfond – Utland ut fra regnskapsførte inntekter og utgifter. Tilbakeføringen fra fondet for å dekke statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd fastlegges imidlertid endelig ved nysalderingen ut fra anslag på regnskap for budsjettåret. Endret netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten etter nysaldert budsjett vil dermed i sin helhet innebære endret netto avsetning i fondet.
Ved at tilbakeføringen til statsbudsjettet fastsettes endelig ved Stortingets behandling av nysalderingsproposisjonen, vil et lavere oljekorrigert underskudd i regnskapet enn forutsatt ved nysalderingen medføre at statsregnskapet gjøres opp med et overskudd. Tilsvarende vil et høyere oljekorrigert underskudd i regnskapet enn forutsatt ved nysalderingen medføre at statsregnskapet gjøres opp med et underskudd, jf. nærmere redegjørelse om denne budsjetteringspraksisen i St.prp. nr. 66 (2005–2006).
For nærmere detaljer om gjennomføringen av budsjettpolitikken i 2009 vises det til proposisjonen kapittel 1.
Komiteen tar omtalen til orientering.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti viser til at det har blitt flere fattige under regjeringen Stoltenberg II, og mener derfor noe burde settes av til dem som har det aller vanskeligst før jul. Disse medlemmer foreslår derfor en ekstrabevilgning på 30 mill. kroner til flere organisasjoner som jobber for å bedre hverdagen for fattige, slik at disse får ekstra midler til å gjøre julen bedre for de svakeste.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til disse medlemmers alternative budsjett for 2009, der disse medlemmer foreslo betydelige kutt i blant annet offentlig byråkrati. Dersom disse forslagene hadde blitt vedtatt, ville det ikke vært behov for å øke offentlige utgifter til dagens høye nivå. Disse medlemmer betrakter nysalderingen i hovedsak som en teknisk revisjon, men foreslår likevel grep som disse medlemmer mener er fornuftig og som kun har balansevirkning. Disse medlemmer foreslår sletting av bompengegjelden ved utgangen av 2009 slik at bilistene slipper å betale bompenger for å kjøre på norske veier, samt sletting av sykehusgjeld på 1 mrd. kroner.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Venstre mener at nysalderingen ikke skal være en arena for budsjettomkamp. Disse medlemmer tar derfor ikke opp ordinære og nye forslag i denne innstillingen. Disse medlemmer merker seg at nysalderingen innebærer en forsiktig forbedring av det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet i forhold til Nasjonalbudsjettet 2010 med 5,5 mrd. kroner, noe som skyldes gunstigere anslag både på utgifts- og inntektssiden. Det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet beregnes nå til 124,4 mrd. kroner.
Disse medlemmer ser det som gledelig at norsk økonomi utvikler seg bedre enn fryktet. Det bedrede anslaget vil, isolert sett, gjøre det enklere å komme tilbake på en oljepengebruk i tråd med handlingsregelen. Disse medlemmer støtter de klare signalene i salderingsproposisjonen om at handlingsregelen legges til grunn for budsjettpolitikken. I en situasjon der det er mange signaler om at Norge står i fare for å utvikle en todelt økonomi og der en sterkere norsk krone er en av de største truslene, mener disse medlemmer at det er viktig at dette oppfattes av samfunnet rundt oss som realistisk.
Disse medlemmer merker seg imidlertid at Regjeringen ikke har omtalt at en bedring i det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet også medfører at ekspansiviteten i budsjettet for 2010 øker. Disse medlemmer viser til sine forslag under statsbudsjettbehandlingen som ville redusert ekspansiviteten og dempet tendensen til utvikling av en todelt økonomi.
Disse medlemmer merker seg også at den reelle, underliggende utgiftsveksten på statsbudsjettet nå anslås til 6,5 pst. og den nominelle veksten til 10,6 pst. Utgiftsveksten er et resultat av finanskrisetiltak, men må reduseres kraftig om en skal unngå ytterligere svekkelse av norsk konkurransekraft.
Disse medlemmer merker seg at staten nå har nådd en eierandel på 67 pst. i Statoil. Disse medlemmer viser til den dominerende rolle staten nå har på eiersiden i mange, sentral norske virksomheter. Disse medlemmer mener at et bredt, spredt og mangfoldig eierskap er viktig for utvikling av innovasjon og verdiskaping i hele landet. Disse medlemmer forutsetter at det ikke er aktuelt å øke statens eierandel ytterligere.