7.1 Budsjettframskriving for perioden 2011–2013
Budsjettframskrivingene for perioden 2011–2013 skal vise de samlede budsjettmessige konsekvensene som følger av politiske vedtak, og avgrenses til å gjelde antatte, framtidige budsjettkonsekvenser av Regjeringens budsjettforslag for 2010. Budsjettframskrivingene omfatter ikke anslåtte bevilgningskonsekvenser av politiske ambisjoner om framtidig satsing og oppfyllelse av ulike målsettinger og varslede tiltak. I avsnitt 10.5 i proposisjonen, jf. avsnitt 7.2 i denne innstillingen, er det gitt en nærmere omtale av større planer og satsingsambisjoner som ikke inngår i Regjeringens budsjettframskriving.
En av målsettingene med å vise de framtidige budsjettkonsekvensene av Regjeringens budsjettopplegg, er å legge til rette for en hensiktsmessig og realistisk prioritering i tråd med de politiske målsettingene og de økonomiske utsiktene. Hensikten er ikke å binde opp den framtidige handlefriheten i budsjettpolitikken ytterligere. Framskrivingene skal gi et nøkternt og realistisk bilde av de framtidige konsekvensene av Regjeringens forslag til statsbudsjett for neste år.
Sammenstilt med forventet utvikling i avkastningen av utenlandsdelen av Statens pensjonsfond, vil de flerårige framskrivingene gi et utgangspunkt for å vurdere handlingsrommet i budsjettpolitikken de nærmeste årene. Framskrivingene gir dermed et bilde av det budsjettpolitiske handlingsrommet som eventuelle nye satsinger og videre opptrapping av igangsatte planer må innpasses innenfor. Med omfattende målsettinger og planer vil det kunne framkomme et vesentlig behov for omprioriteringer på budsjettets utgiftsside.
Budsjettframskrivingene skal være helhetlige ved at utgifts- og inntektsutviklingen i perioden 2011–2013 skal vurderes for alle poster i statsbudsjettet. Det legges til grunn følgende hovedprinsipper for budsjettframskrivingene:
Utgifter til regelstyrte ordninger skal framskrives med de utgiftskonsekvenser som følger av regelverket. Det tas hensyn til bl.a. den demografiske utviklingen og virkningen av eventuelle regelverksendringer som foreslås gjort gjeldende i budsjettåret.
Utgifter til store, enkeltstående investeringer framskrives i takt med forutsatt framdriftsplan. På områder der flere enkeltinvesteringer inngår i en større investeringsramme, videreføres rammen på uendret reelt nivå eller i tråd med tidligere vedtak. I denne sammenheng anses alle byggeprosjekter under Statsbygg som enkeltstående investeringer.
Det korrigeres for éngangsutgifter og éngangsinntekter i budsjettforslaget for kommende år. Tiltak på utgifts- eller inntektssiden som forutsettes satt i verk et stykke ut i kommende budsjettår, framskrives med helårsvirkning.
Øvrige utgifter og inntekter videreføres i hovedsak på uendret reelt nivå.
Tabell 10.1 i proposisjonen oppsummerer framskrivingene av statsbudsjettets utgifter i perioden 2011–2013, eksklusive dagpenger, petroleumsvirksomheten, renter og lånetransaksjoner. Tabellen viser at de flerårige effektene av forslaget til statsbudsjett for 2010 vil innebære en vesentlig vekst i utgiftene i perioden.
Det anslås en vekst i utgiftene på om lag 9,4 mrd. kroner fra 2010 til 2011, og ytterligere 4,6 mrd. kroner i 2012 og 7,2 mrd. kroner i 2013. Det er i all hovedsak den forventede veksten i folketrygdens utgifter som bidrar til den samlede utgiftsveksten i perioden 2011–2013. Utgiftsveksten i folketrygden som følge av videreføring av gjeldende regelverk mv., anslås til 26,1 mrd. kroner over treårsperioden, og utgiftene vokser om lag like mye hvert år.
Øvrige utgifter anslås samlet sett å øke med vel 0,6 mrd. kroner fra 2010 til 2011. Fra 2011 til 2012 reduseres de øvrige utgiftene med 4,2 mrd. kroner, mens de går ytterligere ned med 1,4 mrd. kroner fra 2012 til 2013. Den sterke reduksjonen i utgifter utenom folketrygden fra 2011 til 2012 skyldes bl.a. utfasing av utbetalinger til EØS-finansieringsordningene 2004–2009, uten at det er lagt til grunn utgifter som vil følge av en ny avtale om Norges finansieringsbidrag for perioden 2009–2014. Videre vil utgiftene til igangsatte prosjekter for CO2-håndering reduseres som følge av ferdigstilling, og det er ikke innarbeidet utgifter til nye prosjekter for CO2-håndtering. I tillegg er framskrivingene mer usikre desto lengre framover i tid de føres, bl.a. fordi flere uforutsette hendelser da kan bidra til at tallene blir endret. Metoden for framskrivingene innebærer også at midlertidige tiltak som fases ut (f.eks. bygg), ikke erstattes med nye utgifter. Dette bidrar dermed isolert sett til lavere utgifter utover i perioden for framskrivingene.
På inntektssiden er det langt færre tiltak som har budsjettmessige konsekvenser i årene framover. Totalt anslås det en inntektsreduksjon på knapt 0,5 mrd. kroner under departementene fra 2010 til 2011. Det er særlig reduserte utbyttebetalinger og engangsinntekter i 2010 knyttet til oppdrettskonsesjoner som bidrar til denne inntektsreduksjonen. For 2012 og 2013 anslås det en viss ytterligere reduksjon i inntektene, som i hovedsak er knyttet til tilbakeføringer fra GIEK. Inntekter fra skatter og avgifter er ikke medregnet. I den finanspolitiske tiltakspakken fikk næringslivet adgang til å tilbakeføre selskapsunderskudd i 2008 og 2009 mot beskattet overskudd de to foregående årene. I tillegg ble det innført en midlertidig ordning med økte startavskrivninger på maskiner i 2009. Utfasingen av disse tiltakene vil gi økte bokførte skatter i 2011, anslått til 5–6 mrd. kroner.
Samlet viser tallene dermed økte utgifter og reduserte inntekter på departementenes budsjetter på til sammen 9,8 mrd. kroner fra 2010 til 2011. Ytterligere budsjettsvekkelse i 2012 og 2013 utgjør henholdsvis om lag 4,8 og 7,3 mrd. kroner i forhold til året før.
Med uendret skatte- og avgiftssystem øker skatte- og avgiftsinntektene over tid som følge av vekst i skattegrunnlagene. For de nærmeste årene anslås den underliggende veksten i skattegrunnlagene å styrke budsjettet med om lag 8 mrd. kroner pr. år. Det er da tatt hensyn til at økte reallønninger bidrar til at prisveksten for statsbudsjettets utgifter er sterkere enn prisveksten for skattegrunnlagene.
Ifølge retningslinjene for budsjettpolitikken skal bruken av oljeinntekter over tid følge utviklingen i forventet realavkastning av kapitalen i Statens pensjonsfond – Utland. Den ekstraordinære opptrappingen av bruken av oljeinntekter i forbindelse med finanskrisen og det internasjonale tilbakeslaget har brakt bruken av oljeinntekter opp på et høyt nivå. Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2010 anslås nå til 148,5 mrd. kroner, som er nesten 45 mrd. kroner over 4-prosentbanen. Med uendret strukturelt, oljekorrigert underskudd etter 2010, målt i 2010-priser, er det først i 2018 at forventet realavkastning av fondet vil overstige bruken av petroleumsinntekter.
Det er betydelig usikkerhet knyttet til utviklingen i Statens pensjonsfond – Utland. Denne usikkerheten er tydelig illustrert av de endringene vi har observert i fondet det siste året. Statens oljeinntekter, som avsettes i fondet, har blitt lavere enn ventet som følge av lavere oljepriser. I tillegg har uttaket fra fondet for å dekke det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet økt kraftig, dels fordi konjunkturtilbakeslaget har gitt lavere skatteinntekter, og dels som følge av aktive stimuleringstiltak for å dempe virkningen av finanskrisen på norsk økonomi. Den faktiske avkastningen i fondet har svingt med utviklingen i internasjonale finansmarkeder. Det knytter seg også usikkerhet til anslaget for det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet. Siden bruken av oljeinntekter i utgangspunktet ligger godt over 4-prosentbanen, vil det neppe være rom for noen vesentlig økning i bruken av oljeinntekter de nærmeste årene framover.
Framskrivingene legger til grunn uendret aktivitet i offentlig tjenesteproduksjon, herunder sysselsetting. Nye bevilgninger knyttet til økt aktivitet som følge av endringer i befolkningssammensetningen, opptrappingsplaner og oppfølging av varslede satsinger er ikke regnet med i framskrivingene, jf. omtale i avsnitt 10.5 i proposisjonen og avsnitt 7.2 i denne innstillingen. Ved vurderingen av handlingsrommet i årene framover må det også tas hensyn til at usikkerheten i anslagene øker jo lengre fram i tid en kommer.
Det vises til proposisjonen avsnitt 10.4 for nærmere omtale av flerårige budsjettkonsekvenser for følgende saker på utgiftssiden:
Utgiftsveksten i folketrygden
EØS-finansieringsordningene 2004–2009
Barnehager
Universitetene og høyskolene
Fondet for forskning og nyskaping og regionale forskningsfond
Statens Lånekasse for utdanning
Nødnett – første byggetrinn
Halden fengsel
Økt opptak ved Politihøgskolen
Ressurskrevende tjenester
Flere timer i grunnopplæringen
Tilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser
Bostøtte
Nav-reformen og IKT-pensjonsprosjektet
Innvandring og integrering
Investeringer i de regionale helseforetakene
Pandemivaksine
Altinn II
Internasjonal romvirksomhet
Internasjonaliseringstiltak (108-ordningen)
Ubåtvraket ved Fedje og skipsvraket "Murmansk"
Oljevernutstyr
Vegutbygging i Bjørvika
Tilskudd til Avinors regionale flyplasser
Statens Pensjonskasse
Tilpasning til pensjonsreformen i SPK (PERFORM)
Byggeprosjekter
Klimakvotekjøp
Renteutgifter i forbindelse med økte fondsavsetninger
Skatteetaten
Norske styrker i utlandet
CO2-håndtering
Grunnfondet for fornybar energi og energieffektivisering.
På inntektssiden er følgende saker omtalt:
Utbytte fra Statkraft
Fondsavsetninger
Kommunalbanken
Utbytte fra Avinor AS
Oppdrettskonsesjoner
Tilbakeføringer til GIEK.
Komiteen tar omtalen til orientering.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at Fremskrittspartiet gjennom flere år har etterlyst mer forutsigbarhet i budsjettpolitikken. En måte å oppnå dette på er å i større grad innarbeide flerårige budsjettkonsekvenser for bevilgningsvedtak som fattes. En slik form for langtidsbudsjettering vil kunne bedre ta høyde for langsiktige konsekvenser av enkeltvedtak, og deres innvirkning på andre områder i økonomien over tid.
Erfaring tilsier at større enkeltinvesteringer pådrar seg store drifts- og oppgraderingskostnader gjennom investeringens levetid, samtidig som investeringen kan få konsekvenser for andre deler av virksomheten. Et eksempel på dette er de store anskaffelsene til Forsvaret, hvor det er anslått at anskaffelseskostnaden kun utgjør 1/3 av kostnaden, mens levetidskostnadene utgjør de resterende 2/3. Dette kommer klart til uttrykk gjennom Forsvarets investering i nye MTBer, hvor det i dag stilles spørsmål ved hvorvidt Forsvaret har tilstrekkelige økonomiske og personellmessige ressurser til å drifte båtene. Et annet eksempel vil være eventuell anskaffelse av nye kampfly, hvor bestykning, drift, vedlikehold og oppgraderinger vil utgjøre et langt høyere beløp enn den initielle investeringskostnaden.
Disse medlemmer ser også for seg at langtidsbudsjettering kan være anvendelig innenfor bevilgninger til helsesektoren, hvor raskere pasientbehandling vil få folk raskere tilbake i produktivt arbeid. Videre vil langtidsbudsjettering eksempelvis kunne innarbeide positive økonomiske ringvirkninger av redusert mottak av asylsøkere. Dette fordi en slik politikk vil kreve mindre bevilgninger til integreringstiltak og sosiale velferdsutgifter.
Også innenfor skattepolitikken er det ønskelig i større grad å utnytte de dynamiske effekter som lettelser i inntekts- og bedriftsbeskatning gir. Dette gjelder ikke minst mht tilbud av arbeidskraft, og det faktum at folk flest i større grad blir i stand til å prioritere og betale for sin egen velferd.
Erfaringer fra Storbritannia viser at langtidsbudsjettering i større grad ansvarliggjør politikerne for de vedtakene som fattes. Dette skjer ved at Regjeringen legger prognosene for den årlige økonomiske veksten til grunn for sine budsjetter. Ut ifra disse tallene fordeles de økte økonomiske inntektene på forbruk og investeringer. Dette setter klare begrensninger for statens utgiftsvekst, samtidig som det ikke tillates å lånefinansiere til drift. Et slikt system vil sette tæring etter næring, og samtidig inspirere til økt økonomisk vekst. Disse medlemmer mener at Norge bør ta lærdom av de erfaringene som gjøres i Storbritannia.