Du bruker en gammel nettleser. For å kunne bruke all funksjonalitet i nettsidene må du bytte til en nyere og oppdatert nettleser. Se oversikt over støttede nettlesere.

Stortinget.no

logo
Hopp til innholdet
Til forsiden
Søketips
Til forsiden
Søketips
PDFVis hele publikasjonen på en side

1. Sammendrag

Kontroll- og konstitusjonskomiteen vedtok i møte 5. mai 2009 å igangsette forberedelser i en egen sak til Stortinget, jf. Stortingets forretningsorden § 12 nr. 10 fjerde ledd. Grunnlaget var Riksrevisjonens undersøkelse av kvalitet og samarbeid i pleie- og omsorgstjenestene til eldre – Riksrevisjonens administrative rapport nr. 1 2009, som ble lagt frem 18. februar 2009.

Hovedanalyserapporter som ikke blir sendt til Stortinget som et Dokument nr. 3, blir utgitt som "administrative rapporter". Hovedkriteriet for at Riksrevisjonen ikke sender rapporten til Stortinget som egen sak, er at den omfatter mindre vesentlige funn, at forvaltningen allerede har gjort nødvendige forbedringer, eller at Stortinget er orientert eller i nærmeste framtid vil bli orientert om planlagte tiltak som kan gjøre rapporten mindre relevant. Administrative rapporter sendes kontroll- og konstitusjonskomiteen og aktuelle departementer til orientering og omtales i Dokument nr. 2 som er Riksrevisjonens årsmelding.

Siden introduksjonen av Handlingsplan for eldreomsorgen i 1997 har kapasitets- og kvalitetsforbedring av pleie- og omsorgstjenesten stått sentralt, og da særlig tilbudet til eldre tjenestemottakere. De første satsingene på området var rettet mot kapasitet, men i St.meld. nr. 28 (1999–2000) ble også kvaliteten på tjenestene inkludert. I stortingsmeldingen pekes det på at økonomi, personell og strukturelle rammer er viktige forutsetninger, men at dette alene ikke er nok for å sikre god kvalitet på tjenestene. Satsingen på kvalitet er videreført i senere meldinger, som St.meld. nr. 25 (2005–2006) Mestring, muligheter og mening. Framtidas omsorgsutfordringer. Meldingen peker på at selv om tidligere handlingsplaner har medført forbedringer, har en rekke reformer ført til at pleie- og omsorgstjenesten har fått ansvar for å yte tjenester til en rekke nye brukergrupper. I tillegg vil en voksende eldre befolkning stille tjenesten overfor nye utfordringer. St.meld. nr. 25 (2005–2006) presenterer en rekke tiltak for å utvikle kvaliteten og kapasiteten i pleie- og omsorgstjenesten. Tiltakene er i hovedsak samlet i Omsorgsplan 2015, med delplanene "Demensplan 2015 Den gode dagen" og "Kompetanseløftet 2015".

Stortinget har gjennom helse- og sosiallovgivningen stilt krav til at pleie- og omsorgstjenesten i kommunene skal ha et tilstrekkelig omfang og en forsvarlig kvalitet. Flere undersøkelser har de senere årene likevel gitt indikasjoner på at personer med behov for pleie- og omsorgstjenester ikke får et godt nok tilbud. Videre er det vist at samarbeidet mellom tjenestenivåene ikke fungerer godt nok. Samhandling mellom pleie- og omsorgstjenesten og spesialisthelsetjenesten er viktig for å sikre et helhetlig tjenestetilbud.

Driften av pleie- og omsorgssektoren, som i all hovedsak finansieres gjennom kommunenes frie inntekter, har siden 2005 utgjort bortimot en tredel av kommunale driftsutgifter. I 2007 mottok om lag 200 000 personer pleie- og omsorgstjenester fra kommunene. Av disse fikk i underkant av 80 prosent tjenester i eget hjem, mens de øvrige fikk tjenester i institusjon. Tjenestene ble utført av rundt 118 000 årsverk.

Målet med undersøkelsen har vært å vurdere om kommunenes eldre mottakere av pleie- og omsorgstjenester får tjenester av tilstrekkelig kvalitet, og i hvilken grad samarbeidet mellom pleie- og omsorgstjenesten og spesialisthelsetjenesten er tilrettelagt for eldre tjenestemottakere. Det er utarbeidet fem problemstillinger:

  • 1. Hvordan er ressurs- og kapasitetssituasjonen i kommunenes pleie- og omsorgstjeneste?

  • 2. I hvilken grad får eldre tjenestemottakere pleie- og omsorgstjenester av tilstrekkelig kvalitet?

  • 3. Hvordan sikrer kommunene at tjenestetilbudet til eldre tjenestemottakere har tilstrekkelig kvalitet?

  • 4. I hvilken grad er samarbeidet mellom kommunenes pleie- og omsorgstjeneste og spesialisthelsetjenesten tilpasset eldre tjenestemottakere?

  • 5. I hvilken grad har Helse- og omsorgsdepartementet iverksatt tilstrekkelige tiltak og oppfølging for å kunne bedre kvaliteten i tilbudet til eldre pleie- og omsorgsmottakere?

Undersøkelsen bygger på data fra intervjuer, saksmappegjennomgang, dokumentgjennomgang, statistikk og en gjennomgang av tilsynsrapporter fra Helsetilsynet i fylkene for årene 2006 til 2008. I tillegg er det innhentet informasjon fra offentlige utredninger og forskningspublikasjoner. Undersøkelsen er begrenset til pleie- og omsorgsmottakere som er 67 år og eldre.

Det er foretatt dybdeundersøkelser i syv kommuner.

Det var ønskelig å belyse i hvilken grad Helse- og omsorgsdepartementet har iverksatt tilstrekkelige tiltak og oppfølging for å bedre kvaliteten i tilbudet til eldre pleie- og omsorgsmottakere. Av den grunn ble Helse- og omsorgsdepartementet, Helsedirektoratet, Statens helsetilsyn og KS (kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon) intervjuet.

Riksrevisjonens rapport redegjør nærmere for metodisk tilnærming og gjennomføring av undersøkelsen. Videre omtales revisjonskriteriene.

Undersøkelsen viser at det har skjedd en økning i bemanning og fagkompetanse i pleie- og omsorgstjenesten mellom 2003 og 2007. Videre har det vært en økning i legeårsverk i institusjon, og det har vært en økning i andel enerom i institusjon.

Det fremgår videre at antall institusjonsplasser har økt i samme periode. Til tross for dette er dekningsgraden for institusjonsplasser for eldre over 80 år redusert med syv prosent fra 2003 til 2007.

Det går frem av undersøkelsen at omkring fire av ti sysselsatte i pleie- og omsorgstjenesten har en avtalt arbeidstid som utgjør mellom 1 og 19 timer per uke. Det innebærer en utbredt bruk av deltidsstillinger. Stor bruk av deltidsstillinger medfører manglende kontinuitet i tjenestetilbudet ettersom mange ulike pleiere står for tjenesteytingen.

Det forventes at befolkningen i aldersgruppen 67 år og eldre vil øke betraktelig i årene fremover. Det medfører et økt behov for pleie- og omsorgstjenester, og det indikerer et behov for kontinuerlig styrking av pleie- og omsorgstjenesten for eldre.

Det fremgår av undersøkelsen at kommunene ikke alltid klarer å sikre at alle tjenestemottakere mottar et tjenestetilbud i tråd med sitt registrerte bistandsbehov. Flere av kommunene benytter ventelister på enkelte av sine pleie- og omsorgstjenester. Undersøkelsen viser videre at enkelte med relevant bistandsbehov får avslag på institusjonsplass som følge av manglende tilgjengelighet.

Videre avdekker undersøkelsen at institusjonsplasser benyttes til andre formål enn hva de er avsatt til. Flere av kommunene benytter plasser avsatt til tidsbegrenset opphold, til tjenestemottakere med vedtak om langtidsplass i institusjon. Feil bruk av institusjonsplasser begrenser tilgjengeligheten og medfører at enkelte tjenestemottakere ikke får et godt nok tilbud ut fra sitt bistandsbehov.

Et godt utbygd dagtilbud bidrar til at eldre tjenestemottakere kan bo lenger i eget hjem, og reduserer presset på institusjonstjenestene. Kommunene i undersøkelsen fremhever at de ikke har tilstrekkelig kapasitet til å tilby dagtilbud i det omfang tjenestemottakerne har behov for. Dagtilbudet er i liten grad tilpasset tjenestemottakernes forskjellige behov, og flere av kommunene mener det er nødvendig med økt differensiering av dagtilbudet for i større grad å kunne ivareta tjenestemottakernes ulike aktivitetsbehov.

Det fremgår av undersøkelsen at kommunene har liten tilgang på fysioterapi- og ergoterapitjenester til eldre institusjonsbeboere. Det kommer også frem at det er mangler i oppfølgingen av tjenestemottakernes ernæringsstatus, både i hjemmetjenesten og i institusjon.

Undersøkelsen viser at det er mangler i legetilbudet til eldre institusjonsbeboere. Flere av kommunene har lav legedekning på sykehjemmene, og de fleste tilsynslegene er ansatt i små stillingsbrøker.

Ifølge undersøkelsen er det mange medisinske aktører involvert i helsetilbudet til eldre tjenestemottakere. Undersøkelsen viser videre at det er mangler i samarbeidet og kommunikasjonen mellom de medisinske aktørene. Manglende samhandling mellom aktørene medfører i enkelte tilfeller at de medisinske aktørene har ulik informasjon om tjenestemottakerne.

Alle kommunene i undersøkelsen har etablert et internkontroll- og kvalitetssystem. Systemet er i varierende grad tatt i bruk, og ansatte har i varierende grad kjennskap til systemet.

Kommunene har utarbeidet systemer for avvikshåndtering. Likevel viser undersøkelsen at det er en klar underrapportering av avvik, og at kommunene i liten grad har utarbeidet kriterier for hva som skal defineres og meldes som avvik. At uheldige hendelser i liten grad identifiseres og innrapporteres, innebærer at kommunene har mangler i systemene for å korrigere svakheter i tjenesten.

Faglært bemanning er viktig for å sikre et godt tjenestetilbud. Undersøkelsen viser at kommunene har en utfordring når det gjelder å sikre tilstrekkelig bemanning med riktig kompetanse. Det fremgår også av undersøkelsen at få av kommunene har oversikt over hvilken kompetanse de har behov for på sikt, og hvordan kompetansen skal rekrutteres.

Alle kommunene har etablert en samarbeidsavtale med det lokale sykehuset. Avtalene er imidlertid i varierende grad tatt i bruk på alle nivåer både i kommunene og på sykehusene. Undersøkelsen viser at avtalene i liten grad fungerer som retningslinjer for det daglige samarbeidet.

Samarbeidsavtalene inneholder rutiner for inn- og utskrivning melom sykehusene og kommunene. Det fremgår av undersøkelsen at det er mangler i informasjonsflyten mellom tjenestenivåene ved inn- og utskrivning. Manglende informasjonsflyt mellom kommunene og sykehusene medfører at helsepersonell i enkelte tilfeller ikke har nødvendig informasjon om tjenestemottakerne. Det fører til at enkelte tjenestemottakere ikke gis et koordinert og helhetlig helsetilbud.

På bakgrunn av avdekkede svakheter i pleie- og omsorgstjenesten har Helse- og omsorgsdepartementet igangsatt en rekke tiltak gjennom Omsorgsplan 2015 og de underliggende delplanene, "Demensplan 2015 Den gode dagen" og "Kompetanseløftet 2015". Tiltakene retter seg mot flere av svakhetene som påpekes i denne undersøkelse.

Dybdeundersøkelsen viser at det er behov for en styrking av kommunenes institusjonstilbud. Helse- og omsorgsdepartementet opprettet i 2008 et investeringstilskudd hvor kommunene kan søke om tilskudd til etablering av plasser tilrettelagt for heldøgns omsorg og pleie.

Tilstrekkelig faglært bemanning er sentralt for å sikre god kvalitet. Undersøkelsen viser at Helse- og omsorgsdepartementet har igangsatt flere tiltak som har gitt en økning både i bemanningskapasitet og i fagkompetanse. Den enkelte kommune har et selvstendig ansvar for å sikre tilstrekkelig bemanning med relevant kompetanse.

Helse- og omsorgsdepartementet er kjent med at legedekningen i sykehjem er lav. For å adressere problemet påla departementet i 2008 kommunene å fastsette en lokal norm for legedekning i sykehjem. Av fremtidige legehjemler planlegger Helse- og omsorgsdepartementet at hovedtyngden av hjemlene skal innvilges til kommunehelsetjenesten. Den enkelte kommune har et ansvar for å sikre en tilstrekkelig legedekning.

Dybdeundersøkelsen viser at det er svakheter i legemiddelhåndteringen i kommunene. Helse- og omsorgsdepartementet er kjent med svakhetene. For å bedre legemiddelhåndteringen ble det i 2008 innført en ny forskrift for legemiddelhåndtering.

Helse- og omsorgsdepartementet er kjent med at kommunenes dagtilbud er for dårlig, og sendte i 2007 ut et rundskriv hvor det fremheves at dagaktiviteter skal være en del av det kommunale tjenestetilbudet. Gjennom det nye investeringstilskuddet kan kommunene søke om etablering av lokaler for dagtilbud i tilknytning til sykehjem og omsorgsbolig. Helsedirektoratet rapporterte i august 2008 til departementet at Husbanken hittil hadde mottatt få søknader. Kommunene har et selvstendig ansvar for å sikre at pleie- og omsorgsmottakere gis muligheten til å delta på dagaktiviteter.

Dybdeundersøkelsen viser svakheter i samarbeidet mellom kommunenes pleie- og omsorgstjeneste og spesialisthelsetjenesten. For å bedre samhandlingen har departementet, i samarbeid med KS, etablert en nasjonal rammeavtale for samhandling. I 2008 ble det i tillegg startet en samhandlingsreform som innen april 2009 skal utarbeide forslag til juridiske og økonomiske grep for å bedre samhandling mellom første- og andrelinjetjenesten.

Helsetilsynet i fylkene er et viktig virkemiddel for å følge utviklingen i pleie- og omsorgstjenesten. Undersøkelsen viser at Helsetilsynet gjennom flere år har rapportert svakheter på flere av områdene som er belyst. Helsetilsynet peker på at oppfølgingen av avvik i hovedsak rettes mot den enkelte virksomhet, og det er derfor usikkert hvorvidt læringseffekten av avvikene spres til resten av kommunen samt til andre kommuner med tilsvarende problemområder.

Etter revisors vurdering retter Helse- og omsorgsdepartementet for tiden stor oppmerksomhet mot pleie- og omsorgstjenester til eldre. Ettersom hovedtyngden av tiltakene nylig er igangsatt, er det for tidlig å fastslå tiltakenes virkning.

Helse- og omsorgsdepartementet viser i sitt svarbrev til Riksrevisjonen av 7. januar 2009 til at merknadene også bygger på kommentarer fra Helsedirektoratet, som har fått utkastet til gjennomsyn fra Riksrevisjonen med beskjed om å spille inn eventuelle merknader gjennom departementet.

Det fremgår:

"Generelt

Riksrevisjonens undersøkelse gir en god oversikt over utviklingen i de kommunale omsorgstjenestene de siste årene og har en beskrivelse av tjenestetilbudet som i hovedsak er i samsvar med Helse- og omsorgsdepartementets oppfatning av situasjonen. Undersøkelsen viser at det har skjedd en økning i bemanning og fagkompetanse, og at tjenestetilbudet er betydelig styrket de siste årene. Undersøkelsen peker i oppsummeringen blant annet på at bare en av ti hjemmetjenestemottakere har et dagtilbud, at det er for liten tilgang på fysioterapi- og ergoterapitjenester, at legetilbudet er for svakt og at det er nødvendig å ha fokus på matservering og ernæring både i hjemmetjenester og institusjon. Undersøkelsen peker også på at behovet for heldøgns omsorgsplasser øker, men at feil bruk av sykehjemsplasser ment for korttidsopphold bidrar til å begrense tilgjengeligheten.

Riksrevisjonens undersøkelse bekrefter derfor i stor grad den analyse som ligger til grunn for Omsorgsplan 2015 i St.meld. nr. 25 (2005–2006) om fremtidas omsorgsutfordringer, og understreker nødvendigheten av de strategier og tiltak som er nedfelt i de fire hovedsatsingene i omsorgsplanen:

10 000 nye årsverk

12 000 heldøgns omsorgsplasser

Demensplan 2015

Kompetanseløftet

Helse- og omsorgsdepartementet vil understreke at det ikke bare er Demensplanen og Kompetanseløftet som er knyttet til kvalitative mål i omsorgsplanen, slik en kan få inntrykk av i innledning og avslutning av Riksrevisjonens undersøkelse (kapittel 1.1 og 9). Bygging av 12 000 heldøgns omsorgsplasser innebærer vekst, fornyelse og modernisering som gir standardheving både av boforhold og arbeidsforhold i omsorgstjenestene. På samme måte er det knyttet målsettinger om kompetanseheving og større faglig bredde til satsingen på 10 000 nye årsverk. Tilstrekkelig kapasitet av fagpersonell og tilrettelagte botilbud er for Helse- og omsorgsdepartementet et grunnleggende kvalitetskrav. Derfor er oppfyllelsen av tallfestede mål på disse områdene noen av de viktigste kvalitetsindikatorene.

I tillegg til de eldste aldersgruppene, som har vært gjenstand for Riksrevisjonens undersøkelse, dekker Omsorgsplan 2015 også et voksende antall yngre brukergrupper. Utviklingen i de kommunale omsorgstjenestene de siste 15 år med et større mangfold av boformer og faglige tilnærminger må derfor også ses i lys av den sterke veksten i hjemmetjenestebrukere under 67 år.

Riksrevisjonens undersøkelse understreker videre behovet for regjeringens nye Samhandlingsreform, og har i den sammenheng blant annet merket seg at Riksrevisjonen påpeker mangler i informasjonsoverføringen mellom sykehus og kommuner i forkant av innleggelse og utskriving, og at sykehusene heller ikke har gode rutiner for behandling av avviksmeldinger fra kommunene.

Utover dette har Helse- og omsorgsdepartementet følgende merknader:

Representativitet

I kapittel 2 bør Riksrevisjonen etter vår oppfatning understreke at utvalget av kommuner i dybdeundersøkelsen ikke pretenderer å være representativt, drøfte dette forholdet, og være tydelige på at funnene ikke trenger å være gyldige for alle norske kommuner. Det er rimelig å anta at kommunestørrelse har betydning for de funn som er gjort, når den minste kommunen i utvalget har 24 000 innbyggere, og en stor andel av kommunene i Norge har mindre enn 5 000 innbyggere. Betydningen av dette forholdet fremgår i undersøkelsens punkt 5.3, hvor det blir vist til Helsedirektoratets rapport IS‑1420 som konkluderer med at kommunikasjon og samhandling mellom pleie- og omsorgstjenesten og fastlegen avtar med økende kommunestørrelse.

"Tilstrekkelig omfang og en forsvarlig kvalitet"

Riksrevisjonens undersøkelse har heller ikke drøftet kvalitetsbegrepet brukt i sammenheng med pleie- og omsorgstjenestene. Vi har tidligere vist til litteratur som tar opp de metodiske problemene med å måle kvalitet i eldreomsorgen og pekt på behovet for å klargjøre hvor undersøkelsen legger lista i forhold til hva som er "forsvarlig" eller "tilstrekkelig". Vi mener det burde vært gjort mer eksplisitt i kapittel 2. Det ville vært en styrke for dybdeundersøkelsen, og gjort det lettere å forholde seg til vurderinger og konklusjoner som noe mer enn en oppsummering av synspunkter fra ulike aktører i kommunene. Interessant ville det i den sammenheng også vært om undersøkelsen hadde sammenholdt dekningsgrader og statistiske data fra den enkelte kommune med de utsagn som kom frem i intervjuene.

Undervisningssykehjemmene

Både Helse- og omsorgsdepartementet og Helsedirektoratet har en mer nyansert og positiv oppfatning av undervisningssykehjemmenes rolle og resultater enn det som kommer til uttrykk i litt bastante konklusjoner under punkt 6.2:

"Undervisningssykehjemmene klarer i liten grad å spre kunnskapen til de resterende sykehjemmene, og fungerer mer som "mønstersykehjem" i kommunen."

Utsagnet gjentas litt mindre bastant under punkt 8.1.4.

Vårt inntrykk er tvert imot at de fleste av undervisningssykehjemmene har fått svært mye ut av små ressurser, og i flere deler av landet driver en svært utadrettet virksomhet. Det er imidlertid mulig at dette gir størst utslag i små kommuner med mindre fagmiljø enn de som har vært gjenstand for Riksrevisjonens dybdeundersøkelse.

Om dagtilbud og lovfesting

To steder i undersøkelsen står det at "dagtilbud er ikke en lovpålagt oppgave" (punkt 5.2 og 8.1.2). Vi foreslår at disse utsagnene strykes, i det vi viser til Helse- og omsorgsdepartementets rundskriv I-5/2007 om Aktiv omsorg som tydeliggjør hvordan kommunens ansvar og plikt i denne sammenheng er å forstå, selv om tiltaket ikke eksplisitt er listet opp i loven.

Pårørende

Departementet har merket seg et av funnene i dybdeundersøkelsen: "Flere mener innsatsen pårørende yter er avgjørende for at eldre kan bli boende hjemme, og at et mer omfattende tjenestetilbud kunne gjort det lettere for pårørende å fortsette å ha ansvar for eldre hjemmeboende". Riksrevisjonen viser samtidig til Helsetilsynet som i oppsummeringen av det landsomfattende tilsynet med avlastning og støttekontakt konkluderte med at støttekontakt i liten grad er en tjeneste som gis til eldre, og at eldre også i liten grad for tilbud om hjemmebasert avlastning. Utbygging av hjemmetjenester, dagaktivitetstilbud og avlastningstiltak må derfor være sentrale virkemidler for å videreutvikle samarbeidet med pårørende i møte med fremtidas omsorgsutfordringer.

Omsorg i plan

I punkt 8.1.4 er det referert til "Omsorg i plan" som et tiltak under Kompetanseløftet. "Omsorg i plan" har imidlertid vært en overskrift departementet i regi av Omsorgsplan 2015 har brukt på arbeidet med å få kommunene til å sette fremtidas omsorgsutfordringer på dagsorden i kommunal planlegging (kommuneplan, økonomiplan). Dette er ut fra en erkjennelse av at disse utfordringene ikke er et ansvar for helse- og sosialtjenestene alene, men vil berøre de fleste av samfunnets sektorer, og må involvere organisasjoner, familie, frivillige og lokalsamfunn. Dette gjelder ikke minst de utfordringer som er knyttet til "det aldrende samfunn". Kommunenes planarbeid blir nå oppsummert gjennom et prosjekt ved Høgskolen i Telemark/Senter for omsorgsforskning Sør."

Helse- og omsorgsdepartementet har rettet oppmerksomhet mot styrking av pleie- og omsorgssektoren. I 2007 og 2008 ble det etablert en rekke tiltak for å styrke kommunenes pleie- og omsorgstilbud i forbindelse med "Omsorgsplan 2015" og de underliggende delplanene, "Demensplan 2015 Den gode dagen" og "Kompetanseløftet 2015".

Kommunene har et selvstendig ansvar for å nyttiggjøre seg tiltakene Helse- og omsorgsdepartementet igangsetter. Kommunene er selv ansvarlig for å sikre at de har et pleie- og omsorgstilbud som er tilstrekkelig for å dekke innbyggernes behov for tjenester.

Undersøkelsen viser at det har skjedd en økning i bemanning og fagkompetanse mellom 2003 og 2007. Det fremgår også av undersøkelsen at antall institusjonsplasser har økt i samme periode. Til tross for dette er dekningsgraden for institusjonsplasser for eldre over 80 år redusert med 7 prosent fra 2003 til 2007. For å styrke antall plasser med heldøgns omsorg og pleie i kommunene innførte Helse- og omsorgsdepartementet i 2008 et nytt investeringstilskudd.

Dybdeundersøkelse i syv kommuner viser at kommunene ikke alltid klarer å sikre et tilstrekkelig pleie- og omsorgstilbud til alle eldre med behov. Flere av kommunene benytter ventelister på enkelte av sine pleie- og omsorgstjenester. Videre viser undersøkelsen at institusjonsplasser brukes til andre formål enn hva de er avsatt til. I flere av kommunene benyttes plasser avsatt til tidsbegrenset opphold av tjenestemottakere med vedtak om langtidsplass i institusjon. Feil bruk av institusjonsplasser begrenser tilgjengeligheten og medfører at enkelte tjenestemottakere ikke får et godt nok tilbud i forhold til sitt bistandsbehov.

Et godt utbygd dagtilbud bidrar til at eldre tjenestemottakere kan bo lenger i eget hjem, og reduserer presset på institusjonstjenestene. Undersøkelsen viser at tilgang til dagtilbud er begrenset, og på landsbasis mottar kun én av ti hjemmetjenestemottakere dagopphold eller dagsentertilbud. Videre fremgår det at dagtilbudet i liten grad er tilpasset tjenestemottakernes forskjellige behov, og at flere av kommunene mener det er nødvendig med økt differensiering av dagtilbudet for i større grad å kunne ivareta tjenestemottakernes ulike aktivitetsbehov. For å øke oppmerksomheten rundt dagtilbudet i kommunene sendte Helse- og omsorgsdepartementet i 2007 ut et rundskriv hvor det fremheves at dagaktiviteter skal være en del av det kommunale pleie- og omsorgstjenestetilbudet.

Det fremgår av dybdeundersøkelsen at kommunene har liten tilgang på fysioterapi- og ergoterapitjenester til eldre institusjonsbeboere. Undersøkelsen viser også at det er mangler i oppfølgingen av tjenestemottakernes ernæringsstatus, både i hjemmetjenesten og i institusjon.

Det fremgår av dybdeundersøkelsen at det er mangler i legetilbudet til eldre sykehjemsbeboere. På tross av en økning i legeårsverk i institusjon viser undersøkelsen at tilsynslegedekningen generelt er lav. Videre fremgår det at de fleste tilsynslegene er ansatt i små stillingsbrøker. Departementet rettet i 2008 oppmerksomhet mot legetilbudet i kommunene ved å pålegge kommunene å fastsette en lokal norm for legedekning i sykehjem. I 2008 ble det også innført en ny forskrift for legemiddelhåndtering.

Godt samarbeid mellom kommunenes pleie- og omsorgstjeneste og spesialisthelsetjenesten er av vesentlig betydning for å kunne tilby et helhetlig helsetilbud. Dybdeundersøkelsen viser at alle kommunene har etablert samarbeidsavtale med det lokale sykehuset. Avtalene er imidlertid i varierende grad tatt i bruk på alle nivåer i både sykehusene og kommunene. Dybdeundersøkelsen viser videre at samarbeidsavtalene i liten grad fungerer som retningslinjer for det daglige samarbeidet. Det fremgår også av undersøkelsen at kommunikasjonen ved inn- og utskrivninger er mangelfull. Manglende informasjonsutveksling fører til at enkelte tjenestemottakere ikke gis et koordinert og helhetlig helsetilbud.

For å bedre samhandlingen om helsetilbudet har Helse- og omsorgsdepartementet, i samarbeid med KS, etablert en nasjonal rammeavtale for samhandling. Helse- og omsorgsdepartementet startet i 2008 også et arbeid med en samhandlingsreform som frem mot april 2009 skal utarbeide forslag til juridiske og økonomiske grep for å bedre samhandlingen mellom første- og andrelinjetjenesten.

Dybdeundersøkelsen viser at få av kommunene har oversikt over hvilken kompetanse det er behov for på sikt, og hvordan kompetansen skal rekrutteres. Undersøkelsen viser videre at det er utbredt bruk av deltidsstillinger i pleie- og omsorgstjenesten. Nesten fire av ti sysselsatte i kommunenes pleie- og omsorgstjeneste har en avtalt arbeidstid på mellom 1 og 19 timer per uke. Utbredt bruk av deltidsstillinger medfører manglende kontinuitet i tjenestetilbudet ettersom mange ulike pleiere står for tjenesteytingen.

Alle kommunene i undersøkelsen har etablert et internkontroll- og kvalitetssystem. Det fremgår at ansatte har varierende kjennskap til systemet grunnet manglende opplæring. Kommunene har utarbeidet systemer for avvikshåndtering, men undersøkelsen viser at det er en klar underrapportering av avvik. At uheldige hendelser i liten grad identifiseres og innrapporteres, innebærer at kommunene har mangler i systemene for å korrigere svakheter i tjenesten.

Helsetilsynet i fylkene er et viktig virkemiddel for å følge utviklingen i pleie- og omsorgstjenesten. Undersøkelsen viser at Helsetilsynet gjennom flere år har rapportert svakheter på flere av områdene som er belyst. Helsetilsynet peker på at oppfølgingen av avvik i hovedsak rettes mot den enkelte virksomhet, og det er derfor usikkert hvorvidt læringseffekten av avvikene spres til resten av kommunen samt til andre kommuner med tilsvarende problemområder.

Neste kapittel