1. Sammendrag
- 1.1 Riksrevisjonens rammevilkår
- 1.2 Utviklingstrekk i forvaltningen som har betydning for Riksrevisjonen
- 1.3 Revisjonsaktiviteter
- 1.4 Internasjonale aktiviteter
Riksrevisjonens rammevilkår går fram av lov og instruks om Riksrevisjonens virksomhet (riksrevisjonsloven av 7. mai 2004 nr. 21 og instruks om Riksrevisjonens virksomhet av 11. mars 2004). Riksrevisjonen skal gjennom revisjon, kontroll og veiledning bidra til at statens inntekter blir innbetalt som forutsatt og at statens midler og verdier blir brukt og forvaltet på en økonomisk forsvarlig måte, og i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger.
Riksrevisjonen skal være kompetent, uavhengig og objektiv. Høyt faglig nivå og tillit i samfunnet er viktig. Internt legges det vekt på lagånd, åpenhet og respekt for å oppnå gode resultater.
Revisjonen skal planlegges, gjennomføres og rapporteres slik lov, instruks og god revisjonsskikk i Riksrevisjonen krever. Riksrevisjonens revisjonsstandarder tar sikte på å gi begrepet "god revisjonsskikk i Riksrevisjonen" et innhold. Revisjonsstandardene er basert på INTOSAIs (International Organization of Supreme Audit Institutions) standarder for statlig revisjon i tillegg til andre nasjonale og internasjonale revisjonsstandarder.
Kravene til revisjonsarbeidet som er gitt i lov, instruks og revisjonsstandardene er konkretisert i generelle retningslinjer og i retningslinjer for de enkelte revisjonstypene. Retningslinjene beskriver hvordan revisjonsarbeidet skal gjennomføres.
Fornyingsarbeidet til Regjeringen omfatter to større reformer; NAV-reformen og Pensjonsreformen pluss en rekke andre tiltak. Målet med fornyingsarbeidet er at forvaltningen skal være preget av effektivitet, brukerretting, åpenhet, medvirkning og kvalitet. Et viktig satsingsområde i fornyingsarbeidet er utviklingen av elektroniske tjenester i offentlig sektor. I St.meld. nr. 17 (2006–2007) Et informasjonssamfunn for alle (IKT-meldingen) som ble behandlet i Stortinget i 2007, understrekes behovet for felles løsninger og felles innsats som vil gi brukerne bedre tjenester og det offentlige mindre utgifter bl.a. ved innføring av elektronisk døgnåpen forvaltning, e-faktura, eID og elektronisk signatur.
Innføringen av nye elektroniske løsninger i forvaltningen berører en rekke aktører på ulike sektorområder, og måloppnåelsen på fornyingsområdet er avhengig av innsats og samhandling mellom flere aktører. Det anses som en risikofaktor for måloppnåelse og gevinstrealisering at tverrgående tiltak som har stor betydning for utviklingen av offentlige tjenester ofte har hatt en svak styring og oppfølging.
Omfanget av elektronisk samhandling øker, og det er ofte virksomhetskritisk informasjon som utveksles. Riksrevisjonen har en rekke ganger påvist brudd på IKT-sikkerheten i statlige virksomheter, og undrestreker viktigheten av at IKT-systemene bl.a. må være sikret på en slik måte at skadevirkninger ved ulike sikkerhetsinnbrudd ikke er større enn det som kan defineres som akseptabel risiko.
Riksrevisjonen har tidligere pekt på gjentatte brudd på regelverket for offentlige anskaffelser både når det gjelder konkurranse og likebehandling. Økt bruk av e-handel antas å kunne gi bedre, enklere og sikrere innkjøp i det offentlige. Et annet tiltak som er iverksatt for å sikre at regelverket følges, er innføring av nye rammeavtaler som ble inngått av e-handelssekretariatet i 2007. Når disse verktøyene blir tatt i bruk, skal det være mulig å etterprøve alle ledd i innkjøpsprosessen. Dette vil føre til økt innsyn og vil også være et viktig tiltak for bl.a. å hindre korrupsjon i offentlig sektor. Direktoratet for forvaltning og IKT (DIFI) vil ha offentlige innkjøp og e-handel som ett at sine viktigste arbeidsområder, men sikre og gode innkjøp i statlige virksomheter er likevel den enkelte virksomhets ansvar. Kompetansetiltak for de som har ansvaret for innkjøp er et nødvendig virkemiddel for å sikre bedre etterlevelse av anbudsregelverket.
Som ledd i arbeidet med å avdekke mulige misligheter i det offentlige og hos private kunder og leverandører til staten, har kontroll- og konstitusjonskomiteen understreket behovet for at det offentlige i sine viktigste og største kontrakter med private aktører bygger inn Riksrevisjonens adgang til innsyn, samt adgang til å kunne stille konkrete spørsmål i spesielle saker via de respektive selskapers valgte revisor, jf. Innst. S. nr. 195 (2005–2006) til Riksrevisjonens virksomhetsmelding for 2005. Saken er tatt opp med Fornyings- og administrasjonsdepartementet, og det arbeides nå med å få sikret en lovregulering av denne innsynsretten.
Departementene forvalter statens eierinteresser i en rekke selskaper, inkludert helseforetakene mv. De statlig eide selskapene forvalter store økonomiske verdier på vegne av fellesskapet, er viktige aktører i samfunnet og ivaretar omfattende samfunnsoppgaver. Riksrevisjonens kontroll har fokus på at departementets eierstyring av de statlige interessene i selskapene er i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger, med særlig vekt på de selskapene som har stor samfunnsmessig betydning eller klare sektorpolitiske mål.
De regionale helseforetakene er heleide av staten og har stor økonomisk og samfunnsmessig betydning. Sammenslåingen av Helse Øst RHF og Helse Sør RHF i 2007 har gitt et stort og dominerende regionalt helseforetak for 55 pst. av befolkningen i landet. De tidligere årene har det vært store underskudd i helseforetakene, selv om det har vært regionale forskjeller når det gjelder økonomisk styring og størrelsen på underskuddene. For å nå økonomisk balanse i 2008, må kostnadene reduseres med over 1 mrd. kroner i forhold til nivået i 2007, og dette representerer et effektivitetskrav på i overkant av 1 pst. Dette stiller store krav til effektiv og økonomisk forsvarlig drift i de regionale helseforetakene og underliggende virksomheter.
Klimaendringene er en av vår tids største globale politiske utfordringer, og truslene mot miljøet kjenner ingen landegrenser. FN maner til samarbeid om reduksjon av utslipp av skadelige gasser. Utslipp av klimagasser er knyttet til viktige sider ved vår velferd. Rike, industrialiserte land har store utslipp, mens fattige nasjoner vil bremses i sin utvikling hvis de skal underlegges strenge teknologikrav. Det er derfor inngått forpliktende, internasjonale avtaler om reduksjon av klimagasser.
De store internasjonale miljøutfordringene krever en fastere global organisering av miljøarbeidet. Tilsvarende vil også aktiviteter innen miljørevisjonen kreve et bredt internasjonalt samarbeid.
Revisjonsaktivitetene er inndelt i regnskapsrevisjon, forvaltningsrevisjon og selskapskontroll. Disse revisjonstypene skal utfylle hverandre slik at den samlede revisjonen blir både helhetlig og mest mulig målrettet og effektiv. For å bidra til dette, er det etablert et system for årlig utarbeiding av en felles overordnet risikovurdering for hvert departement med underliggende virksomheter. Risikovurderingene gjennomgås i møter med departementene. Systemet for de overordnede risikovurderingene er utviklet i 2007.
Riksrevisjonen har hatt en god dialog med departementene og de reviderte virksomhetene om de sakene som har vært behandlet.
Dokument nr. 1 er Riksrevisjonens årlige rapport til Stortinget og omfatter både resultatene av regnskapsrevisjonen og selskapskontrollen. Riksrevisjonens planår går fra 1. mai til 30. april. Virksomhetene mottar avsluttende revisjonsbrev innen 31. mai året etter regnskapsåret. Dokument nr. 1 legges fram for Stortinget når Stortinget trer sammen i begynnelsen av oktober. Forvaltningsrevisjoner sendes fortløpende til Stortinget som saker i Dokument nr. 3-serien.
Riksrevisjonen viser til kontroll- og konstitusjonskomiteens flertallsmerknad under behandlingen av Riksrevisjonens Dokument nr. 2 for 2006 der det heter:
"Riksrevisjonen bør medverke til auka reell, språkleg jamstelling. Fleirtalet vil hevde at det er naturleg at språkbruk og faktisk fordeling mellom nynorsk og bokmål i skriftleg tilfang kan omtalast i framtidige utgåver av Dok. nr. 2; Riksrevisjonen si melding om verksemda."
De rapportene Riksrevisjonen har oversendt Stortinget i 2007 har vært på bokmål med en uttalelse på nynorsk der statsrådens svar var på nynorsk. Noen av artiklene i Riksrevisjonens fagblad Observasjonsposten har vært på nynorsk. I 2008 planlegges enkelte rapporter på nynorsk. Når det gjelder stoffet i Observasjonsposten og informasjonen på Riksrevisjonens nettsted, tas det sikte på å bruke begge de offisielle målformene.
Riksrevisjonen skal ved revisjon av regnskapene kontrollere om regnskapet gir et riktig bilde av den økonomiske virksomheten.
For regnskapsåret 2006 omfattet Riksrevisjonens regnskapsrevisjon 230 statlige virksomheter. Riksrevisjonen avga 211 avsluttende revisjonsbrev uten merknader og 19 avsluttende revisjonsbrev med merknader. Merknadene var knyttet til det avlagte regnskap og/eller gjennomføringen av disposisjonene som ligger til grunn for regnskapet. Til sammenligning ble det avgitt 23 revisjonsbrev med merknader for regnskapsåret 2005.
Riksrevisjonen vurderer gjennom selskapskontrollen bl.a. om statens interesser i selskaper m.m. er forvaltet i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger. Kontrollen skal belyse forhold av stor samfunnsmessig eller prinsipiell betydning på bakgrunn av Riksrevisjonens risiko- og vesentlighetsvurderinger.
Selskapskontrollen omfattet 42 heleide og 37 deleide aksjeselskaper, 5 regionale helseforetak, 5 statsforetak, 4 virksomheter organisert ved særskilt lov og 26 studentsamskipnader.
Riksrevisjonen skal gjennom systematiske undersøkelser av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger, gi Stortinget relevant informasjon om iverksettelse og virkninger av offentlige tiltak.
I 2007 ble 14 forvaltningsrevisjoner og en rapport om oppfølgingen av tidligere rapporterte forvaltningsrevisjoner oversendt Stortinget. I tillegg ble det oversendt ett brev med vedlegg om Riksrevisjonens tilleggsrapport om Entra Eiendom AS, jf. Dokument nr. 3:2 (2006–2007) Riksrevisjonens undersøkelse av Entra Eiendom AS.
Av påbegynte forvaltningsrevisjoner videreføres 30 i 2008.
I 2007 ble revisjonen Effekten av fristilling og konkurranseutsetting i samferdselssektoren avsluttet etter foranalyse. Det er i dette tilfellet lagt opp til at funnene i foranalysen benyttes i plansammenheng og i andre undersøkelser.
Overordnede risiko- og vesentlighetsvurderinger for hvert departementsområde skal ligge til grunn for prioriteringen av ressursinnsatsen i revisjonen. Hensikten med vurderingene er å kunne styre revisjonsinnsatsen dit risikoen er størst. Systemet for utarbeidelsen av vurderingene ble gjennomgått og forbedret i 2007.
I 2007 er det som støtte i revisjonsarbeidet utviklet flere nye veiledere og temahefter med tilhørende kurs.
Metodeutviklingsarbeidet må ellers ses i sammenheng med utviklingen i relevante nasjonale og internasjonale fagmiljøer. Riksrevisjonen har blant annet vært aktivt med i utarbeidelsen av nye internasjonale retningslinjer for regnskapsrevisjon i offentlig sektor. Riksrevisjonen har bl.a. bidratt til å klargjøre hvilke utvidede krav til kontroll og innsyn som må gjelde for virksomheter som iverksetter offentlig politikk og finansieres over offentlige budsjetter.
Det er utviklet retningslinjer for kvalitetskontroll av forvaltningsrevisjonen. Det ble i 2007 gjennomført en intern kvalitetskontroll av to forvaltningsrevisjoner når det gjaldt kravene til prosessene for styring og gjennomføring, designet og konklusjonene av revisjonen. Det ble i hovedsak konkludert med at forvaltningsrevisjonene var gjennomført i samsvar med Riksrevisjonens krav og retningslinjer, samt at kravene til ekstern revisjonskommunikasjon var oppfylt.
I 2007 ble opplegget for kvalitetskontroll av regnskapsrevisjonen justert, og det ble gjennomført en temadag om kvalitetssikring. Det vil bli gjennomført kvalitetskontroll i tråd med det nye opplegget i 2008.
Riksrevisjonen har i 2007 hatt stort fokus på mislighetsområdet og har bevisst satset på å øke kompetansen hos medarbeiderne gjennom nytilsettinger og interne utviklingstiltak. Det er utviklet og tatt i bruk supplerende retningslinjer om forebygging og avdekking av misligheter som gjelder for alle de tre revisjonstypene i Riksrevisjonen. Retningslinjene har hjulpet revisorene i det praktiske arbeidet, og medarbeidere med særskilt kompetanse har bistått revisorene. Det skal etableres en egen kompetansegruppe som vil arbeide med metodeutvikling og kompetanseutveksling, og som skal yte faglig rådgivning og bistand i enkeltsaker på alle revisjonsområdene. Det er gjennomført opplæring i retningslinjene.
Riksrevisjonen har mottatt en rekke tips om misligheter og andre kritikkverdige forhold i statlige virksomheter. Alle tips blir vurdert, og avhengig av innhold vurderer Riksrevisjonen om det skal igangsettes nærmere undersøkelser. Riksrevisjonen har under utvikling en elektronisk web-basert tipskanal som gjør det mulig å gi informasjon per e-post. Inntil en sikker løsning er på plass anbefales allmennheten å sende tips per vanlig post. Informasjon om dette ble lagt ut på Riksrevisjonens hjemmeside i 2007.
Riksrevisjonen legger vekt på at kommunikasjonen med reviderte virksomheter skal være god gjennom hele revisjonsprosessen – både muntlig og skriftlig. Det gjennomføres kontaktmøter mellom Riksrevisjonen og departementene/virksomhetene der bl.a. revisjonsfunn, risikovurderinger og planer for kommende revisjonsår gjennomgås. Dette gir ledelsen i de ulike virksomhetene bedre forståelse av revisors arbeid, og setter fokus på ledelsens ansvar for styring og kontroll. Møtene gir også Riksrevisjonen nyttige innspill til revisjonsarbeidet og revisorene bedre kunnskap om virksomhetenes oppgaver og hvordan de kan løses.
Riksrevisjonen gir veiledning til reviderte virksomheter, både i den løpende revisjonen og ved å delta som observatør i aktuelle utviklingsprosjekter i forvaltningen.
Revisjonsoppdrag i internasjonale organisasjoner gir økt revisjonskompetanse og nyttig kunnskap om hvordan slike organisasjoner forvalter de midler medlemslandene har bevilget. Riksrevisjonen har i 2007 revidert åtte internasjonale organisasjoner. I fire av disse har Riksrevisjonen representanter i revisjonsstyret sammen med andre medlemsland, mens Riksrevisjonen er engasjert som ekstern revisor i fire organisasjoner. Revisjonen utføres i tråd med etablerte retningslinjer for Riksrevisjonens oppdrag som revisor. Revisor utarbeider årsrapport om ressursbruk, erfaringer og funn til Riksrevisjonens ledelse.
Riksrevisjonen ledet et internasjonalt team som i 2007 sluttførte en fagfellevurdering av riksrevisjonen i Nederland (forvaltningsrevisjonen). I 2007 har Riksrevisjonen, som en del av to internasjonale team, startet fagfellevurdering av henholdsvis den Europeiske Revisjonsrett i Luxembourg og den sveitsiske riksrevisjonen.
Riksrevisjonen etablerte våren 2007 en ny Internasjonal seksjon som skal ha ansvar for Riksrevisjonens utviklingssamarbeid. Den nye seksjonen inkluderer i dag både det generelle internasjonale arbeidet til Riksrevisjonen og utviklingssamarbeidet. Seksjonen er lagt til Administrasjonsavdelingen som en separat enhet.
Riksrevisjonen har utarbeidet generelle prinsipper som skal ligge til grunn for utviklingssamarbeidet. Det er videre utviklet en metodikk for utviklingssamarbeidet, den løpende prosjektporteføljen er administrert og det er arbeidet med å integrere utviklingssamarbeidet i Riksrevisjonen. Metodearbeidet har i hovedsak gått ut på å utvikle en håndbok som skal bidra til kvalitet, forutsigbarhet og etterrettelighet i Riksrevisjonens utviklingssamarbeid.
Tre samarbeidsavtaler (MOU) ble undertegnet i 2007 med henholdsvis riksrevisjonen i Malawi, Zambia og Mongolia. De to første avtalene har en bred institusjonell tilnærming med et fem års perspektiv, mens intensjonsavtalen med Mongolia er mindre omfattende både i tid og omfang.
Riksrevisor Jørgen Kosmo besøkte Zambia og Malawi i månedsskiftet november/desember 2007. Besøket hadde i hovedsak fokus på behovet for økt uavhengighet og autonomi for de to riksrevisjonene. I tillegg ble samarbeidsavtalene undertegnet med begge lands riksrevisjoner. Møter ble avholdt med finansministrene, parlamentene og embetsverk. Identifisering av konkrete samarbeidsaktiviteter våren 2008 vil skje i samarbeid med de to riksrevisjonene. Enkelte konkrete samarbeidsaktiviteter vil starte parallelt og samarbeidet implementeres for fullt fra høsten 2008. Aktuelle korttids- og langtidsoppdrag vil bli lyst ut internt i Riksrevisjonen.
Det ble i 2007 også undertegnet en samarbeidserklæring (MOU) mellom Riksrevisjonen og Utenriksdepartementet vedrørende utviklingssamarbeid med riksrevisjoner i utviklingsland og samarbeidsland i Øst- og Sentral-Europa. I tråd med erklæringen er det blitt avholdt to samarbeidsmøter i 2007.
Riksrevisjonen har i forbindelse med utviklingsarbeidet innrapportert 1 995 787 kroner som bistandsmidler (DAC-midler) til OECD via NORAD i 2007.
Riksrevisjonen er medlem av INTOSAI (International Organization of Supreme Audit Institutions) og dens regionale organisasjon for Europa, EUROSAI (European Organization of Supreme Audit Institutions). INTOSAI er etablert for å være en møteplass for utveksling av ideer og erfaringer mellom riksrevisjoner for blant annet å bidra til å fremme den faglige utviklingen av revisjonsfaget innen offentlig revisjon. Riksrevisjonen er medlem i INTOSAI Governing Board og av INTOSAI Finance and Administration Committee og møter som observatør til EUROSAI Governing Board.
Riksrevisjonen arbeider for tiden i en rekke komiteer og grupper under INTOSAI.
Riksrevisjonen startet i 2007 forberedelsene til å overta sekretariatet for EUROSAIs arbeidsgruppe for miljørevisjon. Riksrevisjonen overtar ansvaret for sekretariatet i juni 2008. Ambisjonene fra norsk side er å styrke det europeiske revisjonssamarbeidet for å bidra til en god forvaltning av naturressursene, både innen hvert land og på internasjonalt nivå.
Det nordiske samarbeidet har eksistert i lang tid, og består av riksrevisjonene i Danmark, Finland, Færøyene, Island, Norge og Sverige.
Det er etablert fem konkrete former for samarbeid mellom de nordiske riksrevisjonene; årlige riksrevisormøter, årlige kontaktpersonmøter, nordiske arbeidsgrupper, nordiske seminarer og hospitering. Representanter fra Riksrevisjonen har også deltatt på det årlige nordisk-baltiske møtet.
Det er etablert en nordisk arbeidsgruppe for forvaltningsrevisjon innen helseområdet, hvor målet er kunnskapsoppbygging og faglig samarbeid i revisjoner, og en arbeidsgruppe for å utvikle arbeidet med misligheter.