Representantforslag - dokument nr. 8:16 (2007-2008)
Jeg viser til dokument nr. 8:16 (2007-2008), forslag
fra stortingsrepresentantene Ulf Leirstein, Gjermund Hagesæter,
Kari Kjønaas Kjos og Karin S. Woldseth om bedring av skattyters
stilling i tvistesaker med ligningsmyndighetene og bedring av situasjonen
for mennesker med gjeldsproblemer, som ble oversendt Finansdepartementet
for uttalelse ved brev 13. november 2007.
Forslaget berører områder
som hører inn under Finansdepartementet, Barne- og likestillingsdepartementet
og Justisdepartementet. Barne- og likestillingsdepartementet har
ansvaret for regelverket knyttet til gjeldsordningsloven. Det generelle
regelverket om innkreving og inkasso og reglene om fri rettshjelp
hører inn under Justisdepartementets ansvarsområde.
Forslaget er derfor forelagt disse departementer. Mine merknader
følger under punkt 2 om skattyters stilling under ligningsprosessen,
mens merknadene fra Justisdepartementet og Barne- og likestillingsdepartementet
er inntatt under henholdsvis punkt 3 om innkreving og inkasso og
punkt 4 om gjeldsordningsloven.
Representantforslaget er svært omfattende,
og det har ikke vært anledning til å foreta en
fullstendig utredning av hele innholdet, men hovedpunktene i forslaget
vil i det følgende bli kommentert.
Jeg er opptatt av at skattyterne i møtet
med ligningsmyndighetene skal få en rettferdig og rimelig
behandling, og det er viktig for meg at staten skal legge til rette
for at folk har mulighet til å komme seg ut av gjeldsproblemer.
Regjeringen arbeider med flere tiltak for å bedre situasjonen
for personer som opplever gjeldsproblemer. Jeg kan blant annet nevne
at regjeringen for tiden vurderer
behovet for justeringer
i gjeldsordningsloven
å opprette et "grønt
nummer" for gjeldsrammede
om det bør opprettes et gjeldsregister
i Norge
om det bør innføres frarådningsplikt
ved kredittkjøp
Et allerede gjennomført tiltak for å bedre vilkårene
for personer med gjeldsproblemer er en kraftig reduksjon av gebyrene
på tvangsfullbyrdelse med virkning fra 1. januar i år.
Jeg viser også til at det nylig er
utarbeidet en utredning om den offentlige innkreving (NOU 2007:12),
som ble overlevert til Fornyings- og administrasjonsdepartementet
6. november i år. Utvalget fremmer en rekke forslag, både
organisatoriske og ikke organisatoriske, til hvordan den offentlige
innkrevingen i Norge kan blir bedre og mer effektiv. Utredningen
skal nå ut på høring før regjeringen
tar stilling til forslagene.
Ligningsforvaltningen skiller seg fra mye annen forvaltningsvirksomhet
ved at det treffes et meget stort antall vedtak (over tre millioner hvert år).
Det er derfor en grunnleggende forutsetning for en riktig ligning
og et velfungerende ligningssystem at skattyter oppfyller sin plikt
til i rett tid å gi ligningsmyndighetene korrekte opplysninger
om egne inntekts- og formuesforhold. Denne plikten kommer til uttrykk
i ligningsloven § 4-1, som bestemmer at enhver som
har opplysningsplikt etter en bestemmelse i lovens kapittel 4, skal
bidra til at hans eller hennes skatteplikt i rett tid blir klarlagt
og oppfylt. Den enkelte er også pålagt å underrette
vedkommende myndighet om feil han eller hun er klar over ved ligningen
eller skatteoppgjøret. Det norske skattesystemet er således
basert på tillit til at alle som er opplysningspliktige
gir korrekte opplysninger til ligningsmyndighetene i rett tid.
Skatteetaten blir fra 1. januar 2008 organisert
i to nivåer: Skattedirektoratet og fem regioner. Hver enkelt
region får ett organ, skattekontoret, som erstatter dagens
ligningskontor, fylkesskattekontor, skattefogdkontor og folkeregister
i regionen.
ROS vil gi betydelig bedre muligheter til å utvikle
sterkere og mer spesialiserte fagmiljøer, som vil bidra
til større likebehandling.
Reorganiseringen innebærer videre at nåværende
ligningsnemnder, overligningsnemnder og fylkesskattenemnder erstattes
av én skatteklagenemnd for hver region. Skatteklagenemnda
skal være sammensatt slik at minst to tredjedeler av nemndas
medlemmer har formell utdanning innen fagområdene regnskap, økonomi
eller jus og yrkeserfaring som omfatter minst ett av disse områdene.
Dette innebærer sterkere faglige nemnder, som også vil
bidra til større likebehandling av skattyterne.
Regler om klage på ligning er gitt
i ligningsloven kapittel 9. I forbindelse med ROS er det foreslått at
skattyteren kan klage til skattekontoret over den ordinære
ligning etter kapittel 8 og til skatteklagenemnda over skattekontorets
vedtak i endringssak etter kapittel 9. Dette innebærer
at skattyter som klager på ligningen, normalt vil få prøvet
sin sak i to omganger i skatteetaten.
Dersom en endringssak er tatt opp av på annen måte
enn ved klage fra skattyteren, skal skattyteren varsles med en passende
frist til å uttale seg før saken avgjøres,
jf. ligningsloven § 9-7. Det samme gjelder hvis
saken senere utvides til å omfatte andre spørsmål.
Fristen må være lang nok til å gi skattyteren
rimelig anledning til å gi en skikkelig uttalelse. Skattekontorets
avgjørelse i endringssaken kan påklages til skatteklagenemnda.
Skattyter har også mulighet til å få innsyn
i forslag til nemndsvedtak, jf. Skattedirektoratets brev av 5. november
2002:
"Den praksis som til nå har vært
fulgt, er etter Skattedirektoratets oppfatning i samsvar med de krav
som kan utledes av ligningslovens bestemmelser. Skattedirektoratet
har likevel etter en avveining av ovennevnte hensyn kommet til at skattytere
som ber om innsyn i forslag til nemndsvedtak heretter som hovedregel
skal gis innsyn i hele forslaget, jf. ligningsloven § 3-4
nr. 1. Etter ligningsloven § 3-4 nr. 2 bokstav
c kan slikt dokument likevel holdes tilbake. Skattedirektoratet
forutsetter imidlertid at det sjeldent vil være grunnlag
for å nekte skattyter innsyn etter denne bestemmelsen.
Det må i så fall skje etter en konkret vurdering
av om det foreligger tungtveiende grunner i den konkrete sak, og
ikke generelt under henvisning til kontorets ressurssituasjon, fremdrift
i saken eller andre generelle hensyn."
Skattyter har etter ligningsloven § 3-4
rett til innsyn i saksdokumentene som gjelder hans ligning. I representantforslaget
kan man få inntrykk av at dette er noe nytt, men disse
reglene har så å si vært uendret siden
ligningsloven ble vedtatt i 1980.
Skattyteren har derfor adgang til å redegjøre
for forhold knyttet til fastsettelsen av ligningen både ved
innsendelsen av selvangivelsen og ved saksforberedelsen til senere
behandling av ligningen. Skattyters mulighet til innsyn i forslag
til nemndsvedtak, gir også skattyter anledning til å imøtegå ligningskontorets
argumentasjon før saken fremmes for nemnda. Dette begrenser
skattyters behov for personlig oppmøte under klagebehandlingen
i skatteklagenemnda.
Som tidligere nevnt er det i ligningsforvaltningen
et grunnleggende prinsipp at skattyteren har ansvar for å levere
korrekte og fullstendige opplysninger, slik at ligningsmyndighetene
har et forsvarlig grunnlag for å fastsette ligningen.
Ligningsmyndighetene kan i henhold til ligningsloven § 8-2
nr. 1 sette skattyterens oppgaver til side og fastsette grunnlaget
for ligningen ved skjønn når de finner at oppgavene
ikke gir et forsvarlig grunnlag å bygge fastsettingene
på. Det samme gjelder etter § 8-1 nr.
2 når skattyteren ikke innen en fastsatt frist har gitt
opplysninger som skattemyndighetene har bedt om etter § 4-8,
eller har unnlatt å medvirke til bokettersyn etter ligningsloven § 4-10.
Grunnlaget for ligningen skal fastsetts
ved skjønn hvis skattyteren ikke har levert pliktig selvangivelse, næringsoppgave
eller utenlandsoppgave, jf. § 8-2 nr. 3.
Ligningen kan ikke fastsettes ved skjønn
utenom de tilfeller som er nevnt i ligningsloven § 8-2. Utgangspunktet
for en skjønnsligning vil derfor alltid være at
skattyteren ikke har oppfylt sin opplysningsplikt. Det er ligningsmyndighetene som
har bevisbyrden for at vilkårene for skjønnsligning
foreligger.
Ligningsmyndighetene plikter ved skjønnsligning å fastsette
ligningen så nær det faktisk riktige som mulig.
Ligningsmyndighetene må da bygge på det materialet
som foreligger, f.eks. innkomne kontrolloppgaver og eventuelt selvangivelse
for foregående år. Selv om utgangspunktet som
nevnt er at skattyteren har ansvaret for å levere korrekte
og fullstendige opplysninger, har også ligningsmyndighetene
en viss undersøkelsesplikt for å sikre et forsvarlig
avgjørelsesgrunnlag ved skjønnsligningen.
I de tilfeller opplysningsplikten er misligholdt vil
skattyter ikke ha noen rett til å klage på fastsatte
skjønnsligninger. Ligningsmyndighetene kan likevel ta opp
en klage til behandling etter en konkret vurdering av spørsmålets
betydning, skattyterens forhold, sakens opplysning og den tid som
er gått. At skattyter har vært i en vanskelig
livssituasjon vil kunne være et forhold som gjør
at ligningsmyndighetene behandler en klage på en fastsatt
skjønnsligning.
Skattyteren kan også få prøvet
skjønnsligningen for domstolene. Domstolens prøvelsesrett
er begrenset. Domstolene kan som utgangspunkt ikke prøve
ligningsmyndighetenes skjønn, men kan oppheve ligningen
dersom det foreligger saksbehandlingsfeil eller skjønnet
bygger på feilaktige faktiske forutsetninger eller er vilkårlig
eller åpenbart urimelig.
Slik jeg ser det, er en fungerende ligningsforvaltning
helt avhengig av at skattyteren selv oppgir relevante opplysninger
for fastsettelse av egen ligning. Når dette ikke skjer,
er ligningsmyndighetene henvist til å fastsette ligningen
så godt det lar seg gjøre ut fra det materiale
som er tilgjengelig, og som kan fremskaffes uten uforholdsmessig
stor innsats fra myndighetenes side. Etter min mening er det vanskelig å se
for seg et system hvor en skattyters mangelfulle innberetning av
relevant informasjon ikke innebærer en viss risiko for
feilaktig fastsettelse av ligningen.
Jeg vil også peke på det arbeidet
som skatteetaten har satt i gang for å bistå vanskeligstilte
skattytere med gjeldsproblemer knyttet til skatte- og avgiftskrav.
Dette vises det også til i representantforslaget. Etter
min oppfatning er det særlig denne gruppen det er viktig å hjelpe.
Det er ikke samme grunn til å skjerme andre grupper skattytere
som ikke har oppfylt sin opplysningsplikt, f.eks. ved å unnlate å levere
selvangivelse.
Dagens regler om dekning av sakskostnader videreføres
i hovedsak etter ROS. Utgangspunktet vil være at skattyteren
skal tilkjennes hel eller delvis dekning for sakskostnader når
skatteklagenemnda eller Riksskattenemnda endrer en ligningsavgjørelse
til gunst for skattyteren. Vilkårene for dekning av sakskostnader
er at kostnadene er vesentlige, at de er pådratt med god grunn,
og at det ville være urimelig om skattyteren måtte
dekke dem selv.
Skattyteren kan som hovedregel ikke kreve å få dekket
sakskostnader som er påløpt ved klage på ordinær
ligning til skattekontoret. Bakgrunnen for dette er at ligningsforvaltningen
er et masseforvaltningssystem med stramme tidsrammer for forberedelsen
av vedtakene. Kvaliteten på vedtakene er i meget stor grad
avhengig av de opplysninger som skattytere og tredjemenn gir ligningsmyndighetene.
En stor del av klagene på ordinær ligning er basert
på tilleggsinformasjon som kunne og burde ha vært
gitt tidligere, f.eks. som vedlegg til selvangivelsen. Det vil i
slike tilfeller være rimelig at skattyteren til slutt blir
lignet på grunnlag av de nye opplysningene, men det ville
ikke være rimelig å dekke skattyterens saksomkostninger
ved klagebehandlingen.
Justisdepartementet har følgende merknader
til forslagene om innkreving og inkasso, samt spørsmålet
om reglene om fri rettshjelp også skal gjelde i tvistesaker
med ligningskontorene:
"1. FELLES SATS FOR LIVSOPPHOLD
Justisdepartementet
er i utgangspunktet enig i at veiledende satser kan danne utgangspunkt
for den konkrete vurderingen av hva skyldneren skal få beholde
til underhold av seg og sin familie. Samtidig har Justisdepartementet
pekt på at fastsettelse av felles satser reiser flere spørsmål. En
målsetning ved bruk av faste satser vil være å oppnå likebehandling
mellom skyldnere. En slik målsetning vil imidlertid ikke
nødvendigvis bli oppnådd, ettersom utgifter til
livsopphold kan variere relativt mye mellom ulike skyldnere. For eksempel
vil utgifter til bolig kunne være svært forskjellige
avhengig av hvor i landet skyldneren bor. Selv om boutgifter holdes
utenfor satsene, slik som for livsoppholdsatsene etter gjeldsordningsloven,
vil man måtte hensynta de variasjoner særlige
behov hos enkelte skyldnere kan medføre. En rekke utgifter
er dessuten generelt svært variable og derfor dårlig
egnet for normering. Eksempler på dette er utgifter til
elektrisitet og tannlege. Ved fastsettelse av faste satser vil det dessuten
bli spørsmål om hvordan man skal sørge
for at det blir tatt hensyn til plutselige endringer i enkelte utgifter.
I
forhold til det sammenfallende vurderingstemaet for gjeldsordninger
etter lov 17. juli 1992 nr. 99 om frivillig og tvungen gjeldsordning
for privatpersoner (gjeldsordningsloven) § 4-3
fastsetter Barne- og likestillingsdepartementet veiledende satser
for hvilket beløp namsmyndighetene skal la skyldneren beholde til
livsopphold, se rundskriv Q 08/2005. Satsene for gjeldsordninger
kom etter pålegg fra Stortinget, som har bestemt at de
skal utgjøre 85 pst. av den til enhver tid gjeldende minstepensjon. Barne-
og likestillingsdepartementet har her tatt stilling til hvordan
de ovennevnte spørsmålene bør løses
i forhold till gjeldsordningsloven § 4-3. Ved
en eventuell fastsettelse av satser etter dekningsloven § 2-7
kunne man se hen til de løsninger som er valgt ved fastsettelse
av gjeldsordningssatsene. Det er imidlertid ikke gitt at de samme
satsene bør legges til grunn etter dekningsloven § 2-7
selv om vurderingstemaet etter de to bestemmelsene er det samme.
Dette skyldes dels at de faktiske forhold er ulike, og dels at det
er relevante rettslige forskjeller mellom ordningene. Blant annet
vil en skyldner som omfattes av en gjeldsordning, ha gjennomgått
en grundig saksbehandling og en helhetlig gjennomgang av sin økonomi,
noe som ikke har en parallell ved utleggstrekk. Videre vil en gjeldsordning
normalt ha en tidsramme på fem år, jf. gjeldsordningsloven § 4-2
første ledd og § 5-2 første
ledd, mens perioden for utleggstrekk, med unntak for enkelte typer
krav, ikke kan overstige to år, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 7-21
første ledd og dekningsloven § 2-7 tredje
ledd. Det kortere tidsperspektivet kan kanskje tilsi at en skyldner
underlagt utleggstrekk behøver noe mindre midler til livsopphold
enn en skyldner under gjeldsordning. På den annen side
vil ikke nødvendigvis det månedlige behovet for
midler til livsopphold være forskjellig avhengig av hvor
lang tid utleggstrekket eller gjeldsordningen pågår.
Videre
er det et spørsmål om retningslinjer er et hensiktsmessig
virkemiddel. Sentrale retningslinjer vil ikke være egnet
til å fange opp individuelle, lokale eller regionale variasjoner
i kostnadsnivå og andre omstendigheter som påvirker
skyldnerens behov. Dette vil de alminnelige namsmyndigheter være
bedre egnet til å vurdere. For det annet vil ikke slike
retningslinjer forhindre at namsmyndighetene må forholde seg
til lovens krav, som er at det skal foretas en vurdering av den
enkelte skyldners økonomi og behov. Og for det tredje vil
ikke sentrale retningslinjer være egnet til å fange
opp fortløpende endringer i kostnadsnivået, og namsmyndighetene
vil da uansett måtte vurdere i det enkelte tilfelle hvilke
endringer som må foretas i forhold til retningslinjene.
2. LOVBESTEMT
PANTERETT (LEGALPANTERETT), PRIORITET
Lov 8. februar
1980 nr. 2 om pant (panteloven) §§ 6-1
og 6-2 gjelder lovbestemt panterett (legalpanterett) for bestemte
typer av krav. Legalpanterett innebærer som hovedregel
at kravet har panterett uten tinglysning eller annen rettsvernsakt,
og at panteretten har prioritet foran andre heftelser. § 6-1
gjelder legalpanterett i fast eiendom, mens § 6-2
gjelder legalpanterett i løsøre. Bestemmelser
om legalpanterett finnes for øvrig i særlovgivningen.
Hensynene bak reglene om legalpanterett er blant annet at de påløper
jevnlig og gjelder mange (eks. eiendomsskatter og -avgifter), og
at det derfor vil være en omfattende oppgave å tinglyse
panterett og å sørge for sletting av registrert
panterett når kravet innfris. Krav som sikres gjennom legalpanterett,
er også normalt beskjedene i omfang og har kortere foreldelsesfrist
enn andre krav. Normalt vil ikke krav som sikres ved legalpanterett,
bli så omfattende at de er til urimelig fortrengsel for
andre kreditorer. Samtidig er det viktig at legalpanteretten er
begrenset til de typer av krav der det er et særlig behov
for slik panterett.
3. INKASSOSALÆR
Bakgrunnen
for at inkassosalærene som inkassobyråene kan
kreve av skyldner, er vesentlig høyere i Norge enn i Sverige,
synes å være at reglene bygger på ulike
prinsipper for hvem som bør bære risikoen for
manglende betaling og således kostnadene for utenrettslig
inndrivelse. I norsk rett er det klare utgangspunktet at skyldneren
skal dekke kreditors kostnader ved inndrivelsen, så langt
disse er nødvendige. Dette omfatter også eventuelle
kostnader ved å engasjere et inkassoforetak til å stå for
inndrivelsen.
Forarbeidene til inkassoloven inneholder
drøftelser av hvilke prinsipper som skal ligge til grunn
for reglene om inndrivelseskostnader. I Ot.prp. nr. 2 (1987-88)
Inkassoloven uttalte Justisdepartementet bl.a. (punkt 5.9.4.4):
Det
bør etter departementets syn ikke være en forutsetning
at fordringshavere skal bære en del av inkassokostnadene
selv så lenge inkassatorens tjenester ikke går
ut over det en må betrakte som inkassotjenester. Eventuelle
tilleggstjenester uten sammenheng med det konkrete inndrivingsoppdraget,
bør derimot ikke belastes skyldneren. Departementets standpunkt
skyldes for det første utgangspunktet ved inkassosaker
som er at en skyldner ikke har oppfylt sin plikt til å betale. Departementet
finner det da av prinsipielle grunner vanskelig å gå innfor
en ordning der en fordringshaver avskjæres fra å kreve
full dekning for det tapet som er påført av skyldneren
betalingsmislighold. I tillegg kommer de grunner Inkassolovutvalget
har anført i det som er gjengitt ovenfor. Departementet
vil dessuten peke på at også en inkassators inkasso
kan bli hardere dersom satsene for skyldnerens erstatningsplikt settes
lavt. Dette kan skje hvis inkassatoren prøver å oppnå fortjeneste
uten å kreve tilleggssalær av fordringshaveren.
I Sverige er det fastsatt så lave satser for hva en skyldner plikter å erstatte
at fordringshaverne ofte avkreves et tillegg, se pkt 3.8. Justisdepartementet
har hatt underhåndskontakt med den svenske Datainspektionen
som fører tilsyn med inkassovirksomheten i Sverige. Det
opplyses der at salærkravene ved inndriving av små krav
ikke alltid overstiger de satsene som gjelder for skyldnerens erstatningsplikt.
I disse tilfellene er en imidlertid ikke ukjent med manglende
informasjon til skyldneren, og at skyldneren ikke får svar på henvendelser
og innsigelser som rettes til inkassatoren.
I NOU
1983:8 s. 54 til 55 begrunnet Inkassolovutvalget hvorfor det etter
utvalgets mening ikke bør være en forutsetning
at en fordringshaver som engasjerer en inkassator, skal bære
en del av kostnadene selv:
Dersom fordringshaveren
må betale for inndrivelsen og ikke får erstattet
sitt reelle tap, kan det tenkes at han ser seg bedre tjent med å avskrive fordringen
som tapt. En annen mulighet er at han betrakter inkassoomkostningene
på linje med andre driftsomkostninger. I begge tilfeller
vil fordringshaverens tap eller utgifter bli innkalkulert i prisen
på de varer eller tjenester han markedsfører.
I siste omgang blir altså tapet forskjøvet til
kundekretsen som helhet, og denne består som kjent i det
alt vesentlige av gode betalere. Det kan reises spørsmål
om det er prinsipielt riktig på denne måten å la «de
uskyldige lide for de skyldige». Dessuten vil en unnlatelse
av å inndrive fordringer lett føre til svekket
betalingsmoral hos enkelte skyldnere. Dette vil kanskje i sin tur
medføre at fordringshaveren ser sin medkontrahent nøyere
an før han gir kreditt. Slik påpasselighet er
selvsagt av det gode; man skal imidlertid være oppmerksom
på at det moderne samfunn i enkelte henseender bygger på at kreditt
gis uten forutgående vurdering av skyldnerens person eller
søkegodhet, slik f eks dersom man telefonerer en annonse
inn til en avis. En tredje mulighet er at fordringshaveren - i stedet for å sende
fordringen til omkostningskrevende inkasso - setter i gang egeninkasso.
Etter utvalgets oppfatning kan slik inkasso ofte bli hard - ja enkelte
ganger hensynsløs overfor skyldneren. I praksis vil det
være svært vanskelig å føre
noen effektiv kontroll med selvinndrivende fordringshaveres inkassomidler.
Utvalget ser det derfor som en fordel av regelverket ikke oppfordrer
til slik virksomhet (se for øvrig pkt 8.6 nedenfor).
At
fordringshaveren normalt ikke skal betale for inndrivelsen, forutsetter
at de salærer som betales av skyldneren, er av en slik
størrelse at de gir inkassatoren tilfredsstillende fortjeneste.
Disse
betraktningene har i hovedsak gyldighet også i dag. De
svenske satsene synes ikke å ta tilstrekkelig høyde
for at kreditor skal kunne overlate til et inkassoforetak å stå for
inndrivelsen, idet satsene ved fremmedinkasso er de samme som ved
egeninkasso. Konsekvensen av den svenske løsningen er at
kreditor selv må bære en større andel
av kostnadene ved å engasjere et inkassoforetak. Det norske
regelverket bygger i større grad på en aksept
for å overlate inndrivningen til inkassoforetak, og legger
bedre til rette for dette.
Den svenske Datainspektionen
har tidligere opplyst til Justisdepartementet at det i praksis har utviklet
seg forskjellige ordninger med hensyn til kreditors betaling for å engasjere
et inkassoforetak, og at dette er et spørsmål
om konkurranse mellom foretakene. For "gamle" krav (ett år
og mer) er det vanlig at inkassobyråene tar seg betalt
30-50 pst. av det innfordrede beløpet. Ved inndrivelse
av "nye" krav kan prisen kreditor betaler for å få innfordret
kravet, blant annet bestå i en fast abonnementsavgift,
en gitt avgift for hvert enkelt krav eller en prosentsats av det
innfordrede beløpet som kan variere fra sak til sak. Det
sentrale i denne sammenheng er at kreditor risikerer å måtte
dekke en stor andel av inndrivelseskostnadene selv. I Norge får
kreditor 100 pst. av det innfordrede beløpet - inkassoforetakene
får inkassosalærene. I Sverige risikerer kreditor å få kanskje
50 pst. av det innfordrede beløpet, fordi inkassosalærene
er for lave til å dekke de reelle inndrivelseskostnadene.
I
lys av den løse forankringen ordningen i Sverige synes å ha,
er det noe vanskelig å få frem fordeler og ulemper
ved dette.
Det åpenbare er at de som misligholder
sine betalingsforpliktelser, isolert sett har en interesse i at
inkassosalærene er så lave som mulig. Dette har
særlig betydning for dem som har betalingsproblemer og
svak økonomi. En annen fordel ved ordningen kan være
at kreditor foretar grundigere kredittvurderinger ved innvilgelse
av lån eller kreditt til nye kunder.
Ulempene
ved det svenske systemet er bl.a. at:
kreditor selv i mange
tilfeller må dekke økonomisk tap som følge
av skyldneren betalingsmislighold, noe som kan sies å være
i strid med grunnleggende rettferdighetsbetraktninger
"de uskyldige må lide for de skyldige"
- høyere priser på varer og tjenester, pga. større
antall tapte fordringer og fordi inkassoomkostningene må fordeles
på hele kundekretsen
det kan svekke betalingsmoralen
det kan føre til mer hardhendt
inndriving pga. mindre marginer
Den svenske reguleringen av utenrettslige inndrivelseskostnader
kan vanskelig karakteriseres som forbilledlig. Den svenske reguleringen skiller
seg fra den danske, finske og norske ved at den har så lave
satser at fremmedinkasso vanskelig kan drives uten at kreditor selv
- i større eller mindre grad - må bære
kostnadene ved å engasjere en inkassator. Som det fremgår,
er det etter Justisdepartementets syn ikke rimelig at kreditor selv
må dekke nødvendige kostnader han er påført
som følge av at skyldneren ikke har betalt i tide. Det
er også grunn til å nevne at Europaparlamentets
og Rådets direktiv 2000/35/EF om bekjempelse
av forsinket betaling i handelsforhold ("late payment-direktivet")
bygger på de samme prinsippene som den norske inkassolovgivningen.
Etter direktivet har kreditor krav på "rimelig" erstatning
for "alle relevante inndrivelseskostnader".
Justisdepartementet
er opptatt av gjeldsproblematikk, og vil se nærmere på inkassoforskriftens regler
om inkassosalærer.
4. ANTALL TREKKINSTANSER
Det
problemet forslagstillerne nevner i punkt 6.2, skyldes i første
rekke at de forskjellige trekkmyndighetene ikke har à jour
og lett tilgjengelig informasjon om trekk som andre trekkmyndigheter
har nedlagt. For å bøte på det problemet
ble det ved lov 17. juni 2005 nr. 89 vedtatt endringer i tvangsfullbyrdelsesloven
mv. som vil gi god samordning av lønnstrekk. De datatekniske
utfordringene forbundet med gjennomføringen har imidlertid
vært store, og en tar nå sikte på at
den nye ordningen skal tre i kraft for Statens innkrevingssentral
og de alminnelige namsmennene i løpet av første
kvartal 2008.
Å samle all trekkompetanse
hos én instans ville innebære en sentralisering
av et viktig ledd i tvangsfullbyrdelsen av pengekrav og ville dessuten
føre til samordningsproblemer mellom lønnstrekk
på den ene side og dekning i andre aktiva hos skyldneren
på den annen. Nærhet til namsmyndigheten er dessuten
ofte av stor verdi for folk med alvorlige betalingsproblemer.
Etter
vår mening bør samordningsproblemene derfor løses
ved bedre informasjonsflyt de forskjellige namsmyndighetene imellom
i samsvar med lovendringene fra 2005 og ikke ved en sentralisering
av myndighetsutøvelsen.
5. FORSLAGET OM Å BE
REGJERINGEN VURDERE Å LA REGLENE OM FRI RETTSHJELP OGSÅ GJELDE
TVISTESAKER MOT LIGNINGSKONTORENE
Regjeringen har
i Soria Moria-erklæringen satt som mål at rettshjelpsordningen
skal gjennomgås og forbedres. Stortinget har bedt regjeringen
om å utrede dagens rettshjelpsordning i lys av den finske
rettshjelpsordningen (B. Innst. S. nr. 4 (2004 2005). Justisdepartementet arbeider
på denne bakgrunnen med en stortingsmelding om offentlig
rettshjelp, hvor blant annet en utvidelse av rettshjelpsordningens
saklige dekningsområde vurderes. Regjeringen planlegger å fremme
meldingen for Stortinget innen utgangen av 2008. Justisdepartementet
anser det ikke hensiktsmessig å foreta en enkeltstående
utredning av rettshjelp i tvistesaker med ligningskontorene så lenge
meldingsarbeidet pågår.
En innføring
av rettshjelp for tvistesaker mot ligningskontorene vil medføre
vesentlige utgifter for staten. Omfanget av disse utgiftene vil blant
annet avhenge av den nærmere avgrensingen av hvilke typer
saker som skal omfattes av ordningen, samt spørsmålet
om eventuell egenandel og om hvilke begrensinger som skal være
for omfanget av bistanden i den enkelte sak."
Barne- og likestillingsdepartementet har følgende
merknader til forslagene knyttet til gjeldsordningsloven:
"Innledning
Departementet ser positivt
på at det foreslås tiltak som kan bedre stillingen
til personer som opplever økonomiske problemer. Selv om
det i den senere tid både arbeides med og er iverksatt
en rekke tiltak på dette feltet, vil det stadig være
behov for utvikling og modernisering av regelverket på dette
dynamiske området. Departementet vil nevne at det for tiden
også arbeides med et høringsnotat med forslag
til endringer i gjeldsordningsloven (gol.) som planlegges utsendt
i løpet av vinteren. I dette notatet vil enkelte av de forslagene
som fremmes i representantforslaget bli berørt. Vi kommer
tilbake til dette under behandlingen av de enkelte forslagene nedenfor.
Gruppe
III (offentlige kreditorers fortrinnsrett)
Departementet
vil her kun kommentere forholdene i tilknytning til gjeldsordningsloven.
Offentlige
kreditorer (og oppkrevere) er hyppig representert i saker etter
gjeldsordningsloven, anslagsvis med omkring 30 pst. av gjeldsmassen.
Disse har, blant annet som følge av diverse lov- og forskriftsendringer
etter at loven trådte i kraft, i dag liten forrang i gjeldsordningssakene.
I
gjeldsforhandlingsperioden er strafferettslige krav
og visse skatte- og avgiftskrav gitt forrang, jf. gol. § 3-4
femte ledd. Departementet vil vurdere et forslag om at prioriteten
for de aktuelle skatte- og avgiftskravene skal bortfalle under gjeldsforhandlingene.
Vi antar derimot at det ikke er hensiktsmessig å innføre
endringer når det gjelder strafferettslige krav som bøter,
erstatninger mv. Disse skal ofte bestå også i
gjeldsordningsperioden, og det er da liten grunn til å stanse
innbetalingene på kravene en kort tid under forhandlingene.
I gjeldsordningsperioden er det bare visse
strafferettslige krav som er gitt fortrinnsrett, jf. gol. § 4-8
første ledd bokstav (h). Dette er i hovedsak begrunnet
i preventive hensyn og hensynet til den alminnelige rettsoppfatning,
og ikke i statens behov for inntekter. Det er i utgangspunktet liten
grunn til at den som oppnår gjeldsordning også skal
slippe å betale evt. bøter og erstatningskrav
etter straffbare handlinger. Reglene om dette er imidlertid ikke
absolutte, slik at både gjeldsordninger hvor kravene skal
nedsettes delvis og bortfalle helt, kan fastsettes. Slik departementet
ser det, er det heller ikke under gjeldsordningen grunn til å svekke
disse kravenes stilling. Det pekes også på at
reglene ble grundig gjennomgått og vurdert, særlig
under stortingsbehandlingen (jf. Innst. O. nr. 15 (2002-2003) side
12-13), i forbindelse med revideringen av gjeldsordningsloven i
2002/2003, og synes å ha fungert tilfredsstillende
etter det.
Gruppe IV (gjeldsordningsloven - skyldnerens "egenforsøk")
Forslaget
i første strekpunkt går ut på at det
skal innføres en regel som gir skyldneren rett, men ikke
plikt til å forsøke å få til
en ordning med kreditorene før det kan søkes om
gjeldsordning. Gjeldsordningsloven inneholder i dag et absolutt vilkår
om at skyldneren i forkant av søknaden "etter evne" skal
ha forsøkt å komme frem til en ordning med kreditorene
på egen hånd, jf. lovens § 1-3
annet ledd.
Forslaget om å innføre
et "rett" for skyldneren å forhandle med kreditorene på egen
hånd vil være unødvendig. Enhver skyldner
vil når som helst kunne innlede egne forhandlinger med
sine kreditorer. Det er ingen grunn til å lovfeste en slik
adgang.
Når det gjelder spørsmålet
om kravet til egenforsøk bør oppheves, vil departementet
vise til at det våren 2006 ble sendt et rundskriv til namsmennene
(se vedlegg). I rundskrivet peker vi bl.a. på at kravet
om egenforsøk ikke må tolkes for strengt, og at
man må være særlig oppmerksom på reservasjonen
om "etter evne". Dette vil også være en av problemstillingene
som vil bli tatt opp i høringsnotatet om endringer i gjeldsordningsloven.
Det er imidlertid mange grunner til også å beholde
kravet om egenforsøk, og departementet har foreløpig
ikke konkludert i dette spørsmålet.
Det
viktigste argumentet for å beholde kravet
om egenforsøk er at det er lite samfunnsøkonomisk å iverksette
en ressurskrevende gjeldsordningssak dersom saken kunne vært
løst frivillig. Dette gjelder særlig for de enkle
og åpenbare tilfellene. Dessuten bør de offentlige
ressursene på området reserveres de som ikke er
i stand til å finne en løsning selv, samt de som
forsøker dette, men ikke kommer noen vei med sine kreditorer.
Namsapparatet bør ikke brukes til å "slå inn åpne
dører". Skyldneren har også krav på gjeldsrådgivning
i kommunen (gol. § 1-5), og både staten
og kommunene har helt siden 1995 arbeidet med både å etablere
og å bygge ut denne tjenesten. Det er nå kommunale
gjeldsrådgivere i alle kommuner, og svært mange
saker finner sin løsning der. Disse ressursene bør
utnyttes.
Argumentene for å fjerne egenforsøket
kan oppsummeres slik: Kravet om egenforsøk forsinker gjeldsordningsprosessen
og medfører i mange tilfeller unødig dobbeltarbeid
for det offentlige. Mange gjeldsordningssaker er dessuten så vanskelige
at det er lite sannsynlig at en privatperson selv klarer å komme
frem til en utenrettslig løsning. Dette forsterkes av at
det i den senere tid har vært en økning av ressurssvake
skyldnere i saker etter gjeldsordningsloven. Det blir derfor stadig
færre som kan forventes å kunne forhandle med
kreditorene på egen hånd. Ordningen blir dessuten
ofte misforstått i praksis ved at egenforsøk oppfattes
som obligatorisk for alle uansett personlige ressurser og praktiske
forutsetninger. Mange må derfor vente lenge på å få søke
om gjeldsordning fordi de ikke "får til" noe egenforsøk.
Noen blir sendt til Gjeldsoffer-Alliansen, andre til Jussbuss og
liknede organisasjoner for å få hjelp. Enkelte
gir opp å få til gjeldsordning fordi de er kjent
med kravet om egenforsøk og derfor ikke makter å komme
i gang med prosessen.
Videre kan det hevdes at selv
om en skulle oppheve kravet til egenforsøk, vil det fremdeles være
full anledning for den som ønsker det til å gjennomføre
utenrettslige forhandlinger på frivillig basis. Loven er
heller ikke slik å forstå at alle må gjennom
et egenforsøk. Den som ikke selv har ressurser og heller
ikke kan gis adekvat bistand kan søke direkte om gjeldsordning.
Det er dette som ligger i reservasjonen "etter evne". Endelig er
det blitt hevdet at egenforsøket på en god måte
bidrar til å ansvarliggjøre og stille krav til
de som har gjeldsproblemer.
Dersom en skulle endre
regelverket omkring egenforsøket finnes det flere alternativer.
Det mest inngripende vil være å fjerne vilkåret
fullstendig. Et annet alternativ kan være å myke
opp bestemmelsen ved å presisere i loven hva som ligger
i uttrykket "etter evne", slik at flere skyldnere kan søke
om gjeldsforhandlinger direkte. Departementet vil vurdere dette
nærmere i forbindelse med at spørsmålet
skal sendes på høring.
Gruppe VII (fjerning
av gjeldsordningsperioden for tidligere næringsdrivende)
I
punkt VII foreslås det at Regjeringen vurderer en lovendring
i gjeldsordningsloven, hvoretter det i større grad enn
i dag åpnes adgang for umiddelbar gjeldssletting ("sette
gjeldsordningsperioden til null år") for tidligere næringsdrivende.
Departementet
antar at det i noen tilfeller kan være rimelig at næringsgjeld
slettes etter kortere tid enn fem år. Dette kan, i hvert
fall i noe utstrekning, blant annet begrunnes med at næringsgjeld,
i motsetning til for eksempel kredittkortgjeld, studielån
mv., normalt ikke har kommet skyldneren til gode i form av økt
forbruk. Næringsdrivende vil i enkelte tilfeller ha et spesielt
behov for å legge gjeldsproblemene bak seg, fordi mange
av disse er typiske "gründere" og derfor avhengige av å kunne
starte ny næringsvirksomhet så snart som mulig
for å skaffe seg et utkomme. En fem års "tomgangsperiode"
er i så henseende til ulempe både for skyldneren
og samfunnet.
På den annen side kan det
hevdes at også tidligere næringsdrivende bør
betale mest mulig av sine forpliktelser for å oppnå gjeldsordning.
Enkelte kan oppnå gode inntekter fra annen virksomhet kort
tid etter at næringsdriften er nedlagt, og det vil være
urimelig at ikke noe av dette skal tilfalle kreditorene. Finansinstitusjonene
vil trolig kunne bli mer tilbakeholdne med å finansiere små virksomheter
dersom det åpnes for enklere gjeldssanering på dette
området. Det er grunn til å tro at mange personlige
næringsdrivende har fått finansiert virksomheten
nettopp fordi de har et personlig ansvar for gjelden. Dersom en
i slike tilfeller skyver hele risikoen over på finansinstitusjonene,
vil disse neppe gi lån til slike formål like lett.
Dette er også noe av grunnen til at små virksomheter
ofte startes som personlig foretagende og ikke som aksjeselskap
eller annen selskapsform med begrenset ansvar.
Også hensynet
til gjeldsordninglovens system bør nevnes i denne sammenhengen.
Lovens utforming er resultatet av en avveining og balansering mellom
flere motstridende hensyn, og tilstedeværelsen av en gjeldsordningsperiode
er en viktig del av dette balanseforholdet. Det kan her blant annet
vises til gjeldsordningslovens uttalte formål, hvoretter
skyldneren skal innfri sine forpliktelser så langt det
er mulig, samt at det skal skje en ordnet fordeling av skyldnerens midler
mellom fordringshaverne. Det er nettopp gjeldsordningsperioden som
realiserer dette formålet.
Departementet
har imidlertid ikke konkludert når det gjelder disse spørsmålene,
og problemstillingen vil bli grundigere vurdert og redegjort for
i høringsnotatet om endringer i gjeldsordningsloven.
Avslutningsvis
vil vi for ordens skyld peke på at representantforslaget
synes å inneholde en misforståelse når
det gjelder gjeldsordningslovens virkemåte og system i
bakgrunnsomtalen av forslagene (punkt 5 i dokumentet) hvor det heter: "Det
kan også være tilfelle at det for kreditor ikke
er mulig å få tak i skyldner. Kreditor går
da til namsmannen og får en rettslig behandling hvor namsmannen
sender ut forslag. Hvis alle godtar forslaget, blir det en frivillig
rettslig gjeldsordning. Hvis noen ikke godtar forslaget blir det
en tvungen gjeldsordning".
Det er imidlertid bare
skyldneren som kan søke om gjeldsforhandlinger, ikke kreditorene. Videre
kan namsmannen bare sende ut et forslag etter avtale med skyldneren,
som skal undertegne forslaget. Vi antar imidlertid at dette ikke
har hatt noen betydning for utformingen av selve forslagene og kommenterer
ikke dette nærmere."