Du bruker en gammel nettleser. For å kunne bruke all funksjonalitet i nettsidene må du bytte til en nyere og oppdatert nettleser. Se oversikt over støttede nettlesere.

Stortinget.no

logo
Hopp til innholdet
Til forsiden
Søketips
Til forsiden
Søketips
PDFVis hele publikasjonen på en side

Vedlegg: Brev fra Forsvarsdepartementet v/statsråden til forsvarskomiteen, datert 18. mai 2005

Hvilke tiltak settes i verk for å heve faktureringskompetansen i Forsvarets logistikkorganisasjon, og hvordan sikres dette i alle kunderelasjoner?

24. januar 2005 ble nye felles dataverktøy innført for både budsjettering og fakturering av inntekter. Brukere av disse verktøyene gis felles grunnleggende opplæring. Nye felles dataverktøy gir bedre og enklere muligheter for å avdekke avvik, og for å iverksette korrektive tiltak hos både involverte leverandører og kunder. Som en direkte følge av FLOs årsresultat for 2004, med manglende, feilaktig eller forsinket fakturering fra FLO som medvirkende årsak til merforbruket, er overvåking og oppfølging av FLOs inntekter gitt økt vekt i alle involverte ledd, det vil si FLOs divisjoner med underlagte ledd. Dette vil, samlet sett, gi FLO forbedret faktureringskompetanse.

Hva ble gjort for å løse kapasitetsproblemene knyttet til fakturering i FLO i 2004?

I forsvarssjefens sjefsmøte 26. mars 2004 ble det gitt pålegg til Forsvarets logistikkorganisasjon om at fakturering skulle skje a konto for 1. kvartal, og deretter månedsvis frem til årsavslutning, hvor avstemming skulle finne sted. Forsvarsstaben ga ut skriftlig pålegg om det samme i skriv av 3. mai 2004. Dette ble i neste omgang fulgt opp i Presiseringer, endringer og tillegg (PET) nr. 1 til Forsvarssjefens virksomhetsplan for 2004 av 22. juni 2004. Pålegget ble gitt til FLO, men i ettertid er det tydelig at dette ikke ble prioritert høyt nok av FLO.

Forsvarskomiteen stilte i spørsmål 7, i forbindelse med spørsmål til budsjettet for 2005, et spørsmål som lød slik: På hvilken måte tilføres offiserer med operativ bakgrunn innsikt i forvaltning og økonomistyring? Meldingen innrømmer at kompetanse på forskjellige felter ofte ikke har vært tilstrekkelig. Ønsker Forsvarsdepartementet å legge til nye momenter til svaret på det nevnte spørsmålet?

Forsvarsdepartementet vil igjen understreke viktigheten av å ha god kompetanse innenfor områdene forvaltning, økonomi og regnskapsfunksjoner. Dette er avgjørende for å oppnå god økonomistyring. Forsvarsdepartementet har derfor iverksatt en rekke tiltak, i tillegg til det som ble omtalt i svar avgitt til forsvarskomiteen i november f.å., for å heve kompetansen på disse områdene. Det er iverksatt en tiltakspakke for kompetanse­heving innenfor Forsvarets militære organisasjon, for derigjennom å gi økt forståelse for systemene som skal gi bedre oversikt over forpliktelses- og prognosebildet. Tiltakspakken består av spesialtilpassede kurs og samlinger for virksomhetskontrollere og sjefer for driftsenhetene i Forsvaret. Denne tiltakspakken vil utvikles og bearbeides videre i 2005. Det skal spesielt fokuseres på sjefsansvaret, virksomhetskontrollerrollen og selve forståelsen av systemene.

Ved Forsvarets stabsskole II gis det i løpet av skoleåret et 4-ukers kurs i forvaltning og ressursstyring. Varigheten på dette kurset vil fra neste kurs bli utvidet til 5 uker. Det faglige innholdet fokuserer på virksomhetsstyring, logistikk, avtaleverk, juridiske fag, økonomistyring og personalledelse. I forbindelse med etableringen av et masterstudium i tilnytning til Forsvarets stabsskole (2-årig) fra høsten 2005, vil det bli tilbudt en fordypningsmodul i virksomhetsstyring til alle master-studentene. I fremtiden vil Forsvaret i større grad kjøpe utdanningspakker innenfor forvaltning fra sivile kompetanseinstitusjoner, og da fra de fagmiljøer som best kan tilby kompetanse tilpasset Forsvarets behov.

Forsvarssjefen har pålagt alle tiltredende eller nytilsatte sjefer for driftsenhetene i Forsvaret å gjennomføre et seminar i ressursstyring. Første seminar ble gjennomført i oktober 2004 med 22 elever. Det er gjennomført to tilsvarende seminar i løpet av våren 2005, og deretter vil nye seminar bli gjennomført ved behov. Målet med seminaret er at de nye sjefene skal gis bedre innsikt i forvaltningsrutiner, materiellforvaltning, arbeidsgiverrollen og økonomistyring. Tilbakemeldingene fra elevene etter det første seminaret er meget gode.

Det vil bli lagt økt vekt på innsikt i forvaltning, logistikk, ressursstyring og oppfølging av Riksrevisjonens antegnelser i Forsvarets lederutvelgelse. Utvist kompetanse på disse områdene vil være avgjørende for de offiserer som ønsker en vertikal karriere.

Det skal også nevnes at det finnes operative offiserer på høyt gradsnivå som i tillegg til sin militære utdanning, har gjennomført høyere akademisk utdanning som for eksempel juridikum, master i økonomistyring og diplomøkonom-studiet.

Proposisjonen omtaler manglende verktøy for å lage prognoser som en av grunnene til overforbruket. Hvilke verktøy siktes det til, og hvordan kan de hjelpe på situasjonen framover?

Prognosearbeidet i FMO innebærer en periodisk estimering av forbruket for gjenstående perioder i inneværende regnskapsår. Ifm. innføring av Program GOLF leveranseprosjekt 1 begynte FMO høsten 2004 å innføre en integrert datavarehusløsning som skal nyttes av alle budsjett- og resultatansvarlige sjefer. Verktøyet var ferdig i januar 2005. Dette prognoseverktøyet vil i 2005 gi bedre grunnlag for forventet årsresultat på det enkelte kapittel.

Prognoseverktøyet hjelper på situasjonen fremover ved at alle med budsjett- og resultatansvar gis et forbed­ret grunnlag for å foreta månedlige analyser av forbruk og forpliktelser ift. tildeling, og vurderer tiltak for å tilpasse virksomheten til tildelte midler.

Elektronisk understøttelse for fakturering er innført fra januar 2005. Hva er grunnen til at dette ikke ble etablert tidligere?

I utgangspunktet var ikke elektronisk understøttelse av fakturering planlagt implementert før Program Golf leveranseprosjekt 2 (LP 2). Da det har vært ønskelig å avvente Program GOLF fase 2 til fase 1 er tilstrekkelig innarbeidet i Forsvarets militære organisasjon, og som følge av at Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) ble opprettet som en i hovedsak kundefinansiert organisasjon, så man behovet for å etablere en elektronisk fakturaløsning i interimsperioden før LP 2 iverksettes. Valg av løsning var avhengig av andre forhold i innføringen av Program GOLF fase 1. Det var derfor først på forsommeren 2004 at arbeidet kom ordentlig i gang. Utviklingen pågikk kontinuerlig gjennom resten av 2004, med testing og utarbeidelse av retningslinjer, frem til igangsetting 24. januar 2005.

Dersom systemstøtte for gjennomføring av horisontal samhandel ikke fantes, ble det da iverksatt særskilte personellmessige tiltak innenfor FLO og de ulike avdelingene i Forsvaret for å utføre dette manuelt?

Det ble ikke iverksatt særskilte personellmessige tiltak. Det vises for øvrig til svar under spørsmål 7.

Hva er grunnen til at bare så få kapitler har sprengt sine økonomiske rammer, men til gjengjeld sprengt dem skikkelig?

Det alt vesentlige av merforbruket har oppstått innenfor Hæren og Forsvarets logistikkorganisasjon. Innenfor disse enhetene har det bl.a. vært manglende budsjettkontroll. Personelldatabasen for egne ansatte har ikke vært korrekt, et ansvar som tilligger den enkelte kapitteleier, og underirdnede sjefer med personellansvar. Dette medførte feilposteringer av lønn. I tillegg har det vært for mange personer med bestiller- og attestasjonsfullmakter i Hæren, noe som vanskeliggjorde samlet og helhetlig oversikt over forpliktelsene. Dette, kombinert med mangelfull registrering/avklaring av faktiske bestillinger, og ikke minst om disse var innenfor eller i tillegg til inngåtte leveranseavtaler og dermed skulle tilleggsbetales, førte til et stort merforbruk.

Ansvarlige for de øvrige kapitler hadde i større grad oversikt over sitt forpliktelsesbilde og hadde således en kvalitativt bedre prognose for årsresultatet, og kunne derfor iverksette proaktive aktivitetsreduserende tiltak for å tilpasse aktiviteten til ressursene.

Hvordan vil overskridelsene i 2004 virke inn på investeringer planlagt i 2005 og senere år?

Merforbruket i 2004 er i Revidert nasjonalbudsjett i begrenset omfang foreslått dekket inn ved reduksjoner i investeringsbevilgningene, til sammen 205 mill. kroner. I St.prp. nr. 65 (2004-2005) i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett redegjøres det nærmere for dette. Det blir der foreslått reduksjoner innenfor eiendom, bygg og anlegg (kapittel 1710, post 47 på 135 mill. kroner) og materiellinvesteringer (kap. 1760, post 45 på 70 mill. kroner). I 2005 vil dette hovedsakelig bli håndtert ved forskyvninger i eksisterende prosjekter. De foreslåtte bevilgningsreduksjoner innenfor investeringer er etter Forsvarsdepartementets syn det maksimalt mulige om Forsvaret samtidig skal bibeholde muligheten til å realisere de strukturelementer som er bestemt innenfor en rimelig tidshorisont.

Vil overskridelsene på noe tidspunkt forhindre, eller endre, utdanning eller bruk av norske enheter i internasjonale operasjoner?

Merforbruket i 2004 vil ikke påvirke bruken av norske avdelinger i internasjonale operasjoner, og Norge vil videreføre sitt brede engasjement ute også i 2005. Det tas sikte på å redusere kostnadene til internasjonale operasjoner uten at verdien av Forsvarets deltagelse reduseres. Dette oppnås primært ved større utnyttelse av vervede styrker, bl.a. ved å benytte Telemark bataljon som styrkebrønn for Norges bidrag til International Security Assistance Force (ISAF) høsten 2005, hvor Forsvaret stiller sentrale bidrag til den NATO-ledede operasjonen i Afghanistan. Norge leder blant annet en av tre flernasjonale bataljonsgruppene i Kabul, og bidrar til å styrke afghanske myndigheters evne til forvaltning i Nord-Afghanistan.

Ved å benytte deler av Telemark bataljon i Afghanistan reduseres avdelingens, og derved Hærens, kostnader til drift i Norge.

Har Forsvarsdepartementet og den militære organisasjon kompetanse og verktøy til å kunne stoppe en eventuell overskridelse på et langt tidligere tidspunkt i 2005?

Regjeringen har i St.meld. nr. 29 (2004-2005) og i Revidert nasjonalbudsjett lagt frem en rekke tiltak som skal sikre en bedre budsjettstyring mot og i FMO, og derigjennom forebygge at Forsvaret i fremtiden på nytt får store merforbruk. I tillegg har Forsvarssjefen innenfor sine fullmakter iverksatt tiltak for å bremse den for høye aktiviteten Forsvaret hadde ved inngangen til året 2005. Tiltakene skal samlet gi Forsvaret den nødvendige kompetanse og ytterligere verktøy for å holde oversikt over og kontroll med forpliktelsene, og dermed sikre utarbeidelse av troverdige prognoser i alle deler av FMO.

Forsvarsdepartementet presiserer at den enkelte kapitteleier skal sikre at det foreligger et korrekt forpliktelses­bilde for egen virksomhet, noe de fleste av kapitteleierne også klarte å ivareta i 2004.

Det er iverksatt tiltak for å sikre korrekte personelldata, herunder at den enkelte sjef med personellansvar gjengir og garanterer at egen avdelings personelldata er korrekte, tiltak for å få redusert antall personer med bestiller- og attestasjonsfullmakt, det vil foretas en gjennomgang av husleieordningen, og nye rutiner for betaling av husleie er etablert. Videre vil det foretas en videreutvikling av horisontal samhandel med oppdatering av retningslinjene, reforhandling av leveranseavtalene, det er gitt pålegg om fortløpende fakturering, leveranseavtalene skal inngå i etatssjefenes budsjettforslag, og tiltak gjennomføres innenfor kompetansebygging.

For å etablere enda tettere oppfølging av styringen av Forsvarets militære organisasjon, har Forsvarsdepartementet iverksatt ny møtestruktur og nytt rapporteringsregime. Det avholdes nå månedlige, regulære etatsstyringsmøter, med særlig fokus på etatens måloppnåelse og ressursbruk. Tidligere var det kvartalsvise etatstyringsmøter. Etatsstyringsmøtene forberedes i fellesskap av departementet og Forsvarsstaben, bl.a. med felles gjennomgang og analyse av regnskap, prognoser og måloppnåelse i forhold til Forsvarsstabens månedlige rapportering. Forsvarstaben har som del av dette, iverksatt et arbeid for å sikre kvaliteten på prognosene og løpende oversikt over forpliktelser.

For at Forsvaret skal få etablert IKT-verktøy som bidrar til å gi enhetene tilfredsstillende oversikt over og kontroll med inngåtte forpliktelser, er det svært avgjørende at neste fase i Program Golf videreføres. Neste fase i Program GOLF er planlagt å gi dataverktøy som letter arbeidet med å holde tilfredsstillende oversikt over inngåtte forpliktelser . Tiden fra beslutning til full implementering vil strekke seg over år, med tilsvarende tid før resultatene vil være på plass.

Innføring av et nytt investeringskonsept har også lagt grunnlaget for en mer helhetlig og langsiktig styring av investeringsvirksomheten i forsvarssektoren. Hovedlinjene i konseptet er innført, mens detaljeringen ventes ferdig i september 2005.

I tillegg har forsvarssjefen iverksatt tiltak innenfor sitt myndighetsområde for å tilpasse aktiviteten til vedtatt budsjett for 2005, samtidig som regjeringen i revidert nasjonalbudsjett foreslår nødvendige tiltak for å dekke inn deler av fjorårets merforbruk i 2005.

Samlet sett vil dette bedre muligheten til å avdekke eventuelle avvik tidlig, og derigjennom iverksette tiltak proaktivt for å unngå merforbruk.

Vil det blir gjort opp kvartalsvis status for Forsvarets aktiviteter i 2005?

Forsvarsstaben vil i 2005 rapportere månedlig til Forsvarsdepartementet vedrørende regnskaps- og målstatus, samt månedlig legge frem kapittelvise og samlede prognoser for årsresultat i Forsvarets militære organisasjon. Rapportene, med tilhørende analyser og vurdering av risikoreduserende tiltak, behandles i de månedlige etatsstyringsmøtene som omtalt under svar på spørsmål 15.

I de tertialvise resultat- og kontrollrapportene vil det i tillegg bli gitt en overordnet redegjørelse for gjennomføringen av virksomheten generelt så langt i budsjettåret, samt vurdering og prognose for måloppnåelse og budsjettbalansering, og nødvendige tiltak som må iverksettes for å korrigere eventuelle avvik.

Vil budsjettoverskridelsen for 2004 få negative konsekvenser for omleggingen av Forsvaret for perioden 2005-2008?

Merforbruket i 2004 og den for høye aktiviteten ved inngangen til 2005, medfører at det må iverksettes enkelte innsparingstiltak på 2005-budsjettet. I St.prp. nr. 65 (2004-2005) om tilleggsbevilgninger og omprioriteringer på statsbudsjettet medregnet folketrygden 2005, anbefaler regjeringen at 600 mill. kroner, ca. halvparten av Forsvarets brutto merforbruk i 2004, dekkes innenfor forsvarsrammen som Stortinget har vedtatt for 2005. Innsparingen belastes i hovedsak de deler av Forsvaret som har hatt merforbruk. Målet er imidlertid at omstillingen og moderniseringen av Forsvaret og Forsvarets operative evne skal søkes skjermet. Det er derfor foretatt en viss fordeling av belastningene som følger av budsjettreduksjonene også til andre områder. Det er ikke foretatt kutt på Heimevernet, Sjø- og Luftforsvaret. Forsvarssjefen er i tillegg gitt i oppdrag innenfor sitt fullmaktsområde å tilpasse den for høye aktiviteten ved inngangen til 2005 til det vedtatte budsjettnivået for 2005.

Det er først og fremst den foreslåtte budsjettreduksjonen, og dermed den justerte aktiviteten i Hæren, som vil ha innvirkning på operative forhold i 2005,. Innsparingstiltakene vil dessuten kunne ha noe betydning for tidspunktet for innfasingen av den vedtatte struktur.. De høyest prioriterte materiellinvesteringene vil bli søkt skjermet. Det vises til nærmere konkretisering av virkningene av innsparingstiltak under svaret på spørsmål 19 i det følgende.

Det vektlegges at tiltakene som gjennomføres i 2005, i størst mulig grad vil understøtte og samvirke med de omstillingstiltak som er besluttet i de gjeldende langtidsplanene for Forsvaret. Regjeringen har derfor søkt å skjerme aktiviteter, tiltak og investeringer som utgjør fundamentet for den nødvendige modernisering av Forsvaret, som Stortinget har vedtatt. Regjeringen foreslår derfor at det resterende beløpet av brutto merforbruk (556,3 mill. kroner) ikke blir inndekket på forsvarsbudsjettet i 2005, ut fra en helhetsvurdering om at målene om den videre omstilling og modernisering av Forsvaret og Forsvarets operative evne, ikke skal svekkes.

Vil Innst. S. nr. 234 (2003-2004), jf. St.prp. 42 (2003-2004), bli fulgt opp i henhold til Stortingets vedtak?

Det vises til svaret på spørsmål 17 som også forutsettes å dekke svaret på spørsmål 18.

Vil pågående prosjekter, f. eks. omleggingen av Forsvarets logistikkorganisasjon, bli forsinket som følge av det økonomiske rotet og det uhjemlede merforbruket?

Det vises til svar på spørsmålene 17 og 18, der det fremkommer at det først og fremst er budsjettreduksjonen i Hæren som vil ha innvirkning på operative forhold i 2005. Innsparingstiltakene vil dessuten kunne ha noe betydning for innfasingen av den vedtatte struktur. De høyest prioriterte materiellinvesteringene vil bli søkt skjermet. Forventede effekter av de mest omfattende innsparingstiltakene som følge av det uhjemlede merforbruket, som regjeringen legger frem i St.prp. nr. 65 (2004-2005), er:

Hæren (driftsbudsjettet foreslås redusert med 130,6 mill. kroner i 2005).

  • – Utdanning og trening i Hæren reduseres ved at augustkontingenten 2005 møter to uker senere enn planlagt. I tråd med vedtatt omstilling, varslet i Iverksettingsbrevet for langtidsperioden 2005 – 2008 av september 2004, er dessuten deler av innkallingen i august 2005 (kontingent 08/05) på permanent basis skjøvet til januar 2006. Jevnere innkalling av høst- og vårkontingent er en permanent ordning for å kunne oppnå jevnere forsvarsevne hele året. Ordningen er omtalt i siste langtidsplan. Tiltakene vil gi lavere bemanning og aktivitet ved Hærens utdanningsavdelinger i 2005, men dette forutsettes ikke å få langsiktige konsekvenser da øvingsaktiviteten skal være på planlagt nivå f.o.m. 2006. For en kortere periode blir det et lavere rekrutteringspotensial til Telemark bataljon.

  • – Det planlegges en reduksjon i utdanningsaktiviteten ved Krigsskolen tilpasset Forsvarets behov, samt noe redusert deltakelse på kurs og utdanning i utlandet. Dette medfører en marginal reduksjon i antall unge offiserer i forhold til målbildet, og vil kunne tas inn igjen senere i perioden.

  • – Samlede utgifter til forberedelse av operasjoner i utlandet vil reduseres ved å benytte Telemark bataljon som styrkebrønn. Avdelingen avslutter sitt engasjement i NATO Response Force 4 sommeren 2005, og er deretter planlagt deployert som det norske bidraget til International Security Assistance Force (ISAF) i Afghanistan fra sommeren og ut 2005. Dermed reduseres avdelingens kostnader til drift i Norge over kapittel 1731. Norge vil i perioden Telemark bataljon er deployert, ha et noe lavere antall personell på beredskap som hurtig reaksjonsstyrke og vil i denne perioden ha redusert evne til annen krisehåndtering. Fra Forsvarets side arbeides det med å inngå beredskapskontrakter for inntil én kompanistridsgruppe for delvis å oppveie disse konsekvensene.

Forsvarets logistikkorganisasjon (driftsbudsjettet foreslås redusert med 138,1 mill. kroner i 2005).

  • – Reduksjon tas i administrative utgifter til reiser, kurs og overtid i Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) og i administrasjonen av Forsvarets lufttransportsystem, og har ingen vesentlige konsekvenser for FLO. I tillegg vil det bli en reduksjon innenfor Forsvarets lufttransportsystem gjennom færre rettighetsreiser for vernepliktige grunnet endret innkallingsmønster i Hæren, med to likere høst- og vårkontingenter. Ut over dette foretas utrangering av eiendom, bygg og anlegg i Forsvarets logistikkorganisasjon, samtidig som bruk av verdier skapt innenfor Forsvarets logistikkorganisasjons leveranser i 2004, vil redusere behovet for tildeling av midler i 2005. Omleggingen av FLO vil ikke bli negativt berørt av innsparingstiltakene som følger av det uhjemlede merforbruket. Som følge av at Hærens vedlikeholdsbehov vil bli redusert i 2005, vil FLOs vedlikeholdsorganisasjon også måtte justeres tilsvarende.

Materiellinvesteringer (investeringsbudsjettet foreslås redusert med 70 mill. kroner i 2005).

  • – Reduksjonen i materiellinvesteringene foreslås gjennomført ved volumreduksjoner eller ved å forskyve fremdriften av enkelte materiellinvesteringer i 2005. De høyest prioriterte materiellinvesteringene relatert til omstillingen vil bli søkt skjermet. For å kunne håndtere forskyvninger til senere budsjettår, vil det måtte skaffes handlingsrom i perioden etter 2005. Etableringen av dette handlingsrommet vil bl.a. berøre prosjektene:

    • – 5026 Pansrede spesialkjøretøy – brukt materiell: Reduksjon i prosjektets omfang.

    • – 5036 Panserbekjempelse middels rekkevidde: Endring i omfang eller avslutning av prosjektet.

    • – 5112 Multirolle radio: Volumreduksjon og eventuelt forskyvning av reservedelsanskaffelser til 2006 og 2007.

Investeringene i eiendom, bygg og anlegg (investeringsbudsjettet foreslås redusert med 135 mill. kroner i 2005):

  • – Fremdriften i deler av etableringen av Regionfelt Østlandet (56 mill. kroner) vil bli noe redusert, og enkelte deler av feltet vil derfor ikke bli tatt i bruk høsten 2005. Siden gjennomføringen vil strekke seg over lengre tid, kan utsettelsen føre til at prosjektet totalt sett blir noe dyrere. Det er ikke planlagt at grunnervervet i prosjektet utsettes.

  • – Det videreføres kun planleggingsmidler til helikopterbasen på Sola og tørrdokken på Haakonsvern. Forbelastning av grunnen på Sola, som er omtalt i St.prp. nr. 1 (2004-2005), gjennomføres ikke i 2005. Innfasingen av de første NH-90-helikoptrene er, uavhengig av merforbruket i 2004, blitt utsatt pga. forsinkelser hos leverandøren. Regjeringen vil komme tilbake til saken i St.prp. nr. 1 (2005-2006). Dette medfører at en utsatt etablering av helikopterbasen på Sola vil kunne skje uten større operative, økonomiske eller tidsmessige konsekvenser for Luftforsvaret. I St.prp. nr. 65 (2004-2005) om tilleggsbevilgninger og omprioriteringer på statsbudsjettet medregnet folketrygden 2005, som ble fremmet i statsråd 13. mai 2005, er det utarbeidet en nærmere redegjørelse til Stortinget om ombygging og utvidelse av tørrdokk Haakonsvern. Innsparingen innenfor dette prosjektet i 2005 skjer dermed ikke som følge av merforbruket på budsjettet for 2004.

Mener departementet at horisontal samhandel eller internfakturering fungerer som forutsatt - eller simulerer man her et marked innenfor en monopolistisk organisasjon, noe som umulig kan fungere i lengden?

Målet og hensikten med horisontal samhandel (HS), eller internhandel i Forsvaret, ble utviklet allerede i 1992-93, ved innføringen av Forsvarets nye styringskonsept i dette tidsrommet. En samlet satsing på HS kom imidlertid først i gang i forbindelse med etableringen av Forsvarsbygg og Forsvarets logistikkorganisasjon. I praksis ble ikke HS gjennomført for alle deler av FMO før i 2004, da ved etableringen av kapittel 1740 FLO etter anbefaling fra forsvarssjefen.

Hensikten med horisontal samhandel er først og fremst å stimulere til økt kostnadsbevissthet i Forsvarets organisasjon, ved at kostnadene knyttet til ulike valg og aktiviteter synliggjøres direkte for de enkelte beslutningstakerne, og får konkrete økonomiske konsekvenser for den virksomheten de er ansvarlige for. Kunder som stiller krav mht. leveransers kvalitet, tid og kostnad, og som inngår avtaler med dette for øye, setter leverandørene under naturlig press for å levere kvalitativt gode produkter. En forutsetning for at dette skal fungere i et ”internt marked”, er at kunden innehar tilstrekkelig bestillerkompetanse og er i stand til å løfte en eventuelt uløselig uenighet med en leverandør til høyere beslutningsnivå, samt at leverandøren i stor grad er i stand til å levere i henhold til avtalt tid, kostnad og kvalitet.

Horisontal samhandel gir bedre grunnlag for å prioritere mellom ulike aktiviteter og virkemidler for å løse oppgaver med utgangspunkt i at den enkelte oppdragsmottaker selv vet best hvordan oppgavene bør løses innenfor gitte økonomiske rammebetingelser. Det er departementets og Forsvarsstabens vurdering at HS som system i det store og hele har virket etter intensjonen. Eksempelvis tyder mye på at Forsvaret neppe hadde maktet å nå reduksjonsmålene for eiendom, bygg og anlegg (EBA) dersom ikke bruken og kostnadene forbundet med EBA var blitt synliggjort gjennom HS mellom Forsvarsbygg og bruker. HS gir et direkte incentiv til bruker for å redusere EBA-arealene, og derigjennom kostnadene til EBA. Imidlertid krever HS mellom FLO og forsvarsgrenenee at årlige leveranseavtaler følges, og at eventuelle tilleggsbestillinger tilleggsbetales. Dette fungerte ikke tilfredsstillende i 2004.

Horisontal samhandel skal virke sammen med vertikal styring, der overordnet nivå gir oppdrag og økonomiske rammebetingelser til oppdragsmottaker, og samtidig stiller krav til effektivitet hos interne leverandører. Noen av de økonomiske utfordringene som har oppstått siste år, kan bl.a. tilskrives forsinkelser i interne leverandørers (FLOs) effektiviseringstiltak. Dette illustreres også av at en rekke kunder har lykkes meget godt med innføringen av HS, til tross for at særlig FLO ikke har maktet å levere sine tjenester og produkter så kostnadseffektivt som opprinnelig forutsatt.

Sjøforsvaret har lengst erfaring fra HS. Sjøforsvaret har over tid utviklet en hensiktsmessig samhandel, med balanse mellom intern og ekstern handel. Dette har uten tvil hatt effekt på kostnadsbevissthet og ressursforbruk.

Hadde Forsvaret det nødvendige apparat for å hanskes med horisontal samhandel?

Det vises også til svar på spørsmål 20. Horisontal samhandel er som her nevnt, ikke nytt i Forsvaret. De forsvarsgrenvise logistikkorganisasjonene gjennomførte i mange år intern fakturering mot andre forsvarsgrener, mens internfakturering mot kunder i egne forsvarsgrener er blitt innført gradvis de siste årene. Det nye i 2004 var et eget budsjettkapittel som nyttes for HS i FLO (kapittel 1740). De aller fleste kapitteleiere har i 2004 hatt rimelig god oversikt over sin økonomi, og har maktet å allokere ressurser for å løse utfordringene med så vel ny organisasjon som horisontal samhandel.

Fører horisontal samhandel til økt byråkratisering og dermed til økte utgifter for Forsvaret?

Det vises også til svar på spørsmål 20 og 21. Målet med HS er som nevnt kostnadseffektivisering gjennom økt kostnadsbevissthet, uten byråkratisering. Det gjennomføres i disse dager en viktig ekstern gjennomgang av praktiseringen av HS. Her vil grad av måloppnåelse bli vurdert, og eventuelle forbedringdforslag vil bli fulgt opp. I tillegg arbeides det med å synliggjøre hvilken kostnadseffektivisering HS har medført. Et av prinsippene med HS er enkelhet. I dette ligger bl.a. å søke å unngå byråkratisering, herunder minimalisere transaksjonskostnadene knyttet til HS. Erfaringene fra HS-prosessen så langt viser at når kunder og leverandører utøver sine roller som forutsatt, avdekkes leveranser som det ikke lenger finnes betalingsvillige kunder til, og som derved kan avvikles fordi det ikke lenger er behov for disse.

Spørsmål nr. 23:

Kan budsjettoverskridelsene i FLO tilskrives systemet med horisontal samhandel? Gjelder det i så fall også Hæren?

Budsjettoverskridelsene skyldtes mangelfull dialog om leveranser (kunde/leverandør-dialog om pris og betalingsbetingelser) og ufullstendige eller feilaktige forpliktelses- og regnskapsbilder, ikke horisontal samhandel som styringsmetode. FLO hadde gjennom 2004 ikke aggregert oversikt over økonomien. Det er ikke tvil om at det har vært krevende å legge om til horisontal samhandel i hele FMO samtidig med forsvarsomstillingen generelt. Likevel har de fleste forsvarsgrener og andre kunder i stor grad maktet å forholde seg til disse manglene ved FLO. Hæren på sin side hadde flere av de samme problemene med totaloversikt som FLO, spesielt med tanke på å holde oversikt over forpliktelsesbildet gjennom 2004. Det er mangler i praktiseringen av HS i enkelte deler av FMO, ikke HS som styringsmetode, som har bidratt til overskridelsene.

Hva var årsaken til at mangelen på tilstrekkelige systemer for gjennomføring av horisontal samhandel ikke ble gjort kjent overfor Stortinget?

Det vises til svar på spørsmålene 20-23. Det understrekes at horisontal samhandel ennå ikke er ferdig utviklet, og styringssystemet må videreutvikles ved videre evalueringer før det vil nå sin endelige form. Dette ligger også i planene for Leveranseprosjekt 2 i Program Golf. Det har overfor Stortinget, bl.a. i debatt av 11. mars 2004, vært understreket at noen av Riksrevisjonens påpekninger knyttet til regnskapet for Forsvarets militære organisasjon først ville bli løst av senere faser av Program GOLF. Det er samtidig viktig å påpeke at begrensninger i datastøtte til håndtering av HS, ikke betyr at det manglet prosedyrer og retningslinjer for understøttelse av HS.

Departementet skriver i meldingen at det uhjemlede merforbruket i 2004 understreker behovet for å iverksette en rekke tiltak for å bedre budsjettstyringen på utvalgte områder i Forsvaret og skisserer en rekke tiltak. Vil departementet fremme en egen sak om dette i henhold til vedtak fattet i Stortinget 5. april i år?

I St.meld. nr. 29 (2004-2005) har Regjeringen redegjort for årsakene til merforbruket på forsvarsbudsjettet i 2004, og for hvilke tiltak Forsvaret selv og Regjeringen har iverksatt for å sikre styring med Forsvarets økonomi og unngå slikt merforbruk i fremtiden. I forbindelse med Stortingets behandling av regnskapet for 2003 er det videre blitt redegjort for hvilke tiltak som i løpet av 2004 er blitt iverksatt i Forsvaret for å styrke regnskapsstyringen i Forsvarets militære organisasjon. Regjeringen presenterer i Revidert nasjonalbudsjett en helhet av tiltak som samlet legger forholdene til rette for å styrke budsjettstyringen og regnskapsføringen i Forsvaret. Slik statsminister Kjell Magne Bondevik har redegjort for i brev av 4. mai 2005 til de parlamentariske lederne Jens Stoltenberg, Kristin Halvorsen, Marit Arnstad og Carl I. Hagen, er det viktig for Regjeringen å gi Stortinget fyldestgjørende informasjon om oppfølingen. Dersom det under stortingsbehandlingen skulle fremkomme ytterligere behov, vil Regjeringen imøtekomme dette ved å fremlegge nye saker om disse forhold så raskt som mulig. Det vil i så fall være hensiktsmessig å ha Riksrevisjonens merknader om 2004-regnskapet som vil bli fremlagt før sommeren. Slik jeg redegjorde for i den muntlige spørretimen 24. april i år har Regjeringen selvfølgelig til hensikt å tilfredsstille de behov Stortinget har i forhold til informasjon og saksfremlegg.

Medfører det riktighet at administrative møter er ført som øvelser i Hæren, og i så fall, betyr det høyere kostnader?

Forsvarsstaben opplyser at FMO ikke er kjent med administrative møter ført som øvelser i 2004 eller i 2005.

Departementet skriver i meldingen at "Totalt sett viser dette at problemene i Hæren bl.a. var manglende evne til å føre korrekte personell- og organisasjonsdata, uklare ansvars- og myndighetsforhold, samt manglende oversikt over Hærens samlede økonomiske forpliktelser". Kan departementet utdype dette nærmere?

Det vises til Forsvarssjefens årsrapport av 15. februar 2005. Årsrapporten gir i hovedsak følgende fremstilling. Som del av omstillingen i Forsvaret gjennomførte Hæren i 2004 store organisasjonsmessige endringer, samtidig med implementeringen av nytt lønns- og regnskapssystem. Dette førte til et omfattende behov for korrigeringer av organisasjons- og personelldata, et arbeid som ikke ble fulgt godt nok opp fra Hærens egen side. Det er den enkelte avdeling med personellansvar som selv må påse at de personelldata som ligger inne er korrekte. Da store feilposteringer oppsto etter feil i grunnlaget, ble det ikke avsatt tilstrekkelige ressurser til å løse problemet. Mange feil i grunnlagsdata førte til feilposteringer og ga et galt kostnadsbilde. Hæren hadde heller ikke gode nok rutiner for oversikt over samlede forpliktelser, og dermed ikke god nok kontroll med forpliktelser og forbruk , sett opp mot tildeling. Det ble heller ikke iverksatt spesielle tiltak fra Hærens side for å skaffe et fullstendig kostnadsbilde med bakgrunn i tildeling og forbruksstatus, og det synes heller ikke som om kompetansen til å gjøre det var tilstrekkelig.

Omorganiseringen medførte også store endringer i styringslinjene i Hæren, som valgte å gå over fra ni til tre driftsenheter, hvorav den ene, Hærens styrker, fikk et betydelig volum som omfattet store deler av Hæren. Det kan synes som det i forbindelse med dette ikke i tilstrekkelig grad ble etablert klare og entydige ansvars- og myndighetsforhold. I tillegg var det i Hæren et stort antall personell med bestiller-, attestasjons- og anvisningsfullmakt, noe som vanskeliggjorde den økonomiske kontrollen og styringen. Manglende samlet oversikt over forpliktelsene førte igjen til mangelfulle prognoser og forståelse for den økonomiske situasjonen. Dette henger også sammen med innføringen av horisontal samhandel på tvers av kapitlene, der sen fakturering fra FLO sammen med manglende oversikt i Hæren over inngåtte forpliktelser, bidro til Hærens mangelfulle forståelse av den økonomiske situasjonen i 2004.

Det har vært betydelige problemer med feil i grunnlaget for personell og organisasjonsdata som så har skapt betydelige feilposteringer, særlig knyttet til lønn i LP i Program Golf. Hva ble gjort underveis i 2004 for å forbedre dette datagrunnlaget?

Den enkelte sjef for driftsenhetene i Forsvaret ble i skriv fra Forsvarsstaben av 18. juni 2004 pålagt å gjennomgå grunnlagsdata og kvalitetssikre disse innenfor sin enhet, og rapportere status. For å følge opp dette etablerte Forsvarsstaben høsten 2004 ”Prosjekt Regnskap 2004”, med oppgave å redusere antallet feil i personell- og organisasjonsdata, og nye oppdaterte rutiner ble sendt den enkelte avdeling sammen med avvikslister for grunnlagsdata i september 2004. Oppretting av data ble videreført fortløpende frem til desember, hvor endringer ble ”fryst” for å sikre sporbarhet i oppretting av feil som hadde tilbakevirkende kraft.

Antallet feilbelastninger gikk som følge av dette arbeidet vesentlig ned gjennom 2004. Ved overgangen fra desember 2004 til januar 2005 var det ca. 300 forekomster som var belastet feil i regnskapet. Antallet var tidligere i 2004 oppe i ca. 1 500. Dette representerer en betydelig forbedring. Likevel er også 300 feilforekomster for mye, og tiltaket for oppfølging av grunnlagsdata er videreført i 2005.

Sjefen for hver enkelt av Forsvarets driftsenheter er pålagt gjennom Presiseringer, endringer og tillegg nr. 2 til Forsvarssjefens virksomhetsplan for 2005 å iverksette en ny gjennomgang av grunnlagsdata slik at de snarest kan garantere at grunnlagsdataene i lønnsystemet er korrekte. De er også pålagt å følge opp rutinene som er etablert for å oppdatere og kvalitetssikre disse hver enkelt måned.

For 2004 er økonomiregnskapet avstemt mot lønnsregnskapet, og økonomiregnskapet avstemt som helhet. Dette er første gang. Det arbeides for at periodisk avstemming internt i lønnsregnskapet skal kunne gjøres fra 2005.

Det er blitt hevdet at Hærstaben er blitt så sterkt redusert at den mangler kompetanse. Hva brukes det store antallet administrativt ansatte i TRADOK til og hvor mange er pr. dato ansatt i TRADOK?

Innenfor de samlede personellrammer som er fastlagt, står det Generalinspektøren for Hæren relativt fritt å prioritere mellom ulike typer personell og kompetanse. Mye tyder på at økonomi- og virksomhetsstyringskompetanse ble svært lavt prioritert i 2004, og selv om de få som var satt til å ivareta dette feltet, utvilsomt var kompetente, var de altfor få i antall.

Personelloppsetningen for TRADOK er pr. april 2005 totalt 345 årsverk, fordelt som følger:

  • – Krigsskolen: 224 årsverk (140 kadetter, 31 sivilt tilsatte lærere og 53 militære instruktører).

  • – Øvrige deler: 121 årsverk (105 stabspersonell, 4 sivilt tilsatte og 12 liaisonoffiserer i utlandet).

Ifølge meldingen er det iverksatt nye retningslinjer som innskjerper bruken av konsulenter? Hvilke gevinster venter departementet å få som følge av lavere konsulentbruk?

Det er korrekt at det er iverksatt nye retningslinjer som innskjerper bruken av konsulenter. Forsvarssjefen er videre pålagt å gjennomgå alle løpende konsulentoppdrag, og terminere de som ikke er kritisk viktige for virksomheten. Så langt i 2005 viser FMOs regnskap nedgang i kostnadene til konsulenter, men FST anser det som for tidlig å fastslå hva endelig resultat kan bli. Denne besparelsen må også ses i sammenheng med de planlagte totale reduksjonene innenfor administrative kostnader i Forsvaret som helhet, altså innenfor reiser, kurs/seminarer, administrativ drift og konsulentbruk. En prognose for besparelse kan trolig gis etter analyse av første tertialsrapport. Det understrekes at konsulentoppdrag til ekstern kvalitetssikring av investeringsprosjekter, innføring av GOLF, oppfølging av Riksrevisjonens anmerkninger og generelt styrket økonomikompetanse fortsatt er høyt prioritert.

Har Forsvaret og Forsvarets logistikkorganisasjon en tilstrekkelig og total oversikt over lagervirksomheten og hva som i dag finnes på lager? Hvis ikke, hvilke tiltak ser departementet for seg for å sikre en slik oversikt?

Riksrevisjonen har flere ganger påpekt ufullstendige egenkontroller og dokumentasjon av tellinger av Forsvarets materiell. I løpet av 2004 ble 80 % av lagrene i FLO talt, og det er etablert visitasjonsprotokoll ved alle avdelinger. Gjeldende bestemmelser tilsier årlig rapportering av materiellregnskapsoppfølgingen. Alle lagre i Forsvarets logistikkorganisasjon vil i 2005 følges opp med kvartalsvis rapportering av egenkontroll og føring av visitasjonsprotokoll. Riksrevisjonen har også hatt merknader til materiellregnskap for Hæren og oversikt over materiell i internasjonale operasjoner. Det ble i mars 2005 igangsatt en fullstendig materiellopptelling i Hæren for å sikre at korrekte inngangsdata kan gi grunnlag for et korrekt materiellregnskap i fremtiden. Sjef Forsvarets logistikk­organisasjon har blitt pålagt å påse at det ved enhver driftsenhet forefinnes personell med tilfredsstillende kapasitet og kompetanse innenfor materiellforvaltning, og skal videre følge opp arbeidet gjennom skriftlige kontrollrutiner.

For å sikre tilfredsstillende oversikt og kontroll med materiell ved enheter i operasjoner i utlandet, er det beordret at det umiddelbart etableres beholdningsoversikter ved alle disse enhetene og at materiellet telles. Arbeidet er kommet langt, og vil være sluttført i nær fremtid. FST opplyser om at det nå er etablert beholdningsoversikt, og materiellet er talt ved de norske styrkene i Afghanistan. Forsvarssjefen har, under sin inspeksjonsrunde til avdelinger i utenlandsoperasjoner i 2005, fulgt opp dette området, og øremerket personell ved avdelinger er nå gitt et eget oppfølgingsansvar innenfor materiellforvaltning. FD vil påpeke at hovedtyngden av materiellet i utlandet er i daglig bruk gjennom løsning av de operative oppdrag den enkelte avdeling har. Materiellet er således under kontroll, selv om dokumentasjon av kontrollen har vært mangelfull. Ovennevnte tiltak er forutsatt å rette opp dette forholdet.

Hvor stor har nedbemanningen knyttet til økonomisk styring og kontroll vært innenfor de ulike budsjettkapitlene i perioden 2003-2004?

Nedbemanningen knyttet til fagfeltet økonomisk styring, budsjett og regnskap har i den angitte perioden ifølge Forsvarsstaben vært 215 årsverk i FMO, herunder 70 i FLO, 39 i Hæren, 26 i Sjøforsvaret, 44 i Luftforsvaret og 28 i Heimevernet. Tallene omfatter alle kategorier innenfor økonomi og regnskap. Ca. halvparten av medarbeiderne har sluttet, mens resten er innplassert i andre stillinger i Forsvaret.

Hoveddelen av nedbemanningen er en naturlig konsekvens av den effektivisering som ligger i etablering av sentral regnskapsenhet og sentral lønnsenhet i motsetning til å betjene 80 ulike regnskaper i desentralisert modell.

På hvilken måte har nedbemanning innenfor Hæren og Forsvarets logistikkorganisasjon reint faktisk påvirket mulighetene for å holde økonomisk styring og kontroll?

Den enkelte sjef hadde fullmakter og ansvar for å omdisponere nødvendige personellressurser for å sikre tilstrekkelig kapasitet til budsjettstyring, regnskapsføring og forvaltning generelt. Detaljorganisasjonen ved den enkelte enhet og i stabene var ikke styrt fra sentralt hold. De fleste sjefer innenfor de fleste sektorer av FMO maktet også i 2004 både å nedbemanne som pålagt, beholde kritisk kompetanse og føre tilstrekkelig kontroll med bruk av ressurser.

Ved årsskiftet 2003-04 var det ikke enighet mellom Forsvarsstaben og departementet om det var mulig å gjennomføre så sterk nedbemanning innenfor ulike deler av Forsvaret som planlagt, og samtidig utføre nye, pålagte oppgaver. Når og på hvilken måte ble det enighet om dette.

Forsvarsstaben påpekte i brev av 9. desember 2003 at nye oppdrag til Forsvaret og økte ambisjoner med hensyn til bruk av norske styrker i internasjonale operasjoner, ville innebære et behov for økning av antall årsverk i Forsvarets militære organisasjon.

I Forsvarsdepartementets svar av 8. januar 2004 ble det understreket at forutsetningen om en netto årsverksreduksjon med 5000 årsverk i planperioden lå fast, og at omleggingsmålene måtte være styrende for aktivitetsnivået. Det ble påpekt at Forsvarstaben måtte – på bakgrunn av tilførte, prioriterte oppgaver – snarest vurdere og iverksette eller fremme forslag om årsverksreduksjoner og reduksjoner i oppgaver som ville gjøre det mulig å nå de fastsatte reduksjonsmål.

Etter Forsvarsdepartementets brev av 8. januar ble det innledet en prosess med møter og informasjonsutveksling mellom Forsvarsdepartementet, forsvarssjefen, generalinspektørene og øvrige sjefer der planer for å nå nedbemanningsmålet i inneværende planperiode, samt målene for neste planperiode, ble avklart i fellesskap. Resultatet av den oppnådde enighet ble konkretisert ved Iverksettingsbrevet til St.prp nr. 42 (2003-2004), datert 14. september 2004. Dette innebærer enighet om at tempoet i nedbemanningen av FLO i 2004 ble redusert, i forhold til opprinnelig plan. Videre var det enighet mellom Forsvarssjef og Forsvarsdepartement om at spørsmålet om beregningene rundt de kombattante vervede skulle avklares innen utgangen av 2005.

På hvilken måte avtales kostnader mellom Forsvarets logistikkorganisasjon og de ulike kundene i Forsvaret?

FLOs utgiftsramme styres av HS-inntektene fra den enkelte forsvarsgren, sammen med bevilgningene til kapittel 1740. For den enkelte kunde inngås det i forkant av/tidlig i hvert budsjettår en leveranseavtale som blir gjeldende for gjennomføringsåret, hvor også de økonomiske sider av leveransene er med. Deretter fakturerer FLO for utgifter i tråd med den enkelte avtale gjennom internfaktura-løsningen. For 2004 hadde både Hæren, Luftforsvaret og Heimevernet sine leveranseavtaler med FLO klar tidlig i året. Dersom ambisjonsnivået eller aktiviteten endres, skal avtalen reforhandles. Uenighet mellom FLO og Sjøforsvaret i 2004 medførte at revidert avtale først var klar sommeren 2004.

Forsvarssjefen er gitt i oppdrag å påse at leveranseavtaler mellom Forsvarets logistikkorganisasjon og kundene for 2005 reforhandles basert på de tiltak som nå iverksettes innenfor Forsvarssjefens fullmakter for å tilpasse virksomheten til økonomisk tildeling. For fremtidige budsjettår skal rammene for leveranseavtalene for det påfølgende budsjettår være en del av forsvarssjefens budsjettforslag til Forsvarsdepartementet.

Eventuelle leveransebehov ut over leveranseavtalen skal prisfastsettes og vilkår for leveransen aksepteres av kunden innen det tidspunkt bestillingen finner sted. Fakturering og betaling for de utførte tjenestene skal deretter skje fortløpende og innenfor samme regnskapsår.

Hvor stor del av avviket har oppstått innenfor det som omfattes av rammeavtalene mellom FLO og de ulike avdelingene i Forsvaret, og hvor stor del av avviket fra budsjettet skyldes tilleggsbestillinger gjennom året?

Merforbruket i 2004 skyldes ikke leveranser som har skjedd innenfor inngåtte rammeavtaler.

Hærens avdelinger hadde et betydelig høyere aktivitetsnivå enn det budsjett og tildeling ga rom for i 2004. På hvilken måte ble dette misforholdet gjort kjent for Forsvarets ledelse, og ble det foretatt beregninger av hva dette misforholdet ville resultere i av økte kostnader?

Jf. svar på spørsmål 33. Forsvarsstaben registrerte tidlig i 2004 at det var behov for å sette inn tiltak for å begrense forbruket. Tendensen fra mai viste et forbruk som lå over en lineær utvikling, og den viste seg i månedene etter å forsterke seg før den frem mot oktober hadde en positiv utvikling, hvor forbruket målt mot den lineære utviklingen gikk ned. Merforbruket i forhold til lineært forbruk førte til innsparingstiltak som ble realisert i Forsvarssjefens beslutningsnotat nr. 5 (1. juli 2004), hvor det ble gitt ordre om å redusere administrative kostnader med ca. 100 mill. kroner. Disse midlene ble trukket inn fra alle kapitteleierne i forbindelse med omgrupperingen høsten 2004.

Hærens økonomiske styringsinformasjon til forsvarsledelsen pr. oktober 2004 tilsa at Hæren ville gå i balanse, dog med noe usikkerhet. I november 2004 ble det, gjennom den månedlige økonomirapporteringen, både internt i FST og til FD meldt fra om en usikkerhet på ca. 100 mill. kroner for Hæren.

Prognosene basert på regnskapstall pr. 30. november 2004 for Hæren indikerte et forventet merforbruk på 123 mill. kroner. For Forsvarets militære organisasjon sett ville dette ifølge prognosene utlignes av planlagt underforbruk på andre kapitler. Samlet prognose for årsresultat 2004, basert på regnskapstall ved utgangen av november 2004, var et mindreforbruk på 3 mill. kroner. Dette ble rapportert til Forsvarsdepartementet i samordningsmøte 20. desember 2004 mellom Forsvarssjefen og Forsvarsdepartementet.

Hva var årsaken til at misforholdet mellom aktivitet og budsjett i Hæren i 2004 ikke ble gjort kjent for Stortinget?

Jf. svar på spørsmål 37. Det høyere kostnadsnivået i forhold til tildeling var ukjent for både Hærens og Forsvarets ledelse inntil regnskapstall forelå i januar 2005. Med bakgrunn i prognoser og et ufullstendig kostnadsbilde mot slutten av 2004, trodde Hærens ledelse at forsvarsgrenen gikk mot et betydelig mindre merforbruk enn det faktiske bildet tilsa. 20. desember 2004 rapporterte Forsvaret til departementet at Forsvarets militære organisasjon samlet ville gå i balanse. I etatsstyringsmøte 13. og 19. januar 2005 orienterte forsvarssjefen om at det så ut til å være et betydelig merforbruk i forhold til tildeling for 2004. Forsvarssjefen holdt pressekonferanse 18. januar 2005 der offentligheten ble gjort kjent med de foreliggende regnskapstall. Endelige tall ble sendt Statens senter for økonomistyring 21. januar 2005.

Dialogen mellom FLO og de ulike avdelingene i Forsvaret har vært mangelfull med tanke på de økonomiske konsekvensene i forhold til aktivitetsnivået til de ulike avdelingene. Hva ble gjort i løpet av 2004 for å forbedre dialogen mellom FLO og avdelingene, og særlig knyttet til det høye aktivitetsnivået i Hæren?

I skriv av 3. mai 2004 ga forsvarssjefen føringer vedrørende fakturering. Det ble presisert at det i tilfelle det var misforhold mellom FLOs kostnader og de økonomiske tildelingene til forsvarsgrenene, skulle FLO og kundene i samarbeid avklare eventuelle misforhold. Videre ble det pålagt at nødvendige tiltakspakker, herunder vurdering av aktivitetsnivå, skulle iverksettes og om nødvendig godkjennes av forsvarssjefen eller Forsvarsdepartementet. Utarbeidelse av tiltakspakker fordrer tett dialog mellom FLO og kundene, fordi redusert aktivitetsnivå normalt medfører reduserte inntekter i FLO. FLO gjennomførte kvartalsvise møter med Hæren og de andre største kundene. Dette gjorde man for å sikre et felles økonomisk bilde for både kunde og leverandør.

Når ble den politiske ledelsen første gang gjort kjent med at det forelå et betydelig merforbruk for 2004?

Den 20. desember 2004 rapporterte Forsvarsstaben til Forsvarsdepartementet at Forsvarets militære organisasjon samlet sett ville gå i balanse og at et begrenset merforbruk på enkelte poster ville oppveies av mindreforbruk på andre poster. I etatsstyringsmøte 13. og 19. januar 2005 orienterte forsvarssjefen om at det så ut til å være et betydelig merforbruk i forhold til budsjettet for 2004. Fra Forsvarssjefens pressekonferanse om de foreliggende tall 18. januar og frem til regnskapet ble avsluttet 21. januar ble det fokusert på å rydde opp i feil og sluttføre omposteringer.

Hvilke beslutninger ble fattet om håndtering av merforbruket i den politiske ledelsen i dagene etter at merforbruket ble kjent?

Politisk ledelse så svært alvorlig på opplysningene av 13. januar 2005 om et betydelig merforbruk på forsvarsbudsjettet i 2004. Det ble umiddelbart anmodet om at de faktiske forholdene knyttet til merforbruket i løpet av få dager ble avklart. Dette resulterte i FSJs pressekonferanse 18. januar 2005 der foreliggende tall ble presentert, og endelige tall overført Statens senter for økonomistyring 21. januar 2005. Deretter ble det lagt vekt på at forsvarssjefen, basert på innspill fra alle deler av etaten, fikk den nødvendig tid til å fremlegge sine samlede avstemte vurderinger og forslag til tiltak i Forsvarssjefens årsrapport for 2004 av 15. februar 2005. Det ble videre iverksatt en vurdering av hvilke tiltak som var nødvendige for å unngå slike situasjoner i fremtiden. Resultatet av dette arbeidet har regjeringen lagt frem for Stortinget i St.meld. nr. 29 (2004-2005) og i Revidert nasjonalbudsjett 2005.

Hva har saksgangen vært i forhold til GIH og adm. direktør i FLO knyttet til prosessen der ansvar ble gjort gjeldende og fram til avgang fra stillingene?

Den formelle prosessen som ledet frem til at generalmajor Lars Johan Sølvberg og administrerende direktør Erik Hernes fratrådte sine stillinger, ble innledet da daværende forsvarssjef ble oppmerksom på budsjett­overskridelsene og hovedårsakene til disse. Forsvarssjefen anbefalte at de to sjefene ble stilt til disposisjon, en anbefaling Forsvarsdepartementet la til grunn. Forsvarssjefen gjennomførte samtaler med administrerende direktør Hernes og generalmajor Sølvberg om fratreden eller disponering til annen stilling. Det ble oppnådd enighet om slike avtaler henholdsvis 17. og 29. mars. De endelige avtaler om fratreden ble inngått av forsvarssjefen. Avtalene ble godkjent av Forsvarsdepartementet.

På hvilken måte vil dialogen mellom FLO og de ulike avdelingene i Forsvaret bli forbedret?

I gjennomgangen som har fulgt i kjølvannet av merforbruket i 2004, er betydningen av forpliktende kundedialog blitt sterkt understreket. I styringsdokumenter som Forsvarssjefens virksomhetsplan for 2005, samt presiseringer, endringer og tillegg til denne, er de konkrete føringene gitt. I oppgjøret knyttet til merforbruket innenfor horisontal samhandel (HS) i 2004, har en grundig dialog blitt gjennomført, og de aller fleste saker har funnet sin avklaring. Her har kunder og leverandører i fellesskap bidratt til å finne løsninger. Leveranseavtalene for 2005 er i ferd med å bli reforhandlet, slik at de er i takt med de endrede budsjettrammene som følger av nødvendige innstrammingstiltak. Månedlig fakturering har bidratt til bedre dialog, og vil bli fulgt tett opp videre i 2005. Møtet for konsernkontrollere i Forsvarsstaben og FLO har nå månedlig status innenfor HS som fast punkt, og avvik tas opp til behandling. Et ”Forum for Forsvarets styringssystem”, ledet av Forsvarsstaben/Personell, operasjoner og drift (POD), er etablert i 2005, og har pr. dato gjennomført 5 møter. Forumet har som oppgave å behandle saker som er av prinsipiell karakter i FMO. Medlemmer her er de sentrale aktørene, som forsvarsgrenene, Forsvarets logistikkorganisasjon, Fellesoperativt hovedkvarter og Forsvarets skolesenter. Dette initiativet sikrer at man på sentralt nivå tar opp problemstillinger på et tidlig stadium. Kommunikasjonen mellom FLO og kundene er dermed blitt vesentlig bedret i 2005. Rammene for leveranseavtalene er fra og med 2006 en del av forsvarssjefens budsjettforslag (som legges frem våren 2005).

Det er iverksatt en ekstern gjennomgang av alle rutinene for forvaltning i Forsvarets militære organisasjon, og kvalitetssikring av regnskapsførselen. Hva er kostnadene for disse, og hvem skal utføre dette arbeidet?

Arbeidet utføres av konsulentfirmaet KPMG. Gjennomgangen er prosjektorganisert med fire ulike delprosjekter som til sammen vil utgjøre en totalgjennomgang av både Forsvarets egne retningslinjer for økonomiforvaltning, Forsvarets behov for forvaltningskompetanse, konsept for horisontal samhandel samt revisjonstjenester. Kontraktssummen er 4,8 mill. kroner + mva. Arbeidet er varslet Riksrevisjonen som et av FDs tiltak for bedret økonomistyring av FMO, og Riksrevisjonen har uttalt at de ser positivt på de tiltakene som er iverksatt.

Før 2004 var det vanlig at Forsvaret overførte forbruk til etterfølgende regnskapsår. Denne praksis stoppet opp i 2004, pga. innføringen av et nytt regnskapssystem. Finnes det i regnskapet for 2004 utgifter som er relatert til tidligere års forbruk, og hvor store er i så fall postene?

Posteringsnota (P-nota) ble i mange år benyttet for internfakturering mellom avdelinger i Forsvarets militære organisasjon. Dette medførte at det ved årsskiftet 2003/2004 var postert en rekke fakturaer i P-nota balanseregnskap, eller såkalt mellomregnskap, uten å være betalt/belastet.

Bruken av P-nota har vært vanlig praksis i mange år – men har vært en uheldig praksis – fordi det representerte et brudd på kontantprinsippet i staten. I det gamle systemet ble en regning som en avdeling sendte en annen avdeling, ført i et mellomregnskap når regningen ble sendt. Den mottakende avdelingen førte ikke regningen før den ble betalt. Samtidig visste enheten som hadde kjøpt en tjeneste, at det ville komme en regning.

Kostnader som påløp i 2003, og som ble ført i dette mellomregnskapet, skulle i alle tilfeller vært belastet regnskapet i 2004. Samtidig ble et regnskapsmessig mindreforbruk i 2003 overført til 2004, og lagt til budsjettet for 2004.

Riksrevisjonen har en rekke ganger påpekt at denne praksisen var et brudd på god regnskapsskikk i staten, og rutinen ble brakt til opphør høsten 2004. P-nota balansekonto på 235 mill. kroner fra 2003, ble gjort opp i 2004. 2004 er dermed siste år med P-notaregninger fra året før.

I tillegg ble FMOs utestående gjeld til Forsvarsbygg redusert med ca. 172 mill. kroner i løpet av 2004.

Det finnes et ulikt antall personer i forsvarsgrenene som har hatt såkalte attestasjons- og anviserfullmakter. Hvilken rolle har det ulike antallet fullmakter spilt for overforbruket, og hva vil Forsvarsdepartementet gjøre med antallet fullmakter? Har enkelte med fullmakt bevisst gått ut over sine rammer?

Antallet attestanter og anvisere kan ha hatt betydning for merforbruket i 2004. Et stort antall personer med fullmakt til å attestere og anvise gjør at hver av personene sjeldnere utfører transaksjoner i regnskapssystemet. Dette innvirker negativt på vedlikehold av kompetanse og rutineforståelse, og vil lett kunne øke risikoen for feil. Særlig er det viktig at den som inngår en forpliktelse også kjenner kostnaden på forpliktelsen, vet om det er innenfor eller utenfor gjeldende leveranseavtale, og sikrer at rett informasjon videreformidles budsjettansvarlige. I tillegg vil et større antall attestanter og anvisere kunne føre til mindre oversikt over helheten i posteringene. Det er derfor gitt pålegg om å redusere antall attestanter og anvisere til et forsvarlig minimum i den enkelte virksomhet.

Like vesentlig er at et for stort antall bestillere gjør kapitteleiers helhetlige oversikt over samlede inngåtte forpliktelser mer kompleks. Det kan gi grunnlag for mangelfulle prognoser. Det er derfor vesentlig å regulere antall personell med bestillerfullmakt slik at den enkelte budsjett- og resultatansvarlige sjef sikrer seg nødvendig oversikt over virksomhetens samlede forpliktelser, og kan utarbeide kvalitative prognoser ift. tildelt budsjett. Det er på denne bakgrunn gitt pålegg om å redusere antall personer med bestillerfullmakt til et forsvarlig minimum i den enkelte virksomhet.

Forsvarsdepartementet har ikke noen holdepunkter for at enkeltpersoner bevisst har gått ut over sine rammer. Imidlertid viser regnskapet for 2004 at Sjø- og Luftforsvaret, som hadde langt færre attestanter/bestillerfullmakter, ikke hadde like mangelfulle prognoser som Hæren.

Reduksjon og regulering av antall bestillere og attestanter i de ulike avdelingene i Forsvaret er oppgitt som et tiltak som vil forenkle prosessene med å holde kontroll og oversikt over forpliktelsene. På hvilken måte er det et problem for kontrollen og oversikten at det er mange attestanter, dersom det foreligger systemer for felles oversikt over forpliktelsene?

Forsvarsdepartementet presiserer at den enkelte kapitteleier skal sikre at det foreligger et korrekt forpliktelses­bilde for egen virksomhet, noe de fleste kapitteleierne også klarte å ivareta i 2004. Dette uavhengig av om det finnes felles IT-støttesystem for dette eller ei. Forsvarssjefen har imidlertid iverksatt et arbeid for å sikre kvaliteten på alle løpende prognoser. For at Forsvaret skal få etablert et felles IKT-verktøy som bidrar til å gi enhetene tilfredsstillende oversikt over, og kontroll med inngåtte forpliktelser, er det svært avgjørende at neste fase i Program Golf videreføres. Neste fase i Program Golf er planlagt å gi dataverktøy som letter arbeidet med å holde tilfredsstillende oversikt over inngåtte forpliktelser . Tiden fra beslutning til full implementering vil strekke seg over år, med tilsvarende tid før resultatene vil være på plass.

Hvilken avdeling eller enkeltpersons ansvar var det å følge opp, og ha oversikt og kontroll over fullmakter gitt av Hærens fullmaktspersoner i 2004, og hvordan vil dette bli reorganisert i denne forsvarsgrenen?

Delegering av anvisnings- og attestasjonsfullmakter er regulert i Forsvars­departementets økonomiinstruks til etatene og retningslinjer for økonomiforvaltning i Forsvaret. Etatssjefen har det overordnede ansvaret for at det foreligger oversikt og kontroll med anvisnings- og attestasjonsfullmaktene. Dette ansvaret er imidlertid delegert til de enkelte avdelingssjefene, herunder sjef FLO og generalinspektørene for Hæren, Sjøforsvaret, Luftforsvaret og Heimevernet. Ansvaret for oversikt og kontroll med anvisnings- og attestasjonsfullmaktene ligger hos avdelingssjefene på hvert nivå, men delegeres via instrukser til det personellet som har behov for dette i den jobben de skal utføre.

I Hæren har GIH delegert ansvaret for å følge opp og ha oversikt og kontroll over fullmakter tillagt sjefene for Hærens tre driftsenheter: Hærens styrker (HSTY), Transformasjons- og doktrinekommandoen (TRADOK) og Hærens jegerkommando (HJK). Kontrollen utøves av økonomioffiser (G-8/S-8)/tilsvarende ved den enkelte driftsenhet.

Forsvarssjefen anser det ikke hensiktsmessig å gjøre endringer i ansvarsforholdene vedrørende oversikt og kontroll over fullmakter. Imidlertid er det i forsvarssjefens presiseringer, endringer og tillegg nr. 2 til egen virksomhetsplan for 2005 gitt oppdrag til samtlige kapittelansvarlige om å redusere antall personer med bestillerfullmakt, attestasjonsrett og anvisningsfullmakt til et forsvarlig minimum. Pålegget er fulgt opp også i Hæren, som allerede har redusert antallet vesentlig.

Husleie til Forsvarsbygg skal betales forskuddsvis og i kvartalsvise rater. Hva vil Forsvarsdepartementet gjøre for å oppnå større likviditetsmessig fleksibilitet på dette området?

Forsvarsbygg hadde ved utgangen av 2003 og 2004 betydelige utestående fordringer mot Forsvarets militære organisasjon, selv om tallet var vesentlig redusert ved utgangen av 2004 i forhold til utgangen av 2003 (jf. svar på spm. 1). Ubetalte regninger fra FMO var hovedårsaken til Forsvarsbyggs resultatsvikt for 2003 og 2004. Samtidig måtte Forsvarets militære organisasjon gjøre opp disse ikke-budsjetterte fordringene både i 2004 og 2005.

Forsvarsdepartementet ser det derfor som nødvendig å redusere den likviditetsmessige fleksibiliteten for å tilfredsstille kravene i Bevilgningsreglementets § 14 (kontantprinsippet). Med lokalt inngåtte leieavtaler er kostnadene for husleie som skal betales gjennom hele året kjent, for leietakeren og således enkelt å innarbeide i prognostisert forbruk for året. Dette gjør det også mulig å etablere et kvalitativt og kvantitativt grunnlag for å vurdere kostnadsreduksjoner, bl.a. ved forsert utrangering av EBA. Etter utrangering overføres kostnader ved bygningsmassen fra Forsvarets militære organisasjon til Forsvarsbygg.

Forrige kapittel