Du bruker en gammel nettleser. For å kunne bruke all funksjonalitet i nettsidene må du bytte til en nyere og oppdatert nettleser. Se oversikt over støttede nettlesere.

Stortinget.no

logo
Hopp til innholdet
Til forsiden
Søketips
Til forsiden
Søketips
PDFVis hele publikasjonen på en side

1. Sammendrag

I tråd med regjeringserklæringen er konkurransepolitikken styrket for ytterligere å bidra til effektiv ressursbruk, et konkurransedyktig næringsliv og en tydeliggjøring av forbrukernes interesser. Styrkingen av konkurransepolitikken inngår som et ledd i Regjeringens moderniseringsprogram for offentlig sektor, hvor målene er brukerretting, effektivisering og forenkling.

I meldingen redegjøres det for utviklingen i konkurransepolitikken. Utfordringene fremover drøftes, og Regjeringen presenterer prioriteringene i utformingen av konkurransepolitikken.

Meldingens kapittel 2 tar opp de grunnleggende utfordringene i konkurransepolitikken og gir et sammendrag av meldingen. Kapittel 3 drøfter konkurransepolitikkens rolle i arbeidet med modernisering av offentlig sektor. Kapittel 4 redegjør for arbeidet med den konkurransepolitiske handlingsplanen. En drøfting av konsekvensene av den nye konkurranseloven er en sentral del av kapittelet. Kapittel 5 tar spesielt for seg offentlige innkjøp og statsstøtte som en integrert del av konkurransepolitikken. Kapittel 6 redegjør for ulike former for konkurranseeksponering. I kapittel 7 redegjøres det for forholdet mellom konkurransepolitikken og andre samfunnshensyn, med særlig utgangspunkt i bokbransjen. I kapittel 8 drøftes hvilken rolle konkurransepolitikken bør spille i liberaliseringsprosesser. Her trekker meldingen inn erfaringer fra andre land og gir eksempler fra norske liberaliseringsprosesser. Kapittel 9 redegjør for konkurransesituasjonen i det nordiske kraftmarkedet og svarer gjennom dette på Stortingets anmodningsvedtak om en slik redegjørelse.

Regjeringen har samlet ansvaret for virkemidlene i konkurransepolitikken hos moderniseringsministeren. Samlingen av de konkurransepolitiske virkemidlene åpner for utnytting av gjensidig utfyllende kompetanse og en mer helhetlig konkurransepolitikk.

Den tradisjonelle konkurranselovgivningen retter seg mot offentlig og privat næringsvirksomhet. Konkurranseloven skal sørge for at bedriftene må konkurrere seg imellom. Konkurransen bidrar til at bedriftene blir mer effektive, og dermed til å holde priser og kostnader nede, slik at norsk næringsliv blir mer konkurransedyktig.

Konkurranse er viktig for forbrukerne. De aktører som ikke er gode nok, faller ut av markedet, mens de beste blir igjen. I markeder med effektiv konkurranse kommer forbrukerne i fokus.

I arbeidet med å modernisere offentlig sektors tjenesteproduksjon, er Regjeringens mål å fremme valgfrihet, konkurranse og desentralisering framfor detaljerte reguleringer. Dette vil bidra til større mangfold og tjenester tilpasset enkeltmennesket. For samfunnet som helhet betyr det en mer effektiv offentlig sektor.

Konkurransepolitikken har en viktig rolle å spille i moderniseringen av offentlig sektor og i arbeidet med å sikre vår framtidige velferd gjennom et effektivt næringsliv som kan konkurrere i internasjonale markeder. Det er en viktig del av Regjeringens moderniseringsprogram å legge til rette for insentiver som fremmer konkurranse og konkurranselignende mekanismer innen offentlige tjenester.

Offentlig sektor har viktige oppgaver. Konkurranse er uansett ikke et mål i seg selv, men et virkemiddel for å få mest mulig ut av gitte ressurser, herunder bedre kvalitet på offentlige tjenester.

Selv om ikke konkurranse og markedsløsninger er tilstrekkelig, er konkurranse normalt et godt virkemiddel for å oppnå økt effektivitet. Konkurransen bør suppleres med direkte støtteordninger eller særskilte sektorreguleringer dersom en ønsker å oppnå mål som markedsløsningen ikke realiserer.

Utviklingen av konkurransepolitikken de seneste årene preges av handlingsplanen for styrking av konkurransepolitikken som Regjeringen vedtok i november 2001. Handlingsplanen har følgende fem punkter:

  • – Styrke konkurransemyndighetene.

  • – Gjennomgå offentlige reguleringer og avtaler som kan virke konkurransebegrensende.

  • – Sikre at offentlige innkjøp stimulerer konkurranse og etableringsmuligheter.

  • – Påse at salg av statlige selskaper ikke bidrar til konkurransebegrensninger.

  • – Sørge for at offentlig virksomhet blir organisert og drevet på en måte som fremmer konkurranse.

Konkurranseloven som trådte i kraft 1. mai 2004 forbyr konkurransebegrensende samarbeid mellom foretak og utilbørlig utnyttelse av en dominerende stilling. De nye forbudsbestemmelsene innebærer en harmonisering av norske konkurranseregler og konkurranse­reglene i EU/EØS-retten. Loven gir konkurransemyndighetene atskillig sterkere og mer effektive virke-midler ved håndhevingen av reglene.

Den viktigste endringen er at Konkurransetilsynet kan ilegge foretak overtredelsesgebyr (en administrativt fastsatt bot).

Konkurranselovens formål er å sørge for effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for virksom konkurranse.

Den nye loven tydeliggjør forbrukernes interesse i formålsparagrafen.

Virkemidlene i loven setter også Konkurransetilsynet bedre i stand til å føre tilsyn med regionale og lokale markeder.

Økt oppmerksomhet mot regionale og lokale markeder innebærer at Konkurransetilsynets håndheving blir mer krevende enn tidligere. For det første må tilsynet ha oppmerksomhet rettet mot flere aktører. For det andre må tilsynet skaffe seg tilstrekkelig informasjon og kunnskap om ulike lokale markeder.

Konkurransetilsynet må i denne sammenheng utnytte den preventive effekten som kontroller og sanksjoner ved overtredelse har.

Brudd på konkurransereglene kan også danne grunnlag for søksmål fra kunder eller konkurrenter som mener seg utsatt for atferd i strid med konkurranseloven.

Aktive og krevende forbrukere er viktig for at konkurransen skal fungere tilfredsstillende. Krav til prisopplysning og kvalitetsmerking bidrar til å bevisstgjøre forbrukerne.

I samarbeid mellom konkurranse- og forbrukermyndighetene vil det bli satt i gang et arbeid for å vurdere hvilken informasjon tilsynsmyndigheter bør fremskaffe og gjøre offentlig tilgjengelig, og hvilken informasjon tilbyderne selv bør fremskaffe.

Økt fokus på lokale markeder vil også ha betydning for Konkurransetilsynets kontroll med foretakssammenslutninger. Etter den nye konkurranseloven skal Konkurransetilsynet gripe inn mot en foretakssammenslutning dersom tilsynet finner at den vil føre til eller forsterke en vesentlig begrensning av konkurransen i strid med lovens formål.

Samtidig med ny konkurranselov ble det også gitt en ny EØS-konkurranselov. Endringene i forhold til den tidligere loven er i det vesentligste initiert av moderniseringen av EUs regler for håndheving av EF-traktaten artikkel 81 og 82 (tilsvarer artikkel 53 og 54 i EØS-avtalen).

Den nye konkurranselovgivningen gir grunnlag for å føre en mer effektiv kontroll med konkurransebegrensende handlinger blant de næringsdrivende i Norge. Samtidig kreves det økt innsats fra Konkurransetilsynet for å oppnå den ønskede effekten av det nye regelverket. Forbudsbestemmelsene i den nye konkurranseloven åpner videre for økt bruk av privat håndheving av konkurransereglene. Privat håndheving innebærer at bedrifter og privatpersoner kan bruke domstolen direkte for å håndheve brudd på konkurransereglene. Regjeringen ønsker å legge til rette for økt bruk av privat håndheving av konkurransereglene som et supplement til myndighetenes håndheving av de samme reglene.

Regjeringen vil derfor tilføre økte ressurser til konkurransetilsynsområdet generelt og til Konkurransetilsynet spesielt. Dette skal bidra til bedre utnyttelse av samfunnets ressurser og bedre ivaretakelse av forbrukernes interesser både lokalt og nasjonalt.

Offentlig sektor kjøpte i 2002 varer og tjenester for om lag 220 milliarder kroner. Dette utgjorde om lag 14,5 pst. av brutto nasjonalprodukt. Utformingen av reglene for offentlige anskaffelser er en viktig del av næringslivets rammebetingelser, og påvirker sterkt konkurranseforholdene i viktige markeder. Regelverket er derfor en viktig del av konkurransepolitikken. Gjennom å legge regelverket for offentlige anskaffelser til samme departement som har ansvaret for konkurransepolitikken, har Regjeringen gitt dette politikkområdet større tyngde. Målet er å sikre sunn konkurranse og bidra til at offentlige midler brukes effektivt.

Departementet vil fremover arbeide aktivt på flere fronter for å presentere en pakkeløsning der regel­forenkling, kompetansetiltak og virkemidler for etterlevelse blir sett i sammenheng. Målet er å finne en balanse der ressurseffektive regler, høy regeletterlevelse og økt profesjonalitet i innkjøpsarbeidet bidrar til sunn konkurranse og god utnyttelse av samfunnets ressurser.

Bevisste og overlagte brudd på et regelverk som er overkommelig å forstå og praktisere, kan ikke tillates. Regjeringen vil innføre egnede sanksjoner mot dette i det reviderte regelverket. Dette vil ha en klar preventiv virkning som sikrer større etterlevelse.

EØS-avtalen artikkel 61 nr. 1 setter grenser for offentlig støtte til næringsvirksomhet. Offentlig støtte som truer med å vri konkurransen og samtidig påvirker samhandelen mellom avtalepartene, er i utgangspunktet forbudt.

Forbudet mot offentlig støtte er imidlertid ikke absolutt. Unntak er blant annet gitt for å fremme utviklingen i visse områder (regionalstøtte) og visse former for næringsvirksomhet eller atferd, eksempelvis støtte til små og mellomstore bedrifter, støtte til forskning og utvikling, samt støtte til miljøtiltak.

Felles støtteregler i EØS bidrar til å hindre en uheldig subsidiekonkurranse mellom EØS-land, og sikrer at aktørene i det indre markedet stilles overfor likere og mer forutsigbare konkurranse- og rammevilkår for næringsvirksomhet i hele EØS-området.

Skattefunn er et eksempel på støtte til forskning og utvikling som er gjennomført innenfor rammene av statsstøtteregelverket. Fra 1. januar 2002 har bedriftene hatt rett til skattefradrag for sine kostnader til forskning og utvikling. Skattefunn er et virkemiddel for å få bedriftene til å investere mer i forskning og utvikling.

Det eksisterende regelverket i EØS-avtalen gir ikke rom for den støtteordningen som Regjeringen anser som mest treffsikker i forhold til målene i distriktspolitikken, nemlig regionalt differensiert arbeidsgiveravgift. Norske myndigheter arbeider med sikte på å oppnå økt rom for et slikt virkemiddel i regelverket i forbindelse med den pågående revisjonen av retningslinjene for regional støtte.

Det er vesentlig at all støtte vurderes kritisk i forhold til måloppfyllelse og kostnader. Regjeringen vil tillegge hensynet til konkurranse og effektivitet større vekt i vurderingen både av eksisterende og framtidige støtteordninger.

Det er målet med støtteordningen som må være i fokus, ikke ordningen i seg selv. Kan målsettingen oppnås ved andre virkemidler, som ikke svekker konkurransen, er det grunnleggende positivt. Samtidig er det en målsetting for Regjeringen å bidra til å dempe konkurranseulempene som en del distrikter i Norge har. Regjeringen mener derfor at ordninger som bidrar til å styrke konkurransekraften i distriktene kan være hensiktsmessige.

Gjennom kulturpolitikken har Regjeringen som mål å bevare og formidle kulturarven og bidra til kulturelt mangfold. Det er viktig å stimulere til fornyelse og kvalitet, og sørge for at hele befolkningen har god tilgang til et mangfold av kulturelle uttrykk. Særlig viktig er det å nå fram til barn og unge.

Målsettingene i kulturpolitikken kan nås ved bruk av ulike virkemidler som vil gi forskjellige samfunnsøkonomiske konsekvenser. Regjeringen mener at det er viktig å velge de virkemidlene som bidrar til samfunnsøkonomisk gode løsninger uten å svekke målene for kulturpolitikken.

Bokbransjeavtalen mellom forleggere og bokhandlere har i lang tid hatt dispensasjon fra konkurranselovgivningen. Avtalepartene har ment at litteraturpolitiske mål som bredde av genre, antall titler samt god geografisk tilgjengelighet ikke vil bli ivaretatt dersom markedet med konkurranse får råde.

Regjeringen mener at konkurranse på mange måter støtter opp om de litteraturpolitiske målene. Økt konkurranse vil gi lavere priser på bøker, særlig på antatte "bestselgere".

Regjeringen mener at en videreføring av bokhandlernes monopol for omsetning av skolebøker anses som uaktuelt. Dessuten skal alle distribusjonskanaler ha mulighet til å selge med samme rabattsatser. Ingen distribusjonskanaler skal således ha eksklusiv mulighet til å gi rabatter.

Som en overgangsordning er det vedtatt at dagens bokavtale kan forlenges frem til 1. mai 2005. Den nye, liberaliserte bokavtalen vil tre i kraft fra samme dato. Samtidig vil alle bokhandlere, bokklubber og øvrige forhandlere få lik rett til å gi rabatter på bøker. Det gis imidlertid en overgangsperiode for skolebøker og fag- og lærebøker, som medfører at bokhandlernes omsetningsmonopol og fastprisen på disse fases ut. Fra 1. januar 2006 oppheves fastprisordningen for skolebøker til videregående skole og lærebøker til universitets- og høgskolesektoren, samt bokhandlernes omsetningsmonopol for skolebøker til videregående skole. Fra og med 1. juli 2006 har ikke lenger bokhandlerne monopol på salg av skolebøker til grunnskolen, samtidig omfattes disse bøkene ikke lenger av fastprisregimet. Regjeringen legger dermed forholdene til rette for større grad av konkurranse i bokbransjen.

Regjeringen vil gjennom moderniseringsprogrammet sette forbrukerne og brukerne i fokus. For å lykkes vil Regjeringen aktivt søke å bruke konkurranse som virkemiddel. Det har over lengre tid skjedd en utvikling mot liberalisering og markedsbaserte løsninger på mange områder. Denne utviklingen har bidratt til at samfunnet har fått bedre og billigere varer og tjenester på en rekke områder. Meldingen viser til

  • – omsetning av elektrisk kraft

  • – teletjenester

  • – etermediene

  • – post

  • – luftfart

  • – samferdsel for øvrig

  • – omsetning av medisiner

Meldingen viser videre til at det har skjedd en utvikling på bred front fra offentlige monopoler og offentlig regulerte markeder til mer markedsbaserte løsninger og konkurranse. På flere sektorer er det som tidligere ble oppfattet som utelukkende offentlige oppgaver, nå gjenstand for omsetning i ordinære markeder på linje med andre varer og tjenester. Forbrukerne har fått bedre tilbud og lavere priser, og utgiftene over offentlige budsjetter på de berørte områdene er redusert.

Områder som tradisjonelt har vært lite eksponert for konkurranse, er helsesektoren og undervisningssektoren. I helsesektoren har det skjedd en fremvekst av private klinikker som tilbyr ulike typer helsetjenester som supplement til det offentlige helsetilbudet. Innenfor undervisningssektoren har Regjeringen for øvrig gjort det lettere å etablere privatskoler som alternativ og supplement til de offentlige tilbudene. Regjeringen har merket seg at det foregår et arbeid med å effektivisere vann- og avløpstjenester. Regjeringen tar sikte på å følge opp dette arbeidet spesielt for å sikre at en tar i bruk konkurranseinsentiver for å øke effektiviteten i produksjonen.

Regjeringen vil arbeide videre med sikte på å gjennomføre tiltak for å etablere større grad av konkurranse på områder der offentlige monopoler eller reguleringer fortsatt utgjør en konkurransebegrensning, og der dette ikke er godt begrunnet i overordnede samfunnshensyn.

Regjeringen vil gi konkurransemyndighetene en sentral rolle i pågående og fremtidige liberaliseringsprosesser.

Som en del av gjennomføringen av handlingsplanen for styrking av konkurransepolitikken, har departementet i samarbeid med andre departementer igangsatt en særlig gjennomgang av offentlige reguleringer som kan påvirke konkurransen.

Målet med liberaliseringsprosesser er å bidra til gevinster for samfunnet gjennom økt samfunnsøkonomisk effektivitet, bedre produktinnovasjon og gunstige fordelingsvirkninger ved at forbrukerne får rimeligere og bedre tjenester. Samtidig skal særlige hensyn ivaretas, for eksempel hensynet til at befolkningen i alle deler av landet skal få et godt tilbud av de aktuelle varer og tjenester.

I liberaliserte markeder er det ofte et varig eller midlertidig behov for sektorspesifikke reguleringer som ivaretar konkurransehensynet, samt andre reguleringer for å sikre at markedet fungerer formålstjenlig. For kraft-, tele- og postsektoren er det foretatt en klarere oppgaveavgrensning mellom myndighetene med sikte på en mer funksjonsrettet tilsynsinndeling, der ansvaret for konkurranseoppgaver først og fremst ivaretas av konkurransemyndigheten, og i nødvendig utstrekning av sektormyndigheten. Regjeringen vil arbeide videre med å bygge ned unødig konkurransebegrensende reguleringer.

Når det gjelder kraftsektoren, synes tilsynsorganiseringen i det alt vesentlige å virke hensiktmessig. Det vil imidlertid bli gjort en nærmere vurdering av omfanget av vertikal integrasjon mellom nettvirksomhet og konkurranseutsatt virksomhet innen kraftselskaper i sektoren. Dette vil bli fulgt opp av Regjeringen.

På området for elektronisk kommunikasjon skal sektorreguleringene bygges ned når de generelle konkurransereglene er tilstrekkelige til å ivareta konkurransen i markedene. Dette vil bidra til en klarere oppgavefordeling mellom tilsynene. Tilsynsmeldingen skal følges opp gjennom en samarbeidsavtale mellom Konkurransetilsynet og Post- og teletilsynet, for å sikre samordningen mellom tilsynene.

Når det gjelder postsektoren, vil oppfølgingen av tilsynsmeldingen ivaretas gjennom utformingen av nytt regelverk tilpasset et fullt ut liberalisert postmarked i 2007.

I tillegg til å styrke konkurransepolitikken direkte, er oppfølgingen av tilsynsmeldingen (St.meld. nr. 17 (2002-2003)) et viktig ledd i Regjeringens moderniseringsarbeid. En funksjonsrettet tilsynsinndeling vil innebære en forenkling for brukerne ved at det fremstår klarere hvem som utfører tilsyn, samtidig som det hindrer unødig dobbeltarbeid. En nedbygging av konkurransebegrensende reguleringer vil gjøre det enklere for aktører å etablere seg og samtidig øke kundenes valgfrihet.

Som en del av oppfølgingen av den konkurransepolitiske handlingsplanen, vil Regjeringen vurdere å innføre lovregler som skal sikre at offentlig virksomhet blir organisert og drevet på en måte som fremmer konkurranse. Det vil blant annet, i forbindelse med oppfølgingen av departementet og Konkurransetilsynets utredningsprosjekt "Konkurranse mellom offentlig og privat virksomhet", bli vurdert lovforslag med sikte på å legge bedre til rette for effektiv konkurranse gjennom like konkurransevilkår for private og offentlige aktører.

Regjeringen ønsker videre å følge opp de såkalte liberale erverv, som advokater, arkitekter og andre frie yrker for å sikre at konkurransen i disse bransjene ikke begrenses av unødvendige offentlige eller private reguleringer (selvreguleringer). I den sammenheng ønsker Regjeringen også å se nærmere på andre tjenester som ikke er en del av de liberale ervervene, for eksempel håndverkertjenester. Dette er tjenester som ofte har en geografisk begrensning og således er viktige i mange lokale markeder og av stor betydning for små bedrifter og forbrukerne.

Som grunnlag for departementets vurderinger har Konkurransetilsynet utarbeidet en redegjørelse om konkurranseforholdene i det nordiske kraftmarkedet. Det framgår av redegjørelsen at flaskehalser i overføringsnettet mellom de ulike deler av Norden i perioder bidrar til at det nordiske markedet er delt opp i separate delmarkeder. I perioder med flaskehalser vil det være de nasjonale prisområdene som er de relevante markedene i en konkurranseanalyse.

Det framgår av Konkurransetilsynets redegjørelse at de fire nasjonale markedene i Norden er sterkt konsentrerte når det tas hensyn til virkningen av krysseierskap. Det er en utpreget grad av krysseierskap nasjonalt, men også mellom aktører i de ulike landene er det en ikke ubetydelig grad av krysseie. Dette innebærer at det, også i de perioder hvor Norden utgjør et felles marked, er en høy konsentrasjon målt etter de vanlige konsentrasjonsindeksene.

De nordiske konkurransemyndighetene har i samarbeid utarbeidet en rapport om konkurranseforholdene i Norden og vurdert tiltak som kan fremme konkurransen. Departementet slutter seg til disse vurderingene og vil i denne forbindelse særlig peke på følgende:

  • – Fusjoner som fører til økt markedsmakt, må vurderes grundig.

  • – I tråd med formålsparagrafen om å gjennomføre investeringer etter samfunnsøkonomiske kriterier, må Statnett SF fortsatt ta konkurransehensyn inn i investeringsanalyser av ny transmisjonskapasitet. Statnett kan fortsette å gjennomføre tiltak for å redusere utbredelsen av flaskehalser.

  • – Samarbeidet mellom myndigheter på nordisk plan må videreføres. Informasjonsutveksling mellom konkurransemyndighetene i de ulike land er av spesiell betydning, men også informasjonsutveksling mellom Nord Pool, nordiske energimyndigheter, kredittmyndigheter og konkurransemyndigheter er viktig.

Det framgår av redegjørelsen til Konkurransetilsynet at det vil være ønskelig med en opprydning i de mange og tette båndene mellom kraftselskapene, særlig i forbindelse med felleseide kraftverk og andre former for produksjonssamarbeid. Når det gjelder spørsmålet om krysseie, felleseide kraftverk og leieavtaler mellom kraftprodusenter, er det behov for å kartlegge nærmere de konkurransemessige virkningene av dette. Det gjelder både vurdering av de konkrete samarbeidsformene som praktiseres, forholdet til konkurranselovgivningen og de konkurransemessige virkningene mer generelt. Konkurransemyndighetene vil utrede disse problemstillingene nærmere.

En monopolregulering kan aldri bli så presis at den alene kan sikre at konkurransevridende kryssubsidiering unngås. Det må derfor vurderes å gjennomføre et skarpere skille mellom monopoldel og konkurranseutsatt del av virksomheten. Regjeringen mener at et regnskapsmessig skille mellom nettvirksomhet og produksjons-/omsetningsvirksomhet alene ikke er tilstrekkelig. For å sikre at markedet og konkurransen i kraftmarkedet skal fungere best mulig, vil Regjeringen i forbindelse med implementeringen av det nye el-markedsdirektivet fra EU (Direktiv 2003/54/EF), fremme et forslag om et lovbestemt selskapsmessig skille mellom nettvirksomhet og konkurranseutsatt virksomhet i kraftmarkedet.

Etableringen av Moderniseringsdepartementet understreker den vekt som Regjeringen legger på arbeidet med å modernisere offentlig sektor. Samlingen av konkurransepolitikken i Moderniseringsdepartementet er en sentral del av dette.

En vesentlig del av landets samlede ressurser brukes innenfor offentlig sektor. Dette kan illustreres ved at offentlig sektor legger beslag på en tredjedel av arbeidsstyrken i Norge. Det innebærer for det første at det innenfor offentlig sektor produseres tjenester som både den enkelte borger og næringslivet er avhengig av. For det andre er de ressursene som brukes innenfor det offentlige, ikke tilgjengelige for produksjon av varer og tjenester innenfor privat sektor, for eksempel i konkurranseutsatt virksomhet.

Vi må derfor produsere de offentlige tjenestene med riktig bruk av ressurser for å få den optimale kombinasjonen av volum og kvalitet på de offentlige tjenestene innenfor gitte ressursrammer. Ressursrammene følger av de begrensninger en må legge på skattesatser blant annet ut fra hensyn til næringslivets konkurransedyktighet og motivasjonen for den enkelte til å arbeide. Videre er det et mål i seg selv å ha en stor og velfungerende privat sektor. Dette tilsier at en jevnlig bør ta stilling til hvor grensene for det offentlige ansvaret bør gå. Det rokker imidlertid ikke ved den brede enigheten om at det offentlige skal ha et betydelig ansvar for samfunnsutviklingen og for sosial trygghet og velferd. Det betyr at det offentlige også i årene fremover vil legge beslag på en stor del av samfunnets ressurser.

Konkurranse er et sentralt virkemiddel for å nå målene Regjeringen har satt seg i forhold til brukerretting, effektivisering og forenkling.

Regjeringen mener konkurranse er et velegnet virkemiddel for å oppnå økt verdiskapning. Konkurranse fremmer mer effektive, desentraliserte og brukerrettede løsninger enn sentralstyrte former for organisering og styring.

Konkurranse betyr at de offentlige tjenestene skal bli bedre for borgerne. Hvis den enkelte, uavhengig av egen betalingsevne, har muligheter til å velge mellom flere tilbud innen en gitt offenlig budsjettramme, vil kvalitet bli en konkurransefaktor og bidra til høyere kvalitet. Etablering av arenaer for fungerende konkurranse og etablering av riktige insentiver der markeder ikke kan innføres fullt ut, er et sentralt virkemiddel for å nå Regjeringens mål for moderniseringsarbeidet.

Regjeringen legger opp til at konkurransemyndighetene skal spille en viktig rolle i moderniseringsarbeidet. Gjennomføringen av den konkurransepolitiske handlingsplanen er viktig i denne sammenheng.

Mer konkurranse er et av flere virkemidler for modernisering og omstilling av offentlig sektor. Konkurranseeksponering kan bidra til å gi mer igjen for pengene i form av bedre effektivitet og kvalitet i tjenesteproduksjonen. En viktig forutsetning for effektiv konkurranse om de offentlige kontraktene, er at det offentlige opptrer som en profesjonell og krevende kunde, samtidig som det legges til rette for at private bedrifter, frivillige og ideelle organisasjoner og virksomheter også kan konkurrere om tjenesteproduksjon som tradisjonelt er utført i offentlig regi. Regjeringen ønsker fokus på konkurranseutsetting for å stimulere kvalitet, effektivitet og innovasjon.

Regjeringen vil komme tilbake med konkrete forslag til lovregler og eventuelt andre tiltak for å legge til rette for mer like konkurransevilkår for private og offentlige aktører. Moderniseringsdepartementet tar videre sikte på å utgi en veileder som vil gi generell informasjon om konkurranseeksponering og offentlig privat samarbeid (OPS) i første halvdel av 2005.

Departementet vil videre forbedre regelverket for offentlige innkjøp gjennom å eliminere uklarheter og gjøre det lettere for innkjøpere å etterleve regelverket. Departementet vil i løpet av første halvår 2005 vurdere om terskelverdiene skal justeres. Innkjøpsreglene alene kan imidlertid ikke dekke alle forhold som må ivaretas for å sikre at det offentlige kjøper inn sine varer og tjenester på best mulig måte. I tillegg til å ha en god regelkompetanse, må bestiller søke å profesjonalisere alle deler av innkjøpsprosessen. Regjeringen vil følge opp og støtte kommunenes arbeid med konkurranse som verktøy for utvikling av kvalitet, brukerorientering og effektivitet i tjenesteproduksjonen.

Arbeidet med modernisering av offentlig sektor har to sentrale virkemidler for å nå de ambisiøse målene Regjeringen har satt seg; en helhetlig nasjonal IT-politikk og en konkurransepolitikk som bidrar til å skape konkurranse i privat sektor, i offentlig sektor og i samspillet mellom de to sektorene. Til sammen vil dette gi større mangfold og effektivitet.

Utviklingen av IT-politikken må bygge på prinsippene i konkurransepolitikken. For å sikre den videre utviklingen av tjenestene, er det sentralt at det etableres åpne løsninger. På denne måten sikrer en at konkurrerende aktører kan bidra til å utvikle tjenestene videre i årene som kommer. Gode grunnleggende IT-løsninger er av stor betydning når en skal skape konkurranse på innholdssiden. En god IT-politikk forutsetter at den gjennomføres på en konkurransekonform måte.

En politikk som legger til rette for at offentlig virksomhet bruker åpne programvarestandarder, er viktig for å fremme konkurransen på dette området.

Departementet arbeider for å utvikle "Min Side" for alle borgere, og samtidig legge til rette for en sikker elektronisk signatur. Utviklingen av den nasjonale IT-politikken er også en utfordring for konkurransemyndighetene.

Høsten 2001 vedtok Regjeringen en handlingsplan for styrking av konkurransepolitikken. Handlingsplanens 5 punkter er sentrale for å få en forståelse av hvordan konkurransepolitikken skal påvirke moderniseringsarbeidet:

  • 1. Styrke konkurransemyndighetene.

  • 2. Gjennomgå offentlige reguleringer og avtaler som kan virke konkurransebegrensende.

  • 3. Sikre at offentlige innkjøp bidrar til å stimulere konkurranse og etableringsmuligheter.

  • 4. Påse at salg av statlige selskaper ikke bidrar til konkurransebegrensninger.

  • 5. Sørge for at offentlig virksomhet blir organisert og drevet på en måte som fremmer konkurranse.

Den nye konkurranseloven trådte i kraft 1. mai 2004. Den nye loven gir et godt grunnlag for å føre en effektiv konkurransepolitikk. Det er en moderne lov som er på linje med tilsvarende regelverk i EU/EØS og de fleste andre europeiske land. Loven innfører blant annet en meldeplikt forforetakssammenslutninger, som skal hindre at det etableres monopoler også i lokale markeder.

EØS-konkurranseloven er også endret. Den nye EØS-konkurranseloven er, blant annet med innføringen av desentralisert håndheving, tilpasset det tilsvarende systemet i EU som trådte i kraft 1. mai 2004. Endringene skal sikre norske næringsdrivende bedre rammebetingelser gjennom forutsigbarhet og like vilkår som næringslivet i resten av Europa. Regjeringen har besluttet å utsette ikrafttredelsen av den nye EØS-konkurranseloven inntil rådsforordning 1/2003, om gjennomføring av konkurransereglene i EF-traktaten artikkel 81 og 82, er implementert i EØS-avtalen. Det er usikkert når dette vil kunne skje. Både den nye konkurranseloven og EØS-konkurranseloven er resultater av en lang og grundig prosess. Lovene er viktige virkemidler i Regjeringens moderniseringsarbeid. Det nye regelverket og økt fokus på effektiv håndheving av dette, bidrar til at nærings- og distriktsutvikling fremmes gjennom virksom konkurranse og gode generelle rammevilkår for næringslivet.

For å styrke kontrollen med foretakssammenslutninger er det i den nye konkurranseloven innført en bestemmelse om alminnelig meldeplikt for foretakssammenslutninger. Meldeplikten gjør Konkurransetilsynet bedre i stand til å overvåke foretakssammenslutninger i slike markeder og forhindre at bedrifter får for stor markedsmakt.

Departementet vil evaluere meldeplikten for foretakssammenslutninger i løpet av 2005.

Regjeringen ønsker å legge til rette for privat håndheving av konkurranseregelvekst. Den private håndhevingen kan tenkes motivert både gjennom en rett til erstatning for skade som følge av handlinger i strid med konkurransereglene og at den konkurranseskadelige handlingen skal bringes til opphør gjennom forføyninger.

Regjeringen vil følge utviklingen av den private håndhevingen av konkurransereglene innenfor det eksisterende rettslige rammeverket. Regjeringen vil samordne vurderingen av behovet for spesialreguleringer med de tilsvarende vurderinger som gjøres av EF-kommisjonen.

Regjeringen ønsker også at konkurransemyndighetene skal bidra til den private håndhevingen ved å gi veiledning og informasjon på generelt nivå. Konkurransetilsynet vil bli bedt om å utarbeide nødvendig veiledningsmateriale.

Konkurransepolitikken og forbrukerpolitikken bidrar i betydelig grad til gjensidig å styrke hverandre. God forbrukerpolitikk skaper krevende kunder som igjen bidrar til økt konkurranse og større valgfrihet for forbrukerne. Forbrukerhensynet er tatt eksplisitt med i konkurranselovens formålsparagraf. Fordi det er en nær sammenheng mellom konkurransepolitikk og forbrukerpolitikk, vil Moderniseringsdepartementet trekke Barne- og familiedepartementet med i oppfølgingen av meldingen.

Markeder med konkurranse kjennetegnes ved at forbrukerne har valgmuligheter. Tilbyderne i markeder med konkurranse vil derfor i utgangspunktet ha insentiver til å levere best mulig produkter til lavest mulig pris. Det tilsier at det i stor grad vil være samsvar mellom forbrukerpolitiske mål om best mulig produkter til lavest mulig pris og virksom konkurranse.

Det er viktig at det finnes tvisteløsningsmekanismer som gjør at forbrukerne på en enkel og balansert måte kan få håndtert sine klager. Forbrukertvistutvalget og bransjevise reklamasjonsnemnder, opprettet etter avtale mellom vedkommende bransje og Forbrukerrådet, er eksempler på forenklede utenrettslige ordninger på dette området.

Forbrukernes kollektive interesser sikres gjennom generell lovgivning, som markedsføringsloven, og gjennom sektorregelverk som blant annet matvarelovgivningen og finanslovgivningen.

I noen sammenhenger kan det være konflikt mellom forbruker- og konkurransepolitikken. Det er da særlig viktig å kartlegge om det er politiske motsetninger eller om det er ulike oppfatninger om virkningene av ulike tiltak. Et mulig eksempel på et motsetningsforhold mellom de to politikkområdene kan være knyttet til informasjonsproblemer i markedet.

I samarbeid med Barne- og familiedepartementet vil Moderniseringsdepartementet vurdere behovet for ytterligere informasjonstiltak fra myndighetenes side for å ivareta forbrukernes informasjonsbehov og fremme konkurransen.

Økt oppmerksomhet mot de markedene som er viktige for forbrukerne er viktig for Regjeringen. Noen av disse markedene er nasjonale mens andre er lokale.

Hver for seg er mange lokale markeder små. Regjeringen vil spesielt følge opp de lokale markedene med henblikk på å øke konkurransen i markedene for håndverkstjenester.

Regjeringen mener at lokale og smale markeder må vies større oppmerksomhet, med sikte på å øke konkurransen i disse markedene. Det er i denne sammenheng viktig å fjerne etableringshindringer, øke informasjonen om alternativer for kundene, samt motivere kundene til å finne alternative leverandører når de eksisterende leverer for dyre og eller dårlige produkter. Regjeringen ønsker spesielt å se nærmere på tiltak for å øke konkurransen i markedene for håndverkstjenester.

Det er en viktig oppgave for Konkurransetilsynet å legge en fornuftig strategi for effektiv oppfølging av de lokale markedene i tiden fremover. Et samarbeid med forbrukermyndighetene kan bidra positivt til oppmerksomheten om lokale markeder. Regjeringen vil ta initiativet til en formalisering av et slikt samarbeid i løpet av 2005.

Godt utformede regelverk og effektivt tilsyn er viktig for å oppnå ulike samfunnsmål til lavest mulig kostnad. Skal reguleringene virke etter hensikten som lovgiverne har hatt, er det nødvendig å samordne, forenkle og modernisere regelverk og myndighetsutøvelse.

Regjeringen har iverksatt en omfattende gjennomgang av offentlige reguleringer med sikte på å kartlegge og endre reguleringer som unødig bidrar til å begrense konkurransen.

På initiativ fra Moderniseringsdepartementet har samtlige departementer gjennomgått sine og underliggende etaters ansvarsområder med sikte på å avdekke offentlige reguleringer og ordninger som har unødige konkurransebegrensende virkninger. På bakgrunn av rapportering fra departementene og innspill fra ulike aktører i privat og offentlig sektor, har Konkurransetilsynet kartlagt offentlige reguleringer og avtaler som kan virke konkurransebegrensende. Moderniseringsdepartementet følger opp dette arbeidet.

I første omgang vil reguleringer knyttet til frie yrker - yrkesgrupper der utøveren har høy utdannelse og opererer som tjenesteyter for forbrukere - bli gjennomgått særskilt.

I Sem-erklæringen fremgår det at Regjeringen ønsker å redusere det statlige, kommersielle eierskapet. Bakgrunnen er at det statlige eierskapet leder til rollekonflikter mellom staten som markedsaktør, tilsynsmyndighet og politisk organ. Regjeringen legger til grunn at salg eller nedsalg av statlige selskaper skjer på en slik måte at konkurransehensyn ivaretas.

En viktig forutsetning for effektiv konkurranse er at det er like konkurransevilkår, for så vel private som offentlige aktører.

Dersom det ikke er mulig å legge til rette for konkurranse, kan det være hensiktsmessig at det offentlige selv står for produksjonen. Alternativt kan en overlate produksjon og salg til private aktører, men regulere rammebetingelsene de skal operere under.

Moderniseringsdepartementet har i samarbeid med Konkurransetilsynet startet et utredningsprosjekt om "Konkurranse mellom offentlig og privat virksomhet". Målet er å identifisere kritiske faktorer som leder til uheldige vridninger i konkurransen mellom privat og offentlig virksomhet. Videre skal en vurdere og anbefale tiltak som leder til mer effektiv bruk av samfunnets ressurser, herunder blant annet atferds- og strukturreguleringer.

Regjeringen vil komme tilbake med konkrete forslag til lovregler for å legge til rette for likere konkurransevilkår for private og offentlige aktører.

Det offentlige kjøpte varer, tjenester, bygg og anlegg for om lag 220 milliarder kroner i 2002, tilsvarende ca. 14,5 pst. av BNP. Det er viktig at det offentlige får mest mulig igjen for disse midlene. Samtidig må det offentliges anskaffelser gjennomføres slik at det fremmer konkurransen og effektiviteten i norsk økonomi. Gjennom sin innkjøpsatferd skal det offentlig støtte opp under konkurransen, sikre at skattebetalernes penger brukes effektivt og gi brukerne av offentlige tjenester et best mulig tilbud. De regler som til enhver tid gjelder for offentlige anskaffelser, skal støtte opp under disse målene.

Regjeringen vedtok i 2002 en handlingsplan for offentlige anskaffelser og små og mellomstore bedrifter.

Våren 2004 ble det gjennomført en evaluering av det nasjonale regelverket for offentlige innkjøp for å kartlegge om dagens regler når målet om økt verdiskaping og effektiv ressursbruk. Evalueringen gir et godt utgangspunkt for å se nærmere på dagens regler og avklare hvilke endringer som bør gjøres med tanke på å oppnå ytterligere forenkling og best mulig ressursbruk. Målet for arbeidet er å lage et enklere og mer forståelig regelverk tilpasset moderne innkjøpspraksis.

Departementet tar sikte på å forbedre regelverket gjennom å eliminere uklarheter og gjøre det lettere for innkjøpere å etterleve regelverket og samtidig gjennomføre innkjøpsprosesser på en effektiv måte.

Departementet vil innlede et samarbeid med representanter for brukerne av regelverket for å se nærmere på ulike løsninger for å imøtekomme behovet for rådgivning på en hensiktsmessig måte.

Departementet vil følge opp AUDA-rapporten som en del av regelverksrevisjonen for å presentere en pakkeløsning der regelforenkling, kompetansetiltak og virkemidler for etterlevelse blir sett i sammenheng.

Bevisste og overlagte brudd på et regelverk som er overkommelig å forstå og praktisere, kan ikke tillates. Regjeringen vil innføre egnede sanksjoner mot dette i det reviderte regelverket. Dette vil ha en klar preventiv virkning som sikrer større etterlevelse.

Regjeringen vil tillegge hensynet til konkurranse og effektivitet større vekt i vurderingen både av eksisterende og framtidige støtteordninger.

Det er målet med støtteordningen som må være i fokus, ikke ordningen i seg selv. Kan målsettingen oppnås ved andre virkemidler, som ikke svekker konkurransen, er det grunnleggende positivt. Samtidig er det en målsetting for Regjeringen å bidra til å dempe konkurranseulempene som en del distrikter i Norge har. Regjeringen mener derfor at ordninger som bidrar til å styrke konkurransekraften i distriktene kan være hensiktsmessige.

Den næringspolitiske støtten bør ha som mål å fremme samfunnsøkonomisk effektiv bruk av ressursene og være innrettet på en måte som fremmer konkurranse. Støtten bør evalueres jevnlig for å sikre at virkemidlet er målrettet, kostnadseffektivt og tilpasset utviklingen i kapitalmarkedet.

EU-kommisjonen (og ESA) jobber aktivt med å modernisere støttereglene. Det pågår en prosess for å utvikle et forenklet og mer målrettet regelverk. En annen prosess gjelder reduksjon og nyorientering av støtte. Med det sistnevnte menes at støttenivået skal reduseres, målt som andel av bruttonasjonalprodukt (BNP), og at støtten skal rettes mot horisontale formål av fellesskapsinteresse. Norske myndigheter deltar i begge prosessene. Hensikten er å styrke konkurransen i det indre marked gjennom å tilpasse reglene for offentlig støtte til de utfordringene en står overfor.

NOU 2000:19 Bør offentlig sektor eksponeres for konkurranse? trekker blant annet fram følgende forhold som relevante vurderingstema før man velger konkurranseeksponering:

  • – Effektivitet

  • – Utvikling og opprettholdelse av markedskonkurranse

  • – Styring og demokratisk kontroll

  • – Tilgjengelighet for bruker

  • – Kvalitet

  • – Arbeidstagernes rettigheter

Når det gjelder arbeidstakernes rettigheter ønsker Regjeringen å bidra til et arbeidsliv med gode sosiale ordninger både i offentlig og privat sektor, og viser blant annet til:

  • – at det er fremmet forslag i Pensjonsmeldingen om å innføre obligatorisk supplerende pensjonsordninger for alle arbeidstakere.

  • – at ILO-konvensjon nr. 94 om å stille krav til tariffavtaler ved offentlige innkjøp er ratifisert av Norge og vil bli implementert i en revisjon av innkjøpsinnstruksen for statlig sektor som departementet tar sikte på å fremme våren 2005.

I NOU 2000:19 og i St.prp. nr. 66 (2002-2003) (kommuneproposisjonen) benyttes begrepet konkurranseeksponering som samlebetegnelse på:

  • – Konkurranseutsetting

  • – Brukervalg

  • – Målestokkonkurranse

Det sentrale spørsmålet er om produksjonen bør skje internt i forvaltningen eller organiseres eksternt, enten i offentlig fristilte virksomheter, eller i private virksomheter.

Konkurranseutsetting brukes som betegnelse på situasjoner der det offentlige lar andre rettsubjekter konkurrere om å utføre oppgaver som det offentlige tradisjonelt har utført selv.

Brukervalg innebærer at det offentlige legger til rette for at brukeren kan velge mellom alternative tilbud eller tjenesteleverandører.

Målestokkonkurranse, eller benchmarking, innebærer systematisk sammenstilling av ulik virksomhetsinformasjon med sikte på å måle prestasjoner i egen virksomhet opp mot prestasjoner i andre tilsvarende virksomheter.

Hovedmålet med konkurransepolitikken er å sørge for effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for virksom konkurranse.

Effektiv konkurransepolitikk er ikke det samme som å la markedskreftene operere fritt. Konkurranse er heller ikke et mål i seg selv, men et virkemiddel for å sikre best mulig offentlige og private tjenester for en gitt ressursbruk eller pris. Det er flere andre tunge samfunnshensyn som må vektlegges i utformingen av politiske virkemidler, slik som for eksempel god fordeling, sysselsetting over hele landet og tilgang til gode offentlige tjenester uavhengig av betalingsevne eller bosted.

Markedsaktørene har insentiver til å begrense konkurransen. Konkurransepolitikkens oppgave er å forhindre dette.

Ved en rekke anvendelser av konkurranseloven har det vært antatt at dersom markedet med konkurranse alene får råde, vil ikke hensyn og mål på enkelte andre samfunnsområder bli ivaretatt. I en del saker etter konkurranseloven har derfor andre samfunnshensyn blitt tillagt større vekt, med den konsekvens at aktører har fått dispensasjon til å etablere konkurransebegrensende ordninger.

Under gitte forutsetninger vil en markedsøkonomi med fri konkurranse gi effektiv bruk av samfunnets ressurser og maksimal verdiskapning. I praksis vil sjelden alle forutsetningene for fri konkurranse være oppfylt. Avvik fra disse forutsetningene omtales gjerne som markedssvikt.

Markedssvikt fører i utgangspunktet til at markedet alene ikke realiserer den samfunnsøkonomisk optimale tilpasningen. I enkelte situasjoner kan det være konflikt mellom konkurranse- og andre samfunnshensyn, og dermed behov for reguleringer som begrenser konkurransen.

Avtaler om priser og markedsdeling er eksempler på konkurransebegrensende virkemidler. Det er mange argumenter mot å bruke denne type virkemidler for å ivareta særlige samfunnshensyn.

For det første vil en prisregulerende avtale eller markedsdeling føre til at motivasjon til å utvikle mer rasjonell produksjon og bedre distribusjonsformer reduseres.

En annen ulempe med virkemidler som påvirker markedets virkemåte, er at de samfunnsøkonomiske kostnadene ved tiltaket blir lite synlige.

Konkurranse er et sentralt virkemiddel for å oppnå effektiv ressursbruk og verdiskaping, men vil ikke nødvendigvis sørge for at andre samfunnsmessige mål blir nådd. For å nå målene kan det derfor være nødvendig å supplere konkurranse med andre virkemidler som direkte støtteordninger eller særskilte sektorreguleringer. Det er viktig at man i slike sammenhenger velger virkemidler som i størst mulig grad realiserer målene uten å redusere konkurransen.

Gjennom kulturpolitikken har Regjeringen som mål å bevare og formidle kulturarven og bidra til kulturelt mangfold. Regjeringen legger særlig vekt på å nå fram til barn og unge med et mangfold av kulturuttrykk.

Det vil være nødvendig med særskilte virkemidler for å nå de kulturpolitiske målene, fordi markedet ikke nødvendigvis frambringer den samfunnsmessig ønskelige tilgjengelighet, bredde og kvalitet.

Målsettingene i kulturpolitikken kan imidlertid nås ved bruk av ulike virkemidler som vil gi forskjellige samfunnsøkonomiske konsekvenser. Regjeringen mener at det er viktig å velge de virkemidlene som gir den samfunnsøkonomisk beste løsningen.

Det er bred enighet om at litterær bredde og mangfold er viktig. Det er også et sentralt litteraturpolitisk mål at befolkningen skal være sikret god tilgang til et mangfold av titler og genre.

Gitt de litteraturpolitiske målene en ønsker å nå, bør virkemidlene utformes på en mest mulig formålseffektiv måte. Det er de litteraturpolitiske hensyn som er av betydning. Konkurranse skal og bør være det naturlige utgangspunkt i de fleste markeder. Det er således kun ved konflikt mellom litteraturpolitiske mål og konkurranse, samt når litteraturpolitiske mål vektlegges tyngre enn effektiv ressursbruk, at konkurransebegrensende avtaler bør aksepteres.

Konkurranse i bokmarkedet vil ikke nødvendigvis frembringe det ønskede mangfold av titler, genrebredde og tilgjengelighet. Dette skyldes blant annet ulike former for markedssvikt.

Det er god grunn til å tro at bransjens kommersielle aktører sørger for utgivelse og produksjon av titler som vil være bedriftsøkonomisk lønnsomme. Hovedproblemet med oppnåelse av målet om kvalitet, bredde og mangfold knytter seg i stor grad til utgivelse og produksjon av de såkalte smale titler og genre. For stor grad av markedsorientering kan innebære at den smale litteraturen forsvinner.

Regjeringens litteraturpolitikk bygger på en erkjennelse av at markedet må suppleres med statlige virkemidler, dersom viktige litteraturpolitiske hensyn skal ivaretas. De statlige innkjøpsordningene for bøker og direkte støtte til forfattere er eksempler på slike virkemidler.

Forhandlingene mellom Den norske Forleggerforening og Den norske Bokhandlerforening om ny bokavtale strandet sommeren 2004. Regjeringen åpnet imidlertid for at partene i bokbransjen kan opprette en ny bransjeavtale. Dersom Regjeringen skal godkjenne avtalebestemmelser om fastpris i en ny bokavtale, kan for det første ingen distribusjonskanal gis eksklusiv rabattrett.

Det vil øke konkurransen å likestille de ulike distribusjonskanalenes muligheter til å gi rabattsatser. I den nye bokavtalen som ble overlevert departementet 12. november 2004, legges det opp til en ordning som gir bokhandlerne og andre salgskanaler mulighet til å selge bøker med inntil 12,5 pst. rabatt i fastprisperioden. Offentlige biblioteker kan imidlertid etter bokavtalen fortsatt gis inntil 20 pst. rabatt.

Regjeringen satte dessuten som premiss for ny bokavtale at bokhandlernes monopol for salg av skolebøker, samt fastprisordningen for denne bokgruppen, skal oppheves. I den nye bokavtalen legges det opp til at skolebøker ikke skal omfattes av fastprisbestemmelsene og at bokhandlernes enerett til salg av skolebøker faller bort.

Den nye liberaliserte bokavtalen vil tre i kraft fra 1. mai 2005. Fra det tidspunkt forskriften trer i kraft, vil alle bokhandlere, bokklubber og øvrige forhandlere ha lik rett til å gi rabatter på bøker. Det gis imidlertid en overgangsperiode for omsetning av skolebøker til videregående skole, skolebøker i grunnskolen og fag- og lærebøker til universitet og høyskolesektoren frem til 1. januar 2006. Fastprissystemet og bokhandlernes monopol på å selge bøker til grunnskolen kan videreføres til 1. juli 2006.

Regjeringen vil legge forholdene til rette for økt grad av konkurranse som virkemiddel i bokbransjen, sammenlignet med dagens situasjon.

Hovedtyngden av de offentlige velferdstjenestene utføres i offentlig regi, av kommunene og av de statlige eide helseforetakene. I flere kommuner, og på flere områder i helsetjenesten, utgjør imidlertid private utførere enn viktig del av det samlede tilbudet.

Det er et offentlig ansvar å sørge for at innbyggerne får nødvendige tjenester ved behov. Kommunen har ansvaret for å finansiere tjenestene, i tillegg til å kontrollere og følge opp krav om kompetanse og kvalitet. Kommunene har også ansvaret for å tildele tjenester.

Regjeringen vil legge til rette for nye organisasjonsløsninger i kommunene. Helse- og omsorgsdepartementet har gitt Sosial- og helsedirektoratet i oppdrag å lage en erfaringsbank som kommunene kan henvende seg til for å få hjelp, og som kan kvalitetssikre og lette gjennomføringen av slike tiltak.

Ideelle virksomheter uten et kommersielt formål utgjør et verdifullt supplement til det offentlige tjenestetilbudet. Regjeringen vil legge til rette for at disse fortsatt kan spille en viktig rolle som utøvere av helse- og omsorgstjenester. Regjeringen har på denne bakgrunn gjort unntak fra anskaffelsesreglementet når det gjelder kjøp av helse- og sosialtjenester fra slike organisasjoner, slik at stat og kommuner kan velge om de vil kjøre ordinær konkurranse eller å forhandle direkte med ideelle organisasjoner.

Regjeringen mener differensiert arbeidsgiveravgift er det mest hensiktmessige distriktspolitiske virkemiddelet. Dette skyldes at ordningen er direkte rettet mot de distriktspolitiske målene om spredt bosetning og sysselsetting, samtidig som ordningen reelt sett har begrensede konkurransemessige konsekvenser. De eksisterende statsstøttereglene åpner imidlertid ikke for et slikt virkemiddel. I forbindelse med den pågående revisjonen av retningslinjene for regional støtte, arbeider norske myndigheter med sikte på å oppnå økt rom for et slikt virkemiddel i regelverket.

Konkurransepolitikken generelt er et viktig virkemiddel for innovasjon. Konkurransereglene er i mange sammenhenger et direkte virkemiddel for innovasjon ved å hindre at etablerte aktører misbruker sin dominerende stilling til å vanskeligjøre markedsadgang for nye og innovative aktører.

I et større perspektiv er konkurransepolitikkens bidrag til innovasjon og nyskaping samtidig et bidrag til at norske bedrifter blir konkurransedyktige i den internasjonale konkurransen. Ettersom det norske lønns- og kostnadsnivået er høyt i internasjonal sammenheng, er vår evne til innovasjon og omstilling av stor betydning for å beholde og skape arbeidsplasser og aktivitet i Norge.

Regjeringen ønsker å utrede sammenhengen mellom konkurranse og innovasjon nærmere, med tanke på at de konkurransepolitiske virkemidlene skal bli et bedre virkemiddel for innovasjon og nyskaping.

Liberalisering betyr at en tilrettelegger for konkurranse ved at offentlige reguleringer og andre offentlige rammebetingelser som gir enkelte aktører beskyttelse, fjernes eller reduseres.

Mange sektorer i Norge er inne i en liberaliseringsprosess initiert av nasjonale beslutninger eller som følge av Norges forpliktelser etter internasjonale avtaler. Erfaringene viser at dersom liberaliseringen skal være vellykket, må konkurransepolitikken spille en særlig viktig rolle i prosessene.

I forbindelse med liberalisering benyttes ofte begrepet deregulering. Et annet ord for dette er avregulering. Deregulering innebærer at reguleringer fjernes eller at omfanget av reguleringer reduseres.

Omregulering av et marked eller en sektor innebærer at markedet eller sektoren underlegges et nytt reguleringsregime. Det vil ofte være behov for omregulering for å sikre en formålstjenlig gjennomføring av liberaliseringsprosesser. Dette er særlig aktuelt i næringer med en omfattende og kostbar infrastruktur. I denne typen markeder kan det være behov for å gi konkurrenter tilgang til den tidligere monopolistens infrastruktur.

Reguleringsreform er et begrep som har lang tradisjon i forbindelse med reguleringsendringer. OECD benytter uttrykket om de reguleringsendringene som anbefales for å oppnå en bedre kvalitet på reguleringene. Med kvalitet sikter OECD til graden av måloppnåelse, kostnadseffektivitet og rettslig kvalitet ved reguleringer.

Privatisering sikter til situasjonen der en offentlig eid virksomhet overføres til private eiere. Privatisering kan foregå helt eller delvis.

Konkurranseutsetting innebærer at det konkurreres om å produsere varer og tjenester for det offentlige. Konkurranseutsetting innebærer til en viss grad en liberalisering ved at det åpnes for konkurranse om eller i markeder.

Fristilling er et begrep som har vært brukt i forbindelse med at tjenesteproduksjonen er flyttet fra forvaltningsorganer til egne virksomheter med økt handlefrihet. De fristilte virksomhetene kan tilby sine tjenester i konkurranse med annen virksomhet.

I Norge har liberalisering i alle deler av økonomien medført gevinster for forbrukere og næringsliv. I meldingen redegjøres det for utvalgte sektorer hvor det har vært gjennomført en liberaliseringsprosess eller som er inne i en liberaliseringsprosess.

  • – Helsesektoren - helsetjenester

  • – Helsesektoren - apotek/legemidler

  • – Kultursektoren - kringkastingstjenester

  • – Landbrukssektoren - meieriprodukter

  • – Samferdselssektoren - lufttransport

  • – Samferdselssektoren - drosjer

  • – Samferdselssektoren - veibygging

  • – Samferdselssektoren - post

  • – Samferdselsektoren - elektronisk kommunikasjon

  • – Utdanningssektoren - universiteter og høyskoler

Basert på de erfaringene en har fra liberaliseringsprosesser i Norge og internasjonalt, er det naturlig å dele prosessen inn i tre ulike stadier:

  • – Tilretteleggingsfasen

  • – Omreguleringsfasen

  • – Avreguleringsfasen

Det er viktig at konkurransemyndighetene involveres så tidlig som mulig i liberaliseringsprosessen. På denne måten kan de bidra som støttespiller allerede under planleggingsfasen. Konkurransemyndighetene kan med sin generelle og sektorovergripende konkurransefaglige kompetanse bidra til at det gjøres riktige konkurransepolitiske valg på et tidlig tidspunkt, og hindre at det fattes irreversible beslutninger som er egnet til å svekke konkurransen.

Forutberegnlighet er særlig viktig i liberaliseringsprosesser fordi det vil redusere risikoen for nye aktører som vurderer å etablere seg i de liberaliserte markedene. Dette hindrer en unødig utsettelse av gevinstene ved liberaliseringen.

Når en sektor i økonomien skal liberaliseres, er det en kombinasjon av grep som skal gjøres. De ulike grepene kan være knyttet til de ulike virkemidlene det offentlige kan benytte i styringsøyemed. Eksempelvis kan det tenkes at en liberaliseringsprosess, i tillegg til en regelverksendring, innebærer en endring i hvordan det offentlige organiserer sin virksomhet og hvordan det offentlige utøver eierskap. Et viktig element i tilretteleggingsfasen er vurderingen av rekkefølgen og samtidigheten av de ulike grepene som skal utføres. Gevinstene ved konkurranse er både avhengig av markedsstruktur og et regulatorisk rammeverk som legger til rette for konkurranse. Kombinasjonen av strukturelle og regulatoriske tilpasninger, og rekkefølgen på disse, må vurderes i den enkelte sak. Konkurransemyndighetene kan gi faglig bistand om hvilke kombinasjoner av strukturelle tilpasninger og regulatoriske grep som er hensiktsmessige.

Liberalisering i én sektor kan få innvirkning på andre sektorer eller andre deler av økonomien og bør sees i sammenheng for å sikre et best mulig samlet resultat.

Gevinstene ved konkurranse er avhengig av en struktur som legger forholdene til rette for konkurranse. Liberaliseringsprosesser er ofte kjennetegnet ved at et tidligere offentlig monopol skal innplasseres i et marked i konkurranse. Et spørsmål blir da om det offentlige skal utnytte eierposisjonen til å gjøre strukturelle tilpasninger. Strukturelle tilpasninger kan gå ut på å separere det tidligere offentlige monopolet både horisontalt og vertikalt.

Horisontal separasjon innebærer at et foretak splittes opp i mindre konkurrerende enheter. Gevinstene ved økt konkurranse gjennom separasjon må veies mot eventuelle sam- og stordriftsfordeler som da ikke blir realisert i like stor grad.

Vertikal separasjon innebærer at et vertikalt integrert foretak splittes opp etter ulike ledd i verdikjeden.

Konkurransebegrensende atferd som følge av vertikal integrasjon kan resultere i utnyttelse av markedsmakt i form av høyere priser for forbrukerne, samt hindre effektivitetsgevinster og innovasjon. Vertikal integrasjon kan på den annen side realisere effektivitetsgevinster, blant annet i form av samdriftsfordeler og reduserte transaksjonskostnader. Hensiktsmessigheten av strukturelle tilpasninger i form av vertikal separasjon må vurderes konkret fra sak til sak, der de mulige konkurransebegrensende virkningene må vurderes mot effektivitetsgevinstene.

Vurderingen av strukturelle tilpasninger er særlig viktig dersom det tidligere offentlige monopolet helt eller delvis skal privatiseres. Etter at et foretak er helt eller delvis privatisert vil det være vanskelig å gjøre strukturelle tilpasninger i kraft av eierposisjonen.

Et spørsmål som ofte dukker opp i liberaliseringsprosesser, er om tidligere offentlige foretak skal være i privat eller offentlig eie. Regjeringen uttalte i Sem-erklæringen at statens framtidige eierskap må begrenses til selskaper av forvaltningsmessig karakter og selskaper der eierskapet har en klar politisk begrunnelse.

Privat eierskap har i utgangspunktet mange fordeler. Dersom virksomheten er på private hender, er det gode grunner til å anta at bedriften opptrer profittmaksimerende.

Departementet mener at det i liberaliseringsprosesser er nødvendig å vurdere om privat eierskap kan benyttes som et virkemiddel. For å realisere gevinstene med privat eierskap er det imidlertid nødvendig med fungerende konkurranse. Et privat monopol er ikke bedre enn et offentlig monopol.

Spørsmålet om sektorspesifikk regulering må sees i lys av rekkevidden av de generelle konkurranse­reglene. Spesielle sektorreguleringer kan i en del tilfeller være effektive i konkurransepolitisk øyemed. Sektorspesifikke konkurransereguleringer bør benyttes i den grad konkurransehensynet ikke kan ivaretas gjennom de generelle konkurransereglene. Dette vil hindre kompleksitet og eventuelt dobbeltarbeid både for det offentlige og aktørene ved at flere regelverk regulerer samme forhold. Dersom det er nødvendig med sektorreguleringer, bør dette regelverket inneholde mekanismer som sikrer at behovet for de sektorspesifikke konkurransereglene, i lys av rekkevidden og kraften til de generelle konkurransereglene, jevnlig blir revidert.

På konkurranseområdet skal sektortilsynenes ansvar begrenses til å supplere det generelle konkurransetilsynet i den grad spesielle sektorhensyn gjør det nødvendig, herunder at det generelle konkurransetilsyn ikke er tilstrekkelig for å skape virksom konkurranse. Det skal derfor spesielle grunner til for å legge ansvaret for reguleringer som ivaretar konkurransehensyn, til andre myndigheter enn konkurransemyndigheten. Når konkurransehensynet inngår som ett av flere momenter, kan det være hensiktmessig at ansvaret for selve reguleringen legges hos sektorspesifikke myndigheter, men at konkurransemyndigheten gis tilstrekkelig innflytelse i de spørsmål og vurderinger som omhandler konkurransehensynet.

I de tilfeller der det ikke kan legges til rette for konkurranse i markedet, vil det være behov for regulering som hindrer misbruk av markedsmakt. I slike situasjoner kan en likevel nytte seg av konkurranseliknende mekanismer. En slik mekanisme er målestokkonkurranse. Regjeringen mener at målestokkonkurranse kan være egnet som regulatorisk virkemiddel i for eksempel vann- og avløpsektoren.

Enten det er for å fremme konkurranse, korrigere for annen markedssvikt eller for å ivareta andre samfunnshensyn, bør et sektorregelverk utformes slik at det i minst mulig grad hindrer konkurranse.

Ved vurderinger av om reguleringer virker konkurransebegrensende, må en se på hvordan reguleringen påvirker de strukturelle forholdene og konkurranseatferden.

Spørsmålet om reguleringer innskrenker konkurransehandlefriheten, er et spørsmål om reguleringene begrenser aktørenes mulighet til å konkurrere i ulike dimensjoner. Aktører kan konkurrere på blant annet pris, kvalitet og tilgjengelighet. Reguleringer som innskrenker eller regulerer aktørenes mulighet til å konkurrere på disse områdene begrenser konkurransen.

Reguleringer som hindrer konkurranse på like vilkår, er reguleringer som gir enkelte aktører fordeler eller byrder i forhold til andre aktører. Konkurranse på ulike vilkår kan føre til at produksjonen ikke utføres av den eller de aktørene som kan gjøre det mest effektivt.

Vurderingen av om en regulering virker unødig konkurransebegrensende kan betraktes som en prosess, der en først identifiserer formålet med en regulering. Deretter må det undersøkes om reguleringen er nødvendig for å oppnå formålet. Dersom en regulering ikke ivaretar et ønsket formål, bør den fjernes uten at det er nødvendig å foreta en konkurransemessig vurdering.

Dersom reguleringen er nødvendig for å ivareta et formål, må det foretas en vurdering av om reguleringen virker konkurransebegrensende. Dersom reguleringen begrenser konkurransen, må det vurderes om en kan oppnå formålet med reguleringen på en mindre konkurransebegrensende måte.

Til slutt må det foretas en vurdering av om det formålet en regulering ivaretar, forsvarer de eventuelle samfunnsøkonomiske kostnadene i form av de begrensninger i konkurransen som reguleringen innebærer.

Sektorer som liberaliseres, kjennetegnes i mange tilfeller ved at et offentlig monopol eller annen virksomhet med særlige rettigheter, utfører politisk viktige samfunnsoppgaver som ikke kan løses tilfredstillende gjennom markedet. Et eksempel på dette er Posten AS’ plikt til å levere over hele landet til geografisk enhetsporto.

I tilretteleggingsfasen er det nødvendig å sikre ivaretakelse av samfunnsoppgavene. Liberalisering vil bidra til at det etableres nye aktører, som potensielt kan utføre samfunnsoppgavene bedre.

Liberaliserte markeder er i mange tilfeller underlagt særskilte reguleringer som selv ivaretar konkurransehensyn. Dette kan være reguleringer som sikrer aktører adgang til hverandres infrastruktur og reguleringer som sikrer at kundene har en reell valgfrihet.

I St.meld. nr. 17 (2002-2003) redegjorde Regjeringen for ambisjoner for tilsynsorganiseringen i Norge. Hovedkonklusjonen er at en i størst mulig grad bør tilstrebe en funksjonsrettet tilsynsorganisering, noe som innebærer at ett tilsyn forfølger ett formål. På konkurranseområdet innebærer dette at reguleringer som ivaretar konkurransehensyn, først og fremst bør ligge hos konkurransemyndigheten.

Moderniseringsdepartementet og de aktuelle sektordepartementene følger opp Regjeringens ambisjon om en funksjonsrettet tilsynsorganisering og en klarere oppgavefordeling mellom tilsynsmyndighetene på konkurranseområdet.

Etablerte aktører har et klart motiv for å erstatte den tidligere beskyttelsen i form av offentlige reguleringer med beskyttelse i form av private reguleringer. Den posisjon de etablerte aktørene allerede har i markedet muliggjør slike reguleringer. Konkurranselovgivningen skal hindre slike private konkurransereguleringer. Konkurransemyndighetene har derfor en viktig oppgave i liberaliseringsprosessen gjennom å hindre at de etablerte aktørene begrenser konkurransen gjennom private reguleringer. Dette innebærer at konkurransemyndighetene må vise overvåkenhet i forhold til at de etablerte aktørene beskytter sin posisjon gjennom å benytte seg av konkurransebegrensende samarbeid, gjennom å utnytte sin dominerende stilling og gjennom konkurransebegrensende foretakssammenlutninger.

I markeder med en tidligere offentlig monopolist, bør konkurransemyndighetene særlig vie oppmerksomhet til den tidligere monopolistens vertikale avtaler, som er avtaler mellom ulike nivåer i verdikjeden. Gjennom konkurranserestriksjoner i vertikale avtaler kan den etablerte aktøren øke etableringshindringene for nye aktører.

Insentiver til å benytte verdikjeden for å misbruke markedsmakt gjør at konkurransemyndighetene må være særlig oppmerksom på den tidligere monopolistens vertikale integrasjon, det vil si at den tidligere monopolisten integrerer i ulike deler av verdikjeden. Gjennom vertikal integrasjon kan den tidligere monopolisten øke etableringshindringene for nye aktører.

Fokuset på vertikal integrasjon innebærer imidlertid ikke at det er et redusert behov for fortsatt streng kontroll med horisontal integrasjon. Grunnen til dette er at produkter i markeder som tidligere har vært atskilte etter hvert blir alternative.

For å realisere gevinstene ved liberalisering, er det en forutsetning at etterspørrerens atferd fremmer konkurransen i markedet. Det er kampen om etterspørrernes gunst og etterspørrernes utnyttelse av denne kampen som frembringer gevinstene ved konkurranse. For å bidra til dynamikk på etterspørselssiden, er det også en konkurranse- og forbrukerpolitisk oppgave å stimulere etterspørselssiden.

Informative tiltak, som for eksempel prisoversikter eller kvalitetsindikatorer, bidrar normalt til at konkurransen fungerer bedre. En må likevel være oppmerksom på at informative tiltak også kan virke mot sin hensikt. Grunnen er at prisoversikter og oversikt over andre konkurranseparametere gir konkurrenter informasjon om hverandre. Dette kan lede til en konkurransebegrensende samordning mellom konkurrentene.

I samarbeid med Barne- og familiedepartementet vil Moderniseringsdepartementet følge opp meldingen for å foreslå tiltak som kan forsterke impulsene fra etterspørselssiden på en fornuftig måte.

I avreguleringsfasen oppstår spørsmålet om de sektorspesifikke reguleringer som skal ivareta konkurransehensynet kan nedbygges, fordi konkurransen og de generelle konkurransereglene er tilstrekkelige.

Dette reiser spørsmålet om når de generelle konkurransereglene er tilstrekkelige for å ivareta konkurransehensynet. Dette beror både på markedsforholdene og rekkevidden til de generelle konkurransereglene. Dersom markedet har nådd en slik struktur at konkurransen og konkurransereglene er tilstrekkelige til å hindre aktørene i å utnytte markedsmakt, vil prisregulering være unødvendig.

Når prisreguleringer er avviklet, er det særlig viktig å fremme konkurransen for å hindre utnyttelse av markedsmakt.

Selv om det ikke lenger er behov for sektorspesifikke regler for å ivareta konkurransehensynet, kan det være at deler av etterspørselsiden ikke har tilpasset seg konkurransen. Det er derfor behov for tiltak som gjør markedet mer gjennomsiktig.

Stortinget fattet 18. juni 2003 følgende vedtak:

"Stortinget ber Regjeringen å legge fram for Stortinget en sak om konkurransesituasjonen i det nordiske energimarkedet."

Vedtaket ble fattet i forbindelse med Stortingets behandling av Dok. nr. 8:114 (2002-2003) Forslag om nasjonalt eierskap i energimarkedet. Forslaget var blant annet motivert ut i fra konkurransemyndighetenes inngrep mot Statkrafts oppkjøp av Agder Energi AS og Trondheim Energiverk AS.

Moderniseringsdepartementet har forstått vedtaket fra Stortinget slik at det gjelder konkurransesituasjonen i det nordiske markedet for elektrisk kraft.

Vurderingene er i hovedsak begrenset til å gjelde engrosmarkedet for elektrisk kraft. Engrosmarkedet omfatter handelen mellom kraftprodusenter og store forbrukere, typisk industribedrifter. Den omfatter også handel mellom kraftprodusenter og kraftleverandører (som leverer strøm til forbrukerne), og handel på den fellesnordiske kraftbørsen Nord Pool ASA som er kjernen i det nordiske kraftmarkedet. Handelen på nordisk nivå skjer på engrosnivå og involverer således ikke sluttbrukermarkedet direkte.

Norge fikk ny energilov i 1990. Denne loven åpnet for konkurranse i kraftmarkedet. Ny svensk energilov i 1996 åpnet for konkurranse i det svenske kraftmarkedet, og Nord Pool ASA ble etablert som en norsk - svensk markedsplass. Fra og med 2002 eies Nord Pool Spot AS, der den fysiske omsetningen foregår, av alle de systemansvarlige nettselskapene i Norden.

Gjennom det felles nordiske markedet oppnår en gjensidig økonomiske, energimessige og miljømessige fordeler, samtidig som det opprettholdes en høy grad av forsyningssikkerhet.

Det er vanlig å dele kraftmarkedet i to: engrosmarkedet og sluttbrukermarkedet.

I engrosmarkedet foregår handelen mellom kraftprodusenter, kraftleverandører og større sluttbrukere. Handelen skjer enten direkte mellom ulike aktører eller over el-spotmarkedet til den felles nordiske elektrisitetsbørsen, Nord Pool Spot. Om lag 70 pst. av omsetningen i engrosmarkedet foregår bilateralt, mens 30 pst. går over Nord Pool Spot.

Sluttbrukermarkedet er nasjonalt og i all hovedsak preget av nasjonale aktører. Mange av aktørene har egen produksjonsvirksomhet. Konkurransen mellom aktørene i sluttbrukermarkedet regnes som velfungerende.

Dersom man ønsker sikkerhet for å opprettholde konkurranse og lavest mulig priser i både det nordiske engrosmarkedet og de nasjonale sluttbrukermarkedene for kraft, bør en for eksempel gjennomføre tiltak for å redusere flaskehalsene.

Slik kraftsystemet fungerer, kan deler av nytten av en nettinvestering være i et annet land enn der investeringen gjennomføres. I en nasjonal samfunnsøkonomisk lønnsomhetsvurdering kan derfor investeringen fremstå som ulønnsom, mens den i et nordisk perspektiv er lønnsom. Det bør derfor legges nordiske samfunnsøkonomiske lønnsomhetsvurderinger til grunn for investeringsbeslutninger i det sentrale overføringsnettet.

De nordiske energiministrene er opptatt av å finne løsninger for felles nettinvesteringer, og dette var et tema på det nordiske energiministermøtet i september 2004. Energiministrene ble her enige om en videre utvikling og integrering av det nordiske markedet.

Felles nordiske investeringer vil kunne være et viktig bidrag for å bedre konkurranseforholdene i det nordiske kraftmarkedet.

Som svar på en henvendelse fra departementet har Konkurransetilsynet redegjort for konkurranseforholdene i det nordiske kraftmarkedet. Tilsynets vurdering bygger både på egne vurderinger i aktuelle saker og ulike rapporter utarbeidet i Norge og Norden.

Når det gjelder vurdering av konkurranseforskriften mener Konkurransetilsynet at de konkurransemessige problemene i det nordiske engrosmarkedet for kraftomsetning skyldes to forhold. For det første finnes det dominerende aktører i de forskjellige prisområdene som begrenser konkurransen i de periodene de ulike prisområdene utgjør separate markeder. For det andre bidrar det omfattende krysseiet blant kraftprodusentene til at aktørenes insentiver til å konkurrere reduseres.

Konkurransetilsynet foretar også en kort oppsummering av ulike forslag til tiltak som er tatt opp både av tilsynet selv, i rapporten "Kraft og marked" og i rapporten fra de nordiske konkurransemyndighetene:

  • 1. Brev fra Konkurransetilsynet av 26. mars 2003 til Nærings- og handelsdepartementet med oppfordring om at statens eierskap i kraftsektoren vurderes.

  • Konkurransetilsynet ga uttrykk for at tiden er inne for å vurdere statens eierskap i kraftsektoren. En mer hensiktsmessig eierstruktur kan bidra til mer konkurranse i dette markedet. Opprydding i krysseierskap og deling av Statkraft er ifølge Konkurransetilsynet tiltak som bør vurderes, særlig dersom Statkraft skal delprivatiseres. En oppdeling av Statkraft i to eller flere produksjonsselskaper som forutsettes å opptre uavhengig av hverandre, vil bidra til mer effektiv konkurranse. I tillegg vil det være gunstig med endringer i eierstrukturen innenfor kraftindustrien som reduserer omfanget av krysseie og felles eierskap til produksjonsanlegg. Staten som eier bør starte en prosess hvor kraftselskapene bytter eierandeler, slik at det oppnås en eierstruktur i næringen hvor aktørene i større grad er atskilt fra hverandre. Omorganiseringen bør vurderes nå, i forbindelse med arbeidet med et forslag om å omgjøre Statkraft fra statsforetak til aksjeselskap.

  • 2. Rapport fra de nordiske konkurransemyndigheter "A Powerful Competition Policy" (juni 2003).

  • Rapporten konkluderer med at følgende tiltak kan brukes til å fremme konkurransen:

    • – Fusjoner som fører til økt markedsmakt bør undersøkes grundig.

    • – Det er større grunn til bekymring for fusjoner mellom selskaper som har fleksibel produksjonsteknologi enn for fusjoner som involverer ufleksibel produksjonsteknologi.

    • – En eller to store produsenter dominerer alle nasjonale markeder. Det store omfanget av krysseierskap er en hindring for velfungerende markeder. Myndigheter bør vurdere om og hvordan mer konkurransefremmende selskaps- og eierstrukturer kan skapes.

    • – Systemoperatører bør bestrebe seg på å øke den effektive kapasitetsutnyttingen av transmisjonsnettet.

    • – Systemoperatører bør være oppmerksom på konkurransehensyn i investeringsanalyser av ny transmisjonskapasitet.

    • – Økt transmisjonskapasitet vil vanligvis redusere muligheten for å utøve markedsmakt, men vil ikke fullstendig eliminere markedsmakten.

For å forbedre samarbeidet om håndhevingen av konkurranselovgivningen i den nordiske regionen påpeker rapporten i tillegg følgende:

    • – Selv om det er separate regionale geografiske markeder, er virkningen av mange fusjoner og konkurransebegrensende forretningsaktiviteter av nordisk omfang.

    • – Markedsmakt som utøves i én region kan ha skadelige virkninger i alle deler av markedet.

    • – Når nasjonale konkurransemyndigheter behandler fusjoner og konkurransebegrensende forretningsaktiviteter, er det en fare for at de samlede virkningene ikke blir tatt hensyn til.

    • – I kraftmarkedet er muligheten for å utveksle informasjon i henhold til den nordiske informasjonsutvekslingsavtalen av spesiell betydning.

    • – Det bør innføres prosedyrer som involverer nordiske konkurransemyndigheter i behandlingen av saker med virkninger i mer enn ett land.

    • – Det bør etableres en nordisk arbeidsgruppe for å utveksle synspunkter og fremme harmonisering av konkurranseanalysen.

    • – Den nordiske gruppen bør ikke være et stengt forum, men invitere andre europeiske konkurransemyndigheter til å delta hvis det er aktuelt.

    • – Informasjonsutvekslingen mellom Nord Pool, nordiske energimyndigheter, kredittmyndigheter og konkurransemyndigheter bør styrkes.

Det framgår av redegjørelsen til Konkurransetilsynet at flaskehalser i overføringsnettet mellom de ulike deler av Norden i perioder bidrar til at det nordiske markedet er delt opp i separate delmarkeder. Dette innebærer at en vurdering av konkurransesituasjonen i det nordiske kraftmarkedet må ha to aspekter: Det ene aspektet går på en beskrivelse og vurdering av konkurransesituasjonen når det nordiske markedet fungerer som ett marked. Det andre aspektet vil være å vurdere om flaskehalsenes betydning er så stor at man i perioder har ett eller flere nasjonale markeder i Norge, og hvordan det påvirker konkurranseforholdene.

Som det framgår av Konkurransetilsynets redegjørelse, varierer det betydelig fra år til år hvor stor andel av tiden som de norske prisområdene utgjør separate markeder. Men gjennomgående har de norske prisområdene vært separate markeder mellom 1/4 og 1/3 av tiden i perioden 1998-2003.

Periodene med separate prisområder i Norge, er av så lang varighet at det er relevant å ha særskilt fokus på konkurransesituasjonen nasjonalt. I perioder med flaskehalser vil det være disse prisområdene som er de relevante markedene for å analysere konkurransesituasjonen. Det er med andre ord klart at det ikke er tilstrekkelig å stole på at konkurransen i det nordiske markedet alene vil sørge for et effektivt fungerende kraftmarked i Norge. Det er viktig at konkurransen fungerer både på nordisk og nasjonalt plan for å sikre effektiv ressursbruk og riktige priser. Dette ble lagt til grunn ved konkurransemyndighetenes behandling av tidligere saker, og legges fortsatt til grunn av Regjeringen.

Det framgår av Konkurransetilsynets redegjørelse at de fire nasjonale markedene i Norden er konsentrerte når det tas hensyn til virkningen av krysseierskap. Det er en utpreget grad av krysseierskap nasjonalt, men også mellom aktører i de ulike landene er det en ikke ubetydelig grad av krysseie. Dette innebærer at det også i de perioder hvor Norden utgjør et felles marked, er en signifikant grad av konsentrasjon målt etter de vanlige konsentrasjonsindeksene.

Moderniseringsdepartementet slutter seg til de forslagene som er fremmet i rapporten fra de nordiske konkurransemyndighetene, og som er referert i Konkurransetilsynets redegjørelse, med hensyn til tiltak som kan fremme konkurransen. Departementet vil i denne forbindelse særlig peke på følgende:

  • – Fusjoner som fører til økt markedsmakt må vurderes grundig.

  • – I tråd med formålsparagrafen om å gjennomføre investeringer etter samfunnsøkonomiske kriterier, må Statnett SF fortsatt ta konkurransehensyn inn i investeringsanalyser av ny transmisjonskapasitet. Statnett fortsetter å gjennomføre tiltak for å redusere utbredelsen av flaskehalser.

  • – Samarbeidet mellom myndigheter på nordisk plan må opprettholdes.

Det er i dag et omfattende samarbeid mellom en rekke myndigheter, spesielt blant energimyndighetene, som også har innvirkning på konkurranseforholdene i Norge, Norden og Europa.

Den nye konkurranseloven legger til rette for et bedre samarbeid mellom Konkurransetilsynet og de øvrige lands konkurransemyndigheter fordi den norske loven nå i stor grad er harmonisert med EUs konkurranse­regler. Departementet legger til grunn at Konkurransetilsynet fortsatt skal være en aktiv pådriver for samarbeid mellom konkurransemyndighetene i de nordiske landene når det gjelder markedet for elektrisk kraft.

Når det gjelder konkurransesituasjonen i det norske markedet, er denne grundig analysert av Konkurransetilsynet, blant annet i sammenheng med oppkjøp som Statkraft har gjennomført.

I Norge er Statkraft den klart største produsenten av elektrisk kraft.

Ut i fra dagens situasjon, blant annet med den varigheten av perioder der prisområdene i Norge er separate markeder, har konkurransemyndighetene i realiteten satt en grense for ytterligere oppkjøp fra Statkrafts side i Norge. Konkurransemyndighetenes vedtak vurderes imidlertid ikke å være til hinder for eventuelt økte eierandeler i Agder Energi, Skagerak og BKK der Statkraft er sterkt inne allerede. Men departementet legger generelt til grunn at konkurransemyndighetene vil ha en restriktiv holdning til nye oppkjøp og samarbeidsrelasjoner, særlig der de største selskapene er involvert.

Som det framgår av redegjørelsen foran, har blant annet Konkurransetilsynet reist spørsmål om å dele Statkraft for å redusere selskapets dominerende markedsposisjon, samt starte en prosess hvor kraftselskapene bytter eierandeler for å redusere det omfattende krysseie mellom selskaper og felleseie i kraftstasjoner.

Regjeringen viser til at statens eierskapspolitikk i forhold til Statkraft ligger fast slik den fremgår av St.prp. nr. 53 (2003-2004) Statens eierskap i Statkraft SF. Her foreslo Regjeringen ikke en eiermessig deling av selskapet, men en omorganisering av den underliggende virksomheten i Statkraft SF.

Når det gjelder spørsmålet om krysseie, felleseide kraftverk og leieavtaler mellom kraftprodusenter, er det behov for å kartlegge nærmere de konkurransemessige virkningene av dette. Det gjelder både vurdering av de konkrete samarbeidsformene som praktiseres, forholdet til konkurranselovgivningen og de konkurransemessige virkningene mer generelt. Konkurransemyndighetene vil utrede disse problemstillingene nærmere.

For å sikre at markedet og konkurransen i kraftmarkedet skal fungere best mulig, vil det etter Regjeringens syn være ønskelig med krav om selskapsmessig skille mellom nettvirksomhet og konkurranseutsatt virksomhet i kraftselskaper. Dette tiltaket vurderes nå i forbindelse med Olje- og energidepartementets arbeid med å gjennomføre det nye el-markedsdirektivet i norsk rett (Direktiv 2003/54/EF).

Som et ledd i dette arbeidet tar Regjeringen høsten 2005 sikte på å legge fram forslag til lovfestede generelle selskapsmessige og funksjonelle krav for kraftselskapene. De selskapsmessige kravene som vil bli stilt, vil bygge på dagens praksis og krav som stilles ved sammenslåinger, erverv eller etablering hvor nettvirksomhet og konkurranseutsatt virksomhet er involvert. Funksjonelle krav knytter seg i hovedsak til hvordan selskaper og eiere med nett- og konkurranseutsatt virksomhet skal opptre og drive.

Regjeringen legger opp til å etablere krav tilpasset norske forhold innenfor rammene av el-markedsdirektivet. Dette vil innebære strengere krav enn det EUs minstekrav tilsier. Krav vil bli stilt avhengig av størrelsen på selskapene, der hensynet til konkurransen vil være et viktig moment. Det vil også bli tatt hensyn til at slike krav vil være uhensiktsmessige for de minste aktørene. Lovforslaget vil bli sendt på ordinær høring våren 2005.

Når det gjelder spørsmålet om krysseie, felleseide kraftverk og leieavtaler mellom kraftprodusenter, er det som tidligere nevnt behov for å kartlegge nærmere de konkurransemessige virkningene av dette. Konkurransemyndighetene vil utrede disse problemstillingene nærmere.

Neste kapittel