3. Barne- og familiedepartementet
Utbetalinger fra Barne- og familiedepartementet (BFD) til frivillig barne- og ungdomsarbeid lokalt (Frifond) tildeles gjennom statlige bevilgninger og fordeling av spillemidler fra Norsk Tipping AS. I 2003 er det bevilget 33,5 mill. kroner til ordningen over statsbudsjettet på kap. 857 post 75.
Følgende svakheter og mangler er identifisert i forbindelse med revisjonen:
- Kunngjøring
Revisjonen har påvist at tilskudd til Frifond organisasjon ikke kunngjøres offentlig.
- Tilskuddsutbetalinger
Midlene som forvaltes av Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjon (LNU), kommer fra statlig bevilgning som utbetales i januar, og fra spillemidler fra Norsk Tipping AS som utbetales i juli. Norges Bank har etter anmodning fra Finansdepartementet opprettet en rentebærende konto for plassering av spillemidler fra Norsk Tipping AS. BFD har bedt LNU om at tilskuddsbevilgningen på samme måte som spillemidlene plasseres på rentebærende konto i Norges Bank. Ubrukt tilskuddsbevilgning/tippemidler pr. 31. desember 2003 beløper seg til i underkant av 5,5 mill. kroner. Beløpet har akkumulert seg over tid.
Etter Riksrevisjonens oppfatning representerer denne praksisen en uheldig sammenblanding av ulike typer midler som forvaltes etter ulikt regelverk. Når det gjelder de statlige bevilgningene, innebærer overføring av ubrukte bevilgninger et brudd på bestemmelsene i bevilgningsreglementet.
- Oppfølging og kontroll
Revisjonen har avdekket svakheter knyttet til oppfølgingen og kontrollen av tilskuddsmidlene. Når det gjelder Frifond organisasjon, har revisjonen avdekket at tilskuddsforvalter i mange tilfeller baserer seg på oppgitte medlemstall, uten å verifisere tallene. Videre er det påvist flere tilfeller hvor det er utbetalt tilskudd i 2003, men hvor revisorattestert regnskap for 2002 ikke var tilgjengelig på utbetalingstidspunktet, og heller ikke ble ettersendt før to år senere.
Krav til rapportering fra tilskuddsmottakere på ordningen Frifond barn og unge er meget generelle. Revisjonen har påvist flere tilfeller hvor det er krav om revisorattestert regnskap ikke har blitt innhentet.
Revisjonen har avdekket at LNUs oppfølging av tilskuddsmottakere har vært mangelfull. Dette sikrer ikke en betryggende tilskuddsforvaltning.
Departementet uttaler:
Departementet har ikke merknader til Riksrevisjonens kontroll av tilskuddsordningen til barne- og ungdomsorganisasjonene. Departementet vil følge opp Riksrevisjonens bemerkninger i sin dialog med LNU.
Til sammen ble det på disse to postene bevilget i underkant av 7,8 mrd. kroner for 2003.
BFD er fagansvarlig myndighet på barnehageområdet mens Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD) er overordnet myndighet for fylkesmannsembetene, som bl.a. utfører veiledning og kontrollfunksjoner mot lokalt nivå. Riksrevisjonens kontroll har omfattet BFD, AAD og fylkemannsembetene.
Følgende svakheter og mangler er identifisert i forbindelse med revisjonen:
- Tildelingsbrev
Fylkesmennene mottar styringssignaler på barnehagesektoren gjennom flere styringsdokumenter og fra to departementer. Tilskuddsbevilgningene blir gitt i tildelingsbrevet fra AAD. Undersøkelsen har vist at overordnede mål fra budsjettdokumentene i begrenset grad videreføres i tildelingsbrevet.
Riksrevisjonens undersøkelse har vist at fylkesmennene gjennom tildelingsbrev og embetsoppdraget ikke mottar klare etterprøvbare mål og konkrete oppfølgingskriterier når det gjelder forvaltningen av tilskudd på barnehagesektoren. Målene er delvis fraværende, og oppgavebeskrivelse og krav til rapportering er delvis overlappende.
Undersøkelsen viste bl.a. at det på barnehagesektoren er vanskelig å finne en tråd i styringssignalene fra hovedmålene i fagproposisjonen og videre ned i tildelingsbrev/embetsoppdrag. Det kan også synes som om samordningen mellom BFD og AAD ikke er skjedd i tilstrekkelig grad. Dette kan vanskeliggjøre en etterprøving av i hvilken grad målsettingen med tilskuddet blir oppnådd.
- Rapportering
Kontrollen av årsrapportene fra fylkesmennene viser at det på barnehageområdet ikke er rapportert på flere av hovedmålene, og at omfang og kvalitet på innholdet i rapportene er svært varierende. Rapporteringen på embetsoppdraget og i KOSTRA er innrapportering av talldata som årsregnskap og antall saker behandlet, samt opplysninger fra barnehagene som bl.a. brukes til utarbeidelse av statistikker. Etter en totalvurdering av rapporteringen på området ser det ut til at det blir rapportert dobbelt på flere mål. På andre mål er det vanskelig å se at departementet får nok informasjon til å kunne uttale seg om i hvilken grad målsettingen på området er nådd.
- Fylkesmennenes kontroll og departementets kontrollansvar
Ni fylkesmannsembeter er kontrollert med hensyn til forvaltningen av driftstilskudd til barnehagene. Resultatet av revisjonen påviste bl.a. at ingen av fylkesmennene i kontrollutvalget hadde gjennomført stikkprøvekontroller i 2003 når det gjelder opplysninger gitt av barnehagene som grunnlag for beregning av tilskudd.
Revisjonen viser at kun en av seks kontrollerte fylkesmenn har rapportert om kommuner som har gjennomført tilsyn etter barnehageloven, jf. barnehageloven § 10.
- Styringsmøter
Det ble i 2003 gjennomført ett fagmøte mellom BFD og fylkesmannsembetene. I lys av utfordringene på barnehageområdet og behovet for klargjøring av styringssignaler og rapporteringskrav, kan det stilles spørsmål ved om styringsdialogen har et tilstrekkelig omfang og innhold. Mangel på skriftlig referat kan skape usikkerhet rundt de beslutningene som fattes, og svekker grunnlaget for kontroll.
Barne- og familiedepartementet uttaler:
Det er AAD som har det administrative overordnede ansvaret for fylkesmannsembetene. Det enkelte fagdepartementet har ansvar for fagområdene (bl.a. barnehager) som er tillagt fylkesmannen gjennom budsjettproposisjonen, tildelingsbrevet eller andre styringsbrev.
BFD opplyser at AADs stortingsproposisjon (når det gjelder fylkesmannsembetet), tildelingsbrevet og embetsoppdraget lages i samarbeid mellom alle de oppdragsgivende departementene og direktoratene i Departementenes fylkesmannsutvalg (DFU). Ifølge BFD har departementet fra midten av 90-årene i stor grad benyttet rammebevilgningsprinsippet i tildelingen av midlene, med sikte på at embetene selv har kunnet planlegge arbeidet innenfor mål og rammer.
Det holdes en rekke møter mellom departementene og fylkesmannsembetene, hvor også styringssignalene om nødvendig kan konkretiseres og suppleres. Departementet har internt organisert arbeidet med fylkesmennene i en egen gruppe der representanter fra alle fagavdelingene sitter.
I St.prp. nr. 1 er det en presentasjon av det overordnede målet for fylkesmannsembetenes virksomhet mot barnehageområdet. Dette er fulgt opp i tildelingsbrev og embetsoppdrag. Departementet kan se at beskrivelsen av fylkesmannsrollen ikke er helt dekkende i forhold til de kravene som stilles i gjeldende økonomiregelverk. Tilsvarende kan ifølge departementet sies om formuleringen av mål og resultatkrav i embetsoppdraget.
Når det er nødvendig, blir embetsoppdraget supplert gjennom bl.a. sektorvise brev knyttet til tildeling av midler, og gjennom oppdrag som blir gitt i egne samlinger med påfølgende brev til fylkesmennene. Dette kan i noen tilfeller føre til delvis overlapping med tildelingsbrevet og embetsoppdraget.
Rapporteringen på barnehageområdet er svært ulik fra fylkesmann til fylkesmann. Problemstillingen er tatt opp med AAD og formidlet til fylkesmannsembetene. Det arbeides videre med å forbedre rapporteringen. Departementet mener likevel de har et tilfredsstillende grunnlag for tilbakerapportering.
Fylkesmennenes rapportering gjennom årsrapportene og rapportering på 21-postbrevet ikke er de eneste kildene for informasjon om barnehagesektoren. Grunnlaget for departementets rapportering av resultater til Stortinget i budsjettproposisjonen baseres på den samlede informasjon som foreligger (årsrapporter, KOSTRA, egne undersøkelser mv.). Departementet anser dette som et forsvarlig grunnlag.
Departementet mener at man gjennom de samhandlingsmekanismene som er etablert, har en tilfredsstillende styringsdialog mot fylkesmannsembetene og en tett og god kommunikasjon om samordning og koordinering internt og i forhold til AAD.
Bevilgninger til barnehager har økt kraftig de siste årene, og departementet fokuserer sterkt på nødvendigheten av gode kontrollrutiner. Ingen av fylkesmennene har rapportert om at det i 2003 er gjennomført stikkprøvekontroller med sikte på å verifisere opplysninger gitt av barnehager. I 2003 inneholdt ikke rundskrivene noen bestemmelser om stikkprøver. Departementet har imidlertid gjennom rundskriv for flere av tilskuddsordningene på barnehageområdet for 2004 varslet at stikkprøver vil bli gjennomført. Fylkesmannsembetenes oppgaver i denne forbindelse vil bli formidlet via tildelingsbrevet og embetsoppdraget.
Formålet er å sikre drift i samsvar med barnehagelovens bestemmelser. Statstilskuddene til barnehager ikke er hjemlet i barnehageloven, og tilsynsansvaret etter § 10 omfatter derfor ikke forhold knyttet til forvaltning av statstilskuddene. Departementet tar Riksrevisjonens merknader til dette punktet til etterretning.
Arbeids- og administrasjonsdepartementet uttaler:
De siste år er både proposisjonstekst og tildelingsbrev gjennomgått med sikte på å målrette framstillingen. For embetsoppdragene har AAD søkt å balansere behovet for enhetlig angivelse av oppdrag, resultatkrav og rapportering mot de enkelte departementenes individuelle behov. Når det gjelder rapportering, viser AAD til at årsrapportene inneholder en detaljert tilbakemelding på fjorårets virksomhet. Hvert år holdes det ledersamtale med fylkesmannen i alle embetene, der bl.a. årsrapporten legges til grunn. AAD mener at hovedmålene for fylkesmannsembetene er angitt i St.prp. nr. 1 og videreført i tildelingsbrev og embetsoppdrag. Man mener også at resultatkravene og resultatindikatorene er tilstrekkelig angitt i embetsoppdraget.
Riksrevisjonen bemerker:
Kontroll har avdekket mangler ved BFDs tilskuddsforvaltning. Det reises spørsmål om tilskudd til frivillig barne- og ungdomsarbeid bør kunngjøres offentlig, slik at hele målgruppen nås, og bevilgede midler ikke blir stående ubrukt samt at det etableres en strategi for oppfølging og kontroll av disse midlene.
Tilskuddene på barnehageområdet omfatter betydelige beløp. Det er viktig med tilfredsstillende oppfølging og kontroll i alle ledd. Til tross for den styringsdialogen som er etablert mellom BFD, AAD og fylkesmannsembetene, konstaterer Riksrevisjonen at innholdet i styringsdokumentene er preget av uklare og inkonsistente mål, lite koordinerte rapporteringskrav og stor variasjon i kvaliteten på rapporteringen fra de ulike fylkesmannsembetene. Dette øker risikoen for misligheter og feil i utbetalingene.
Riksrevisjonen ser alvorlig på at kun et fåtall fylkesmenn rapporterer om at kommunene gjennomfører det tilsynet med barnehageeier som de etter barnehageloven er pålagt. Selv om statstilskuddene ikke er hjemlet i barnehageloven, har departementet et ansvar for at driften av barnehagene er forsvarlig, og at det er etablert et offentlig tilsyn som sikrer dette.
Barne- og familiedepartementet har svart:
"1.1 Frivillig barne- og ungdomsarbeid - kap. 857 post 75 Barne- og ungdomstiltak
(…) Barne- og familiedepartementet (BFD) har merket seg Riksrevisjonens synspunkter og vil følge dette opp i det videre arbeidet med ordningen.
1.2 Drifts- og stimuleringstilskudd til barnehager - kap. 856 post 60 og 61
(…) BFD vil understreke at det arbeides kontinuerlig med å forbedre tilskuddsforvaltningen og styringsdialogen på barnehageområdet, og Riksrevisjonens bemerkninger vil bli brakt inn i dette arbeidet. Forholdene vil også bli tatt opp med Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD) og i Departementenes fylkesmannsutvalg (DFU), jf. i denne forbindelse AADs omtale av arbeidet med elektronisk embetsoppdrag og rapportering.
(…)."
Riksrevisjonen uttaler:
Det er positivt at departementet vil følge opp de svakhetene som Riksrevisjonen har påpekt når det gjelder forvaltningen av tilskuddet til frivillig barne- og ungdomsarbeid.
Når det gjelder barnehagetilskuddet, er det Riksrevisjonens oppfatning at det må skje en forbedring når det gjelder klargjøring av mål, koordinering av rapporteringskrav, kvalitetssikring av innrapporterte data og oppfølging av tilsynsaktivitetene. Riksrevisjonen har merket seg at departementet vil bruke Riksrevisjonens bemerkninger i sitt arbeid med å forbedre tilskuddsforvaltningen og styringsdialogen på området, samt at departementet også vil involvere Moderniseringsdepartementet og Departementenes fylkesmannsutvalg i arbeidet.
- Frivillig barne- og ungdomsarbeid - kap. 857 post 75 Barne- og ungdomstiltak
Komiteen viser til Riksrevisjonens gjennomgang av et utvalg tilskuddsordninger til barne- og ungdomsarbeid som forvaltes av Landsrådet for Norges Barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU).
Komiteen deler Riksrevisjonens bekymring for at tilskudd til Frifond organisasjon ikke kunngjøres offentlig og vil understreke betydningen av at alle aktuelle søkere sikres kunnskap om ordningen.
Komiteen har videre merket seg at det er avdekket svakheter i oppfølging og kontroll av tilskuddsmidler under de to delene av Frifond-ordningen; Frifond organisasjon og Frifond barn og unge. Utbetaling av tilskuddsmidler har funnet sted basert på oppgitte, men ikke verifiserte tall. I enkelte tilfeller er revisorsattesterte regnskap ikke lagt fram og mottatte rapporter er ikke etterprøvd og kvalitetssikret.
Komiteen viser til tidligere saker om tildeling av tilskudd til ungdomsorganisasjoner og vil understreke viktigheten av at regelverket følges. Både av hensyn til organisasjonene selv som ved usikkerhet om forvaltningen av tilskuddene settes i et dårlig lys og av hensyn til det offentliges ansvar for å forvalte fellesskapets ressurser i tråd med vedtatte forutsetninger, er det helt nødvendig at forholdene bringes i orden.
Komiteen registrerer at departementet vil ta opp forholdene med LNU og forutsetter at Riksrevisjonen vil følge utviklingen nøye.
- Drifts- og stimuleringstilskudd til barnehager - kap. 856 post 60 og 61
Komiteen deler Riksrevisjonens bekymring for at bare et fåtall kommuner foretar tilsyn med barnehageeier slik de er pålagt etter barnehageloven. Foreldre skal kunne stole på at godkjente barnehager tilfredsstiller offentlige krav til kvalitet.
Komiteen har merket seg at rapporteringen på barnehageområdet er ulik fylkesmannsembetene imellom og vil understreke viktigheten av klare rutiner for fylkesmannsembetenes oppfølging.
Komiteen forutsetter at Regjeringen legger arbeid i å klargjøre mål og rapporteringskrav samt sørger for kvalitetssikring av innleverte data og oppfølging av tilsynsaktiviteten.
Regnskapet for Forbrukerombudet for 2002 ble ikke godkjent på grunn av gjennomgående svakheter ved den interne kontrollen, sviktende registrering og oppfølging av tvangsgebyrer samt bruk av øremerkede midler til andre formål enn forutsatt, jf. Dokument nr. 1 (2003-2004) og Innst. S. nr. 143 (2003-2004). Av departementets svar til antegnelsen, framgikk det at Forbrukerombudet har utarbeidet en plan med frister for å rette opp de påpekte forholdene. Forbrukerombudet har i løpet av 2003 nedlagt et betydelig arbeid med å forbedre rutinene for intern kontroll og styring. Revisjonen av 2003-regnskapet viser at det fortsatt gjenstår utfordringer på bl.a.: inntektsområdet, kjøp av varer og tjenester samt reiseregninger.
Departementet uttaler:
BFD slutter seg til Riksrevisjonens vurdering av at det er grunn til å kritisere Forbrukerombudets håndtering av enkelte avtaler knyttet til anskaffelsesområdet. Departementet vil følge opp i forhold til at framtidige avtaler i nødvendig grad tar hensyn til bestemmelsene i anskaffelsesregelverket.
Departementet er enig i at det er uheldig når interne rutiner for kontroll og ajourhold for oppfølging av tvangsgebyr og forelegg ikke blir fulgt opp i praksis. Departementet har varslet at det fortsatt er behov for tett oppfølging og grunnlag for å skjerpe inn gjeldende regnskapsrutiner hos Forbrukerombudet og vil følge dette forholdet opp i framtiden.
Alle reiser som Forbrukerombudet blir belastet for skal dokumenteres med underbilag for å sikre kontroll av virksomhetens utgifter. Departementet vil her følge opp virksomheten. Departementet vil ta saken opp med Forbrukerombudet slik at bestemmelsene i Statens personalhåndbok blir fulgt.
Riksrevisjonen bemerker:
Riksrevisjonen godkjente ikke Forbrukerombudets regnskap for 2002, bl.a. fordi det var tvil om regnskapet ga et fullstendig og riktig bilde av gebyrinntektene. Riksrevisjonen har godkjent ombudets regnskap for 2003, selv om det gjenstår områder i regnskapet der kvaliteten ikke er tilfredsstillende. Det er bl.a. kritikkverdig at Forbrukerombudet fortsatt ikke har klart å etablere tilfredsstillende rutiner for fastsetting og innkreving av gebyrer.
Barne- og familiedepartementet har svart:
"BFD tar til etterretning at Riksrevisjonen har godkjent Forbrukerombudets regnskap for 2003. Departementet er tilfreds med at Forbrukerombudet har gått gjennom sine interne rutiner på en systematisk måte, med sikte på å forbedre rutinene for intern kontroll og økonomistyring.
Riksrevisjonen påpeker imidlertid at det fortsatt gjenstår områder i regnskapet der kvaliteten ikke er tilfredsstillende. BFD har spesielt merket seg at Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at Forbrukerombudet ikke har etablert tilfredsstillende rutiner for fastsetting og innkreving av tvangsgebyrer.
Departementet finner grunn til å beklage at det gjenstår viktig arbeid før kvaliteten på Forbrukerombudets regnskap har nådd et tilfredsstillende nivå. Departementet vil derfor legge avgjørende vekt på å følge opp at Forbrukerombudet bringer de gjenstående forholdene i orden i løpet av inneværende regnskapsår."
Riksrevisjonen uttaler:
Riksrevisjonen konstaterer at departementet slutter seg til de bemerkningene som har kommet fram vedrørende Forbrukerombudets regnskap for 2003. Riksrevisjonen vil understreke alvoret i at Forbrukerområdet to år på rad har fått antegnelser på grunn av svakheter ved regnskapet.
Riksrevisjonen har merket seg at departementet vil ha en aktiv rolle i å følge opp at forholdene bringes i orden i løpet av inneværende regnskapsår.
Komiteen viser til at Forbrukerombudets regnskap for 2002 ikke ble godkjent på grunn av betydelige svakheter i økonomiforvaltningen. Komiteen registrerer at flere av de påpekte forhold er rettet opp i regnskapet for 2003, men at det fortsatt gjenstår betydelige utfordringer. Dette gjelder særlig rutinene for oppfølging og kontroll ved ileggelse av tvangsgebyr og forelegg.
På tross av fjorårets påpekninger, er det også i 2003 påpekt brudd på regelverket for offentlige anskaffelser. Dette gjelder mangler ved beregning av anskaffelsens samlede verdi, ved kunngjøring av konkurranse og innhenting av nødvendige attester og erklæringer. Videre er det påvist mangler ved reiseregninger.
Komiteen ser alvorlig på at det fortsatt er betydelige mangler ved Forbrukerombudets regnskap og vil understreke departementets ansvar for å bringe forholdene i orden.