4. Skattegrunnlaget i personbeskatningen
I skattesystemet er hovedbestemmelsen at skattepliktig inntekt er enhver fordel vunnet ved arbeid, virksomhet, kapital eller eiendom. Praktiske hensyn tilsier blant annet at en i liten grad skattlegger fordelen av å eie enkelte forbruksgoder. Det må også tas hensyn til at skattesystemet bør være enkelt å forstå og innrette seg etter for skattyter, noe som også er viktig for skattesystemets legitimitet i befolkningen. Videre må skattesystemet være enklest mulig å administrere for ligningsmyndighetene. Mulighetene til å unndra skatt og til skattemessige tilpasninger bør være minst mulig.
En effektiv beskatning oppnås ved at skattegrunnlagene gjenspeiler faktiske økonomiske forhold. I personbeskatningen tilsier dette at skattepliktig inntekt i størst mulig grad bør samsvare med den faktiske avkastningen av arbeidet, inklusive verdien av naturalytelser. Skattepliktig inntekt avviker fra faktisk inntekt som følge av fradragsordninger som ikke korresponderer med tilhørende skattepliktige inntekter, og ved at inntekter unntas skatt eller verdsettes lavere enn den faktiske inntekten.
I tråd med skattereformen 1992 og Skaugeutvalgets anbefalinger bør prinsippet om brede skattegrunnlag videreføres også i personbeskatningen. Brede skattegrunnlag gjør det mulig å ha relativt lave skattesatser, og dermed redusere kostnadene ved beskatning. Brede skattegrunnlag er også viktig for at personer med lik inntekt skal behandles skattemessig likt, og for at progressiviteten i skattesystemet skal gi den tiltenkte omfordelingen av inntekt.
Hensynet til symmetrisk behandling av inntekter og kostnader tilsier fradrag for kostnader i forbindelse med ervervet av inntekten. Utover dette tilsier hensynet til brede skattegrunnlag at en er tilbakeholden med øvrige fradrag. Spesielle forutsetninger bør være til stede for at økonomisk støtte til prioriterte grupper eller aktiviteter skal gis som særskilte fradrag i skattesystemet og ikke gjennom direkte støtteordninger over budsjettets utgiftsside. Det vil bidra til bedre samsvar mellom skattepliktig og faktisk inntekt og til et enklere skattesystem.
Departementet mener at en del av de særskilte inntektsfradragene bør kunne anses å være omfattet av minstefradraget, og at en økning av minstefradraget bør kunne kombineres med å fjerne eller stramme inn en del av de særskilte fradragene. Etter departementets vurdering vil imidlertid konsekvensene av en avvikling av en rekke inntektsfradrag, i tråd med Skaugeutvalgets forslag, bli uoversiktlige. Det kan også ha store konsekvenser for enkeltgrupper. Innstrammingen i enkelte av inntektsfradragene bør derfor skje gradvis, og ses i sammenheng med blant annet økt minstefradrag, redusert toppskatt m.m.
Departementet mener at det fortsatt skal være rom i skattesystemet for særlig prioriterte inntektsfradrag, jf. bl.a. Sem-erklæringen. Departementet vil også peke på at det på enkelte områder kan være hensiktsmessig å kanalisere støtte gjennom skattesystemet. Dette gjelder særlig der det er politisk ønskelig å støtte et mer generelt mål, samtidig som en ønsker at den konkrete fordelingen av støtten skal styres av innbyggernes valg. Departementet mener imidlertid at særlig forenklings- og fordelingshensyn tilsier at antallet og omfanget av særskilte inntektsfradrag bør være begrenset.
Departementet vil komme nærmere tilbake med en vurdering av inntektsfradrag i forbindelse med gjennomføringen av reformen i de enkelte budsjettene.
Skatteloven gir fradragsrett for enkelte kostnader som ikke knytter seg til inntekts erverv, men som må betraktes som støtte til visse grupper som f.eks. syke, uføre, forsørgere og barnefamilier. Selv om disse særskilte skatteordningene og annen støtte til disse gruppene over budsjettets utgiftsside kan fremstå som ulike virkemidler, innebærer skatteordningene en økonomisk støtte til disse gruppene på linje med overføringer over budsjettets utgiftsside. Departementet er enig med utvalget i at flere forhold taler for at særskilte støtteordninger gjennom skattesystemet bør legges over på budsjettets utgiftsside.
Særskilte støtteordninger i skattesystemet kan bidra til å komplisere skattesystemet og uthule skattegrunnlaget. Vanligvis er heller ikke skattelempninger av denne typen like treffsikre som særskilt utformede tilskuddsordninger. Et tilskudd kan rettes inn mot bestemte mottakere, og det kan settes individuelle vilkår. Skatteregler må være av mer generell (ikke-diskriminerende) karakter, og vilkårene må være ensartede. Dette medfører at en målrettet støtteordning utformet over budsjettets utgiftsside kan være mindre provenykrevende enn en tilsvarende skatteordning som ikke kan treffe målgruppene like presist.
Skattelempninger gjennom særfradrag har dessuten vanligvis utilsiktede fordelingsvirkninger, siden personer med lav eller ingen inntekt, ikke vil kunne dra nytte av ordningen.
Støtteordninger gjennom skattesystemet kan i mange tilfeller være svært krevende for ligningsadministrasjonen. Eksempelvis krever håndheving av reglene for fradrag for store sykdomsutgifter at ligningsmyndighetene både har medisinsk kompetanse og ressurser til å vurdere sykdomstilstand og boforhold m.m. for den enkelte. I praksis kan dette gi opphav til forskjellsbehandling og misbruk av reglene. Det finnes flere eksempler på at skattemyndighetene gjennom stikkprøver avdekker omfattende misbruk. Dette tilsier at en bør være varsom med å utforme kompliserte særordninger som i praksis kan bli gjenstand for misbruk. En bør ikke basere seg på regler som forutsetter omfattende kontroll av den enkelte skattyters selvangivelse.
Etter departementets syn bør økonomisk støtte til de gruppene som er tiltenkt gjennom de sosialt begrunnete fradragene, fortsatt prioriteres. Det er likevel behov for et kritisk blikk på omfang og innretning av støtten som gis gjennom skattesystemet. Departementet mener også, i likhet med Skaugeutvalget, at hensynet til forenkling og oversikt isolert sett tilsier at en del særordninger i skattesystemet bør overføres til utgiftssiden. Departementet vil vurdere nærmere hvilke fradrag og særordninger som på en effektiv og hensiktsmessig måte kan erstattes med ordninger på utgiftssiden.
Departementet støtter Skaugeutvalgets prinsipielle tilnærming om at fordeler vunnet ved arbeid bør skattlegges på linje med kontante ytelser. Det innebærer at naturalytelser i utgangspunktet skal verdsettes og skattlegges til markedsverdi, slik hovedregelen er i dag. Dette prinsippet er viktig for å unngå at skattegrunnlaget uthules slik at store deler av avlønningen av arbeid skjer gjennom naturalytelser. En slik likestilling vil også bidra til et mer rettferdig skattesystem. En gunstig beskatning av naturalytelser vil kunne vri forbruket mot skattefavoriserte goder, ettersom det å motta naturalytelser istedenfor kontantlønn innebærer en begrensning i lønnsmottakernes valgrett.
Det kan oppstå en rekke problemer knyttet til kontroll og verdsetting når alle naturalytelser skal skattlegges til markedsverdi. Det oppstår særlige verdsettingsproblemer når en naturalytelse både dekker yrkesmessige og private behov, eller når den er et velferdstiltak. En rekke naturalytelser er svært utbredt, men har liten økonomisk verdi for den enkelte skattyter.
Departementet mener at det bør vurderes å stramme inn i regelverket for enkelte naturalytelser, og at det er behov for å forenkle regelverket. Skaugeutvalgets forslag til en generell sjablonbeskatningsmodell for naturalytelser er én mulighet, dvs. at naturalytelser inntil et visst beløp (maksimalbeløpet) fritas for skatt. Et slikt system vil kunne redusere behovet for detaljerte regler for skattlegging av enkeltytelser vesentlig, redusere administrative kostnader, forenkle regelverket og stille arbeidsgiver og arbeidstaker friere enn i dag i valget mellom ulike (skattefrie) naturalytelser. Ulempen ved en slik løsning, som utvalget også påpeker, er at maksimalbeløpet over tid kan bli en skattefri avlønning som tilfaller alle arbeidstakere. Videre krever et slikt forslag at en uansett må ha et regelverk for å verdsette naturalytelsene slik at det kan kontrolleres om verdien av de mottatte naturalytelsene ligger under grensen.
Uavhengig av om en innfører en generell sjablonbeskatning for naturalytelser eller strammer inn i enkelte naturalytelser, er det etter departementets syn viktig at beskatningen av naturalytelser som både dekker yrkesmessige og private behov, eller av velferdstiltak, oppfattes som "rimelig". Det vil etter departementets syn bidra til å styrke tiltroen til skattesystemet. Det bør videre legges vekt på at regelverket skal være enkelt for både arbeidstaker og arbeidsgiver. Departementet vil vurdere naturalytelsene nærmere i forbindelse med gjennomføringen av reformen i de enkelte budsjettene.
Komiteen mener det er viktig at skattegrunnlagene også i personbeskatningen gjenspeiler mest mulig de faktiske økonomiske forhold. Skattesystemet må organiseres slik at det blir enklest mulig å forstå og administrere, og mulighetene for skattemessige tilpasninger bør være minst mulig. Like inntekter bør behandles likt. Dette øker skattesystemets legitimitet.
Komiteenviser til at brede grunnlag gjør det mulig med relativt lave skattesatser og mener derfor at prinsippet om brede grunnlag må videreføres i personbeskatningen i tråd med skattereformen fra 1992.
Komiteen er enig i at skattepliktig inntekt i størst mulig grad bør samsvare med den faktiske avkastningen av arbeidet, inklusive verdien av naturalytelser. Komiteen merker seg at departementet mener at det fortsatt skal være rom for særlige prioriterte inntektsfradrag.
Komiteen er enig i at hensynet til en lik behandling av inntekter og kostnader tilsier fradrag for kostnader i forbindelse med erverv av inntekt.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til Regjeringens forslag om å øke minstefradraget, samtidig som den varsler fjerning av fradrag som til sammen gir et proveny på 5,3-6,3 mrd. kroner. I virkeligheten innebærer dette at for de med lav og midlere inntekt vil fjerning av fradrag i stor grad tilsvare den skattelettelse som ligger i økt minstefradrag. Dette forsterker den skjeve fordelingsprofilen i Regjeringens opplegg.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet mener at fagforeningskontingenten er en kostnad i forbindelse med erverv av inntekt, og at en høy organisasjonsgrad bidrar til et velorganisert og godt fungerende arbeidsliv.
Disse medlemmer vil derfor over tid gå inn for en fordobling av fagforeningsfradraget.
I meldingen heter det at departementet vil komme nærmere tilbake med en vurdering av de enkelte fradrag i forbindelse med gjennomføringen av reformen i budsjettene.
Disse medlemmer tar dette til orientering, og vil ta stilling til de konkrete forslagene når disse presenteres. Disse medlemmer vil understreke at det i vurderingen av fradragene må legges vekt på deres sosiale profil.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet mener det må være rom for en økning av minstefradraget innenfor en provenynøytral totalramme. Dette må imidlertid ikke finansieres ved en tilsvarende skatteskjerpelse for de samme gruppene som i særlig grad vil ha nytte av økningen i minstefradraget.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti antar at når departementet mener at det fortsatt skal være rom for særlig prioriterte inntektsfradrag, siktes det til fradraget for gaver til frivillige organisasjoner. Det følger av Sem-erklæringen at Regjeringen har som målsetting å øke dette fradraget til 12 000 kroner.
Disse medlemmer mener det er vanskelig å se at slike gaver kan betraktes som kostnader knyttet til erverv av inntekt eller dekning av spesielle, ekstraordinære utgifter, og mener Regjeringen ved å skjerme dette fradraget i realiteten undergraver hele sin argumentasjon for opprydning av inntektsfradrag.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet viser til at meldingen opererer med en uspesifisert skjerpelse i fradragsordninger på om lag 6,3 mrd. kroner, som eventuelt skal konkretiseres i kommende budsjetter. Disse medlemmer mener det er umulig å ta stilling til uspesifiserte skjerpelser, og mener det vil være uansvarlig av et stortingsflertall å gi sin tilslutning til en skattemelding uten også å vise frem hvilke fradrag som skal saneres, og hvilke provenymessige og fordelingsmessige effekter dette vil ha. Det er umulig å gi sin tilslutning til innholdet i en melding, som innebærer en fremtidig endring i fradragsordninger som har vidtrekkende politisk, fordelingsmessig og provenymessig betydning.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Kystpartiet mener i realiteten at Regjeringens melding ikke har et tilstrekkelig innhold. På personskattesiden er det ikke en reform, men kun justering og omlegginger av satser og beløpsgrenser. Dette er "smørsiden" av reformen for alle som har relativt gode inntekter. For lavinntektsgrupper representerer dette dårlige nyheter, samtidig som de samme grupper kan oppleve å miste fradrag som er av vital betydning for dem.
Disse medlemmer mener at mangelen på spesifisering av "opprydding og forenkling" på 6,3 mrd. kroner, er den delen av skattemeldingen som i realiteten ikke er presentert.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre mener at en symmetrisk behandling av inntekter og utgifter tilsier fradrag for utgifter til "inntekts ervervelse", og at omfanget av særskilte inntektsfradrag bør være begrenset.
Disse medlemmer mener således at en del av eksisterende fradrag bør kunne innlemmes i økte minstefradrag og bunnfradrag som følger av Regjeringens forslag. En vil imidlertid peke på at avviklingen av fradragene kan være uoversiktlige og ha store konsekvenser for enkeltgrupper.
Disse medlemmermener derfor at avviklingen må skje gradvis, og sees i sammenheng med de øvrige endringer i minstefradrag, toppskatt, formuesskatt mv. Det vises også til at det i enkelte tilfelle kan være hensiktsmessig å kanalisere støtte gjennom skattesystemet, men at det av forenklingshensyn bør begrenses mest mulig.
Disse medlemmermener at økonomisk støtte til de grupper som er tiltenkt gjennom de sosialt begrunnede fradragene, fortsatt må prioriteres. Det er likevel behov for en gjennomgang og vurdering av støtte som gis gjennom skattesystemet. Disse medlemmer mener derfor det er naturlig å foreta en vurdering av ulike sider ved å overføre sosialt begrunnede særordninger fra skattesystemet til statsbudsjettets utgiftsside.
Disse medlemmerviser til at beskatningen av naturalytelser som hovedregel i dag skjer til markedsverdi og mener at dette prinsippet må opprettholdes.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Kystpartiet legger til grunn at fradraget for renteutgifter (10,9 mrd. kroner) og særfradragene for alder, uførhet, forsørgelse og store sykdomsutgifter (2,145 mrd. kroner) ikke under noen omstendighet vil bli gjenstand for sanering. Dersom meldingens målsetning om "opprydninger og forenklinger" skal stå fast, vil dermed drøye 85 pst. av verdien av alle andre fradrag saneres. Disse medlemmer mener at en slik sanering vil være uklok, av flere grunner, og forstår i og for seg godt at Regjeringen ikke har villet vise frem denne "skyggesiden" av reformen.
Disse medlemmer vil, i tillegg til å beholde fradraget for renteutgifter, legge til grunn at følgende særlige fradrag i inntekt skal opprettholdes ved en eventuell innføring av ny skattereform:
– Særfradragene for alder, uførhet, forsørgelse og store sykdomsutgifter (2 145 mill. kroner)
– Reiseutgifter og besøksreiser i hjemmet (1 585 mill. kroner)
– Foreldrefradrag for dokumenterte utgifter (1 430 mill. kroner)
– Privat og offentlig pensjonsordning (1 200 mill. kroner)
– Individuell pensjonsavtale (IPA) (350 mill. kroner)
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet understreker at Regjeringens manglende vilje eller evne til å ta stilling til hvilke fradrag som skal inngå i skattesystemet, er et godt eksempel på svakhetene ved denne meldingen. Per Kleppe skriver i Dagsavisen 27. mai 2004:
"Regjeringen har gjort en grunnleggende feil ved å legge fram en melding som blander sammen forslag om endringer i skattesystemet og forslag om senkning av skattenivået."
Disse medlemmer er enige i denne vurderingen, og slår fast at utover endringene i beskatning av aksjeinntekter, er dette i praksis en stortingsmelding om skattelette, snarere enn en skattereform.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Kystpartiet er enig i den opptrapping av fradrag for gaver til frivillige organisasjoner som Regjeringen har varslet. Disse medlemmer mener det er svært god samfunnsøkonomi å stimulere privat støtte til frivillig arbeid gjennom skattesystemet. Disse medlemmer mener det på samme vis er riktig å vurdere å innføre nye skatteincentiv som påvirker utviklingen i positiv retning når det gjelder helse og miljø. Skattefritak for månedskort betalt av arbeidsgiver er et slikt eksempel.
Disse medlemmer mener det er uaktuelt å gå inn for å fjerne fradrag i det omfang Skaugeutvalget har foreslått. Disse medlemmer vil peke på at de fleste er godt begrunnet ut fra hensyn som skattesystemet skal ivareta. Dette gjelder både fradrag knyttet til inntektsskattegrunnlaget for personer, og de fradrag som har en sosialpolitisk begrunnelse.