Til Stortinget

1. Innledning

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Ranveig Frøiland, Svein Roald Hansen, Tore Nordtun, Torstein Rudihagen og Hill-Marta Solberg, fra Høyre, Svein Flåtten, Torbjørn Hansen, Heidi Larssen og Jan Tore Sanner, fra Fremskrittspartiet, Gjermund Hagesæter, lederen Siv Jensen og Per Erik Monsen, fra Sosialistisk Venstreparti, Øystein Djupedal, Audun Bjørlo Lysbakken og Heidi Grande Røys, fra Kristelig Folkeparti, Ingebrigt S. Sørfonn og Bjørg Tørresdal, fra Senterpartiet, Morten Lund, fra Venstre, May Britt Vihovde, og fra Kystpartiet, Steinar Bastesen, viser til at Regjeringens vurderinger og forslag er nærmere omtalt nedenfor i denne innstillingen og i St.meld. nr. 29 (2003-2004) Om Skattereform.

Komiteen viser videre til at det generelt kun er Regjeringens vurderinger og forslag som er gjengitt nedenfor i sammendragene under de enkelte punkter. Gjeldende norsk rett, Skaugeutvalgets utredning, andre utvalg og utredninger, internasjonale rammebetingelser og utviklingstrekk, utenlandsk rett, hørings­uttalelser mv. knyttet til de enkelte vurderinger og forslag, er redegjort nærmere for i St.meld. nr. 29 (2003-2004) Om Skattereform med vedlegg.

Komiteen viser også til rettebrev fra finansministeren 15. april 2004, som er vedlagt innstillingen.

Komiteen viser for øvrig til sine merknader nedenfor under de enkelte punkter.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Kystpartietvil vise til at Regjeringens melding om en skattereform ble lagt fram 26. mars 2004 - betydelig senere enn først angitt. Dette har medført at finanskomiteen har hatt kun 10 uker til sitt arbeid med meldingen når saken måtte avgis før sommeren. Det har vist seg at flere av Regjeringens forslag ikke har vært ute til høring eller synes å ha vært mangelfullt utredet. Disse medlemmer vil uttrykke bekymring for at en så kort tid til behandling av en så omfattende og viktig sak kan vise seg å føre til at behandlingen ikke har vært grundig nok. Dersom det i ettertid viser seg å være grunnlag for en slik bekymring, må hovedansvaret for dette plasseres hos Regjeringens sene framleggelse av meldingen.

2. Regjeringens forslag til skattereform - utfordringer,mål og hovedtrekk, internasjonale rammebetingelser og utviklingstrekk, mål og prinsipper for skattesystemet

2.1 Sammendrag

2.1.1 Skattereform for økt verdiskaping og velferd

Forbedringer i skatte- og avgiftssystemet er en sentral del av Regjeringens økonomiske politikk. Retningslinjer for dette arbeidet er nedfelt i Sem-erklæringen. De overordnede målene er et bedre og mer rettferdig skattesystem og redusert skatte- og avgiftsnivå som bidrar til økt verdiskaping og ivaretar fordelingspolitiske mål. Så langt beløper samlede skatte- og avgiftslettelser under denne regjeringen seg til 19,4 mrd. kroner. Et godt skattesystem vil styrke næringslivet og verdiskapingen. Det vil utløse større vilje til innsats og gi den enkelte større valgfrihet. Dermed legges et godt grunnlag for økonomisk vekst og økt velferd.

Etter Regjeringens syn er det nødvendig å kombinere forbedringer i skattesystemet med skattelettelser. Det tas sikte på lettelser i tråd med Sem-erklæringen på om lag 12 mrd. kroner innenfor inntekts- og formuesbeskatningen som følge av reformen. Skattelettelser utover Sem-erklæringens forpliktelser vil blant annet være avhengig av utviklingen i skattegrunnlagene, herunder effektene av skattereformen på verdiskapingen, utviklingen i Petroleumsfondet, og eventuelle skatte- og avgiftsskifter. Reformen bør etter Regjeringens syn fases inn over tre budsjettår.

Regjeringen vil videreføre skattesatsen på 28 pst. for selskapsoverskudd og annen kapitalinntekt og en progressiv beskatning av arbeidsinntekter. Det vil derfor fortsatt være behov for en "bro" mellom beskatningen av personer og selskaper. Regjeringen foreslår å erstatte dagens delingsmodell med skatt på høy eier avkastning. For personlige aksjonærer vil høy avkastning som deles ut som utbytte eller realiseres som ak­sjegevinst, skattlegges som alminnelig inntekt (aksjonærmodellen). Aksjonærmodellen skiller seg vesentlig fra det klassiske system med full dobbeltbeskatning av utbytte, ved at en avkastning svarende til risikofri rente skjermes for skatt. Personlig næringsdrivende (deltakere i deltakerlignede selskaper og enkeltpersonsforetak) foreslås skattlagt ved opptjening og med skjerming (skjermingsmodellen), etter lignende prinsipper som i aksjonærmodellen. Den uskjermede delen av inntekten beskattes som personinntekt (med bruttoskatter). Skatten på høy (uskjermet) eieravkastning må ses i sammenheng med nedtrappingen av formuesskatten, slik at kapitalbeskatningen samlet sett reduseres.

For øvrig skal fordelsbeskatningen av egen bolig fjernes, i tråd med Sem-erklæringen.

Aksjonærmodellen og skjermingsmodellen vil gi en mer treffsikker skattlegging av reelle arbeidsinntekter enn dagens delingsmodell. Dette er nødvendig for å få et mer rettferdig skattesystem med større legitimitet. Modellene bygger på at skattyter vil bli skattlagt nokså likt på marginen enten arbeidsvederlaget tas ut som lønn eller eierinntekt. Regjeringen foreslår at utbytter og gevinster mellom selskaper i hovedregelen skal fritas fra beskatning. Ved siden av å avvikle delingsmodellen kan en dermed også avvikle RISK-reglene og godtgjørelsessystemet. Med disse endringene vil aksjonærbeskatningen tilfredsstille de krav som EØS-avtalen stiller.

For å kunne avvikle delingsmodellen må de høyeste marginalskattesatsene reduseres til om lag den samlede skattesatsen for høye aksjeinntekter (Summen av selskapsskatt og aksjonærskatt blir 48,16 pst.). Den høyeste marginalskattesatsen på arbeidsinntekter bør med andre ord minst reduseres til 1992-nivå. I en balansert reform må også skatten på lavere inntekter reduseres. Lavere skatt på arbeidsinntekter vil gi motiv til å arbeide mer og utsette pensjonering. Det er et viktig bidrag til å styrke norsk økonomi over tid.

Regjeringen legger vekt på å forenkle og rydde opp i skattesystemet. Ofte er det grupper med høye inntekter som har størst fordel av fradrag og særregler i skattesystemet. Mindre vekt på slike regler vil derfor være god fordelingspolitikk. Fradrag og særregler med svak begrunnelse bør trappes ned og avvikles. Det samme gjelder regler som er svært kompliserte, og som kan føre til misbruk og kontrollproblemer. Noen sosiale formål som i dag tilgodeses gjennom skattesystemet, kan ivaretas bedre gjennom ordninger på budsjettets utgiftsside. Regjeringen vil komme tilbake med konkrete forslag i budsjettene.

2.1.2 Utfordringer, mål og prinsipper

Møte utfordringene i norsk økonomi

Utviklingen i norsk økonomi er god. Samtidig står Norge overfor store utfordringer i den økonomiske politikken som følge av økende fremtidige pensjonsutgifter og andre aldersrelaterte utgifter knyttet til helse og omsorg. Finansieringen av pensjonene og bevilgningene til helse og omsorg for eldre vil kreve en stadig større andel av landets verdiskaping i årene fremover. Det er derfor behov for en langsiktig og helhetlig økonomisk politikk som bygger opp under vekstmulighetene i økonomien. Det er ikke minst viktig å utnytte arbeidskraftressursene og styrke svake gruppers tilknytning til arbeidslivet. Skattereform, pensjonsreform samt omfanget og innretningen av ressursbruken i offentlig sektor må trekke i samme retning. Det vil gjøre det lettere å møte utfordringene knyttet til finansiering av velferdsordningene.

Ved å følge retningslinjene for bruken av petroleumsinntekter opprettholdes en betydelig statlig sparing i årene som kommer. Det er et viktig bidrag for å skape den grunnleggende tilliten til norsk økonomi som kreves for at Norge skal være et attraktivt land å investere i. Den offentlige sparingen gjennom Petroleumsfondet vil likevel bare kunne finansiere en del av den ventede utgiftsveksten, jf. beregninger i Nasjonalbudsjettet 2004. Det er derfor avgjørende å gjennomføre en vellykket pensjonsreform. Regjeringen vil følge opp Pensjonskommisjonens forslag (jf. NOU 2004: 1 Modernisert folketrygd - Bærekraftig pensjon for framtida) i en egen stortingsmelding.

En hovedutfordring i skattereformen og pensjonsreformen er å stimulere til økt og lengre yrkesdeltakelse. Dette er nødvendig for å kunne bevare og videreutvikle det norske velferdssamfunnet. Det må bli mer lønnsomt både for alderspensjonister og andre grupper å arbeide. Reduserte marginal skatter på arbeidsinntekter må til for å stimulere til økt og lengre yrkesdeltakelse. Dette er et sentralt mål med skattereformen.

Økt likebehandling og styrket legitimitet

Aksjonærmodellen, skjermingsmodellen og reduserte marginalskatter på arbeidsinntekter vil sikre større skattemessig likebehandling av reelle arbeidsinntekter enn i dag. Skattemessig likebehandling kombinert med bredere skattegrunnlag vil medvirke til et enklere og mer rettferdig skattesystem, og dermed økt tillit til skattesystemet. Høyinntektsgruppene har gjennomgående bedre muligheter og større motiver til å utnytte fradragsordninger og særregler i skattesystemet. Skattemessig likebehandling og brede skattegrunnlag vil også bedre ressursbruken, blant annet ved at det blir mindre lønnsomt med skatteplanlegging.

Delingsmodellen fungerer ikke lenger etter forutsetningene. Siden 1992 har satsforskjellen mellom skatt på arbeid og kapital økt fra 28,1 til 36,7 prosentpoeng inklusive arbeidsgiveravgift. Økt marginalskatt på arbeidsinntekter, kombinert med lempninger i delingsmodellen, har gjort det både mer lønnsomt og enklere å tilpasse seg slik at faktisk arbeidsavkastning skattlegges som kapitalinntekt. Dette gjenspeiles i at andelen delingspliktige aksjeselskaper har gått ned fra 46 pst. i 1994 til 32 pst. i 2000, og at over 70 pst. av delingspliktige aksjeselskaper har negativ beregnet personinntekt. Konsekvensene er at omfordelingen gjennom skattesystemet svekkes, prinsippet om å beskatte like inntekter likt brytes, og skattesystemet mister legitimitet. Regjeringen mener at det er behov for endringer i skattesystemet som gjør det mulig å avvikle delingsmodellen.

Gjøre skattesystemet robust overfor økt internasjonalisering

I en integrert internasjonal økonomi må det rettes særlig oppmerksomhet mot at skattesystemet skal gjøre det attraktivt å arbeide, investere og drive næringsvirksomhet i og fra Norge. Det er et mål at det norske skattesystemet skal være enkelt, forutsigbart og gi gode, generelle rammebetingelser som kan styrke verdiskapingen.

Skattesystemet må være tilpasset EØS-avtalens krav om blant annet etableringsfrihet og fri bevegelighet av kapital.

Utviklingen innen EF-retten medfører en tiltakende usikkerhet knyttet til om det gjeldende norske systemet for utbyttebeskatning kan bli ansett å være i uoverensstemmelse med EØS-avtalen. Tilsvarende usikkerhet kan gjøre seg gjeldende for beskatningen av aksjegevinster. Regjeringen har derfor lagt vekt på at endringer i regelverket for beskatning av aksjeinntekter må ligge innenfor de krav som EØS-reglene stiller.

Bedre vilkårene for næringsvirksomhet og privat norsk eierskap

For å sikre gode vilkår for å drive næringsvirksomhet i Norge kan ikke den samlede beskatningen av kapital være for høy sammenlignet med andre land. Beskatning av selskap og eier, og av kapitalinntekt og kapitalbeholdning, må ses i sammenheng. Norge har relativt lav formell skattesats på selskapsoverskudd, og godtgjørelses- og RISK-reglene innebærer at eier bare skattlegges én gang for overskudd i virksomheten. Norge har imidlertid, i motsetning til de fleste andre land, en formuesskatt som bidrar til å øke den samlede kapitalbeskatningen vesentlig.

Formuesskatten har flere alvorlige svakheter. Den svekker incentivene til å spare. Den skjeve og til dels vilkårlige verdsettingen av ulike formueskomponenter bidrar til å vri investeringene bort fra næringsvirksomhet. Dermed reduseres den samlede avkastningen av sparingen. Formuesskatten gjør det også vanskeligere å beholde virksomhet under norsk eierskap fordi den bare rammer norske eiere. Den kan i tillegg forårsake skattemotivert flytting fra Norge. Det gjelder særlig eiere av bedrifter som børsnoteres og verdsettes høyt på grunn av forventet høye inntekter i fremtiden, men som har svak inntjening i en oppbyggingsperiode. Regjeringen vil på denne bakgrunn trappe ned formuesskatten med sikte på avvikling.

Rydde opp og forenkle

Særlig personbeskatningen kjennetegnes ved fradragsordninger og særregler som skal ivareta ulike hensyn. Det snevrer inn skattegrunnlaget, gjør det vanskeligere å holde lave skattesatser og øker kompleksiteten i skattesystemet. Brede grunnlag er dessuten viktig for at en progressiv satsstruktur skal ha den tilsiktede fordelingseffekten. Bare personer med skattepliktig inntekt kan dra nytte av fradragsordninger i skattesystemet, og tendensen er at høyinntektsgrupper har de største fradragene. Det er på denne bakgrunn behov for å forenkle og rydde opp i skattesystemet.

Forenkling av skattesystemet bør dels skje ved å avvikle eller stramme inn ordninger som ikke lenger har tilstrekkelig god begrunnelse, og dels ved å flytte ordninger som fortsatt skal prioriteres, over på budsjettets utgiftsside. Tilskudd kan i større grad rettes inn mot bestemte mottakere om ønskelig, og er derfor gjerne mer treffsikre enn skattelempninger. Det vil også kunne bidra til å redusere de samlede administrative kostnadene knyttet til ordningene. Ligningsmyndighetene bruker i dag betydelige ressurser på å behandle enkeltsaker innenfor områder som ikke ligger innenfor deres primære kompetanseområde. Enklere regler og færre unntak vil bidra til økt formell og faktisk likebehandling, og vil gjøre det lettere for skattytere flest å forstå og innrette seg etter skattereglene.

Videreføre prinsippene i skattereformen 1992

Regjeringen legger vekt på at hovedprinsippene om likebehandling, brede skattegrunnlag og lave skattesatser gjorde reformen i 1992 svært vellykket, og vil bygge videre på disse prinsippene.

2.1.3 Internasjonale rammebetingelser og utviklingstrekk

Regjeringen legger vekt på å utforme det norske skattesystemet slik at det skal være attraktivt å investere og arbeide i Norge. Den samlede kapitalbeskatningen inklusive formuesskatten må ikke være for høy sammenlignet med andre land. Det legges til grunn at selskapsskattesatsen på 28 pst. videreføres. Formuesskatten foreslås halvert i løpet av 2006 og 2007, og trappes deretter videre ned med sikte på avvikling. Skattereglene må sikre størst mulig samsvar mellom det som er lønnsomt for samfunnet og det som er lønnsomt for den enkelte virksomhet. Tilstrekkelig lave generelle skattesatser bør bidra til at Norge er et attraktivt land både å investere i og som utgangspunkt for investeringer i andre land. Uthuling av skattegrunnlag og særregler for de mest mobile skattegrunnlagene bør unngås. Et enkelt, forutsigbart og godt skattesystem, som er forenlig med våre forpliktelser i henhold til EØS-avtalen, vil kunne bidra til å styrke investeringene og sysselsettingen.

Etter departementets vurdering medfører utviklingen innen EF-retten en tiltakende usikkerhet knyttet til om det gjeldende norske systemet for utbyttebeskatning kan bli ansett å være i uoverensstemmelse med EØS-avtalen.

Departementet vil videre peke på at RISK-systemet er begrenset til å gjelde for aksjer i selskaper som er hjemmehørende i Norge, mens det ikke foretas RISK-regulering av aksjer som norske aksjonærer eier i utenlandske selskaper. RISK-systemet er med andre ord avgrenset mot utenlandske aksjer på tilsvarende måte som godtgjørelsesmetoden. Departementet antar derfor at usikkerheten rundt utbyttebeskatningens forhold til EØS-avtalen tilsvarende gjelder for dagens system for aksjegevinstbeskatning.

Departementet antar at dersom en skal gjennomføre omfattende systemendringer i det gjeldende regelverket for beskatning av aksjeinntekter, bør det søkes å finne løsninger som ikke har en usikker side til EØS-reglene.

2.1.4 Mål og prinsipper for skattesystemet

Innledning

Skatte- og avgiftssystemets viktigste oppgave er å finansiere offentlig ressursbruk. Offentlig finansiering av omfattende velferdsoppgaver gjør det nødvendig å opprettholde betydelige skatte- og avgiftsinntekter. Etter Regjeringens syn er det imidlertid nødvendig å kombinere forbedringer av skattesystemet med skattelettelser. Skattelettelsene må innrettes slik at de styrker grunnlaget for verdiskaping og vekst, og utløser større vilje til å arbeide, utdanne seg og drive virksomhet. I tillegg skal skattesystemet spille en sentral rolle for omfordeling av inntekt, og det skal oppleves som rettferdig, forståelig og forutsigbart for skattyterne.

I skattereformen i 1992 ble det lagt stor vekt på effektivitet i utformingen av skattesystemet, og særlig innenfor bedrifts- og kapitalinntektsbeskatningen. Brede grunnlag, lave satser og symmetrisk behandling av inntekter og utgifter skulle redusere de samfunns­økonomiske kostnadene ved skattlegging og sikre et rettferdig skattesystem hvor skattyterne så langt som mulig likebehandles. Regjeringen ser det som viktig at disse prinsippene videreføres.

Regjeringen er enig med Skaugeutvalget i at antall mål for skattesystemet bør begrenses for å få et enklere og mer effektivt skattesystem. Regjeringen vil særlig understreke betydningen av skattegrunnlag som gjenspeiler de økonomiske realitetene. Brudd på dette prinsippet gjør det vanskeligere å oppnå andre mål for skattesystemet. Brede grunnlag gjør det derimot mulig med relativt lave satser, sikrer at satsstrukturen har den tilsiktede fordelingseffekten, og er en forutsetning for et nøytralt og effektivt skattesystem. Det er derfor problematisk om en i stort omfang bruker unntak og særordninger i skattesystemet for å støtte særlige grupper, bransjer eller aktiviteter.

Skatte- og avgiftssystemets rolle i den økonomiske politikken

Departementet mener det er viktig å klargjøre målene med skatte- og avgiftssystemet for å unngå et overbelastet og ineffektivt skattesystem. Departementet støtter Skaugeutvalgets syn om at skatte- og avgiftssystemet bør rettes inn mot å løse primæroppgavene; skaffe staten inntekter til lavest mulig samfunnsøkonomiske kostnader, bidra til omfordeling av inntekt og formue og korrigere for ulike former for markedssvikt. Departementet er enig i at en bør være tilbakeholden med å bruke skatte- og avgiftssystemet til å påvirke skattyternes atferd i ønsket retning. På noen områder kan det likevel være hensiktsmessig, for eksempel når det gjelder miljø og helse. Det er et behov for å gå igjennom de forskjellige særordningene med sikte på å forenkle og effektivisere skattesystemet.

Departementet er enig med Skaugeutvalget i at tilskuddordninger normalt kan målrettes bedre enn skatteordninger. Faren for utilsiktede virkninger og tilpasninger tilsier også at en bør være varsom med å innføre særbehandling gjennom skattesystemet. Utstrakt bruk av slike særordninger vil dessuten svekke omfordelingen gjennom skattesystemet.

Derfor bør en del forutsetninger være til stede for at en skatteordning skal være egnet: Ordningen bør ha et relativt stort omfang, og kriteriene for å omfattes bør være objektive og lette å kontrollere. I tillegg bør det være administrative fordeler ved å gi støtten via skattesystemet og ikke som direkte tilskudd.

Departementet mener det kan være hensiktsmessig å overføre enkelte fradrags- og særordninger i skattesy­stemet til budsjettets utgiftsside. Unntaksvis kan det imidlertid, blant annet av administrative hensyn, være ønskelig å beholde særordninger i skattesystemet. Departementet vil vurdere dette nærmere.

Departementet er også enig med Skaugeutvalget i at det kan være et behov for å rydde opp i dagens avgiftssystem, for å forenkle systemet og om mulig avvikle uhensiktsmessige avgifter. Dette vil følges opp løpende i de årlige budsjetter.

Departementet mener at skattesystemet skal spille en sentral rolle i fordelingspolitikken, først og fremst gjennom en progressiv beskatning av personinntekter. Skattesystemet er et viktig instrument for omfordeling mellom personer med høye og lave inntekter. Samtidig er det viktig å se fordelingsprofilen i skattesystemet i et bredere perspektiv. Den samlede politikken innenfor ulike offentlige tjenester som for eksempel utdanningssystemet, arbeidsmarkedet, helse- og sosialsektoren har trolig større fordelingsmessig betydning enn skatt. Videre er det viktig å fokusere på de reelle virkningene av et progressivt skattesystem.

Fordelingshensynet bør heller ikke tas inn med like stor styrke på alle enkeltområder i skatte- og avgiftssystemet. Dette følger av prinsippet om målrette de tiltak og ikke knytte mange mål til én og samme ordning. Departementet er enig med Skaugeutvalget i at avgifter og bedriftsbeskatningen er lite egnet til å drive aktiv fordelingspolitikk.

Høye satser kombinert med smale grunnlag kan være usosial politikk selv om den formelle progresjonen tilsier det motsatte. En illustrasjon på dette finner man i figur 3.15 i Skaugeutvalgets rapport, som viser at den effektive progressiviteten i skattesystemet var høyere i 2000 enn i 1986, til tross for at de formelle skattesatsene i 1986 var klart høyere både på arbeids- og kapitalinntekter. Dette skyldes de mange særordningene før reformen som gjorde det mulig for høyinntektsgruppene å redusere skatten betydelig. Skatteevneprinsippet tilsier at skattegrunnlagene bør være mest mulig i tråd med faktisk inntekt. Departementet mener det er potensial for ytterligere utvidelser av grunnlagene. Dette kan ha positive fordelingsvirkninger i tillegg til å gjøre skattesystemet enklere.

I vurderingen av hvordan skattesystemet påvirker inntektsfordelingen kan en ikke utelukkende se på omfordelingseffektene på aggregert nivå eller mellom inntektsgrupper. En må også legge vekt på hvordan skattesystemet slår ut for enkeltpersoner som er i reelt sett samme økonomiske situasjon. Både beskatningen av formue og arbeidsinntekt kan i dag slå svært ulikt ut for enkeltpersoner, avhengig av for eksempel hva formuen består av eller hvorvidt man har tilpasset seg ut av delingsmodellen eller ikke. Departementets forslag til reduksjon av de høyeste skattesatsene på lønn og nedtrapping av formuesskatten må ses i lys av dette.

Videre må en se på hvilke incentiver til tilpasninger skattesystemet skaper. Et skattesystem som svekker motivene til å arbeide er ikke god fordelingspolitikk, da det kan lede til at personer ikke kommer ut av en lavinntektssituasjon. Statistikk viser at svak tilknytning til arbeidsmarkedet er et av de viktigste kjennetegnene ved dem som har vedvarende lav inntekt. Departementets forslag om å redusere marginalskattesatsene på lavere inntektsnivåer kan derfor ha særlig positive fordelingsvirkninger.

Betydningen av internasjonalt mobile skattegrunnlag

Departementet er enig med Skaugeutvalget i at økt internasjonalisering gjør det enda viktigere å sikre gode og forutsigbare rammebetingelser for næringsvirksomhet, herunder en internasjonalt sett lav sats for selskapsoverskudd. Skattesatsen på overskudd bør derfor videreføres med 28 pst. Dette er fortsatt en relativt lavformell selskapsskattesats, selv om mange land har redusert selskapsskattesatsen de siste årene. Den effektive skattesatsen på selskapsoverskudd ligger likevel relativt sett noe høyere, ettersom Norge har et bredere skattegrunnlag i selskapsbeskatningen enn mange andre land. Selskapsbeskatningen synes alt i alt fortsatt godt tilpasset den internasjonale situasjonen, men utviklingen bør holdes under oppsikt.

Etter departementets syn styrker internasjonaliseringen argumentet for å basere selskapsbeskatningen på et prinsipp om lave formelle satser og brede grunnlag, med færrest mulig særordninger for enkeltnæringer eller investeringer. Den formelle skattesatsen på bedriftsoverskudd betyr relativt mer enn skattegrunnlaget jo høyere avkastningen er på investeringen. Skaugeutvalget slutter av dette at land som ønsker å tiltrekke seg investeringer som gir høy avkastning, heller bør legge vekt på å ha en lav generell skattesats enn å innføre særordninger som snevrer inn skattegrunnlagene. Departementet støtter dette synet.

Departementet støtter utvalgets synspunkt om at skattemessig likebehandling av næringer bør være et bærende prinsipp i skattesystemet. Hensynet til rederinæringens internasjonale rammevilkår kan likevel tilsi at en i liten grad skattlegger denne næringen. EU har også etablert egne retningslinjer på dette området som legger til rette for svært lav rederibeskatning, som gjelder frem til 2011. Forskjell mellom skattenivå innenfor og utenfor rederiskatteordningen gjør at det er viktig å sikre klare regler for hva som omfattes og ikke.

Som utvalget peker på, kan internasjonaliseringen begrense mulighetene til å drive omfordelingspolitikk gjennom sterkt progressive satser i inntektsbeskatningen. At arbeidskraften i økende grad er mobil, taler derfor også for å redusere de høyeste skattesatsene på arbeidsinntekter. Den effektive omfordelingen bestemmes imidlertid ikke bare av den formelle satsstrukturen, men også av hvilke inntekter som fanges opp til beskatning. Dette styrkes av at ulike former for naturalytelser og muligheten til å benytte seg av fradragsordninger er skjevfordelt i befolkningen. Brede skattegrunnlag som gjenspeiler faktiske økonomiske forhold, er dermed viktig både av hensyn til effektiv ressursbruk og til fordeling - og blir en enda viktigere betingelse for en effektiv fordelingspolitikk når skattegrunnlagene blir mer mobile.

Som Skaugeutvalget peker på, kan nivået på andre lands avgifter i noen grad begrense Norges handlefrihet i utformingen av avgiftssystemet. Departementet vurderer derfor løpende behovet for kutt i avgiftene på grensehandelsutsatte varer. I tillegg kan internasjonale avtaler som EØS-avtalen og Kyoto-avtalen ha betydning for toll- og avgiftssystemet i Norge. Oppfølgingen av Kyoto-avtalen legger opp til at dagens CO2-avgifter blir erstattet av et system med omsettelige klimagasskvoter. Eksempler på at forpliktelser etter EØS-avtalen setter krav til utforming av norske avgifter, er omleggingen av differensiert arbeidsgiveravgift og omleggingen av avgiften på elektrisk kraft.

En langsiktig og forutsigbar skattepolitikk

Departementet legger stor vekt på at de skattemessige rammebetingelsene er mest mulig stabile og forutsigbare. Særlig for næringsvirksomhet og investeringer kan hyppige og svakt begrunnede endringer i skatte­reglene være skadelig. Departementet er enig med utvalget i at et nødvendig utgangspunkt for stabile skattemessige rammebetingelser er å basere skattleggingen på gode, gjennomgående prinsipper.

Departementet er usikker på nytten av å legge fram særlige skattepolitiske planer hvert år i Revidert nasjonalbudsjett slik utvalget foreslår. Allerede i dag redegjøres det løpende for arbeidet med konkrete skatte- og avgiftsspørsmål i budsjettdokumentene til Stortinget. Der det er naturlig, gis slike opplysninger allerede fra et tidlig forberedelsesstadium. Denne informasjonen gir økt forutsigbarhet for skattyterne.

Utover dette, og særlig ved endringer av systemmessig karakter, vil det være et behov for å løfte diskusjonen fra kortsiktige budsjettvirkninger og til et mer prinsipielt og langsiktig plan. Departementet er enig i at det er behov for en mer gjennomgripende og prinsipiell vurdering av skattesystemet fra tid til annen. En slik vurdering kan munne ut i en plan for skatteendringer, ikke bare for det nærmeste budsjettåret, men også fremover i tid. Det er trolig ikke behov for en slik omfattende gjennomgang hvert år. Departementet ser det derfor som mest hensiktsmessig at man tar initiativ til slike gjennomganger ved behov, bl.a. gjennom stortingsmeldinger. Det legges også vekt på at nødvendige, årlige skatteendringer skal være forankret i kjente prinsipper.

Det vises dessuten til at oppmerksomheten om de langsiktige utviklingstrekkene i budsjettet vil bli styrket gjennom de treårige fremskrivingene av statsbudsjettet som skal presenteres i de årlige budsjettdokumentene, første gang i forslaget til statsbudsjett for 2005, jf. omtale i Gul Bok 2004. Også perspektivmeldingene om langsiktige utviklingstrekk i det norske samfunn vil gi anledning til å belyse utviklingen i offentlige inntekter og utgifter over tid. Med dette mener departementet at det er lagt et godt grunnlag for langsiktighet i politikken.

I forbindelse med utarbeidelsen av ny skattelov 26. mars 1999 nr. 14 ble det foretatt en omfattende vurdering av fordelingen mellom lover og forskrifter, selv om ikke hele forskriftsverket ble fullstendig revidert. Det er derfor ikke behov for en fullstendig gjennomgang nå, slik utvalget foreslår. Fordelingen mellom lov og forskrift vurderes imidlertid løpende ved utarbeidelsen av nye eller endrede skatteregler, der en bl.a. legger vekt på de hensyn utvalget peker på.

Allerede i dag delegeres den detaljerte utformingen av en del skatteregler fra Stortinget til Finansdepartementet, og i noen grad videre til Skattedirektoratet. Det er usikkert om en økt grad av formell delegering vil gi noen gevinst av betydning. Departementet vurderer imidlertid løpende hvilke bestemmelser som kan delegeres til underliggende etater.

Inspirasjonskilden for utvalgets forslag om et skatteøkonomisk råd har bl.a. vært Det Økonomiske Råd i Danmark, men også en rekke andre land har slike rådgivende organer, bl.a. Sverige og Tyskland. Både i Tyskland og Danmark skal imidlertid ekspertrådene kommentere den økonomiske politikken generelt, og ikke bare skattepolitikken. Inntrykket er at erfaringene med slike råd i hovedsak er gode.

Regjeringen er likevel usikker på hva et slikt skatteøkonomisk råd kan bidra med utover de rådene og innspillene til skattepolitikken som allerede kommer fram gjennom høringsinstituttet og ulike ekspertutvalg. På denne bakgrunn vil ikke Regjeringen foreslå å følge opp utvalgets forslag om å etablere et skatteøkonomisk råd.

2.2 Komiteens merknader

Komiteen er enig med Regjeringen i at det er viktig at de skattemessige rammebetingelsene er mest mulig stabile og forutsigbare. Det bør bygges videre på prinsippene om brede skattegrunnlag og lave skattesatser fra reformen i 1992.

Komiteen er enig i at en hovedutfordring i skattereformen og pensjonsreformen er å stimulere til økt og lengre yrkesdeltagelse, og at dette er nødvendig for å trygge grunnlaget for, og utvikle den norske velferdsmodellen.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Kystpartiet, mener at økt internasjonalisering representerer en utfordring, også ved utformingen av skatte- og avgiftssystemet.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kystpartiet, er derfor enig i at skattesatsen på selskapsoverskudd bør videreføres med 28 pst.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, vil understreke at skatte- og avgiftssystemet har tre hovedoppgaver; det skal skaffe inntekter til det offentlige for å finansiere velferdsgoder, omfordele og utjevne forskjeller i inntekt og formue, og bidra til en effektiv bruk av samfunnets ressurser.

For at skattesystemet skal ha legitimitet, og for å unngå for mange forsøk på omgåelser, er det viktig at det oppfattes som rettferdig av de aller fleste. Rettferdighet innebærer både at like inntekter beskattes likt, uavhengig av hvordan inntekten er opptjent, og at de med høye inntekter/formuer bidrar forholdsvis mer til fellesskapet enn de med lave inntekter/formuer.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener skattesystemet skal avspeile det reelle finansieringsbehov det offentlige har til dekning av nødvendige fellesoppgaver. Systemet skal videre fremme effektiv bruk av samfunnets ressurser.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet er ikke enig med Skaugeutvalget i at det er grunn til å dempe ambisjonene om utjevning mellom personer med høye og lave inntekter. Tvert imot bør utjevning fortsatt være en av hovedoppgavene til skattesystemet.

Disse medlemmer mener at det er feil prioritering å gi ytterligere 12 mrd. kroner i skattelettelse nå, samtidig som det er behov for omfattende endringer i Folketrygden for å sikre et bærekraftig pensjonssy­stem. Som det også pekes på i meldingen står Norge overfor store utfordringer i den økonomiske politikken, ikke bare som følge av økende fremtidige pensjonsutgifter, men også på grunn av utgifter knyttet til helse og omsorg. I tillegg er det en rekke andre områder der det er nødvendig med satsing framover; som utdanning, forskning og nyskaping. Disse medlemmer vil minne om at Regjeringen bruker stadig mer oljepenger enn det som følger av handlingsregelen. Den reduksjonen i skatteinntekter som det legges opp til i meldingen vil få negative konsekvenser for fremtidens velferdstilbud. Disse medlemmer går derfor inn for at reformen av skattesystemet skjer innenfor en provenynøytral ramme.

Disse medlemmer er uenig i at de forslag Regjeringen fremmer i meldingen vil bidra til å stimulere til økt og lengre yrkesdeltagelse, som er nødvendig for å trygge grunnlaget for, og utvikle den norske velferdsmodellen. Det foreslås bl.a. lavere marginalskattesats på høye inntekter. Dette er grupper som i stor grad arbeider mye i utgangspunktet, og der det trolig er lite å hente i form av økt arbeidstilbud.

Disse medlemmer mener at den sosiale profilen i forslaget er uakseptabel. Både lavere toppskatt og fjerning av formuesskatten vil først og fremst komme høyinntektsgruppene til gode. Innføring av utbytteskatt virker i motsatt retning, men samlet blir likevel virkningen at jo høyere inntekt, desto større skattelette. Disse medlemmer tror ikke disse endringene vil bidra til at skattesystemet oppfattes som riktigere og mer rettferdig av det store flertall i befolkningen.

Disse medlemmer mener det er lite heldig å gjennomføre reformen over tre budsjettår, der det også skal være et stortingsvalg i løpet av innfasingsperioden. Dette skaper usikkerhet om gjennomføringen av reformen.

Disse medlemmer er enig i at delingsmodellen har store svakheter. Siden modellen ble innført i 1992 har den blitt endret en rekke ganger, som oftest i lempelig retning. Med dagens regler er det blitt for enkelt å tilpasse seg både bort fra og innenfor modellen. Disse medlemmer er også enig i at det er ønskelig med mer skattemessig likebehandling av reelle arbeidsinntekter enn i dag. Disse medlemmer vil imidlertid understreke at det er viktig at delingsmodellen ikke avvikles før den kan erstattes av nye modeller som er gode nok. Det vises til nærmere omtale av de foreslåtte modellene i kapittel 6, 7 og 9.

Disse medlemmer mener imidlertid ikke at økt grad av arbeidskraftmobilitet er et så stort problem at det er nødvendig å redusere de høyeste skattesatsene på arbeidsinntekter.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at forbedring av skatte- og avgiftssystemet er en sentral del av den økonomiske politikken. De overordnede målsetninger er et bedre og mer rettferdig skattesystem og et redusert skatte- og avgiftsnivå som bidrar til økt verdiskapning og som ivaretar fordelingspolitiske hensyn. Det er viktig at de skattemessige rammebetingelser er mest mulig stabile og forutsigbare, særlig med hensyn til næringslivsbeskatningen.

Disse medlemmer mener det er nødvendig å kombinere forbedringer i skattesystemet med skattelettelser. Hittil beløper samlede skatte- og avgiftslettelser under Samarbeidsregjeringen seg til 19,4 mrd. kroner. Gjennomføring av skattereformen innebærer 12 mrd. kroner i nye skattelettelser på inntekts- og formuesbeskatning. Disse medlemmer mener reformen bør fases inn over tre år.

Disse medlemmer mener at delingsmodellen har store svakheter, og støtter derfor forslaget om å erstatte denne med skatt på høy eieravkastning kombinert med reduksjon av de høyeste marginalskattesatsene. For å kunne avvikle delingsmodellen, må de høyeste marginalskattesatsene være om lag på samme nivå som skattesatsen for høye aksjeinntekter. Aksjonærmodellen skiller seg vesentlig fra et klassisk system med full dobbeltbeskatning av utbytte, ved at avkastning tilsvarende risikofri rente skjermes for skatt. Skjermingsmodellen for personlig næringsdrivende er basert på tilsvarende prinsipper som aksjonærmodellen.

Disse medlemmer viser til meldingens drøfting om nærmere vurdering av fastsettelsen av skjermingsrenten og vil gå inn for at den risikofrie rente i aksjonærmodell og i skjermingsmodell settes lik renten på 5-års statsobligasjoner. For skjermingsmodellen mener disse medlemmer at det fastsatte risikofrie rentenivå må gis ytterligere et risikotillegg.

Disse medlemmer mener at avvikling av delingsmodellen forutsetter gjennomføring av aksjonærmodellen og skjermingsmodellen sammen med reduksjon av de høyeste marginalskattesatsene.

Disse medlemmer mener det er avgjørende å sikre at det skal være attraktivt å investere og arbeide i Norge, og støtter at selskapsskattesatsen videreføres på 28 pst. Fritaksmodellen, med fritak for skatt på utbytter og gevinster mellom selskaper, gjør at kjedebeskatning unngås og at kapitalmobiliteten øker.

Disse medlemmer viser til at formuesskatten har flere alvorlige svakheter. Innføring av aksjonærmodell og skjermingsmodell må sees i sammenheng med nedtrapping og på sikt avvikling av formuesskatten slik at kapitalbeskatningen samlet sett reduseres.

Disse medlemmer mener at beregnet inntekt av egen bolig er et lite egnet skattegrunnlag. Fordelsskatten oppfattes som vilkårlig og uforståelig for mange. Disse medlemmer støtter forslaget om å fjerne fordelbeskatningen av egen bolig.

Disse medlemmer mener at forenkling av skattesystemet er et viktig mål både for skatteyter og skattemyndighetene. Forslaget til skattereform er en helhet som muliggjør flere viktige forenklinger. Kombinasjonen av aksjonærmodell og skjermingsmodell sammen med reduksjon av de høyeste marginalskattesatsene, gjør at delingsmodellen kan avvikles helt. Fritak for skatt på utbytter og gevinster mellom selskaper medfører videre at RISK-reglene og godtgjørelsessystemet kan avvikles helt. Disse medlemmer viser til at samtlige hovedelementer i reformen må gjennomføres for å oppnå den betydelige forenkling som ligger i å avvikle delingsmodellen, RISK-reglene og godtgjørelsessystemet.

Disse medlemmerser det som viktig at det norske skattesystemet bringes klart innenfor EØS-avtalens rammer. Disse medlemmer sier seg derfor tilfreds med at en ved innføring av aksjonærmodell, fritaksmetode og skjermingsmodell kan avvikle delingsmodell, RISK- og godtgjørelsessystemet, noe som vil bringe det norske skattesystemet i tråd med EØS-avtalens regler på dette området.

Disse medlemmer mener det er sentralt at skattesystemet stimulerer til deltagelse i arbeidslivet. Derfor er det sentralt at marginalskattesatsen reduseres på arbeidsinntekter. I en balansert reform må også skatten på lavere inntekter reduseres. Opprydning og forenkling av skattesystemet er viktig også på personinntekt. Disse medlemmer viser til at det ofte er grupper med høy inntekter som har størst fordel av fradrag og særregler. Disse medlemmer mener at omfanget av særskilte inntektsfradrag bør være begrenset.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet påpeker at indikerte skattelettelser på 12 mrd. kroner over 3 år er betydelig mindre enn det som lå til grunn for Sem-erklæringen som skulle gjelde inneværende 4-årsperiode. Nevnte beløp er ment å implementeres over tre år i perioden 2005 til 2007. Disse medlemmer vil også presisere at innføring av aksjonærmodellen henger uløselig sammen med avvikling av formuesskatten. Disse medlemmer vil videre understreke at det høsten 2005 er stortingsvalg og at Regjeringens intensjoner om skattelettelser i skattemeldingen dermed ikke på noen måte er garantert videreført. Disse medlemmer vil med dette påpeke den betydelige uforutsigbarhet dette vil innebære for brukerne av skattesystemet, personlige og næringsdrivende. En lang innfasningstid vil dessuten kreve betydelig eksperthjelp, samt gi rom for skatteplanlegging.

Disse medlemmer mener at deler av meldingens beskrivelse av utfordringene i den økonomiske politikken er god. Disse medlemmer vil særlig fremheve behovet for en langsiktig og helhetlig politikk som bidrar til økt vekst og verdiskapning.

Disse medlemmer må imidlertid påpeke at forslaget til skattereform ikke er et tilstrekkelig svar på de skattepolitiske utfordringer som trenger en løsning nettopp for å skape ny vekst i Norge.

Disse medlemmer viser særlig til at Aksjonærmodellen, Skjermingsmodellen og Fritaksmetoden må endres for å kunne fungere etter sin hensikt. Disse medlemmer vil presisere at aksjonærmodellen innebærer innføring av utbytteskatt. Disse medlemmer kan dermed ikke uten videre slutte seg til aksjonærmodellen og de betydelige skatteskjerpelser, samt dobbeltbeskatning, denne isolert sett innebærer. Disse medlemmer er i utgangspunktet meget skeptiske til den foreslåtte skjermingsrenten og det forhold at det ikke er gjort et risikopåslag i denne. Investering i virksomhet er risiko. Disse medlemmer tar videre sterkt avstand fra skjermingsmodellen for ansvarlige selskap og enkeltpersonsforetak. Modellen innebærer at alle inntekter fra slike foretak beskattes som personinntekt uavhengig om overskuddet tas ut til forbruk eller reinvesteres i virksomheten. Dette gjelder i realiteten flertallet av små og mellomstore bedrifter. Disse medlemmer foreslår dermed at modellen og konsekvenser av denne utredes nærmere, for så å komme ut på høring. Disse medlemmer vil også fremheve viktigheten av at alternative modeller utredes.

Disse medlemmers synspunkter på skisserte modeller for næringsbeskatning er nærmere beskrevet i merknader under kapitlene 6.2, 7.2 og 8.2 i denne innstilling.

Disse medlemmer er også i særlig grad opptatt av at formuesskatten må fjernes i sin helhet samtidig med en eventuell innføring av en endret aksjonærmodell. Disse medlemmer legger også til grunn at boligskatten må fjernes i sin helhet. Behovet for å fjerne formuesskatten og boligskatten er nærmere beskrevet i disse medlemmers merknader under kapittel 10.2 i denne innstilling.

Disse medlemmer vil, når det gjelder personbeskatningen, særlig peke på at meldingens skisse til minstefradrag og personfradrag gir nesten ingen skattelettelse for lavere og midlere inntekter. Disse medlemmer er opptatt av at det må innføres en kombinasjon av bunnfradrag og minstefradrag som sikrer betydelige skattelettelser også for lavere og midlere inntekter. Disse medlemmer drøfter behovet for skattelettelser for lavere og midlere inntekter i sine merknader til kapittel 5.2.

Disse medlemmer viser endelig til meldingens uklare beskrivelse av hvilke forenklinger som er tenkt gjennomført når det gjelder sentrale fradrag i inntekt og skatt. Disse medlemmer mener det i denne innstilling må gjennomføres en konkret behandling av hvilke fradrag som skal opprettholdes. Disse medlemmerviser her til sine merknader under kapittel 4.2. i denne innstilling.

Disse medlemmer viser endelig til det som er anført ovenfor, og til sine merknader i de enkelte kapitler i denne innstilling, hvor disse medlemmer har påpekt vesentlige svakheter i Regjeringens forslag til skattereform slik denne er presentert i St.meld. nr. 29. Disse medlemmer har i sine merknader til denne innstilling beskrevet hvilket minimum av endringer som må til for at det skal være mulig for Fremskrittspartiet å vurdere en subsidiær tilslutning til et skatteforlik. Samlet har disse medlemmer funnet å måtte avvise St.meld. nr. 29 som et egnet grunnlag for å komme frem til en ny og ønsket skattereform. Dette betyr selvsagt ikke at disse medlemmer avviser de bebudede samlede skattelettelser som er anvist i meldingen. De bebudede lettelser, især på personbeskatningsområdet, har imidlertid ikke noen nødvendig tilknytning til gjennomføring av hele reformskissen. Regjeringen står dermed selvsagt fritt til å foreslå, og vil få disse medlemmers tilslutning til å gjennomføre betydelige skattelettelser helt uavhengig av utfallet av behandlingen av denne innstilling.

Personbeskatning

Disse medlemmer viser til at skattelettelser av noen betydning, slik det er skissert i meldingen, stort sett vil komme høyinntektsgrupper til gode. Disse medlemmer mener at det er ønskelig og til dels nødvendig å redusere marginalskatten på lønnsinntekt, men mener også at dette må kombineres med betydelig større skattelettelser også for lavere og midlere inntekter. Meldingens bebudede "opprydding" i fradragsjungelen mangler fullstendig konkretisering. Slik konkretisering er helt nødvendig for å foreta de nødvendige vurderinger bl.a. av effektivitets- og fordelingspolitiske hensyn.

Næringsbeskatning

Disse medlemmer finner ikke de utredede modeller gode nok til at de er verd å gi sin tilslutning til å gjennomføre. Dette begrunnes ut fra de mange svakheter og hull som er avdekket i skissen til system, omtalt i disse medlemmers merknader under det enkelte kapittel. Disse medlemmer har heller ikke fått tilstrekkelig oppklarende svar fra departementet på spørsmål stilt til meldingen. Meldingen virker heller ikke tilstrekkelig utredet på mange områder. Dette finner disse medlemmersvært uheldig. Disse medlemmer anser også graden av kompleksitet i foreslått system å være for høy. Skattereglene er noe som angår alle borgere, og bør tilpasses deretter.

Disse medlemmer finner aksjonærmodellen uegnet fordi den innebærer krevende beregninger av skjermingsfradrag som er vanskelig å etterberegne for skatteyter. Disse medlemmer ønsker heller ikke skatt på aksjeutbytte. Dette er dobbeltbeskatning og skjermingsfradraget med utgangspunkt i risikofri rente vurderes for lavt til at dette over hodet er en aktuell modell å støtte.

Skjermingsmodellen for deltakerlignede selskap og enkeltpersonsforetak er for slett utredet, og vil medføre betydelige skatteskjerpelser og uforutsigbarhet for mange små og mellomstore bedrifter. Disse medlemmer ønsker å verne om denne type bedrifter, og finner dermed skisserte modell uansvarlig å støtte.

Fritaksmodellen som innebærer en nullskattesats innen selskapssektoren har en god egenskap i at den unngår kjedebeskatning. Denne modellen gir imidlertid uakseptable tilpasningsmuligheter som departementet ikke har kunnet gi tilfredsstillende løsninger på. Den gir også utslag i form av urimelige forskjellsbehandlinger av ellers like skattesubjekter. Den er også uforutsigbar for næringslivet slik den nå foreligger skissert med tilhørende ikrafttredelse. Disse medlemmer ønsker ikke å gå inn for en modell der man ikke i tilstrekkelig grad har utredet konsekvensene, eller gjort rede for nødvendige overgangsordninger.

Delingsmodellen

Etter disse disse medlemmers syn har delingsmodellen med sine svakheter utspilt sin rolle. De fleste har tilpasset seg ut av delingsmodellen. Modellens intensjoner er således undergravet. Regelverket er dessuten meget komplisert, og vanskelig å praktisere og forholde seg til for de fleste berørte. Delingsmodellen har vært lite treffsikker og diskriminerer dessuten personlig innsats i små selskap. Disse medlemmer har aldri ønsket delingsmodellen, men ønsker heller ikke å bidra til å erstatte modellen med et skisseverk som etter disse medlemmers vurdering er minst like komplekst og gir om mulig enda flere tilpasningsmuligheter enn nåværende delingsmodell. Modellforslaget har etter disse medlemmers syn ikke nådd målet om å bygge bro mellom arbeidsinntekt og kapitalinntekt. Disse medlemmer ønsker et skattesystem som er enkelt for brukerne, og som gir lavest mulig effektivitetstap i økonomien.

Disse medlemmer viser til at det finnes aktuelle arvtakere til delingsmodellen som oppfyller kravene om effektivitet og enkelhet og som burde utredes nærmere.

Andre reformmodeller

Disse medlemmer vil særlig understreke at meldingen i skuffende liten grad vurderer andre tilnærminger til en skattereform enn det som følger av justeringer av Skaugeutvalgets innstilling. Disse medlemmer mener at Stortinget bør gis et bedre og bredere grunnlag for å ta stilling til en skattereform som må ta sikte på å være levedyktig i mange år og med bredest mulig parlamentarisk forankring. Disse medlemmer vil fremheve to modeller som kan fortone seg både enkle og robuste, henholdsvis "Konsum-modellen" og "Flat skatt". Disse medlemmer finner det naturlig at disse modellene gis en fornyet vurdering og fremlegges for Stortinget i en egnet form som gjør det mulig å treffe beslutning om en egentlig skattereform.

Konsummodellen

Disse medlemmer viser til at SI-modellen bygger på gjeldende skattesystem, men avvikler delingsmodellen og ilegger all kapitalinntekt toppskatt på personers hånd. Deretter foretas lettelser i toppskatten i den utstrekning inntekten er investert. Det betyr at toppskatten rammer skattytere som har et konsum som er finansiert av kapitalinntekter. Denne løsningen er, uten altfor grundige analyser, avvist av Skaugeutvalget og avvist i St.meld. nr. 29 (2003-2004).

Disse medlemmer viser til at SI-modellens prinsipielle idé er viderutviklet i to forskjellige former, henholdsvis "Konsummodellen" og "Selskapsmodellen". "Konsummodellen" er en slags delingsmodell med sikkerhetsnett.

Disse medlemmer viser til at konsummodellens grunnlag, på samme måte som SI-modellen, er at inntekter som finansierer privat konsum skal bruttobeskattes. Konsummodellen kan eventuelt videreutvikles slik at delingsmodellen bortfaller. Et beskatningssystem, med konsummodellen som utgangspunkt, kan utformes uten store administrative ekstrabelastninger. Det aller meste av den nødvendige informasjon for å få modellen til å fungere er tilgjengelig for ligningsmyndighetene i dag, i motsetning til i Regjeringens forslag til skattereform, som krever store ekstrabelastninger og nytt informasjonstilfang og ekstra byråkrati. Disse medlemmer viser endelig til at konsummodellen - som prinsipp - kan ha bred støtte i næringslivet, i motsetning til Regjeringens forslag til skattereform som til dels har møtt stor motbør.

Flat skatt

Disse medlemmer mener også at ulike modeller med tilnærminger til et flatere skattesystem må utredes grundig. Både dagens skattesystem, Regjerings forslag til "reform", samt SI-modellen og Konsummodellen har til felles at de ikke innebærer flat beskatning. Alle systemer som ikke innebærer flat beskatning har igjen til felles at de innebærer avgrensnings-, dokumentasjons- og omgåelsesproblematikk, som igjen bl.a. innebærer en byråkratisering som gir opphav til unødvendige arbeidsplasser både i offentlig og privat sektor knyttet til behandling av enkeltmenneskers og bedrifters skatte- og ligningsforhold.

Disse medlemmer vil fremholde at flat beskatning av alle inntekter, uansett kilden for inntekten, i hovedsak ikke innbyr til annen tilpasning enn den eventuelle kriminelle handling å unndra inntekt helt og holdent fra beskatning.

Disse medlemmer viser til at flat beskatning av enhver inntekt også vil innebære bortfall av arbeidsgiveravgift og trygdeavgift. Videre må et system med flat skatt innebære bunnfradrag i all inntekt, som sikrer at lavere og midlere inntekter får en forsvarlig og hensiktsmessig lettelse i beskatning.

Disse medlemmer finner det urovekkende at ikke det enkleste skattesystemet er viet større plass og grundigere vurdering i Regjeringens skattemelding.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

"St.meld. nr. 29 (2003-2004) Om skattereform sendes tilbake til Regjeringen."

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti understreker at en rettferdig fordeling av samfunnets ressurser har en selvstendig verdi. Selv om Norge i internasjonale sammenligninger kommer bra ut, er det betydelige forskjeller i så vel inntekts- som formuesfordeling. Ifølge SSB har de 1 pst. rikeste like stor andel av inntekten som de 30 pst. fattige. Formue er enda skjevere fordelt - de 10 pst. rikeste har 65 pst. av all finanskapital, ifølge SSB.

Skatt er et hovedvirkemiddel for å oppnå en mer rettferdig fordeling. Gjennom et progressivt skattesystem kan vi sørge for at de som har best økonomi i størst grad bidrar til å finansiere velferdsstaten. Politiske virkemidler bør være så presise som mulig. Det betyr at virkemiddelet må ha en så direkte effekt mot målet man prøver å nå som mulig. Ønsker man en likere fordeling av landets ressurser, er det derfor fornuftig å benytte skattesystemet, nettopp fordi man her påvirker fordelingen av inntekt og formue.

For presisjon i fordelingspolitikken er det viktig at skattesystemet forholder seg til alle verdier. Særlig i forhold til formuesskatten er dette en utfordring.

Disse medlemmer registrerer at Regjeringen i denne saken går på et prestisjenederlag på et av sine høyest prioriterte områder. For den sittende regjering har denne stortingsmeldingen vært en av de aller viktigste sakene, med en omlegging av skattesystemet med store skattelettelser til de som fra før har mest. Innstillingen viser at Regjeringen ikke har fått flertall for sine forslag, annet enn på det forslaget regjeringspartiene var sterkest motstander av i opposisjon - skatt på aksjeutbytte. Disse medlemmer mener den situasjonen som er oppstått er meget uheldig for nasjonen fordi det bidrar med fortsatt stor usikkerhet for næringslivet, og den langsiktighet og forutsigbarhet næringslivet har behov for. Disse medlemmer understreker at det er svært lite igjen av den ambisiøse utredning Arne Skauge var leder for.

Disse medlemmer registrerer videre at regjeringspartiene sier at de uavhengig av innstillingen i Skattemeldingen vil fremme forslag til skattelettelser i statsbudsjettene, uavhengig av hva det er flertall for i denne innstillingen. Disse medlemmer viser til at dette er nok en bekreftelse på at dette ikke kan kalles en skattereform. En reell skattereform ville vært mer balansert mellom hensynet til ulike politiske mål, slik at den ville kunne overleve skiftende politiske flertall. Regjeringen valgte i stedet å legge fram et forslag som i realiteten var en pakke med store skattelettelser, hvor det også var innbakt en omlegging av kapitalbeskatningen. Disse medlemmer påpeker at konsekvensen av dette blir at denne meldingen ikke kan legge bindinger på skattepolitikken til et eventuelt annet politisk flertall i neste stortingsperiode.

Komiteens medlem fra Senterpartiet mener det er et stort behov for en skattereform med bred oppslutning og som får en helhetlig og samlet gjennomføring.

Dette medlem vil vise til næringslivets særlige behov for langsiktighet og forutsigbarhet. Dette tilsier at skattesystemet bør endres sjelden, og ut fra så grundige utredninger og politiske drøftinger som mulig. Det er sterkt ønskelig med et så bredt forlik at viktige endringer ikke blir omgjort ved mindre endringer i Stortingets sammensetning.

Dette medlem anser at de mange skissepregede forslag som foreligger og den trinnvise behandling over flere år som det legges opp til, ikke gir det beste grunnlag for den langsiktighet og forutsigbarhet som trengs. Muligheten for et bredt forlik reduseres også fordi skissene synes å forutsette skattelettelser i et omfang og med en innretning som det ikke har vært bred enighet om.

Dette medlemmener at dagens skattesystem i for liten grad fremmer langsiktig, privat og aktivt eierskap. Det trengs i særlig grad endringer til fordel for små og mellomstore bedrifter som ofte drives som familiebedrifter.

Dette medlem mener at et hovedformål med skattereformen må være å få et bedre samsvar mellom beskatningen av kapitalinntekter som tas ut av selskaper til privat bruk og arbeidsinntekter. Skattefriheten for aksjeutbytte og muligheten for å omgjøre arbeidsinntekter til utbytte fra selskap har skapt gedigne skattehull, og er i dag det mest urettferdige i skattesystemet. Den lave beskatningen av kapitalinntekter har i særlig grad bidratt til økte økonomiske forskjeller de senere år.

Dette medlem mener det er avgjørende viktig at en ny skattereform legger til rette for at svart økonomi og ulovlig og illojal skattetilpasning blir lettere å avsløre. Innsatsen for å avsløre ulovligheter må økes.

Dette medlemser det som avgjørende viktig at det er folkevalgte organer i Norge som fastsetter våre skatter og avgifter ut fra hva som er best for norske forhold. Dette sikrer at det er best mulig samsvar mellom skatte- og avgiftsnivået og de oppgaver som innbyggerne forventer skal bli løst av samfunnet.

Den økte internasjonaliseringen må tillegges vekt, men det er ikke nødvendig at enhver skatteart i Norge er best i verden. "Den særnorske formueskatten" omtales som utelukkende negativ. Dette medlem vil peke på at et stort antall skattearter og lave skattesatser er bidrag til et robust skattesystem. Fjerning av all formueskatt vil gjøre det mer lønnsomt med økning av bankinnskudd og enda større investeringer i boliger, hytter og båter. Senterpartiet vil fjerne denne skatten bare på næringsformue for å stimulere til investeringer i det som gir arbeidsplasser og verdiskaping.

Behovet for skattelettelse ved denne skattereformen

Dette medlem kan ikke se at det er behov for direkte kompensasjon til de som i mange år har kunnet ta ut aksjeutbytte skattefritt. I stor grad er disse på et lønnsnivå som også har blitt tilgodesett med reduserte toppskatter de senere år.

Dette medlem vil peke på det uheldige i at det i løpet av tre år er delt ut skattelettelser som nå utgjør nesten 20 mrd. kroner uten en grundig utredning og drøfting. Heller ikke har næringslivet og innbyggerne fått anledning til å innvirke på disse gigantiske overføringene. Dette medlem vil peke på at om denne pengesum i stedet hadde vært satt inn på et pensjonsfond som et årlig tilskudd fram til 2050, ville fondet utgjort over 1 270 mrd. kroner med en rentesats så lav som 1,5 pst., og medført at den bebudede innstramming i folketrygden kunne vært betydelig redusert!

Økt verdiskaping og velferd

Dette medlemvil vise til at målet for Senterpartiets økonomiske politikk er å bidra til full sysselsetting, høy verdiskaping, økonomisk og sosial utjamning og en miljøvennlig utvikling. De totale skatte- og avgiftsinntektene skal dekke fellesskapet Norges drift og investeringer, inklusive de langsiktige pensjonsforpliktelsene på en bærekraftig måte.

Det må i all politikk legges vekt på å stimulere til det økonomisk myndige menneske som dermed bedre kan ta ansvaret for sin egen økonomiske situasjon. Lettelser i avgifter, egenbetalinger og skattereduksjoner i bunn er viktige tiltak for at enda flere kan greie seg på egen inntekt.

Samfunnet må øke satsingen på forebyggende tiltak for å hindre at problemer oppstår, i stedet for å satse mest på reparasjoner. I dag skjer det motsatte i for stor grad; det kuttes i forebyggende tiltak og samfunnet får regningen i form av en voldsom økning i justis-, helse- og sosialbudsjettene. Gjennom en mer helhetlig økonomisk politikk vil en se at penger investert i forebygging ett år, vil gi mer penger spart de neste år. Dette medlem vil særlig fremheve betydningen for både å øke verdiskapingen og redusere statens utgifter av å la alle som ønsker å arbeide få lov å delta. Å ha en jobb er svært bra for helsa. God helse er svært bra for den enkelte og for samfunnets økonomi.

Dette medlem vil vise til at arbeidsstyrken er samfunnets suverent største rikdomskilde. I Langtidsmeldingen fra regjeringen Stoltenberg vises at arbeidsstyrken utgjør en 14 ganger større andel av nasjonalformuen enn oljeformuen. Det er derfor helt sentralt at endringer av skatte- og avgiftssystemet bidrar til at flere tilbys jobb, og at flere med ledig arbeidskraft vil ønske å arbeide mer. Dette medlem vil derfor prioritere endringer rettet mot næringslivet som bidrar til økte og mer langsiktige investeringer. Fjerning av formueskatten på all næringskapital kombinert med en uttaksmodell som gir skattefrihet for alt utbytte som beholdes i bedriften, er slike tiltak.

Dette medlem mener det er godt dokumentert at skattereduksjoner til personer med lavere og midlere inntekter bidrar til at flere arbeider mer, jf. Discussion Papers 367 - Statistics Norway, february 2004. På samme vis er det påvist - naturlig nok - at skattelette på høyere lønnsnivå ikke utløser en ekstrainnsats som kan måles i årsverk da dette er personer som arbeider i full stilling. Dette medlem vil samtidig peke på at det er påvist sammenheng mellom mye overtidsarbeid og høgt sykefravær. Alle disse forhold tilsier at nye skatteendringer - etter en periode med betydelige lettelser til de høgest lønnede - må rettes inn mot de som ligger godt under toppskatt-nivå.

Dette medlem har merket seg at en stor del av de såkalte gründerbedriftene er små og organisert som deltagerlignet eller enkeltmannsforetak. Det er viktig at denne type selskap og deres eiere kommer godt ut av endringene.

Omfordeling gjennom skattesystemet

Dette medlem viser til at Senterpartiet vil bruke skattesystemet aktivt til å redusere forskjellene mellom folk med god og dårlig råd. Samtidig vil mest skattelette til de med lave inntekter bidra til å redusere de økte forskjellene mellom kvinner og menn og mellom distrikt og sentrale strøk som har blitt gjennom de senere års lettelser i toppskatt og utbytteskatt. Senterpartiet vil gjeninnføre en skatt på aksjeutbytte.

Skattesystemet må utformes slik at alle bidrar etter evne for å sikre fellestjenestene. Avgifter av ulike slag har lett for å ramme usosialt. Det offentliges inntekter fra personrettede avgifter og egenbetaling innen helse og omsorg må derfor reduseres. I dag betales mer i egenandeler innafor helse og sosial enn det som kreves inn i toppskatt. Dette medlem mener at slike egenandeler må reduseres.

Gjennomføringen av skatt-etter-evne-prinsippet i personbeskatningen vil kreve en full gjennomgang av regelverket for å tette det folk oppfatter som skattehull, og som strukturelt og logisk bryter med dette prinsippet. Å tette slike skattehull vil gi betydelige merinntekter til fellesskapet, samtidig som det er en forutsetning for at det store flertall av skatteyterne som har små og ingen mulighet for såkalte skattetilpasninger, beholder viljen til å betale skatt. Økt kontroll med at reglene for skatt og avgift følges er en like viktig forutsetning som forbedrede regler. Dette medlem vil foreslå økte ressurser til Skatteetaten, Tolletaten og de som kontrollerer at trygdeordninger ikke misbrukes.

Skattenivå. Størrelse av offentlig sektor

Dette medlem vil vise til at Senterpartiet vil sikre gode fellestjenester til alle innbyggere uansett inntekt, alder, bosted og kjønn. Vi mener at dette sikres best ved at tjenestene finansieres over offentlige budsjetter i samme omfang som i dag. Dette vil medføre at offentlig sektor i framtida vil utgjøre om lag samme andel av BNP som i dag.

Dette medlem vil peke på at det ikke er dokumentert at land med en stor offentlig sektor og store overføringer over budsjettene (som krever høye skatter), har dårligere vilkår for produksjon og økonomisk vekst. Tvert imot viser sammenligninger at de skandinaviske landene ikke har lavere vekst enn land med lave sosiale utgifter og overføringer som Japan, Canada, New Zealand, Australia, Sveits og USA. Det er underlig at Regjeringen baserer sin politikk på gamle teorier om at velferdssamfunnet er en hemsko for en effektiv samfunnsøkonomi.

Dette medlem finner det lite dokumentert at unge flytter fra Norge på grunn av skattenivået. Samtidig er det kjent at lønnsnivået både for ledere og for en del nøkkelpersonell er betydelig høyere i andre land uten at dette har ført til stor hjerneflukt. En forklaring kan være at det totale skattenivå i Norge ikke er høyt, og at de fleste som vurderer flytting finner at man i Norge får mye igjen for skattepengene.

Økt lokal beskatningsrett

Det offentlige må kunne dokumentere at kvaliteten på tjenestene er gode. Det må drives et kontinuerlig arbeid for å fjerne ineffektivitet og gjøre tjenestene så gode som mulig. Produksjonen av fellestjenestene skal skje på en mest mulig effektiv måte. Dette fordrer i stor grad "lokal skreddersøm", det vil si en økt handlingsfrihet for lokale folkevalgte myndigheter til å bestemme hvilke løsninger de mener er best ut fra lokale forhold.

Dette medlem mener det må åpnes for lokal beskatningsrett i større grad enn i dag. Eiendomsskatten må fortsatt være kommunal og frivillig. Den enkelte kommune må i tillegg gis anledning til å øke den alminnelige skattesatsen midlertidig for å finansiere konkrete prosjekt etter en rådgivende folkeavstemming. Det er viktig at alle frivillige og lokale skatter holdes utenfor utjevningen i det kommunale inntektssystemet.

Skatteinsentiv kontra bevilgninger. Nærings­nøytralitet

All erfaring viser at skatteinsentiver er en effektiv måte å påvirke samfunnsutviklingen og den enkeltes adferd på. Senterpartiet vil derfor foreslå flere og mer treffsikre insentiv enn i dag til fordel for miljø, helse og distrikt. Samtidig må det holdes fokus på et enkelt og oversiktlig system uten unødvendig byråkrati. Det må særlig legges vekt på å stimulere frivillig innsats og til å stimulere næringsliv og bosetting der dette er mest utsatt for å sikre grunnlaget for bosettingsmønsteret.

Dette medlem viser til at Senterpartiet ønsker at prinsippet om næringsnøytralitet i skattesystemet må kunne fravikes i enkelte tilfelle for å stimulere til produksjon og utvikling av enkelte typer næringer. Særskilte skatteregler for rederier, fiskere, bønder, sjøfolk, innbyggere i Finmark og Nord-Troms, gassfeltet Snøhvit er eksepler på at et flertall på Stortinget er enig i dette.

Verdiskaping, nyetablering og innovasjon må stimuleres i hele landet. Skatter og avgifter må rettes inn mot å bygge opp under det næringsliv som i særlig grad sikrer bosetting i distriktene. Lokal foredling av råvarer og reduksjon av avstandskostnader må prioriteres.

Dette medlem vil peke på at særskilte skattefordeler har vist seg å ha langt større langsiktighet og forutsigbarhet enn bevilgninger over statsbudsjettet. Det har gitt betydelige problemer for mange når bevilgninger til verftsstøtte, refusjonsordningen for sjøfolk, bevilgningene til SND og nå sist til Innovasjon Norge endres stadig vekk.

Nøytralitet mellom selskapsformer

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Senterpartiet er av den oppfatning at de senere års økte andel av aksjeselskaper bl.a. har sammenheng med at aksjeloven anses som den best gjennomarbeidede og allment kjente. Men også skatteforhold har bidratt. Disse medlemmer vil peke på at det fortsatt er om lag 188 000 enkeltpersonforetak og 32 000 organisert som ansvarlige selskap eller med delt ansvar, og at mange av gründerbedriftene finnes her. I sum utgjør disse om lag 100 000 flere enn aksjeselskapene. Det er viktig at de ulike selskapsformer gis mest mulig ensartede skatteregimer, og at økt eierrisiko kan kompenseres gjennom skattesystemet. Disse medlemmer vil understreke at en skattereform ikke må bli til ulempe for de mindre bedriftene og selskapsformer der eierrisikoen er stor.

En internasjonal skatt på valutatransaksjoner

Komiteens medlem fra Senterpartiet viser til at Senterpartiet mener Norge må arbeide for at det innføres en internasjonal Tobin-skatt på valutatransaksjoner. Inntektene av en slik skatt kan gå gjennom FN-systemet til de land som i dag må gi skatteamnesti for å tiltrekke seg internasjonal investerings-kapital.

Et skatteøkonomisk råd

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Kystpartiet vil vise til at en rekke europeiske land har uavhengige fagorgan som brukes til å utrede skatteøkonomiske spørsmål og at Skaugeutvalget anbefaler at det også etableres et slikt fagorgan i Norge. Ikke minst arbeidet med denne skattereformen har vist et stort behov for et slikt organ også her i landet. Det er grunn til å tro at når det mangler et slikt organ, vil enkelte særlig ressurssterke grupperinger som tilbyr sin ekspertise, kunne få uforholdsmessig stor innflytelse. Dette medlem vil vise til at det nå legges opp til å arbeide med viktige enkeltspørsmål innafor skattereformen i flere år, og mener at et slikt organ derfor bør etableres omgående. En konstruktiv opposisjonspolitikk og en opplyst offentlig debatt er avhengig av uavhengige faglige råd og utredninger.

Komiteens medlem fra Kystpartiet vil generelt ha lavere skatter og avgifter på nødvendighetsgoder som arbeid, mat og bolig. Det vil skape trygghet for den enkelte i alle deler av befolkningen.

Dette medlem støtter en del viktige grep som ligger i Regjeringens forslag til skattereform. Det er gunstig å utjevne forskjellene mellom skatt på arbeids- og kapitalinntekt, slik at delingsmodellen kan avvikles. Dette medlem vil imidlertid ha en skattemessig likebehandling av alle former for formue. Da må også eiendomsskatten og arveavgiften avvikles. På denne måten kan folk flest motiveres til å skape verdier og tenke langsiktig for å styrke egen familie. Flest mulig bør eie egen bolig. Det er en sikker investering, som også gir trygghet i heimen og innsikt i hvordan man forvalter eiendom.

Dette medlem vil peke på at skattereformen bør følges opp av en grundig drøfting av avgiftssystemet. For å bedre sysselsettingen er det viktig å øke bedriftenes motivasjon til å ansette folk. Da må arbeidsgiveravgiften reduseres og sonen for fritak utvides. Samtidig bør man forsøke å begrense næringsinvesteringer som er uproduktive og sentraliserende. Det kan man gjøre ved f.eks. å innføre en investeringsavgift på nye kontorbygg i Oslo. Dette medlem mener at et nødvendighetsgode som mat bør fritas for merverdiavgift. Det er til fordel både for forbrukerne og den norske bondenæringen.

3. Skattegrunnlaget i nærings­beskatningen mv.

3.1 Sammendrag

Reglene om fastsettelse av grunnlaget for beskatning av næringsinntekter må utformes slik at kapital investeres på en samfunnsøkonomisk riktig måte, dvs. at kapitalen investeres der den kaster mest av seg. Dersom skattesystemet favoriserer visse investeringer fremfor andre, vil ønsket om å spare skatt kunne påvirke hvilke investeringer som faktisk gjennomføres, og om investeringer gjøres i Norge eller utlandet. Prinsippene om nøytralitet og symmetri må derfor ivaretas ved utformingen av skattereglene. Dette medfører blant annet at inntektsskattegrunnlaget i næringsbeskatningen bør fastsettes slik at skattemessig resultat i størst mulig grad sammenfaller med faktisk økonomisk resultat. I tillegg bør skattesystemet utformes slik at det er enkelt og oversiktlig for skattytere og ligningsmyndigheter, og slik at det ikke gir store muligheter for å oppnå fordeler ved skattemotiverte tilpasninger. Skattesystemet bidrar også i fordelingspolitikken, men i næringsbeskatningen ivaretas fordelingshensynet best ved å sikre at alle inntekter kommer til beskatning. Fordelingspolitiske mål bør en ta sikte på å oppnå gjennom den direkte beskatningen av eierne.

Når det gjelder næringsbeskatningen har gjennomføringen av skattereformen 1992 etter departementets syn i hovedsak vært vellykket i forhold de mål en satte seg for reformen. Departementet mener derfor, i likhet med Skaugeutvalget, at en i næringsbeskatningen må bygge videre på prinsippene som lå til grunn for skattereformen 1992. Reformen av 1992 medførte vesentlige endringer i reglene om hvordan skattepliktig inntekt fra næringsvirksomhet fastsettes. Et hovedmål var å bidra til bedre ressursutnyttelse. Fram til skattereformen 1992 ble næringsbeskatningen i langt større grad brukt for å fremme andre hensyn enn fiskale hensyn og hensynet til effektiv ressursbruk. Reformen av 1992 ga enklere regler og økt likebehandling. En ville oppnå at skattegrunnlaget i størst mulig grad skulle tilsvare virksomhetens faktiske økonomiske resultat, blant annet ved en avvikling av mulighetene for å bygge opp skattekreditter gjennom avsetninger etc. Departementet er enig med Skaugeutvalget i at dagens regler om overskuddsbeskatning i næringsvirksomhet i stor grad ivaretar de prinsippene som lå til grunn for skattereformen 1992. Dette innebærer at hovedtyngden av de gjeldende regler om fastsettelse av skattepliktig overskudd fra næringsvirksomhet kan videreføres. Etter departementets syn er det likevel grunn til å se nærmere på enkelte av dagens regler.

Finansdepartementet deler Skaugeutvalgets syn på hvilke hovedprinsipper som bør ligge til grunn for reglene om næringsbeskatningen. De gjeldende reglene om fastsetting av grunnlaget for beskatning av næringsinntekt ivaretar i stor grad disse hovedprinsippene. Det kan likevel være behov for enkelte endringer med sikte på forenklinger og med sikte på å bringe reglene mer i samsvar med prinsippet om nøytralitet i beskatningen. Nedenfor gis en kort kommentar til noen av Skaugeutvalgets forslag. Departementet vil vurdere disse og de andre konkrete forslagene som er fremmet av utvalget nærmere og eventuelt komme tilbake med forslag om endringer på et senere tidspunkt.

I likhet med Skaugeutvalget mener departementet at avskrivningssatsene for driftsmidler i prinsippet skal gjenspeile det faktiske økonomiske verdifall for de ulike typene driftsmidler. Avskrivningssatser bør etter departementets mening ikke brukes som et næringspolitisk virkemiddel, fordi dette bryter med nøytralitetsprinsippet som skal ligge til grunn for skattesystemet.

Departementet mener at mye kan tale for å utvide retten til fradrag for tap på fordringer som foreslått av utvalget. Dette bør imidlertid ses i sammenheng med innføring av skattefrihet for aksjegevinster og -utbytte i selskapssektoren. Utvidet rett til fradrag for tap på fordringer kan innebære økte muligheter for tilpasninger der det foreligger latent ikke fradragsberettiget tap på aksjer.

Enkelte spørsmål vedrørende skattemessig tidfesting av gevinst/tap på finansielle instrumenter er omtalt av Regnskapslovutvalget i NOU 2003:23. Skaugeutvalgets forslag om en nærmere utredning av markedsverdiprinsippet for skattemessig tidfesting av gevinst/tap på finansielle instrumenter bør derfor ses i sammenheng med oppfølgingen av NOU 2003:23.

Når det gjelder rederiskatteordningen, bemerkes at departementet støtter Skaugeutvalgets synspunkt om at skattemessig likebehandling av næringer bør være et bærende prinsipp i skattesystemet. Hensynet til rederinæringens internasjonale rammevilkår kan likevel tilsi at en i liten grad skattlegger denne næringen. EU har også etablert egne retningslinjer på dette området som legger til rette for svært lav rederibeskatning, og som gjelder fram til 2011. Forskjell mellom skattenivå innenfor og utenfor rederiskatteordningen gjør at det er viktig å sikre klare regler for hva som omfattes og ikke.

Når det gjelder Skaugeutvalgets forslag om å lovfeste skattefritaksregler ved omorganiseringer over landegrensene (jf. EUs fusjonsdirektiv), vises det til at departementet arbeider med en gjennomgang av fritakspraksis etter skatteloven § 11-22 med sikte på lovregulering av typetilfeller. Skaugeutvalgets forslag vedrørende omorganiseringer over landegrensene vil følges opp i forbindelse med dette arbeidet.

Utvidelser av virkeområdet for reglene om kredit i norsk skatt ved skattlegging av utbytte fra utenlandske datterselskaper mv. må ses i sammenheng med en innføring av regler om skattefrihet for aksjeinntekter i selskapssektoren. Skattefritak for aksjeinntekter vil forebygge dobbeltbeskatning av slike inntekter fra utlandet, slik at det ikke er behov for regler om kredit i norsk skatt. Dersom fritaksmodellen ikke gis anvendelse for aksjeinntekter fra lavskatteland, vil det imidlertid fortsatt være behov for kreditregler for aksjeinntekter fra slike land.

Norges forskningsråd er bedt om å iverksette en evaluering av SkatteFUNN. Evalueringen skal omfatte virksomheten i SkatteFUNN fra iverksettelsestidspunktet til og med 2006. SkatteFUNN-evalueringen er omtalt i St.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte-, avgifts- og tollvedtak avsnitt 2.3.1. Departementet vil avvente en egen vurdering av ordningen til denne evalueringen foreligger.

Skaugeutvalget har foreslått endringer i adgangen til fremføring av underskudd ved opphør av næring og en avvikling av begrensningen i adgangen til å fremføre underskudd til 10 år. Departementet vil ta initiativ til å foreta endringer i reglene om fremføring av underskudd. Når det gjelder adgangen til fremføring av underskudd ved opphør av næring vil departementet bemerke at det er stor aktivitet blant skattytere for å nyttiggjøre seg fremførbart underskudd ved hjelp av skattemotiverte transaksjoner. Ved en eventuell avvikling av regelen om bortfall av adgang til fremføring av underskudd ved opphør av næring må det derfor vurderes å innføre særlige bestemmelser som begrenser retten til underskuddsfremføring ved skattemotiverte endringer i eierforholdene.

3.2 Komiteens merknader

Komiteen er enig i at de gjeldende regler i stor grad ivaretar de hovedprinsipper som bør ligge til grunn for fastsetting av grunnlaget for beskatning av næringsinntekt. Komiteen tar til orientering at departementet vil vurdere en del av de forslag som ble fremmet av Skaugeutvalget nærmere, og eventuelt komme tilbake med forslag på et senere tidspunkt.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet presiserer viktigheten av et skattesystem som folk flest vil respektere, og som avspeiler det reelle finansieringsbehov det offentlige har til dekning av fellesoppgaver. Disse medlemmer mener systemet må være så enkelt at det er lett å forstå for skatteyterne, og det må være enkelt å praktisere slik at innkrevingen av skattene ikke medfører for store kostnader. Disse medlemmer vil fremheve viktigheten av at skattesystemet skal oppmuntre til størst mulig effektivitet, hvilket oppnås når skattesystemet i høy grad er nøytralt, slik at skattetilpasninger minimaliseres. Disse medlemmerer av den oppfatning at slikt system vil spore til innsatsvilje både hos personer og bedrifter, virke sparestimulerende og føre til en best mulig utnyttelse av ressursene.

Disse medlemmer mener slik som Regjeringen at det er viktig at skattesystemet er utformet slik at det i størst mulig grad bidrar til at samfunnsøkonomiske disposisjoner også blir bedriftsøkonomisk lønnsomme. Disse medlemmer foretrekker et skattesystem som har lave skattesatser og få smutthull/fradragsordninger, fremfor et system med høye skattesatser og mange smutthull/fradragsordninger. Et slikt system vil også bidra til at bedrifter og enkeltmennesker tjener penger fremfor å bruke store ressurser på skatteplanlegging.

Disse medlemmer er i utgangspunktet skeptiske til beskatning av utbytte. Disse medlemmer ønsker videre å fjerne formuesskatt, eiendomsskatt og arveavgift. Slike skatter er i realiteten en dobbeltbeskatning. Disse medlemmer viser til at formuesskatten fører til at bedrifter beskattes uten hensyn til om bedriften går med overskudd eller ikke, og svekker det norske egenkapitalmarkedet.

Disse medlemmer vil fortrinnsvis innføre et flatere skattesystem hvor arbeidsinntekt og kapitalavkastning beskattes likere. Utbytte og lønn beskattes likt. Disse medlemmer mener skattesystemet bør etterstrebe likebehandling av de forskjellige selskapsformer.

Disse medlemmer er enig i at skattemessige avskrivninger bør gjenspeile det faktiske økonomiske verdifall for driftsmidler ettersom avskrivninger er ikke-betalbare kostnader det blir gitt fradrag for i alminnelig inntekt, og dermed har betydning for den tidsmessige fordelingen av skattebetalingene og dermed skattekreditten. Disse medlemmer vil presisere at avskrivningsforløpet har stor betydning for lønnsomheten til realinvesteringer ved at høye saldoavskrivningssatser gir høyere nåverdi på skattebesparelsen. Derav oppstår skatteplanlegging gjennom klassifisering av eiendeler. Disse medlemmer vil understreke at det også er viktig at klassifiserings­reglene er entydige og fornuftige, og dermed ikke er til hinder for samfunnsøkonomiske nyttige investeringer. Et eksempel på en slik uheldig virkning er miljøtekniske anlegg i bygninger som disfavoriseres av at de klassifiseres med samme skattemessige avskrivningssats som bygninger. Disse medlemmer gjør imidlertid oppmerksom på at dersom sammenlignbare avskrivningssatser i utlandet ligger høyere, vil en høyere skattemessig avskrivningssats i Norge også være hensiktsmessig av hensyn til konkurransedyktige rammebetingelser.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti påpeker at særskatteordningen for rederiene er et alvorlig brudd på hensynet til nøytralitet i beskatningen. Dette innebærer i realiteten subsidiering av investeringene til noen av de rikeste personene i landet, og bidrar til overinvestering i denne sektoren på bekostning av andre investeringer som ville bidratt til å øke landets samlede verdiskapning. I tillegg medfører disse skattesubsidiene at forurensende transport blir billigere, noe som gjør det vanskeligere å skape en bærekraftig utvikling.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet viser til at det har kommet fram at en rekke multinasjonale selskaper som er etablert i Norge nesten ikke betaler skatt her i landet. Til tross for at omsetningen i disse selskapene er stor, er overskuddene som innrapporteres til skattemyndighetene svært små. Internasjonalt er det et kjent fenomen at det i enkelte selskaper praktiseres såkalt internprising. Det vil si at overskuddet i datterselskaper i land med høyt skattenivå ved hjelp av overprising av varer og tjenester flyttes til moderselskap eller datterselskap i lavskatteland. Disse medlemmer viser til at skattelovens § 13 åpner for å beregne skattegrunnlag ut fra skjønn dersom formue eller inntekt kan antas å være redusert "på grunn av direkte eller indirekte interessefellesskap med annen person, selskap eller innretning" som er "bosatt eller hjemmehørende i utlandet". Disse medlemmer understreker viktigheten av å avdekke internprising, og av at de åpninger lovverket gir tas i bruk ved slike tilfeller. Disse medlemmer viser også til at en mulig metode for å sannsynliggjøre internprising er å utarbeide oversikter som sammenligner overskuddet til utenlandske selskap i Norge med norske selskap i samme bransje, slik det gjøres i USA. Disse medlemmer ber Regjeringen i forbindelse med den kommende proposisjonen om skattereform legge fram en vurdering av hvorvidt skattemyndighetenes kontrollmuligheter på dette området er gode nok, og eventuelt foreslå relevante tiltak som kan sikre at det reelle overskuddet i datterselskap av utenlandske selskaper kommer til beskatning i Norge.

Avskrivingssatser

Disse medlemmer er enig i at avskrivingssatser for driftsmidler i prinsippet skal gjenspeile det faktiske økonomiske verdifall for de ulike driftsmidler. Disse medlemmer vil peke på at noen av våre naboland har høyere avskrivingssatser enn tilsvarende norske. Den teknologiske utviklingen krever raskere utskiftinger og ombygginger enn tidligere. Også skjerpede offentlige krav til kvalitet, arbeidsmiljø og sikkerhet virker i samme retning.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti vil komme tilbake til konkrete forslag i denne saken i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2005.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Kystpartiet vil særlig peke på at dette ikke minst gjelder i store deler av våre primærnæringer med tilhørende foredlingsindustri. Det er derfor et særlig behov for en ny gjennomgang av fastsettelsen av avskrivingssatsene for fiskebåter, foredlingsanlegg samt driftsbygninger i landbruket. Disse medlemmer mener det også må vurderes geografisk differensierte avskrivingssatser knyttet til de etablerte sonene for distriktspolitiske virkemidler.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen foreta en ny gjennomgang av fastsettelsen av avskrivingssatser for driftsmidler slik at disse blir i samsvar med faktiske verdifall og levetid. Muligheter for geografisk differensierte avskrivingssatser skal også utredes."

Prinsippet om næringsnøytralitet

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Kystpartiet mener at det foreslåtte skatteregimet for rederinæringen er basert på argumenter og fakta som viser klokskapen i å kunne særbehandle enkelte næringer selv om det ikke er i samsvar med skatteteorien. Disse medlemmer anser at vi får økende behov for å tenke slik også for andre næringer. Disse medlemmer vil vise til at vi har en lang rekke eksempler på skattemessig særbehandling av næringer og enkeltprosjekter, og at det derfor er på tide at begrepet næringsnøytralitet blir tatt ut av bruk.

4. Skattegrunnlaget i person­beskatningen

4.1 Sammendrag

4.1.1 Innledning

I skattesystemet er hovedbestemmelsen at skattepliktig inntekt er enhver fordel vunnet ved arbeid, virksomhet, kapital eller eiendom. Praktiske hensyn tilsier blant annet at en i liten grad skattlegger fordelen av å eie enkelte forbruksgoder. Det må også tas hensyn til at skattesystemet bør være enkelt å forstå og innrette seg etter for skattyter, noe som også er viktig for skatte­systemets legitimitet i befolkningen. Videre må skattesystemet være enklest mulig å administrere for ligningsmyndighetene. Mulighetene til å unndra skatt og til skattemessige tilpasninger bør være minst mulig.

En effektiv beskatning oppnås ved at skattegrunnlagene gjenspeiler faktiske økonomiske forhold. I personbeskatningen tilsier dette at skattepliktig inntekt i størst mulig grad bør samsvare med den faktiske avkastningen av arbeidet, inklusive verdien av naturalytelser. Skattepliktig inntekt avviker fra faktisk inntekt som følge av fradragsordninger som ikke korresponderer med tilhørende skattepliktige inntekter, og ved at inntekter unntas skatt eller verdsettes lavere enn den faktiske inntekten.

I tråd med skattereformen 1992 og Skaugeutvalgets anbefalinger bør prinsippet om brede skattegrunnlag videreføres også i personbeskatningen. Brede skattegrunnlag gjør det mulig å ha relativt lave skattesatser, og dermed redusere kostnadene ved beskatning. Brede skattegrunnlag er også viktig for at personer med lik inntekt skal behandles skattemessig likt, og for at progressiviteten i skattesystemet skal gi den tiltenkte omfordelingen av inntekt.

Hensynet til symmetrisk behandling av inntekter og kostnader tilsier fradrag for kostnader i forbindelse med ervervet av inntekten. Utover dette tilsier hensynet til brede skattegrunnlag at en er tilbakeholden med øvrige fradrag. Spesielle forutsetninger bør være til stede for at økonomisk støtte til prioriterte grupper eller aktiviteter skal gis som særskilte fradrag i skattesystemet og ikke gjennom direkte støtteordninger over budsjettets utgiftsside. Det vil bidra til bedre samsvar mellom skattepliktig og faktisk inntekt og til et enklere skattesystem.

4.1.2 Sentrale fradrag i inntekt og skatt

Særskilte inntektsfradrag

Departementet mener at en del av de særskilte inntektsfradragene bør kunne anses å være omfattet av minstefradraget, og at en økning av minstefradraget bør kunne kombineres med å fjerne eller stramme inn en del av de særskilte fradragene. Etter departementets vurdering vil imidlertid konsekvensene av en avvikling av en rekke inntektsfradrag, i tråd med Skaugeutvalgets forslag, bli uoversiktlige. Det kan også ha store konsekvenser for enkeltgrupper. Innstrammingen i enkelte av inntektsfradragene bør derfor skje gradvis, og ses i sammenheng med blant annet økt minstefradrag, redusert toppskatt m.m.

Departementet mener at det fortsatt skal være rom i skattesystemet for særlig prioriterte inntektsfradrag, jf. bl.a. Sem-erklæringen. Departementet vil også peke på at det på enkelte områder kan være hensiktsmessig å kanalisere støtte gjennom skattesystemet. Dette gjelder særlig der det er politisk ønskelig å støtte et mer generelt mål, samtidig som en ønsker at den konkrete fordelingen av støtten skal styres av innbyggernes valg. Departementet mener imidlertid at særlig forenklings- og fordelingshensyn tilsier at antallet og omfanget av særskilte inntektsfradrag bør være begrenset.

Departementet vil komme nærmere tilbake med en vurdering av inntektsfradrag i forbindelse med gjennomføringen av reformen i de enkelte budsjettene.

Sosialt begrunnede fradrag

Skatteloven gir fradragsrett for enkelte kostnader som ikke knytter seg til inntekts erverv, men som må betraktes som støtte til visse grupper som f.eks. syke, uføre, forsørgere og barnefamilier. Selv om disse særskilte skatteordningene og annen støtte til disse gruppene over budsjettets utgiftsside kan fremstå som ulike virkemidler, innebærer skatteordningene en økonomisk støtte til disse gruppene på linje med overføringer over budsjettets utgiftsside. Departementet er enig med utvalget i at flere forhold taler for at særskilte støtteordninger gjennom skattesystemet bør legges over på budsjettets utgiftsside.

Særskilte støtteordninger i skattesystemet kan bidra til å komplisere skattesystemet og uthule skattegrunnlaget. Vanligvis er heller ikke skattelempninger av denne typen like treffsikre som særskilt utformede tilskuddsordninger. Et tilskudd kan rettes inn mot bestemte mottakere, og det kan settes individuelle vilkår. Skatteregler må være av mer generell (ikke-diskriminerende) karakter, og vilkårene må være ensartede. Dette medfører at en målrettet støtteordning utformet over budsjettets utgiftsside kan være mindre provenykrevende enn en tilsvarende skatteordning som ikke kan treffe målgruppene like presist.

Skattelempninger gjennom særfradrag har dessuten vanligvis utilsiktede fordelingsvirkninger, siden personer med lav eller ingen inntekt, ikke vil kunne dra nytte av ordningen.

Støtteordninger gjennom skattesystemet kan i mange tilfeller være svært krevende for ligningsadministrasjonen. Eksempelvis krever håndheving av reglene for fradrag for store sykdomsutgifter at ligningsmyndighetene både har medisinsk kompetanse og ressurser til å vurdere sykdomstilstand og boforhold m.m. for den enkelte. I praksis kan dette gi opphav til forskjellsbehandling og misbruk av reglene. Det finnes flere eksempler på at skattemyndighetene gjennom stikkprøver avdekker omfattende misbruk. Dette tilsier at en bør være varsom med å utforme kompliserte særordninger som i praksis kan bli gjenstand for misbruk. En bør ikke basere seg på regler som forutsetter omfattende kontroll av den enkelte skattyters selvangivelse.

Etter departementets syn bør økonomisk støtte til de gruppene som er tiltenkt gjennom de sosialt begrunnete fradragene, fortsatt prioriteres. Det er likevel behov for et kritisk blikk på omfang og innretning av støtten som gis gjennom skattesystemet. Departementet mener også, i likhet med Skaugeutvalget, at hensynet til forenkling og oversikt isolert sett tilsier at en del særordninger i skattesystemet bør overføres til utgiftssiden. Departementet vil vurdere nærmere hvilke fradrag og særordninger som på en effektiv og hensiktsmessig måte kan erstattes med ordninger på utgiftssiden.

4.1.3 Skattlegging av naturalytelser og godt­gjørelser

Departementet støtter Skaugeutvalgets prinsipielle tilnærming om at fordeler vunnet ved arbeid bør skattlegges på linje med kontante ytelser. Det innebærer at naturalytelser i utgangspunktet skal verdsettes og skattlegges til markedsverdi, slik hovedregelen er i dag. Dette prinsippet er viktig for å unngå at skattegrunnlaget uthules slik at store deler av avlønningen av arbeid skjer gjennom naturalytelser. En slik likestilling vil også bidra til et mer rettferdig skattesystem. En gunstig beskatning av naturalytelser vil kunne vri forbruket mot skattefavoriserte goder, ettersom det å motta naturalytelser istedenfor kontantlønn innebærer en begrensning i lønnsmottakernes valgrett.

Det kan oppstå en rekke problemer knyttet til kontroll og verdsetting når alle naturalytelser skal skattlegges til markedsverdi. Det oppstår særlige verdsettingsproblemer når en naturalytelse både dekker yrkesmessige og private behov, eller når den er et velferdstiltak. En rekke naturalytelser er svært utbredt, men har liten økonomisk verdi for den enkelte skattyter.

Departementet mener at det bør vurderes å stramme inn i regelverket for enkelte naturalytelser, og at det er behov for å forenkle regelverket. Skaugeutvalgets forslag til en generell sjablonbeskatningsmodell for naturalytelser er én mulighet, dvs. at naturalytelser inntil et visst beløp (maksimalbeløpet) fritas for skatt. Et slikt system vil kunne redusere behovet for detaljerte regler for skattlegging av enkeltytelser vesentlig, redusere administrative kostnader, forenkle regelverket og stille arbeidsgiver og arbeidstaker friere enn i dag i valget mellom ulike (skattefrie) naturalytelser. Ulempen ved en slik løsning, som utvalget også påpeker, er at maksimalbeløpet over tid kan bli en skattefri avlønning som tilfaller alle arbeidstakere. Videre krever et slikt forslag at en uansett må ha et regelverk for å verdsette natural­ytelsene slik at det kan kontrolleres om verdien av de mottatte naturalytelsene ligger under grensen.

Uavhengig av om en innfører en generell sjablonbe­skatning for naturalytelser eller strammer inn i enkelte naturalytelser, er det etter departementets syn viktig at beskatningen av naturalytelser som både dekker yrkesmessige og private behov, eller av velferdstiltak, oppfattes som "rimelig". Det vil etter departementets syn bidra til å styrke tiltroen til skattesystemet. Det bør videre legges vekt på at regelverket skal være enkelt for både arbeidstaker og arbeidsgiver. Departementet vil vurdere naturalytelsene nærmere i forbindelse med gjennomføringen av reformen i de enkelte budsjettene.

4.2 Komiteens merknader

Komiteen mener det er viktig at skattegrunnlagene også i personbeskatningen gjenspeiler mest mulig de faktiske økonomiske forhold. Skattesystemet må organiseres slik at det blir enklest mulig å forstå og administrere, og mulighetene for skattemessige tilpasninger bør være minst mulig. Like inntekter bør behandles likt. Dette øker skattesystemets legitimitet.

Komiteenviser til at brede grunnlag gjør det mulig med relativt lave skattesatser og mener derfor at prinsippet om brede grunnlag må videreføres i personbeskatningen i tråd med skattereformen fra 1992.

Komiteen er enig i at skattepliktig inntekt i størst mulig grad bør samsvare med den faktiske avkastningen av arbeidet, inklusive verdien av naturalytelser. Komiteen merker seg at departementet mener at det fortsatt skal være rom for særlige prioriterte inntektsfradrag.

Komiteen er enig i at hensynet til en lik behandling av inntekter og kostnader tilsier fradrag for kostnader i forbindelse med erverv av inntekt.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til Regjeringens forslag om å øke minstefradraget, samtidig som den varsler fjerning av fradrag som til sammen gir et proveny på 5,3-6,3 mrd. kroner. I virkeligheten innebærer dette at for de med lav og midlere inntekt vil fjerning av fradrag i stor grad tilsvare den skattelettelse som ligger i økt minstefradrag. Dette forsterker den skjeve fordelingsprofilen i Regjeringens opplegg.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet mener at fagforeningskontingenten er en kostnad i forbindelse med erverv av inntekt, og at en høy organisasjonsgrad bidrar til et velorganisert og godt fungerende arbeidsliv.

Disse medlemmer vil derfor over tid gå inn for en fordobling av fagforeningsfradraget.

I meldingen heter det at departementet vil komme nærmere tilbake med en vurdering av de enkelte fradrag i forbindelse med gjennomføringen av reformen i budsjettene.

Disse medlemmer tar dette til orientering, og vil ta stilling til de konkrete forslagene når disse presenteres. Disse medlemmer vil understreke at det i vurderingen av fradragene må legges vekt på deres sosiale profil.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet mener det må være rom for en økning av minstefradraget innenfor en provenynøytral totalramme. Dette må imidlertid ikke finansieres ved en tilsvarende skatteskjerpelse for de samme gruppene som i særlig grad vil ha nytte av økningen i minstefradraget.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti antar at når departementet mener at det fortsatt skal være rom for særlig prioriterte inntektsfradrag, siktes det til fradraget for gaver til frivillige organisasjoner. Det følger av Sem-erklæringen at Regjeringen har som målsetting å øke dette fradraget til 12 000 kroner.

Disse medlemmer mener det er vanskelig å se at slike gaver kan betraktes som kostnader knyttet til erverv av inntekt eller dekning av spesielle, ekstraordinære utgifter, og mener Regjeringen ved å skjerme dette fradraget i realiteten undergraver hele sin argumentasjon for opprydning av inntektsfradrag.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet viser til at meldingen opererer med en uspesifisert skjerpelse i fradragsordninger på om lag 6,3 mrd. kroner, som eventuelt skal konkretiseres i kommende budsjetter. Disse medlemmer mener det er umulig å ta stilling til uspesifiserte skjerpelser, og mener det vil være uansvarlig av et stortingsflertall å gi sin tilslutning til en skattemelding uten også å vise frem hvilke fradrag som skal saneres, og hvilke provenymessige og fordelingsmessige effekter dette vil ha. Det er umulig å gi sin tilslutning til innholdet i en melding, som innebærer en fremtidig endring i fradragsordninger som har vidtrekkende politisk, fordelingsmessig og provenymessig betydning.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Kystpartiet mener i realiteten at Regjeringens melding ikke har et tilstrekkelig innhold. På personskattesiden er det ikke en reform, men kun justering og omlegginger av satser og beløpsgrenser. Dette er "smørsiden" av reformen for alle som har relativt gode inntekter. For lavinntektsgrupper representerer dette dårlige nyheter, samtidig som de samme grupper kan oppleve å miste fradrag som er av vital betydning for dem.

Disse medlemmer mener at mangelen på spesifisering av "opprydding og forenkling" på 6,3 mrd. kroner, er den delen av skattemeldingen som i realiteten ikke er presentert.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre mener at en symmetrisk behandling av inntekter og utgifter tilsier fradrag for utgifter til "inntekts ervervelse", og at omfanget av særskilte inntektsfradrag bør være begrenset.

Disse medlemmer mener således at en del av eksisterende fradrag bør kunne innlemmes i økte minstefradrag og bunnfradrag som følger av Regjeringens forslag. En vil imidlertid peke på at avviklingen av fradragene kan være uoversiktlige og ha store konsekvenser for enkeltgrupper.

Disse medlemmermener derfor at avviklingen må skje gradvis, og sees i sammenheng med de øvrige endringer i minstefradrag, toppskatt, formuesskatt mv. Det vises også til at det i enkelte tilfelle kan være hensiktsmessig å kanalisere støtte gjennom skattesystemet, men at det av forenklingshensyn bør begrenses mest mulig.

Disse medlemmermener at økonomisk støtte til de grupper som er tiltenkt gjennom de sosialt begrunnede fradragene, fortsatt må prioriteres. Det er likevel behov for en gjennomgang og vurdering av støtte som gis gjennom skattesystemet. Disse medlemmer mener derfor det er naturlig å foreta en vurdering av ulike sider ved å overføre sosialt begrunnede særordninger fra skattesystemet til statsbudsjettets utgiftsside.

Disse medlemmerviser til at beskatningen av naturalytelser som hovedregel i dag skjer til markedsverdi og mener at dette prinsippet må opprettholdes.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Kystpartiet legger til grunn at fradraget for renteutgifter (10,9 mrd. kroner) og særfradragene for alder, uførhet, forsørgelse og store sykdomsutgifter (2,145 mrd. kroner) ikke under noen omstendighet vil bli gjenstand for sanering. Dersom meldingens målsetning om "opprydninger og forenklinger" skal stå fast, vil dermed drøye 85 pst. av verdien av alle andre fradrag saneres. Disse medlemmer mener at en slik sanering vil være uklok, av flere grunner, og forstår i og for seg godt at Regjeringen ikke har villet vise frem denne "skyggesiden" av reformen.

Disse medlemmer vil, i tillegg til å beholde fradraget for renteutgifter, legge til grunn at følgende særlige fradrag i inntekt skal opprettholdes ved en eventuell innføring av ny skattereform:

• – Særfradragene for alder, uførhet, forsørgelse og store sykdomsutgifter (2 145 mill. kroner)

• – Reiseutgifter og besøksreiser i hjemmet (1 585 mill. kroner)

• – Foreldrefradrag for dokumenterte utgifter (1 430 mill. kroner)

• – Privat og offentlig pensjonsordning (1 200 mill. kroner)

• – Individuell pensjonsavtale (IPA) (350 mill. kroner)

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet understreker at Regjeringens manglende vilje eller evne til å ta stilling til hvilke fradrag som skal inngå i skattesystemet, er et godt eksempel på svakhetene ved denne meldingen. Per Kleppe skriver i Dagsavisen 27. mai 2004:

"Regjeringen har gjort en grunnleggende feil ved å legge fram en melding som blander sammen forslag om endringer i skattesystemet og forslag om senkning av skattenivået."

Disse medlemmer er enige i denne vurderingen, og slår fast at utover endringene i beskatning av aksjeinntekter, er dette i praksis en stortingsmelding om skattelette, snarere enn en skattereform.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Kystpartiet er enig i den opptrapping av fradrag for gaver til frivillige organisasjoner som Regjeringen har varslet. Disse medlemmer mener det er svært god samfunnsøkonomi å stimulere privat støtte til frivillig arbeid gjennom skattesystemet. Disse medlemmer mener det på samme vis er riktig å vurdere å innføre nye skatteincentiv som påvirker utviklingen i positiv retning når det gjelder helse og miljø. Skattefritak for månedskort betalt av arbeidsgiver er et slikt eksempel.

Disse medlemmer mener det er uaktuelt å gå inn for å fjerne fradrag i det omfang Skaugeutvalget har foreslått. Disse medlemmer vil peke på at de fleste er godt begrunnet ut fra hensyn som skattesystemet skal ivareta. Dette gjelder både fradrag knyttet til inntektsskattegrunnlaget for personer, og de fradrag som har en sosialpolitisk begrunnelse.

5. Satsstruktur for personlige skattytere

5.1 Sammendrag

5.1.1 Innledning

I dette kapitlet skisseres endringer i personbeskatningen som Regjeringen mener er nødvendige i en reform av skattesystemet. Hensynet til en forsvarlig økonomisk politikk tilsier at reformen må fases inn over noen år. Regjeringen vil derfor komme nærmere tilbake med konkrete forslag til endringer i tråd med denne skissen i de årlige budsjettene.

I likhet med Skaugeutvalget ønsker Regjeringen å fastholde satsen på 28 pst. på alminnelig inntekt. Redusert selskaps- og kapitalbeskatning i andre land tilsier at en økning i denne satsen kan øke faren for utflytting av nasjonale skattegrunnlag. Videre vil økt sats kunne øke presset på lettelser i grunnlagsfastsettelsen som økte avskrivningssatser, skattefrie avsetningsmuligheter, særordninger mv. En vil i så fall fjerne seg fra prinsippet om at skattegrunnlagene i størst mulig grad skal gjenspeile de underliggende økonomiske realitetene, og at ulike næringer og investeringer skal likebehandles. Regjeringen legger også vekt på at skattesatsen på alminnelig inntekt har vært et stabilt element siden skattereformen. Dette kan ha sammenheng med at alminnelig inntekt er et skattegrunnlag som berører alle skattytere, både selskaper og personlige skattytere. Regjeringen anser det som nødvendig å redusere marginalskattesatsene på lønn betydelig. Det er først og fremst to årsaker til dette:

• – Marginalskatten på middels og høye arbeidsinntekter må reduseres for å løse problemet med at reelle arbeidsinntekter tas ut som utbytte og beskattes som kapitalinntekt. Innføring av aksjonærmodellen og fjerning av delingsmodellen for aktive eiere, innebærer at det ikke lenger er skattemessige hindre for å ta ut arbeidsavkastning som utbytte. Dette krever en tilnærming av skattesatsene på arbeids- og kapitalinntekter på marginen.

• – Arbeidskraft er den desidert viktigste ressursen i Norge. De økonomiske utfordringer vi står overfor, krever at vi sysselsetter så stor del av arbeidsstyrken som mulig. Redusert marginalskatt vil stimulere til økt arbeidstilbud, særlig for lavinntektsgrupper. Men også lavere toppskatt vil virke positivt på arbeidstilbudet over tid.

Regjeringen legger derfor opp til å redusere toppskatten både gjennom lavere satser og økt innslagspunkt. Videre bør den ekstra arbeidsgiveravgiften på 12,5 pst. på arbeidsinntekter over 16 G avvikles. Regjeringen legger også vekt på at de fleste høringsinstan­sene mener at en slik reduksjon i satsene i personskatten er nødvendig for å løse inntektsskiftingsproblemet.

Regjeringen mener også at skattelettelser for lave lønnsinntekter er en nødvendig del av reformen. Skaugeutvalget skisserer skattelettelser på vel 6 mrd. kroner knyttet til fradragsstrukturen for lønnsinntekter mv. Også etter Regjeringens syn bør det gis lettelser i denne størrelsesorden, både for å stimulere til økt arbeid og for å gi skattereformen en god fordelingsprofil. I tillegg bør fradragsstrukturen forenkles.

Skattereglene for pensjonsinntekter i Norge gir incentiver til å gå fra arbeid til pensjon, ved at pensjonsinntekten skattlegges til dels vesentlig lavere enn lønnsinntekter. Dette bidrar blant annet til å senke den reelle pensjonsalderen. Etter Regjeringens syn bør en ta sikte på økt skattemessig likebehandling av høye inntekter enten de består av lønn, næringsinntekter eller pensjon.

5.1.2 Skatt på personinntekt

Departementet er enig i Skaugeutvalgets vurdering om at skattesatsene på høye personinntekter må reduseres. Dette er helt nødvendig dersom man skal oppheve delingsmodellen for aktive aksjonærer. Med forslaget til aksjonærmodell blir samlet marginalskatt på overskudd som tas ut som utbytte eller gevinst, 48,6 pst. Innen aksjonærmodellen kan innføres i 2006, må derfor marginalskatten på arbeidsinntekt være redusert ned til om lag dette nivået.

Departementet vil derfor redusere toppskatten. Dessuten bør den ekstra arbeidsgiveravgiften over 16 G avvikles, i tråd med Skaugeutvalgets tilrådning. Departementet tar sikte på å komme tilbake med konkrete forslag til endringer i de enkelte budsjettene.

Reduserte skattesatser for høye personinntekter vil innebære en skattelettelse for lønnstakere og andre med høye personinntekter. Etter departementets syn har et skattesystem som svekker motivene til å arbeide, og som gjør det lønnsomt og mulig å omklassifisere arbeidsinntekt til utbytte, alvorlige fordelingspolitiske svakheter. Departementet mener derfor at lavere skattesatser, kombinert med bredere skattegrunnlag, vil gi en mer effektiv omfordeling, spesielt ved at like inntekter i større grad behandles likt i skattesystemet. Imidlertid deler departementet utvalgets syn om at det er tvilsomt om en svært progressiv beskatning av arbeidsinntekter i realiteten gir den tilsiktede omfordeling av inntekt etter skatt. Som Skaugeutvalget påpeker, har trolig trinn 2 i toppskatten delvis blitt kompensert gjennom økte lønninger før skatt, og dermed ikke påvirket inntektsfordelingen etter skatt, noe som var hensikten med trinn 2. Etter departementets syn er dagens marginalskatt på opptil 64,7 pst. inkl. arbeidsgiveravgift klart for høy.

I tillegg innebærer de omfattende tilpasningsmulighetene i skattesystemet at den reelle omfordelingsvirkningen blir svekket i praksis, fordi enkeltindivider med samme inntekt forskjellsbehandles. Etter departementets syn er det også viktig at progresjonen i skattesystemet ikke svekker mulighetene til å beholde og tiltrekke høyt kvalifisert arbeidskraft. Høye skattesatser kan gi press for å innføre særregler i personbeskatningen for disse. Selv om slike forslag isolert sett kan ha en god begrunnelse, vil det bidra til forskjellsbehandling og spenninger i skattesystemet og dermed føre til ny ustabilitet og svekket legitimitet.

5.1.3 Standardfradrag i personbeskatningen

Departementet er i prinsippet enig med Skaugeutvalget i at gjeldende fradragsstruktur for lønnsinntekter er komplisert og har en del uheldige virkninger på incentivene til å arbeide. Det er særlig det særskilte lønnsfradraget som er problematisk. Selv om fradraget isolert sett gjør det mer lønnsomt å jobbe for dem som står helt utenfor arbeidsmarkedet, deler departementet utvalgets syn på at det er tvilsomt om lønnsfradraget har hatt vesentlig betydning for arbeidstilbudet for denne gruppen.

Som redegjort for i Regjeringens tiltaksplan mot fattigdom, jf. St.meld. nr. 6 (2002-2003), er det relativt mange av dem som har vedvarende lav inntekt i Norge, som har manglende tilknytning til arbeidsmarkedet. Tiltak som stimulerer til økt arbeidsdeltakelse vil derfor også være et viktig tiltak for å forebygge fattigdom i Norge. Lønnsfradraget vil i liten grad kunne bidra til dette, og kan til en viss grad ha motsatt virkning.

Departementet mener derfor at lønnsfradraget bør oppheves. Skaugeutvalget foreslår å erstatte dette fradraget med en tosatsstruktur i minstefradraget. Etter departementets syn kan en ulempe med dette forslaget være at minstefradraget blir mer komplisert, samt at de som i dag får fastsatt minstefradraget etter sats, får økt marginalskatt. Alternativt kan man videreføre dagens regler for minstefradraget, dvs. med én sats, men hvor øvre grense og/eller satsen økes. Dette vil være en enklere løsning enn utvalgets forslag, men kan innebære en høyere gjennomsnittsskatt for enkelte som i dag benytter lønnsfradraget. Departementet tar sikte på å vurdere den konkrete utformingen av minstefradraget nærmere i forbindelse med innfasingen av skattereformen.

Departementet tar i den sammenheng sikte på at en økning i minstefradraget kun skal gjelde for lønnsinntekter. For det første er skattereglene for pensjonsinntekter allerede gunstige i forhold til tilsvarende lønnsinntekter. For det andre er minstefradraget delvis begrunnet ut fra å dekke utgifter til inntektens erverv, noe som er et argument for at man bør skille mellom lønns- og pensjonsinntekter, siden det er grunn til å anta at slike utgifter generelt sett er større for lønnstakere enn for pensjonister.

Det legges derfor opp til å opprettholde det nåværende minstefradraget for pensjonsinntekter, mens det innføres et nytt (og større) minstefradrag som kun beregnes av lønnsinntekter. Det vil da bli behov for samordning av fradragene for de som mottar både pensjons- og lønnsinntekter. Samlet fradrag for lønns- og pensjonsinntekter bør i så fall ikke kunne overstige øvre grense i minstefradraget for lønnsinntekter. Minstefradraget for lønnsinntekter bør også omfatte trygdeinntekter som kan knyttes til tiltak for å komme i arbeid. Dette gjelder for eksempel attførings- og rehabiliteringspenger, tidsbegrenset uførestønad, arbeidsledighetstrygd mv. Dette må også ses i sammenheng med at disse inntektsartene gir rett til lønnsfradrag etter gjeldende regler og i hovedsak skattlegges som lønnsinntekt. En likebehandling av disse ytelsene i forhold til lønnsinntekt, vil gjøre overgangen til arbeidsmarkedet lettere.

5.1.4 Nærmere om de særskilte skattereglene for pensjons- og trygdeinntekter

Dagens forskjellsbehandling av lønn og pensjon kan bidra til å redusere den reelle pensjonsalderen. Spørsmålet om reell pensjonsalder står sentralt i Pensjonskommisjonens rapport (NOU 2004:1). Ifølge Pensjonskommisjonen er en av hovedutfordringene for å få et bærekraftig pensjonssystem at arbeidstakere stimuleres og motiveres til å stå lengre i arbeid enn før, jf. NOU 2004:1 s. 87.

Beskatningen av pensjonsinntekter vil bli én av de faktorene som må vurderes i forhold til dette. Den faktiske beskatningen av pensjonister vil imidlertid også påvirkes av endringer i andre skatteregler. Det gjelder spesielt avviklingen av fordelsbeskatningen av egen bolig og formuesskatten. Også endringer i fradragsstrukturen kan påvirke en del pensjonister. Samtidig bør skatte- og trygdesystemet trekke i samme retning slik at forholdene legges til rette for en høy yrkesdeltakelse. Etter departementets syn bør en derfor sikte mot økt skattemessig likebehandling av høye inntekter, enten de består av lønn, næringsinntekter eller pensjon. Konkrete endringer i pensjonsbeskatningen må vurderes nærmere dels i sammenheng med oppfølging av Pensjonskommisjonen, og dels i sammenheng med innføringen av skattereformen. Det vises for øvrig til at departementet tar sikte på å vurdere et skille i minstefradraget slik at det gis ett større fradrag for lønnsinntekter enn for pensjonsinntekter. En slik endring vil innebære en tilnærming mellom beskatningen av lønn og pensjon ved at skatten på lønnsinntekter blir redusert.

5.1.5 Nærmere om trygdeavgiften for næringsinntekt

Skaugeutvalget foreslår en provenynøytral omlegging av trygdeavgiften på næringsinntekt, ved å oppheve taket for høy sats på 12 G, samt å redusere satsen fra 10,7 pst. til 10,4 pst. Begrunnelsen for å oppheve taket på 12 G er delvis at det ikke finnes en tilsvarende avkortning av trygde- og arbeidsgiveravgifter for lønn, og delvis at det ikke er noen direkte sammenheng mellom innbetalt trygdeavgift og utbetalt pensjon. Det er i dag derfor mest rimelig å anse trygdeavgiften som en skatt. Utvalget mener at det er uheldig med en ulik behandling av nærings- og lønnsinntekter.

Departementet er i utgangspunktet enig i Skaugeutvalgets vurderinger, og vil særlig peke på at en forskjellsbehandling av lønns- og næringsinntekter også er fordelingsmessig uheldig. Departementet vil vurdere å avvikle taket for høy trygdeavgift i forbindelse med innfasingen av reformen i de årlige budsjettene. Dette må ses i sammenheng med reduksjonen i toppskattesatsen.

5.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall� alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kystpartiet, deler Regjeringens vurdering av at det er viktig å fastholde skattesatsen på 28 pst. på alminnelig inntekt.

Flertallet støtter forslaget om å innføre en aksjonærmodell som innebærer at beskatningen av arbeids- og kapitalinntekter (aksjeinntekter) skattelegges med om lag samme marginalsats.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at meldingens skisse til endring av minstefradraget, innebærer en dynamikk i forhold til økt arbeidstilbud.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Kystpartiet mener dette kan bety at "kostnaden" ved evt. innføring av det skisserte to-trinns minstefradrag blir lavere enn det som er lagt til grunn i meldingens egen skisse, og at det dermed finnes et provenynøytralt rom for økte skattelettelser for lavere og midlere inntekter som ikke er utnyttet.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at departementet skriver i meldingen at redusert marginalskatt vil stimulere til økt arbeidstilbud, særlig for lavinntektsgruppene. Disse medlemmer vil vise til at med den skissen Skaugeutvalget har lagt fram, er det først og fremst dem med høye inntekter som får redusert marginalskatt. For lavinntektsgruppene (lønnsinntekt under 250 000 kroner) vil ikke effekten være entydig, i noen inntektsintervaller blir marginalskatten høyere enn i dag, i andre lavere. Disse medlemmer viser til at det er vanskelig å ta stilling til Regjeringens forslag når disse er så lite konkrete. Dette gjelder bl.a. forslaget om å øke minstefradraget for lønnsinntekter, samtidig som fradragsstrukturen forenkles. Disse medlemmer vil imidlertid stille seg positive til en økning av minstefradraget, så lenge dette kan skje innenfor en provenynøytral ramme.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstrevil vise til at skattesatsen på alminnelig inntekt i skattereformen i 1992 ble fastsatt til 28 pst. og at det vil være svært viktig at dette fortsetter som et stabilt element i vårt skatte­system. Selskaps- og kapitalbeskatningen reduseres i mange av våre konkurrentland og det er derfor også viktig at satsen ikke økes av hensyn til at de nasjonale skattegrunnlag kan bli utflyttet.

Disse medlemmerviser til at delingsmodellen foreslåes fjernet og at det innføres en aksjonærmodell for beskatning av aksjeutbytter og gevinster på aksjer utover en risikofri avkastning. Dette krever en tilnærming av skatt på kapital og skatt på arbeidsinntekt siden det ikke vil være noe til hinder for å ta ut arbeidsavkastning som utbytte og disse medlemmer er enig i at toppskatten som følge av dette må reduseres betydelig. Redusert marginalskatt vil også stimulere til økt arbeidstilbud for alle.

Disse medlemmermener derfor at toppskatten bør reduseres både gjennom lavere satser og gjennom økt innslagspunkt, og disse medlemmermener også at den ekstra arbeidsgiveravgiften på 12,5 pst. på arbeidsinntekter over 16 G bør avvikles.

Disse medlemmervil peke på viktigheten av at skattereformen har en god fordelingsprofil med reelle skattelettelser også for lavere og midlere lønnsinntekter og at lettelsene gis gjennom endringer i en forenklet fradragsstruktur. Lavere marginalskatt til disse inntektsgrupper er viktige for å stimulere til økt arbeidsinnsats. Disse medlemmervil peke på at gjeldende fradragstruktur er komplisert og at det er nødvendig med forenklinger. Disse forenklinger bør gjøres i sammenheng med innfasing av skattereformen, og disse medlemmer tar til etterretning at Regjeringen mener lønnsfradraget bør oppheves men for øvrig vil komme tilbake med forslag til fradragsstrukturer til erstatning for dette. Disse medlemmermener også at økte minstefradrag først og fremst skal være en dekning av utgifter til inntekts ervervelse og at dette gjør det naturlig med et skille mellom lønns- og pensjonsinntekter i forhold til fradragsadgangen.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet er ikke enig i at det er nødvendig å redusere marginalskattesatsene på lønn betydelig. Innføring av aksjonærmodellen betyr at utbytte vil bli beskattet med 48,16 pst. Med dagens skattesatser er høyeste marginalskattesats på arbeidsinntekt 55,3 pst., mens skattytere som ligger lavere enn innslagspunkt 2 i toppskatten (906 000 kroner) maksimalt har en marginalskattesats på 49,3 pst.

Disse medlemmer mener at problemet med at reelle arbeidsinntekter tas ut som utbytte og beskattes som kapitalinntekt da vil være håndterlig, også med dagens satsstruktur. Heller ikke med Regjeringens forslag vil det være full tilnærming av skattesatser på arbeids- og kapitalinntekter når arbeidsgiveravgiften inkluderes.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Kystpartiet mener at forslaget til beskatning av lønnsinntekter kan oppfattes som "halvveis" i den forstand at det egentlig bare er relativt høye inntekter som får nyte godt av skattelettelser av betydning. Skattelettelsene for lavere og midlere inntekter er små.

Disse medlemmer gir i prinsippet sin tilslutning til et flatere skattesystem, og erkjenner at meldingens skisse gir størst skattelettelse i kroner til dem som har de høyeste inntektene. Slik må det nødvendigvis være i et system som har som formål å "bygge bro" mellom beskatning av lønnsinntekter og kapitalinntekter. Disse medlemmer understreker at det likevel er slik at det er en klar skatteprogresjon i skissens system, i den forstand at de høyeste inntektene også betaler mest skatt i prosent av inntekten.

Disse medlemmer viser til at meldingens skisse innebærer trygdeavgift for personlig næringsdrivende på 10,7 pst. på all inntekt. Dette er en skjerpelse ift. gjeldende system, som begrenser 10,7 prosentsatsen til å gjelde inntekter opp til 12 G. Disse medlemmer mener at det ikke fremstår som godt begrunnet at personlig næringsdrivende skal ha høy sats. Næringsdrivende får mindre igjen for innbetaling av trygdeavgift enn det lønnstakere får. Dette gjelder for eksempel retten til sykepenger.

Meldingens bebudede "opprydding og forenkling" bør også inneholde den "forenkling" at næringsdrivende betaler samme trygdeavgift som lønnstakere.

Disse medlemmer viser til at meldingens skisse til minstefradrag gir svært små skattelettelser for inntekter under 150 000 kroner.

Disse medlemmer mener at det er nødvendig og samfunnsgagnlig at personer med de laveste inntektene skatter så lite at de er i stand til å leve av egen inntekt. Det er derfor nødvendig å innføre en kombinasjon av minstefradrag og personfradrag som gir betydelige skattelettelser også til lavinntektsgrupper.

Disse medlemmer finner det endelig helt nødvendig at en levedyktig skattereform må bygge på konstaterbare effekter på arbeidstilbudet og øvrige dynamiske effekter, som bidrar til økt vekst og verdiskapning. Disse effektene må kunne beregnes, i ulike varianter av minstefradrag og personfradrag, slik at det er mulig å forholde seg til tilnærmelsesvis riktige provenyeffekter og fordelingseffekter av ulike tilnærminger til dette.

Disse medlemmer konstaterer at enhver diskusjon om hvorvidt en utforming av minstefradrag og bunnfradrag er "urealistisk", "for dyr" eller "ugjennomførbar" er meningsløs så lenge helt essensielle effekter av en omlegging eventuelt ikke lar seg beregne.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti påpeker at det er en ubalanse mellom høy skatt på inntekt fra arbeidsinnsats og lav inntekt fra kapitalplasseringer. Siden kapitalinntekter er svært skjevt fordelt, er dette det mest urettferdige trekket ved det norske skattesystemet. Disse medlemmer viser til punkt 6.2 for beskrivelse av en modell for en økning av beskatningen av kapitalinntekter. Disse medlemmer understreker at det er helheten i fordelingsprofilen i skatteopplegget som må vektlegges.

Disse medlemmer påpeker at i en slik helhetlig vurdering og innenfor en provenynøytral ramme, vil det være fornuftig å holde muligheten åpen for å regulere de ulike satser i skattesystemet for å oppnå en balansert løsning mellom ulike hensyn.

Disse medlemmer støtter intensjonen om å fjerne delingsmodellen. Dette forutsetter at forskjellen mellom marginal skatt på kapitalinntekter og arbeidsinntekter ikke kan være for stor. Det trenger ikke være full likhet, men store forskjeller gjør tilpasninger for lønnsomt. Siden skatt på arbeidsinntekter gir sosiale rettigheter knytta til pensjon og trygdeytelser som skatt på kapitalinntekter ikke gir, er ikke disse direkte sammenlignbare. Disse medlemmer anser en differanse som omtrent tilsvarer trygdeavgiften å være en indikasjon på verdien av disse rettighetene. Disse medlemmer har merket seg Pensjonskommisjonens anslag for hvilket nivå på trygdeavgiften som er nødvendig for å finansiere folketrygden i fremtiden. I vurderingen av hvor stor differansen kan være utover dette, må man også ta hensyn til kostnader tilknyttet en tilpasning.

Disse medlemmer går inn for å øke frikortgrensen. Dette vil øke arbeidstilbudet fra lavtlønte, og bidra til et mer rettferdig skattesystem.

Komiteens medlem fra Senterpartiet vil ikke fjerne den ekstra arbeidsgiveravgiften på arbeidsinntekter over 16 G.

Dette medlem har merket seg at Regjeringen foreslår å redusere toppskatten med 9 mrd. kroner, gi skattelettelser på 6 mrd. kroner knytta til bunnfradrag, og å fjerne fradragsmuligheter som gir skatteskjerpelser på om lag 6 mrd. kroner.

Dette medlem har merket seg at provenyet av økt minstefradrag og endringer av bunnfradrag er oppgitt til om lag 6 mrd. kroner. Dette medlem vil peke på at mange med inntekt under 100 000 kroner får øket skatt på grunn av lønnsfradrag som fjernes og trygdeavgift som skal betales fra første krone. Dette medlem konstaterer at skattegevinsten av disse endringene er kun om lag 680 mill. kroner for de 1 530 000 personene over 17 år med inntekt under 225 000 kroner, jf. Finansdepartementets svar datert 23. april 2004 på Senterpartiets spørsmål nr. 9. De resterende 5,3 mrd. kroner av skatteletten som skyldes økt minstefradrag, går til drøyt 1,7 mill. personer som oppnår full effekt av økt minstefradrag. Dette medlem mener en slik fordelingseffekt av et økt minstefradrag er uakseptabel, og burde vært omtalt i meldingen.

Dette medlem vil peke på den meget skjeve fordelingen på de skattelettelser som følger av den skisse som Regjeringen har presentert. Dette medlem vil minne om at det er gitt betydelige skattelettelser med samme fordelingsprofil i flere år, og at progressiviteten i skattesystemet derved er mye svekket uten at dette har vært skikkelig drøftet. Dette medlem kan ikke se at den progressivitet som var før Samarbeidsregjeringen tiltrådte, var feil. Det er derfor nødvendig å finne grep for å redusere skatten kun for de i nedre og midlere inntektsnivå.

Dette medlem vil vise til figur 1 som angir inntektsfordelingen for kvinner og menn, og hvordan Regjeringens skisserte lettelser i toppskatt og bunnfradrag vil slå ut på de ulike lønnsnivå. Figuren bygger på tabellene i svar på spørsmål nr. 9 fra Senterpartiet og er således departementets tall. Den vannrette aksen viser bruttoinntekt i kroner. Den loddrette aksen til vestre viser antall personer i hvert inntektsintervall, mens skattelette i kroner er vist på den høyre loddrette aksen. Tabellene forteller at 300 000 menn vil få en skattelette på over 10 000 kroner, men bare 60 000 kvinner. 500 000 kvinner vil få 100 kroner eller mindre i skattelette ut fra disse to elementene i den framlagte skisse.

Figur 1

Dette medlem vil minne om at andre svar fra departementet viser at de inntektsnivå som vinner på lettelser i toppskatten, får ytterligere gevinst når endringer i formueskatt, fordelsbeskatning på bolig og utbytteskatt blir summert.

Dette medlem anser denne skattelettefordeling som totalt uakseptabel ut fra et likestillingsperspektiv. Pensjonskommisjonens prognoser tilsier at kvinners lønnsandel i forhold til menn vil øke fra dagens 66 pst. til 71 pst. i løpet av 50 år. Dersom forskjellen i lønn etter skatt øker med 4 000 kroner i menns favør slik Regjeringen foreslår, vil denne meget langsomme økonomiske likestilling forsinkes med 15 år!

Dette medlem vil vise til at Senterpartiet i brev til statsminister Kjell Magne Bondevik datert 7. mai 2004 har påpekt at det i Skattemeldingen ikke er gjort rede for konsekvensene for distriktspolitikken av den foreslåtte skattereform ut fra Stortingets vedtak av 24. mai 1995:

"Stortinget ber Regjeringen fastlegge rutiner som sikrer at konsekvensene for distriktspolitikken blir utredet som en del av beslutningsgrunnlaget når Stortinget skal avgjøre om politikken på viktige samfunnsområder skal legges om."

Dette medlem konstaterer at Regjeringen heller ikke etter denne henvendelsen har gitt noe godt grunnlag for å vurdere hva konsekvensene for distriktspolitikken kan bli. Det er imidlertid ingen tvil om at den foreslåtte skisse til skattelettelser vil gi en langt større styrking av kjøpekraften i sentrale strøk enn i distriktene. Finansdepartementet har i svar datert 14. mai 2004 på Senterpartiets spørsmål nr. 33 angitt enkelte utslag av skattereformen basert på selvangivelsesstatistikk for 2002.

Dette medlem vil vise til at Finansdepartementet har beregnet at innbyggerne i Bærum vil få like mye i redusert toppskatt som innbyggerne i Nordland, Troms og Finnmark til sammen, dvs. 450 mill. kroner. Innbyggerne i Akershus og Oslo får 3 062 mill. kroner i redusert toppskatt. De er like mange som innbyggerne i Hedmark, Oppland, Nord-Trøndelag, Nordland, Troms og Finnmark som får en gevinst på 915 mill. kroner.

Dette medlem antar at Regjeringen har vært godt kjent med at de foreslåtte skattesatser vil gi så store fordeler til de sentrale strøk, og bidra til ytterligere økte forskjeller i nettoinntekter.

Dette medlem viser til at Senterpartiet vil gi lettelsene i skatt til personer til de med lavere og midlere inntektsnivå for å unngå økte forskjeller mellom folk med god og dårlig råd, mellom kvinner og menn, og mellom sentrale strøk og distrikter.

Dette medlem vil vise til at de personrettede tiltakene for Tiltakssonen i Finnmark og Nord-Troms har hatt god effekt for å redusere fraflytting og bidra til bedre tilgang på nødvendig kompetanse i arbeidsstyrken. Dette medlem mener at erfaringene med disse tiltakene må legges til grunn for en vurdering av om tiltakssonen kan og bør utvides. Dette medlem går inn for at det gjennomføres en slik utredning for en utvidelse til å gjelde virkemiddelområde B som omfatter enkeltkommuner i 10 fylker. Dette medlem mener at en nedsettelse av alminnelig skattesats med inntil 3 pst. bør være med i utredningen.

Dette medlem fremmer følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen utrede opprettelse av en ny tiltakssone med personrettede tiltak som omfatter alle kommuner i virkemiddelområde B, og der en redusert sats for alminnelig skatt skal inngå."

Økt frikortgrense

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Kystpartiet vil vise til at Senterpartiet og Kystpartiet vil innføre et frikort for inntekter inntil 50 000 kroner for personer inntil 35 år. Dette kan ordnes i praksis slik at det innføres et godtgjørelsessystem for denne gruppe slik det nå er gjort for at aksjeutbytte skal fremstå som skattefritt på mottakers hånd. Derved beregnes skatt og trygdeavgift etter vanlige regler. For de under 35 år og med inntekt under 50 000 kroner, blir beløpet godtgjort uten at skatteyteren betaler inn noe. Det forutsettes at trygdeavgift etter det nye pensjonssystemet blir betalt inn til pensjonsfondet, og tilhørende pensjonspoeng godskrevet den enkeltes konto.

Nytt minstefradrag

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Kystpartiet er enig i at det innføres et nytt minstefradrag for lønnsinntekter og trygdeinntekter som kan knyttes til tiltak for å komme i arbeid. Disse medlemmer vil ha en annen innretning for å gi større effekt for de lavere og midlere lønnsskikt, slik at de med inntekter over 350 000 kroner beholder det minstefradrag som er i dag og som også foreslås videreført for pensjonsinntekter. Disse medlemmer er enig i at det blir en skattemessig likebehandling av høye inntekter uavhengig av om de består av lønn, næringsinntekter eller pensjon.

Skattefradrag for aleneboende

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Kystpartiet vil peke på at det er godt dokumentert at de aleneboende er blitt hengende etter i den økonomiske utviklingen den senere tid. Det vises i denne sammenheng til privat forslag om å få utredet et eget skattefradrag for denne gruppen, jf. Dokument nr. 8:3 (2003-2004) fra Morten Lund, Ola D. Gløtvold og Magnhild Meltveit Kleppa. Tall fra Statistisk sentralbyrå viser at unge enslige under 45 år har hatt den laveste inntektsøkningen etter skatt de siste 15 år med bare 5 pst. Alle andre har hatt en vekst på ca. 30 pst. på den samme tid. Ved finanskomiteens behandling ble forslaget avvist av et flertall bestående av Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre med følgende begrunnelse:

"Flertallet viser også til det pågående arbeid med forberedelse av en større skattereform basert på Skaugeutvalgets innstilling. Flertallet mener det er overordnet viktig at det er i Stortingets behandling av en samlet reform på bakgrunn av en melding at de videre føringer for et samlet nytt skattesystem legges."

Disse medlemmer konstaterer at skattemeldingen til tross for denne flertallsmerknaden ikke omtaler gruppen aleneboende som utgjør 38 pst. av husholdningene. Finansministeren har i svar datert 22. april 2004 på spørsmål nr. 19 fra Senterpartiet begrunnet dette med at Regjeringen i meldingen bare vil ha fokus på de store linjer i skatte- og avgiftspolitikken!

Disse medlemmer er enig i at gruppen aleneboende er en stor og uensartet gruppe - på samme vis som f.eks. småbarnfamilier og pensjonister. I alle disse tre grupper finnes derfor husholdninger som ville greidd seg meget godt uten særskilte skattetiltak, og det finnes noen som ikke får nytte av skattetiltak fordi de ikke betaler skatt. Disse medlemmer er også enig i at et skattefradrag til denne gruppe vil medføre et betydelig skattetap, på samme vis som for andre store grupper. Det er derfor behov for en nærmere avgrensing ut fra en analyse av behov og muligheter. Disse medlemmer vil fastholde at dette er en oppgave for Finansdepartementet. Disse medlemmer vil vise til at en rekke viktige elementer i den fremlagte skattereform skal utredes nærmere for endelig beslutning, og mener dette må gjøres også for et skattefradrag for aleneboende.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen innføre et særskilt skattefradrag for aleneboende. Omfang og avgrensing legges fram for Stortinget for nærmere beslutning."

6. Aksjonærmodellen

6.1 Sammendrag

6.1.1 Innledning

Regjeringen mener at aksjeutbytte og gevinster (aksjeinntekter) utover skjerming, bør skattlegges som alminnelig inntekt og erstatte delingsmodellen for aksjonærer. Skjermingsbeløpet er aksjens kostpris multiplisert med risikofri markedsrente. Ubenyttet skjermingsbeløp akkumuleres, og tillegges neste års skjermingsgrunnlag.

Hvis en skatt på aksjeinntekter kombineres med reduserte skattesatser på arbeidsinntekter, vil det (på marginen) ha skattemessig liten betydning om aksjonæren tar ut arbeidsavkastning som lønn eller utbytte. Arbeidsavkastning som tas ut som utbytte i stedet for lønn, vil i prinsippet overstige skjermingsbeløpet og dermed bli skattlagt på personens hånd. På den måten vil en utbytteskatt bygge bro mellom person- og selskapsbeskatningen, og delingsmodellen kan avvikles for aksjeselskaper. Å erstatte delingsmodellen med en utbytteskatt med skjerming har gode fordelingsvirkninger, ved at det sikrer en likere beskatning av arbeidsinntekter.

Regjeringen mener det er bedre å skattlegge høy avkastning som aksjonæren tar ut av selskapssektoren, enn å skattlegge formue uavhengig av den løpende avkastningen. Forslaget om utbytteskatt med skjerming må derfor også ses i sammenheng med forslaget om nedtrapping av formuesskatten. Omlegging til uttaksbeskatning av aksjonærer kan også lette rammebetingelsene for gründervirksomhet, som kan være kjennetegnet ved dårlig likviditet i en oppstartsfase. Aksjonærmodellen vil ikke gi høyere skatt så lenge midlene beholdes i selskapssektoren.

Regjeringen legger vekt på prinsippet fra skattereformen 1992 om nøytralitet mellom hhv. investeringer og finansieringskilder. Dette oppnås langt på vei med Skaugeutvalgets foreslåtte aksjonærmodell, der kun avkastningen som overstiger risikofri avkastning, ilegges skatt. Aksjonærmodellen, slik den ble foreslått av Skaugeutvalget, gir imidlertid muligheter for enkelte uønskede tilpasninger. Den vil også være krevende å implementere og følge opp av skattemyndighetene, slik både Skaugeutvalget selv og høringsrunden har gitt klare signaler om. For å redusere tilpasningsmulighetene er det etter Regjeringens syn derfor nødvendig å begrense muligheten til å fremføre ubenyttet skjermingsbeløp etter at aksjen er realisert. Dette avviker noe fra utvalgets forslag til aksjonærmodell.

Det legges opp til at personlig næringsdrivende og deltakerlignede selskaper beskattes løpende etter en kildebasert modell (skjermingsmodellen), med en skjerming etter samme prinsipp som i aksjonærmodellen. Skjermingsmodellen vil dermed erstatte delingsmodellen for disse virksomhetene.

Regjeringens forslag til utbytteskatt med skjerming innebærer en integrert beskatning av utbytter og gevinster. I kombinasjon med skattefrihet for utbytter og gevinster i selskapssektoren vil det være mulig å av­vikle dagens system med godtgjørelse og RISK. Det vil sikre at utbytte fra norske og utenlandske aksjer likebehandles. Dermed fjernes usikkerheten med hensyn til om reglene for beskatning av aksjeinntekter er i tråd med EØS-avtalen. Reglene vil dessuten bli mer like reglene i andre europeiske land. De økte admini­strative kostnadene knyttet til aksjonærmodellen må ses i sammenheng med den betydelige forenkling som følger av å oppheve delingsmodellen for aksjeselskaper, samt å oppheve godtgjørelses- og RISK-reglene.

6.1.2 Hovedtrekkene i Skaugeutvalgets forslag

6.1.2.1 Formål og utforming

Aksjonærmodellen er Skaugeutvalgets forslag til å integrere beskatningen av selskaper og personlige skattytere. Aksjonærmodellen er en uttaksmodell, hvor aksjeinntekter (utbytter og realiserte gevinster) til personer utover en risikofri rente beskattes som alminnelig inntekt.

Formålet med aksjonærmodellen er å øke den marginale beskatningen av aksjeinntekter, uten at bedriftenes investerings- og finansieringsbeslutninger påvirkes. Den delen av investeringens avkastning som overstiger avkastningen av en risikofri kapitalplassering, skattlegges som alminnelig inntekt på aksjonærens hånd. Beskatningen på aksjonærens hånd kommer altså i tillegg til vanlig overskuddsbeskatning i selskapet. Høy avkastning kan blant annet skyldes grunnrente, markedsmakt, bedre utnyttelse av arbeidskraft og bedre teknologi enn konkurrentene. Avkastningen av eiernes arbeidsinnsats som ikke tas ut som lønn, vil også beskattes på aksjonærens hånd.

Skjermingen i aksjonærmodellen skjer ved at aksjonæren gis et fradrag ved beskatningen av mottatt utbytte eller realisert gevinst. Fradraget beregnes som aksjens kostpris (skjermingsgrunnlaget) multiplisert med skjermingsrenten. Utvalget foreslår en skjermingsrente tilsvarende renten på 5 års statsobligasjoner, jf. avsnitt 10.3.4 i Skaugeutvalgets innstilling.

Modellen innebærer en lik skattemessig behandling av utbytte og gevinster. Ubenyttet skjermingsfradrag fremføres mot senere års aksjeinntekt. Ubenyttet skjermingsfradrag legges også til neste års skjermingsgrunnlag. I utvalgets forslag skal skattepliktig gevinst eller tap ved realisasjon av aksjer beregnes som utgangsverdi fratrukket kostpris, men hvor eventuell gevinst reduseres med tidligere ubenyttede skjermingsfradrag. Tap er fradragsberettiget i alminnelig inntekt. Det gis kun fradrag for skjermingsfradrag inntil skattepliktig gevinst er lik null, dvs. en kan ikke få fradrag i alminnelig inntekt som følge av at ikke hele skjermingsfradraget rommes av den skattepliktige gevinsten. Den delen av ubenyttet skjermingsfradrag som ikke kommer til fradrag ved realisasjonen, kan i utvalgets forslag trekkes fra i andre aksjeinntekter eller fremføres med rente og fradras i senere skattepliktig aksjeinntekt. Utvalget vil ikke gi fradrag for ubenyttet skjermingsfradrag i alminnelig inntekt fordi det åpner for tilpasningsmuligheter, særlig i forhold til utflytting. Utvalgets forslag til aksjonærmodell innebærer med andre ord at skjermingen skjer separat så lenge aksjonæren eier aksjen, men det oppstår samordningsadgang når aksjen realiseres.

Dagens RISK-regulering overflødiggjøres ved at ubenyttet skjermingsbeløp medregnes i de etterfølgende års skjermingsgrunnlag. Aksjonærmodellen gjør det derfor mulig å oppheve RISK-systemet for personlige aksjonærer.

6.1.2.2 Økonomiske egenskaper ved aksjonærmodellen

Investerings- og finansieringsnøytralitet

Ifølge økonomisk teori vil en investor gjennomføre investeringer med avtagende lønnsomhet, inntil avkastningen er lik (den finansielle) kapitalkostnaden for investeringen. Dersom utbytteskatten øker investorens kapitalkostnad, vil færre prosjekter bli gjennomført. Utbytteskatten er da ikke investeringsnøytral, og det oppstår et samfunnsøkonomisk tap fordi investeringer ikke blir gjennomført.

Ulike finansieringsformer har ulik kapitalkostnad. Verken kostnaden ved lån eller tilbakeholdt overskudd vil bli direkte påvirket av en utbytteskatt. Heller ikke finansiering fra utenlandske aksjonærer som ikke er pålagt norsk utbytteskatt, vil bli påvirket. En utbytteskatt, selv uten skjerming, vil derfor ikke øke kapitalkostnaden når den marginale investeringen (den investeringen som akkurat blir akseptert) finansieres gjennom kilder som ikke påvirkes av den norske utbytteskatten. For selskaper med god tilgang på disse finansieringskildene påpeker derfor utvalget at utformingen av et eventuelt skjermingsfradrag har liten betydning.

For selskaper som er avhengig av norsk egenkapital, kan imidlertid kapitalkostnaden øke med en utbytteskatt. En utbytteskatt som reduserer det investoren sitter igjen med etter skatt, vil heve kravet til avkastning (før skatt) på investeringen. Det betyr at marginale prosjekter rammes, og dermed at færre prosjekter som er avhengig av norsk egenkapital, kan realiseres. Nyetablerte bedrifter er trolig i større grad avhengig av norsk egenkapital som finansieringskilde enn større, etablerte selskaper. En utbytteskatt som øker kostnaden ved egenkapital, kan videre føre til at gjeldsandelen øker og dermed til lavere soliditet i selskapet.

Ved utformingen av aksjonærmodellen har utvalget lagt vekt på prinsippet om investerings- og finansieringsnøytralitet. Derfor har utvalget foreslått en utbytteskatt med skjerming. Skjermingsfradraget, som kan trekkes fra aksjeinntekt ved beregning av skattegrunnlaget for utbytteskatten, er kostprisen på aksjen multiplisert med en skjermingsrente. Utvalget fremholder at modellen vil virke nøytralt dersom skjermingsrenten settes lik risikofri rente etter skatt. Bruken av risikofri rente som skjermingsrente forutsetter imidlertid at aksjonæren får fullt fradrag for ubenyttet skjermingsbeløp, uavhengig av avkastningen på de investeringene som blir gjennomført.

Nøytralitet mellom virksomhetsformer

For å oppnå størst mulig skattemessig nøytralitet mellom organisasjonsformer, mener utvalget at en i oppfølgingsarbeidet bør vurdere muligheten for å innføre en form for uttaksmodell også for virksomheter som ikke er aksjeselskap. En modell tilsvarende aksjonærmodellen kan vanskelig overføres direkte til deltakerlignede selskaper og enkeltpersonsforetak, da det etter gjeldende regler ikke er noe system for å identifisere uttak fra slike foretak. Uttaksbeskatning krever at det rent teknisk trekkes et skille mellom uttatt og tilbakeholdt overskudd. Dette vil innebære et helt nytt prinsipp for beskatning av deltakerlignede selskaper og enkeltpersonsforetak. Dersom disse virksomhetsformene skal beskattes etter et uttaksprinsipp, må uttak av avkastning utover skjermingsrenten kunne identifiseres i virksomhetens regnskap. Både enkeltpersonsforetak og deltakerlignende selskap fører normalt regnskap for virksomheten. Utvalget fant derfor grunn til å tro at selve etableringen av en konto for uttak med rett til godtgjørelse, ikke vil være mer komplisert å gjennomføre for enkeltpersonsforetak og deltakerlignede selskaper enn for aksjeselskaper.

Utvalget mener imidlertid at det i praksis neppe vil være noe betydelig nøytralitetsproblem om aksjeselskaper og deltakerlignede selskaper beskattes etter en uttaksmodell, mens enkeltpersonsforetak beskattes etter en kildemodell. Fordi det i en kildemodell foretas løpende beskatning av overskuddet, peker utvalget på at følgende forutsetninger må være oppfylt for å oppnå nøytralitet:

• – marginalskatten på næringsinntekten fra enkeltpersonsforetaket tilsvarer skatten på utbytte på marginen

• – skattesatsen på kapitalinntekter er den samme i og utenfor selskapet

• – personlig næringsdrivende er ikke kredittrasjonert

Med utvalgets forslag til satsstruktur er de to første betingelsene oppfylt. Problemet er først og fremst at personlig næringsdrivende kan være kredittrasjonert, og følgelig at periodiseringen av skatten får betydning. Utvalget mener derfor at en bør ha som siktemål å innføre uttaksbeskatning også for enkeltpersonsforetak. Utvalget tviler på at en vil oppnå tilstrekkelig likebehandling av ulike selskapsformer uten å innføre en modell tilsvarende aksjonærmodellen for alle foretaksformer.

Forholdet til utlandet

Dagens skattesystem favoriserer aksjer i norske selskaper i forhold til aksjer i utenlandske selskaper. Utbytter fra utenlandske selskaper til norske personlige aksjonærer beskattes i dag med 28 pst., uten at aksjonæren har krav på godtgjørelse for skatt betalt av selskapet. Aksjonæren har imidlertid krav på kreditfradrag for eventuell kildeskatt som er betalt i utlandet. Gevinster på aksjer i utenlandske selskaper skattlegges også med 28 pst. Det foretas ingen RISK-regulering av inngangsverdien på slike aksjer.

Aksjonærmodellen likebehandler i utgangspunktet investeringer i norske og utenlandske selskaper. Med aksjonærmodellen vil aksjeinntekter fra utenlandske selskaper til norske personlige aksjonærer bli lempeligere beskattet enn i dag. Aksjeinntekter fra utenlandske selskaper vil kun være skattepliktig i Norge i den grad inntektene overstiger skjermingsfradraget. Den totale skattebelastningen på slike inntekter vil blant annet avhenge av selskapsskatten i det aktuelle landet. Er denne lavere enn 28 pst., vil skattebelastningen være lavere enn for en tilsvarende investering i et norsk selskap, og motsatt.

6.1.3 Departementets vurdering av aksjonær­modellen

Et problem i dagens skattesystem er at det er blitt lønnsomt, og for flere grupper relativt enkelt, å få arbeidsinntekter til å fremstå som kapitalinntekter. Dette skyldes at forskjellen i marginalskatt på arbeids- og kapitalinntekter er blitt stor, og at delingsmodellen er blitt mer lempelig. Departementet mener at aksjonærmodellen, i kombinasjon med en reduksjon i de høyeste marginalskattesatsene på arbeidsinntekter er en god løsning på problemet med slik inntektsomdanning.

Aksjonærmodellen vil erstatte delingsmodellen for aksjeselskaper. Dette vil bidra til en mer rettferdig inntektsbeskatning fordi samme type inntekt i større grad blir beskattet likt, uavhengig av i hvilken form de fremstår. Aksjonærmodellen vil også gjøre dagens RISK- og godtgjørelsessystem for personlige aksjonærer overflødig. Med forslaget om fritak for utbytte- og gevinstbeskatning mellom selskaper vil RISK- og godtgjørelsessystemet kunne avvikles helt. Dette vil innebære likebehandling av investeringer foretatt i Norge og i utlandet, og således oppfylle de forpliktelser Norge har etter EØS-avtalen på dette punktet.

Med aksjonærmodellen fjerner en seg fra det prinsipielle utgangspunktet for delingsmodellen om at all arbeidsavkastning skal skattlegges formelt likt, ettersom aktive eiere ikke lenger vil få beregnet en arbeidsavkastning. Departementet mener likevel at aksjonærmodellen i praksis vil være langt mer treffsikker enn delingsmodellen når det gjelder å sikre en lik beskatning av reell arbeidsavkastning. Også eiere som i dag er passive, vil med aksjonærmodellen i prinsippet kunne bli skattlagt for avkastning som skyldes andre eieres arbeidsinnsats. Dette er imidlertid ikke en utilsiktet virkning av modellen, da dette er en meravkastning som i prinsippet kan skattlegges uten at det oppstår vridninger. Dette er de samme prinsippene som legges til grunn for skjermingsmodellen som foreslås for virksomhetsformer som ikke er aksjeselskap. Aksjeinntekter over skjermingsbeløpet skal inngå i alminnelig inntekt, og vil ikke danne grunnlag for opptjening av pensjonspoeng i folketrygden, i motsetning til beregnet personinntekt i skjermingsmodellen.

Aksjonærmodellen innebærer at hovedtrekkene i det duale inntektsskattesystemet med en lav og flat skattesats på selskapsoverskudd og annen kapitalinntekt, i kombinasjon med en progressiv arbeidsbeskatning, kan videreføres. Etter departementets vurdering er aksjonærmodellen i god overensstemmelse med de grunnleggende prinsipper for skattereformen 1992. Disse prinsippene bør etter departementets syn videreføres. Det er viktig for verdiskapingen at kapitalbeskatningen er nøytralt utformet, slik at kapitalen investeres der den kaster mest av seg for samfunnet.

Departementet mener likevel at det er behov for å modifisere aksjonærmodellen noe i forhold til utvalgets forslag. Enkelte elementer i aksjonærmodellen vil være vanskelig å implementere uten at det åpner for omgåelser og tilpasninger. Særlig gjelder dette tilpasninger via såkalte årsskiftehandler, mulighet for å ta ut avkastning som renter på lån, og omgåelsesmuligheter knyttet til utlandet.

Dersom aksjonærmodellen innføres med utvalgets forslag til fradrag for ubenyttet skjerming, mener departementet at det vil åpne for såkalte årsskiftehandler. Særlig vil dette bli et problem dersom selskapsaksjonærer blir fritatt for gevinst- og utbytteskatt, slik det foreslås. Departementet foreslår derfor at fremføringsadgangen for ubenyttet skjermingsfradrag begrenses til den enkelte aksje. Dersom skjermingsfradraget overstiger gevinsten ved salg av aksjen, vil det ubenyttede skjermingsfradraget bortfalle. Dette vil svekke modellens nøytralitetsegenskaper noe, men er etter departementets syn nødvendig for å forhindre tilpasninger hvor motivet er å unngå skatt.

I tråd med Skaugeutvalgets forslag mener departementet at høye renter på lån fra personer til selskaper bør ekstrabeskattes. Utvalget antyder at skjermingsrenten for denne type lånerenter bør ligge noe over den risikofrie renten, hvilket medfører at skjermingsrenten for aksjekapital og lån blir forskjellig. Departementet vil påpeke at skjermingsrenten for lån har en annen begrunnelse enn skjermingsrenten for aksjekapital. Ekstrabeskatningen av slike lån skal forhindre muligheten for å ta ut aksjeinntekter som renter, og bør derfor ikke ramme lån inngått på markedsmessige vilkår. Ubenyttet skjermingsfradrag knyttet til lån bør heller ikke kunne fremføres. Departementet slutter seg til utvalget på dette punktet.

6.1.4 Nærmere om omgåelses- og tilpasnings­muligheter mv.

6.1.4.1 Forholdet mellom egenkapital og fremmedkapital

Skaugeutvalget fremhever at innføring av en skatt på utbytte kan gi skattytere incentiver til å yte lån til selskapet i stedet for å skyte inn egenkapital. Hensikten vil være å spare skatt ved å ta ut overskudd gjennom høye renter i stedet for som utbytte. Renter vil bli skattlagt på aksjonærens hånd, men vil være en fradragsberettiget kostnad for selskapet, slik at samlet skatt på renter blir 28 pst.

Det kan være legitime årsaker til at renten på lån settes forholdsvis høyt, for eksempel lav soliditet i selskapet. Verken bestemmelsene om interessefellesskap eller den ulovfestede regelen om gjennomskjæring vil gi grunnlag for å omklassifisere renter til utbytte, når en tilsvarende avtale kunne vært inngått mellom uavhengige parter (armlengdeprinsippet). Det vil være svært vanskelig for skattemyndighetene å vurdere om en høy rente skyldes reelle forhold eller omgåelse av utbytteskatten.

Skaugeutvalget foreslår å avhjelpe dette problemet ved å ilegge skatt også på renteinntekter på lån fra personlige skattytere til aksjeselskaper, der disse overstiger en sjablonmessig fastsatt rente. Et spørsmål i den forbindelse er om en regel om skatt på renteinntekter skal være begrenset til lån fra aksjonær, eller om det skal gjelde personlige lån til selskaper generelt. Utvalget peker på at en låneavtale kan inneholde vilkår som gjør at den i praksis fungerer som et aksjonærforhold, for eksempel der lånet kombineres med rett til å få utstedt aksjer, eller der renten helt eller delvis avhenger av selskapets overskudd eller utbytteutdelinger. En låneavtale kan også inneholde vilkår som fratar selskapsorganet den reelle styringsretten, og således innebære en maktforskyvning.

Dersom en skal skille mellom ulike låneavtaler, vil det i praksis bli vanskelig å finne gode avgrensningskriterier for når lånevilkårene tilsier skattlegging på ordinær måte, og når de tilsier at renten bør skattlegges som utbytte. I tillegg vil det kunne oppstå betydelige kontrollproblemer. Dette tilsier at alle renteinntekter over et visst nivå på lån fra personlige skattytere til aksjeselskaper, bør beskattes på linje med utbytte. Skaugeutvalget foreslår at dette skal gjelde lån fra personlige skattytere uavhengig av om långiver er aksjonær eller ikke.

Skaugeutvalget peker på at en beskatning av renter på lån vil kunne få konsekvenser for obligasjonsmarkedet. Det er ikke uvanlig at renten på obligasjonslån ligger betydelig høyere enn den skjermingsrenten en bør legge til grunn i aksjonærmodellen. Utvalget mener derfor at en bør vurdere å unnta børsnoterte finansieringsinstrumenter fra ekstrabeskatning. Utvalget viser til at formålet ikke er å beskatte denne type renteinntekter generelt, men å unngå vridninger fra egenkapitalfinansieringer over til andre former for finans­iering. Det er liten grunn til å tro at en utbytteskatt vil gi slike motiver for børsnoterte selskaper, og faren for omgåelser er derfor liten i disse selskapene. Låneinstrumenter kan imidlertid ha store likhetstrekk med egenkapital i børsnoterte selskaper, og utvalget mener derfor at dersom en unntar børsnoterte finansieringsinstrumenter fra ekstrabeskatning, bør en også vurdere å unnta børsnoterte selskaper fra aksjonærmodellen.

Departementet er enig med utvalget i at det med aksjonærmodellen er nødvendig å ekstrabeskatte renteinntekter på lån fra personlige skattytere til aksjeselskap, når renten på lånet er over et visst nivå. Også renter på lån fra personer til børsnoterte selskaper, herunder lån via børsfinansierte låneinstrumenter, bør ilegges en slik ekstrabeskatning med skjerming. Departementet mener, i likhet med utvalget, at ubenyttet skjermingsbeløp for denne type renteinntekter ikke skal kunne fremføres, og at skjermingsrenten bør inkludere et risikotillegg. Departementet vil vurdere fastsettelsen av dette tillegget nærmere.

6.1.4.2 Utflytting

I den grad overskudd holdes tilbake i selskapene, vil det med aksjonærmodellen kunne bygges opp store latente skatteforpliktelser. Dersom aksjonærene flytter utenlands med den følge at skatteplikten til Norge opphører, vil utdelt utbytte kun ilegges kildeskatt. Kildeskatten er etter intern rett 25 pst., men er i de fleste skatteavtaler redusert til 15 pst. I mange avtaler er satsene ytterligere redusert når mottaker er et selskap som eier en viss prosentandel av selskapets kapital. Det kan også være aktuelt å vurdere ytterligere begrensninger i den internrettslige hjemmelen til å ilegge kildeskatt i forbindelse med innføringen av aksjonærmodellen for personer og fritaksmodellen i selskapssektoren. Videre vil gevinster ved salg i utgangspunktet være skattepliktig i fem år etter at skattyter har emigrert. Denne regelen er imidlertid tilsidesatt i flere av skatteavtalene, og gevinstene kan i så fall realiseres skattefritt idet skattyter flytter ut.

Skaugeutvalget foreslår en viss begrensning i fradragsretten for ubenyttet skjermingsfradrag. Etter utvalgets forslag skal ubenyttet skjermingsfradrag bare kunne føres mot aksjeinntekt, og ikke mot alminnelig inntekt generelt, også etter realisasjon av aksjen. En kunne ellers tilpasse seg slik at en først får fradrag for ubenyttet skjermingsfradrag i alminnelig inntekt, for deretter å ta med seg avkastning over skjermingsfradraget på sine øvrige investeringer ut av landet. Med den foreslåtte begrensningen fjernes ikke motivet til å flytte ut for å unngå skatt på høy aksjeavkastning, men en unngår at aksjonæren gjennom slike tilpasninger i praksis kan redusere den samlede skatten på aksjeinntekter til under 28 pst.

Skaugeutvalget drøfter innføring av en utflyttingsskatt som en mulig løsning for å redusere motivene til å realisere gevinster til lav eller ingen beskatning i utlandet. Opptjente, men urealiserte, aksjegevinster vil da bli beskattet når en aksjonær flytter ut av norsk beskatningsområde. Det pekes på at det er knyttet usikkerhet til om en slik utflyttingsskatt er i tråd med EØS-avtalen. I den forbindelse vises det til at fransk høyesterett har bedt EF-domstolen om en prejudisiell uttalelse om lovligheten av enkelte vilkår knyttet til den franske utflyttingsskatten. På bakgrunn av usikkerheten om EØS-avtalens betydning for dette spørsmålet, foreslår ikke utvalget en slik utflyttingsskatt. Etter utvalgets vurdering bør imidlertid spørsmålet vurderes nærmere når den prejudisielle uttalelsen fra EF-domstolen foreligger.

I dom av 11. mars 2004 konkluderte EF-domstolen med at de franske reglene om utflyttingsskatt, slik den var utformet, ikke var i tråd med EF-traktatens bestemmelser om fri etableringsrett.

Departementet vil vurdere nærmere hvilke begrensninger denne dommen setter for muligheten til å innføre en eventuell utflyttingsskatt. Departementet vil imidlertid også peke på at det er den samlede beskatningen som er relevant for om en skattyter velger å emigrere. Slike motiver vil derfor kunne motvirkes av andre endringer i skattereformen, som for eksempel en nedtrapping, og etter hvert avvikling, av formuesskatten. Departementet anser det som viktig at den samlede aksjonærbeskatningen i Norge holdes på et rimelig nivå i forhold til andre land.

6.1.4.3 Fastsettelse av skjermingsrenten

Skaugeutvalget viser til at den riktige skjermingsrenten i aksjonærmodellen, også for investeringer i næringsvirksomhet som er usikre, er den risikofrie renten. Skjerming basert på en risikofri rente er tilstrekkelig til å gjøre utbytteskatten nøytral, selv om usikre investeringer som selskapet gjennomfører må ha en forventet avkastning som reflekterer denne usikkerheten. Avkastningskravet for usikre investeringer består av risikofri rente pluss et risikotillegg. Dersom den forventede risikojusterte avkastningen realiseres, vil det utlignes skatt på aksjonærens hånd. Det kan se ut som en marginal, men risikabel, investering ikke er tilstrekkelig skjermet, og at skjermingsrenten skulle hatt et risikotillegg. Likevel er den riktige skjermingsrenten risikofri rente, også for usikre investeringer. Forutsetningen er at skatten på aksjeinntekt er symmetrisk rundt skjermingsrenten. Det betyr at dersom avkastningen er under skjermingsrenten, skal denne differansen være fradragsberettiget på samme måte som avkastning over skjermingsrenten er skattepliktig. Denne differansen tilsvarer ubenyttet skjermingsfradrag. Når skatten følger både høyere og lavere avkastning på denne måten, medfører det i realiteten at staten bærer en del av investeringens risiko, m.a.o. at det er implisitt fradrag for risiko. Da kan det ikke også gis et risikotillegg i skjermingsrenten. Det ville i tilfelle innebære fradrag for risiko to ganger.

En annen måte å se dette på er å betrakte utbytteskatten som en obligatorisk deling av all avkastning over og under skjermingsrenten med staten. Staten har en andel på 28 pst., og investors andel er 72 pst. Staten tar da gjennom beskatningen en tilsvarende andel av risikoen for at avkastningen blir høyere eller lavere enn skjermingsrenten. Dersom den usikre investeringen realiserer forventet avkastning, vil utbytteskatten utgjøre statens andel av risikopremien.

Resonnementet forutsetter som nevnt at utbytteskatten er symmetrisk. For å oppnå symmetri er det nødvendig at utslagene under skjermingsfradraget får en skattedekning svarende til umiddelbart fradrag mot 28 pst. skatt. Det oppnås gjennom fremføring med rente av ubenyttet skjermingsfradrag mot senere aksjeinntekt. Men det er avgjørende at det kommer fremtidig aksjeinntekt som er tilstrekkelig til å dekke det fremførte skjermingsfradraget.

I aksjonærmodellen vil ubenyttet skjermingsfradrag ett år legges til skjermingsgrunnlaget neste år. Det tilsvarer fremføring med risikofri rente. Utvalgets forslag til aksjonærmodell innebærer begrensninger i muligheten til å kunne nyttiggjøre seg fremførte skjermingsgrunnlag. Det vil kunne oppstå situasjoner med tap eller med for lav avkastning til at en får fullt fradrag for det ubenyttede skjermingsfradraget. Likevel mener utvalget at bruddet på forutsetningen om nøytralitet ikke er så alvorlig at det bør gi seg særlig utslag i skjermingsrenten. Utvalget foreslår en skjermingsrente svarende til renten på 5 års statsobligasjoner, som inneholder et lite risikotillegg.

Departementet foreslår at ubenyttet skjermingsfradrag ikke skal kunne samordnes med annen aksjeinntekt etter at aksjen er realisert. Det er en ytterligere begrensning i muligheten til å anvende skjermingsfradraget i forhold til utvalgets forslag. Utbytteskatten vil derfor ikke være helt nøytral. Departementet har vurdert om det bør kompenseres for dette ved et risikotillegg i skjermingsrenten, eventuelt et høyere risikotillegg enn det utvalget foreslår. Et slikt risikotillegg vil ikke fullt ut kunne kompensere for begrensningene i å anvende skjermingsfradraget, men vil likevel redusere skattebelastningen for en investering finansiert med ny aksjekapital.

Departementet har lagt vekt på at et risikotillegg i skjermingsrenten vil føre til nye skjevheter. Med et risikotillegg vil det bli interessant å inkludere investeringer med lav risiko i selskapet. For eksempel kan en aksjonær foretrekke å ha bankinnskudd i selskapet fremfor på personlig hånd. Ved å tilføre selskapet ny aksjekapital som settes i banken, vil han få økt sitt skjermingsgrunnlag med kapitalinnskuddet. Skjermingsfradrag basert på en rente med risikotillegg gir da mulighet til å skjerme andre aksjeinntekter i tillegg til det utbyttet som har grunnlag i avkastningen på bankinnskuddet. Avkastningskravet for en usikker investering blir dermed avhengig av om investor kan kombinere investeringen med en risikofri kapitalplassering.

En annen variant er å utsette utbyttebetaling og i stedet foreta en risikofri investering på selskapets hånd (for eksempel i form av et bankinnskudd). En slik økning av skjermingsgrunnlaget gjennom en "sikker plassering" burde bare gis en risikofri skjermingsrente. Dersom skjermingsrenten har et risikotillegg, vil dette tillegget gi en ekstra avkastning på den risikofrie plasseringen i form av en mulighet til å redusere skatten på andre aksjeinntekter. Det er ingen grunn til at skattesystemet skal tilby slike sikre sparemuligheter med avkastning over en risikofri rente.

Departementet vil påpeke at aksjonærmodellen har en vid fremføringsadgang, selv med de begrensningene som foreslås. Oppreguleringen av skjermingsgrunnlaget med ubenyttet skjermingsbeløp tilsvarer en fremføring med rente, i motsetning til skattesystemet generelt, som bygger på et nominalistisk prinsipp.

Departementet har på dette grunnlag kommet til at skjermingsrenten bør være en risikofri rente. Renten skal være etter skatt på alminnelig inntekt. Grunnen til dette er at aksjonæren må betale skatt ved alternative plasseringer, samtidig som utbetalt utbytte allerede er skattlagt på bedriftens hånd. En risikofri investering vil dermed gi samme avkastning etter skatt uavhengig av om den finner sted via et selskap som gir utbytte, eller ved en alternativ plassering som investor gjør direkte i finansmarkedet. Blant annet av hensyn til stabilitet og forutsigbarhet vil departementet understreke betydningen av at skjermingsrenten knyttes til en kjent og objektiv størrelse som følger markedsrenten.

En kunne tenke seg å fastsette en skjermingsrente for hele levetiden til en investering. Valget av skjermingsrente måtte i så fall vært tilpasset investeringens forventede levetid, f.eks. ved å ta utgangspunkt i en 5-årig statsobligasjonsrente som skjermingsrente for en investering med levetid på 5 år. Det vil imidlertid i praksis ikke være mulig å tilpasse skjermingsrenten til levetiden på investeringene i hvert enkelt selskap. I tillegg vil renten på obligasjonslån med lang løpetid reflektere forventninger om rentenivået i fremtidige år, slik at bruk av mer kortsiktige renter vil gi samme forventede skjerming over tid. Skjermingsrenten bør derfor være felles for alle selskaper, fastsettes årlig, og reflektere avkastningen på en risikofri plassering i det aktuelle året. En mulighet er å ta utgangspunkt i den effektive renten (etter skatt) på statssertifikater med ett års løpetid. Departementet vil vurdere nærmere hvordan skjermingsrenten skal fastsettes.

6.1.4.4 Kjøp av skjermingsfradrag ved årsskiftet

Skaugeutvalget legger til grunn at det vil være en administrativt enkel regel å tilordne skjermingsfradraget for hele året til den som er eier av aksjen 31.12. i inntektsåret. Utvalget antar videre at ved realisasjon mellom norske aksjonærer, vil fordelen ved å oppnå skjermingsfradraget gjenspeiles i aksjens pris. Den skattebesparelsen kjøperen av aksjen oppnår ved å bli tilordnet skjermingsfradraget for hele året, vil i slike tilfeller oppveies av økt pris på aksjen, og dermed økt gevinst eller redusert tap for selgeren. Det pekes imidlertid på at skjermingsfradraget ikke vil ha noen selvstendig verdi for utenlandske aksjonærer. Den utenlandske aksjonæren kan dermed "låne" ut sine aksjer til den norske aksjonæren over årsskiftet, slik at den norske aksjonæren tilordnes årets skjermingsfradrag for aksjen. Denne formen for årsskiftehandler forekommer også i dag, ved at det kjøpes aksjer av utenlandske aksjeeiere for å oppnå positiv RISK-regulering. Lønnsomheten av slike transaksjoner vil likevel øke med aksjonærmodellen. Med utvalgets aksjonærmodell kan de norske aksjonærene benytte skjermingsfradraget til å redusere skatten på andre aksjeinntekter, mens RISK-beløp kun kan benyttes til å redusere skattepliktig gevinst på aksjer i samme selskap.

Skaugeutvalget legger til grunn at slike omgåelser antagelig vil rammes av reglene om ulovfestet gjennomskjæring, men at problemstillingen bør vurderes nærmere ved oppfølgingen av utvalgets forslag.

Departementet mener at problemet med årsskiftehandler kan være omfattende, særlig når selskapssektoren fritas for utbytte- og gevinstbeskatning. Norske personlige aksjonærer vil da ikke bare kunne kjøpe skjermingsfradrag fra utenlandske aksjonærer, men også fra norske selskapsaksjonærer. Det kan dermed være motiver til omsetning ved årsskiftet med sikte på å skaffe skjermingsfradrag. Det vil da være mulig å skaffe seg skjermingsfradrag for hele året, ved å binde kapital for en kort periode rundt årsskiftet. Med Skaugeutvalgets forslag kan ubenyttet skjermingsfradrag fra én aksje, dersom aksjen realiseres, brukes til å skjerme inntekter fra andre aksjer.

Transaksjonen kan ha karakter av skatteomgåelse ved bruk av gjenkjøpsavtaler mv., eller det kan være en fullt lovlig tilpasning med reelt kjøp og salg i markedet. Førstnevnte tilfelle kan gi grunnlag for gjennomskjæring i den grad det er en åpenbar skatteomgåelse, og vil først og fremst representere et kontrollproblem. En mer alvorlig innvending er at helt legale markedstransaksjoner kan benyttes for å omgå aksjonærmodellen.

En nødvendig forutsetning for denne typen årsskiftehandel er at ubenyttet skjermingsfradrag ved realisasjon kan brukes til å skjerme andre aksjeinntekter. Departementet mener at en kan forhindre slike tilpasninger ved ikke å åpne for fremføring eller samordning av ubenyttet skjermingsfradrag etter realisasjon av aksjen. Dette innebærer at eventuelt akkumulert skjermingsfradrag ut over gevinsten ved salg av aksjen, vil falle bort. Skjermingsfradrag oppnådd gjennom handel rundt årsskiftet vil med andre ord ikke kunne benyttes til å redusere skatten på andre aksjeinntekter. Departementet mener at en slik modifikasjon av modellen er nødvendig for å forhindre denne tilpasningsmuligheten.

6.1.4.5 Andre omgåelses- og tilpasnings­muligheter

Aksjonærmodellen vil gi motiver til å ta ut kapital fra aksjeselskap på andre måter enn som formelt utbytte. Dette kan for eksempel gjøres ved at selskapet finansierer kapitalvarer som fritidsbolig, båt eller lignende som benyttes av aksjonæren. Det er også mulig å ta ut midler fra selskapet gjennom internprising av ulike transaksjoner mellom selskap og aksjonær. Denne typen tilpasninger vil kunne rammes av gjennomskjæringsreglene. Motiver til slike tilpasninger vil gjelde generelt for uttaksmodeller, og øker kontrollbehovet ved transaksjoner mellom selskap og aksjonær.

Særskilt for aksjonærmodellen er at den gir motiver til å øke grunnlaget for beregning av skjermingsfradrag. Flere høringsinstanser har pekt på at aksjonærene kan oppkapitalisere selskapet for å øke skjermingsfradraget, og på den måten kunne dele ut høyere utbytte uten ytterligere beskatning. Departementet vil bemerke at en slik oppkapitalisering av selskapet bare vil være lønnsomt dersom aksjonæren ikke har andre plasseringsalternativer som gir bedre avkastning. Såfremt oppkapitaliseringen representerer reelle verdier og skjermingsrenten settes til risikofri rente, vil aksjonærmodellen etter departementets syn ikke gi incentiver til å overkapitalisere selskapet for å øke skjermingsfradraget.

Det har videre vært pekt på at aksjonæren kan skyte inn kapital i selskapet samtidig som han låner et tilsvarende beløp fra selskapet. Departementet legger til grunn at det ved lån mellom selskap og aksjonær må fastsettes renter etter armlengdeprinsippet. En kombinasjon av aksjekapitalinnskudd og tilbakelåning fra selskapet vil derfor i utgangspunktet bare være lønnsomt så lenge renten på lånet kan fastsettes lavere enn verdien av det økte skjermingsfradraget, dvs. at renten må være lavere enn skjermingsrenten. Dette understreker betydningen av at skjermingsrenten ikke blir satt høyere enn risikofri rente.

Det kan også være incentiver til å binde kapital for en kortere periode rundt årsskiftet, som skytes inn som ny aksjekapital for å øke skjermingsgrunnlaget. En slik oppkapitalisering må imidlertid følge aksjeloven og allmennaksjelovens regler for kapitalutvidelse og kapitalnedsettelse. Det innebærer blant annet at reglene om kreditorvarsel må følges. Dette gjør at slike kapitalutvidelser med påfølgende nedsettelser vil innebære en viss administrativ byrde for selskapet. Kapitalendringene vil også være kontrollerbare for ligningsmyndighetene. Departementet antar at kapitalutvidelser med påfølgende nedsettelse rundt årsskifte for å øke skjermingsgrunnlaget, vil kunne bli gjenstand for gjennomskjæring.

Det har også vært pekt på at aksjonæren vil kunne ta opp lån fra selskapet i stedet for å ta ut utbytte. For at slike lån ikke skal kunne omklassifiseres til utbytte, legger departementet til grunn at det må være et reelt låneforhold med en tilbakebetalingsplikt for aksjonæren, og med vilkår fastsatt etter armlengdeprinsippet.

Aksjonærmodellen vil også kunne gi incentiver til omdanning av selskapsform for selskap der en betydelig del av verdien er egenutviklet goodwill. Ved en omdanning vil goodwillverdiene synliggjøres og danne grunnlag for aksjonærens kostpris. Denne problemstillingen må imidlertid ses i sammenheng med reglene for beskatning av deltakerlignede selskap og enkeltpersonsforetak og de generelle reglene for beskatning ved omdannelse av selskapsform.

En annen effekt av aksjonærmodellen er at den skattemessige behandlingen av generasjonsskifte vil få betydning for skjermingsfradraget. Etter gjeldende regler vil det ikke være kontinuitet på inngangsverdiene ved overføring til arvingene. Kostpris, og dermed grunnlaget for beregning av skjermingsfradrag, vil kunne øke betydelig i forbindelse med generasjonsskifte. Visse innlåsningseffekter vil kunne oppstå ved at det blir mer lønnsomt å holde overskuddet tilbake i selskapet i påvente av et fremtidig generasjonsskifte. Departementet mener derfor at det bør vurderes å følge opp Arveavgiftsutvalgets forslag om å gå over til et kontinuitetsprinsipp ved arveovergang, jf. NOU 2000: 8 Arveavgift. Dette innebærer at arvingene overtar arvetakers inngangsverdier på aksjene, uten adgang til å skrive dem opp i forbindelse med generasjonsskifte.

6.1.4.6 Anvendelsesområde

Skaugeutvalget foreslår at aksjonærmodellen i utgangspunktet skal omfatte alle aksjeselskaper, samt såkalte likestilte selskaper, dvs. selskaper som lignes som aksjeselskaper. Dette innebærer at sparebanker, andelslag, aksjefond, gjensidige forsikringsselskaper og samvirkeforetak vil omfattes. Utvalget påpeker imidlertid at særlige forhold, for eksempel begrenset omsettelighet for enkelte typer andeler, kan tilsi begrensninger i modellens anvendelsesområde.

Departementet er enig i at aksjonærmodellen i utgangspunktet bør omfatte alle aksjeselskaper, allmennaksjeselskaper og likestilte selskaper. Departementet foreslår at ubenyttet skjermingsfradrag ikke skal kunne fremføres etter realisasjon av andelen. Dette innebærer etter departementets syn at aksjonærmodellen også kan få anvendelse for selskapsandeler med begrenset omsettelighet.

For å oppnå skattemessig likebehandling av aksjer i børsnoterte og ikke-børsnoterte selskaper, fremhever utvalget at aksjonærmodellen i prinsippet bør gjelde også for børsnoterte aksjer. Det kan imidlertid være særskilte problemer knyttet til aksjer i børsnoterte selskaper, dersom børsnoterte låneinstrumenter unntas fra skatt på renteinntekter over et visst nivå. Et slikt unntak kan tilsi at det bør vurderes om visse børsnoterte selskaper skal unntas fra aksjonærmodellen. Utvalget antar at det ikke vil være et stort problem med omdannelse av arbeidsinntekter til kapitalinntekter i slike selskaper.

Departementet viser til at aksjonærmodellen og skjermingsmodellen ikke bare skal skattlegge høy avkastning som skyldes arbeidsinnsats, men all meravkastning utover skjermingen, uavhengig av kilden. Departementet mener derfor at skattemessig likebehandling av aksjer i børsnoterte og ikke-børsnoterte selskap tilsier at aksjonærmodellen også skal gjelde for børsnoterte selskap. Det er heller ingen realøkonomiske grunner til å frita børsnoterte fremfor unoterte selskaper fra utbytteskatt.

Skaugeutvalget peker videre på at hensynet til likebehandling av ulike typer aksjonærer kan tale for å innføre aksjonærmodellen både for fysiske aksjonærer og for selskaper. Dette vil medføre en større skattebelastning for utbytte som deles ut via flere aksjeselskaper, enn for utdelinger som foretas direkte fra aksjeselskap til fysiske aksjonærer. Det påpekes at en slik kjedebeskatning kan ha uheldige virkninger, blant annet for etablering av konsernstrukturer, og gi incentiv til å omorganisere eierstrukturer. Det vil også kunne påvirke etableringen av nye selskapsstrukturer. Ut fra effektivitetshensyn vil det videre være en ulempe dersom modellen medfører en beskatning av høy avkastning som omfordeles innenfor selskapssektoren. En slik beskatning kan hemme kapitalens mobilitet. Skaugeutvalget viser til at det under dagens godtgjørelses- og RISK-system er mulig å flytte avkastningen over alternativavkastningen innenfor konsern uten å utløse utbytte- eller gevinstbeskatning.

Departementet er enig i utvalgets vurdering av at kjedebeskatning er uheldig. Det vises til at departementet foreslår å innføre fullt fritak for selskapers aksjeinntekter.

Skaugeutvalget foreslår at aksjonærmodellen gjøres gjeldende også for utbytte fra utenlandske selskaper, men fremhever at det kan oppstå kontrollproblemer knyttet til fastsettelse av kostpris på utenlandske aksjer.

Departementet er enig med utvalget i at modellen også bør gis anvendelse på utbytte fra utenlandske selskaper til norske aksjonærer. Dette vil sikre lik beskatning av aksjeinntekter uavhengig av om inntekten er knyttet til norske eller utenlandske selskaper, og dermed ivareta forpliktelsene i forhold til EØS-avtalen.

Det kan reises spørsmål om hensynet til likebehandling også innebærer at aksjonærmodellen bør anvendes på kildeskatt på utbytte til utenlandske fysiske aksjonærer. En skjerming på utbytte til utenlandske aksjonærer vil reise mange praktiske spørsmål. Som nevnt kan det forventes en avklaring på forholdet mellom EØS-avtalen og den skattemessige behandlingen av utbytte fra norske selskaper til utenlandske aksjonærer i forbindelse med en pågående prosess. Departementet vil, blant annet på bakgrunn av utfallet av denne prosessen, vurdere spørsmålet om forholdet mellom kildeskatt på utbytte og aksjonærmodellen.

Skaugeutvalget legger til grunn at muligheten for å innføre en form for uttaksbeskatning også for virksomhetsformer som ikke er aksjeselskap, bør vurderes for å oppnå størst mulig nøytralitet mellom ulike organisasjonsformer. Departementet vil ikke foreslå en uttaksbeskatning i deltakerlignede selskap og enkeltpersonsforetak, blant annet med den begrunnelse at det for disse virksomhetsformene er svært vanskelig å innføre et skattemessig skille mellom uttatt og tilbakeholdt overskudd. Det foreslås i stedet en kildebasert modell (skjermingsmodellen) med løpende beskatning, og med skjerming av kapitalen etter samme prinsipper som i aksjonærmodellen. Etter departementets syn innebærer skjermingsmodellen stor grad av likebehandling i forhold til aksjonærmodellen.

6.1.4.7 Praktisk gjennomføring

Fastsettelse av kostpris

Etter departementets syn stiller modellen relativt store krav til innrapportering av opplysninger fra aksjonærer og selskaper. Den stiller også store krav til informasjonsbehandling og kontroll fra ligningsmyndighetenes side.

Grunnlaget for beregning av skjermingsfradrag vil være aksjonærens kostpris. Kostprisen har i dag ikke direkte skattemessig betydning for aksjonæren før ved realisasjon av aksjen. I dag er det først ved realisasjon at aksjonæren har plikt til å gi opplysninger om kostpris, og ligningsmyndighetene eventuelt kan kontrollere kostprisen.

I aksjonærmodellen vil kostprisen få betydning for beskatningen av aksjonæren hvert år, allerede fra ervervsåret. Kostprisen vil derfor måtte oppgis allerede i ervervsåret. Utvalget legger derfor til grunn at det må føres en jevnlig kontroll med de opplysninger aksjonæren innrapporterer om aksjenes kostpris. Etter departementets syn bør kostprisen kontrolleres og fastsettes ved ligningsvedtak allerede ved ligningen for det året aksjen erverves. Etter at kostprisen er fastsatt, vil den bare kunne endres etter de alminnelige reglene for klage eller endring uten klage.

Departementet antar at en fastsetting av kostprisen ved ligningen for ervervsåret vil øke kontrollomfanget betydelig i forhold til i dag. På den annen side vil kontrollen i aksjonærmodellen skje i forbindelse med ligningen for ervervsåret, i motsetning til i dag hvor kostprisen først kontrolleres ved realisasjon av aksjen. Nærheten i tid vil trolig gjøre det enklere for aksjonæren å dokumentere kostprisen, og lette kontrollarbeidet for ligningsmyndighetene. Departementet antar at dette likevel ikke vil oppveie det økte kontrollbehovet.

I mange tilfeller vil kapitalendringer i selskaper innebære en endring av den andel av selskapet aksjen representerer. Dette kan gjelde ved fusjoner og fisjoner, emisjoner, kapitalnedsettinger og splitt eller spleis av aksjer. I slike tilfeller må kostprisen på aksjene omfordeles i forhold til det nye antallet aksjer. Siden aksjonærmodellen forutsetter at skjermingsfradraget skal være knyttet til den enkelte aksje, må også ubenyttet skjermingsfradrag normalt omfordeles i slike tilfeller. Etter slike transaksjoner vil det være de omfordelte kostpriser og akkumulerte skjermingsfradrag som skal legges til grunn for beregningen av de årlige skjermingsfradragene. Dette tilsier at omfordelingen, på samme måte som fastsetting av kostpris ved erverv, må skje i forbindelse med ligningen for det året kapitalendringen skjer.

Erfaringer fra RISK-modellen tilsier at justeringstilfellene er en betydelig feilkilde. Feilene beror både på manglende rapportering og feilberegninger. Når omfordelingen ikke bare får betydning ved realisasjon av aksjer, men også for den årlige beskatningen av aksjonærene, vil feil i forbindelse med omfordeling få større betydning enn i dagens system. Det kan være grunn til å tro at kostprisens økte skattemessige betydning for aksjonærene vil bidra til en viss forbedring i rapporteringen av omfordelingstilfeller. Erfaringene med RISK-systemet tilsier likevel at det vil være et stort veilednings- og kontrollbehov knyttet til omfordeling av inngangsverdier.

På grunnlag av opplysningene fra aksjonærer og selskaper, må det årlig beregnes et skjermingsgrunnlag for den enkelte aksje. Videre må det føres konto for akkumulert ubenyttet skjermingsfradrag knyttet til den enkelte aksje. Både den årlige beregningen av skjermingsfradrag og håndteringen av den informasjonen som modellen krever, kan fremstå som vanskelig for skattyterne. Som påpekt av utvalget, vil en manuell behandling hos ligningsmyndighetene også fremstå som arbeidskrevende, og utvalget konkluderte derfor med at dette ikke kunne anbefales.

Departementet viser til at det fra og med inntektsåret 2004 ble opprettet et sentralt aksjonærregister. Registeret omfatter aksjer i norske aksjeselskaper. Dette registeret vil etter departementets syn kunne tilpasses slik at den nødvendige informasjon kan lagres, og de nødvendige beregninger kan foretas maskinelt. Det bør også vurderes om registeret kan utvides til å omfatte eierandeler i likestilte selskaper som grunnfondsbevis og andeler i verdipapirfond, samt aksjer i utenlandske selskaper eid av norske aksjonærer. Et velfungerende aksjonærregister som tilpasses aksjonærmodellens behov, vil avhjelpe kompleksiteten i systemet. Registeret vil imidlertid ikke kunne avhjelpe de feilkildene som ligger i innrapportering av kostpris og kapitalendringer, og kontrollbehovet knyttet til dette.

Departementet vil peke på at RISK- og godtgjørelsessystemet vil kunne oppheves ved innføringen av aksjonærmodellen. Det samme gjelder delingsmodellen for aksjeselskap. De administrative oppgavene og kontrollproblemene knyttet til aksjonærmodellen, må også ses i forhold til de betydelige forenklingene opphevelse av disse regelsettene vil innebære.

Innføringen av aksjonærmodellen vil kreve forberedelser fra ligningsmyndighetenes side. Det må blant annet utarbeides rutiner for innberetning og fastsetting av kostpris. Det er også nødvendig å gjøre endringer i aksjonærregisteret, før aksjonærmodellen kan tre i kraft. Det må blant annet utvikles slik at en har en konto pr. aksjeeier, der aksjeeiers totale aksjeportefølje fremgår. Den enkelte transaksjon må også gis en egen identitet, slik at skjermingsfradrag kan beregnes for hver aksje. Videre er det nødvendig med utvikling av aksjonærregisteret for å hensynta fremføring av ubenyttet skjermingsfradrag. På bakgrunn av de administrative utfordringene overgangen til aksjonærmodellen vil innebære, foreslår departementet at modellen først innføres fra og med inntektsåret 2006.

Overgangsregler

Ved overgang til aksjonærmodellen vil det være behov for særskilte regler som fastsetter grunnlaget for beregning av skjermingsfradraget. Utvalget peker på at en nærliggende løsning vil være å legge til grunn aksjens opprinnelige kostpris tillagt eventuelle RISK-beløp i eiertiden. Det fremholdes at med en slik overgangsregel vil dagens RISK-verdier videreføres som en del av aksjens inngangsverdi under aksjonærmodellen, og dermed øke aksjonærenes skjermingsgrunnlag. Dette vil begrense incentivene til å ta ut tilbakeholdt overskudd fra selskapet før aksjonærmodellen innføres.

Departementet slutter seg til Skaugeutvalgets vurderinger om at skjermingsgrunnlaget i utgangspunktet settes til kostpris tillagt eventuelle RISK-beløp i eiertiden. Fram til innføringen av aksjonærmodellen vil aksjonærer ha incentiver til å ta ut utbytte, for så eventuelt å føre midlene tilbake til selskapet i form av innbetalt aksjekapital og overkurs. Slik innbetalt aksjekapital og overkurs vil senere kunne utdeles uten utbyttebeskatning. Videreføres RISK-verdiene som en del av skjermingsgrunnlaget, vil det begrense incentivene til å foreta slike tilpasninger noe. Årsaken er at utbytteutdelinger medfører redusert RISK-beløp, og dermed lavere skjermingsgrunnlag når aksjonærmodellen innføres. Tilbakeføres utbyttet til selskapet i form av innbetalt kapital, vil skjermingsgrunnlaget totalt sett ikke påvirkes av utbytteutdelingen og den påfølgende kapitalforhøyelsen.

I forbindelse med skattereformen i 1992 ble det gitt adgang til å oppregulere inngangsverdien på aksjer som kunne vært solgt skattefritt før 1992. For børsnoterte aksjer var oppreguleringen knyttet til kursen rundt årsskiftet. For ikke-børsnoterte aksjer kunne inngangsverdien oppreguleres til aksjens forholdsmessige andel av selskapets skattemessige formuesverdi, aksjenes forholdsmessige andel av selskapets regnskapsmessige egenkapital eller inngangsverdi fastsatt ved takst. Skaugeutvalget fremhever at flere aksjonærer ved denne takseringsrunden oppnådde svært høye inngangsverdier på sine aksjer. Enkelte aksjonærer kan derfor få et urimelig høyt skjermingsfradrag hvis takstverdien legges til grunn. For å unngå en slik effekt foreslår utvalget at takstverdien fra 1992 ikke legges til grunn ved skjermingen, men at aksjonærenes formuesverdi fra 1992 kan legges til grunn dersom aksjonæren ikke kan dokumentere aksjenes opprinnelige kostpris.

Departementet slutter seg til Skaugeutvalgets vurdering av at takstverdiene fra 1992 ikke bør legges til grunn for skjermingen. Etter departementets vurdering bør skjermingsgrunnlaget for ikke-børsnoterte aksjer ervervet før 1992, settes til aksjenes forholdsmessige andel av skattemessig formuesverdi fra 1992, eller opprinnelig kostpris tillagt RISK-beløp. For børsnoterte aksjer ervervet før 1992 bør opprinnelig kostpris eller børskurs fra 1992 tillagt RISK-beløp legges til grunn som skjermingsgrunnlag. Departementet vil vurdere om takstverdien skal kunne benyttes som inngangsverdi ved realisasjon av ikke-børsnoterte aksjer, selv om den ikke legges til grunn som skjermingsgrunnlag.

6.2 Komiteens merknader

Komiteen merker seg at overgangen til aksjonærmodellen innebærer så store utfordringer at den foreslås innført først fra inntektsåret 2006.

Komiteen ber om at Regjeringen særlig vurderer konsekvensene for grunnfondsbevisenes stilling av å innføre aksjonærmodellen, og om nødvendig foreslår tiltak som sikrer at grunnfondsbevis fortsatt fremstår som et reelt alternativ som finansieringsform for sparebankene.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Kystpartiet, er enig med Regjeringen i at det er et problem med dagens delingsmodell at det er blitt for lønnsomt, og for enkelt, å få arbeidsinntekter til å fremstå som kapitalinntekter. Dette skyldes den store forskjellen i marginalskatt på arbeids- og kapitalinntekter, og at delingsmodellen er blitt for lempelig.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kystpartiet, støtter forslaget om å innføre aksjonærmodellen, som innebærer at aksjeutbytter og gevinster utover en viss avkastning skattlegges som alminnelig inntekt. Denne modellen vil bidra til en mer rettferdig beskatning, fordi arbeidsinntekter og kapitalinntekter vil bli beskattet likere, og vil gjøre det mulig å avvikle delingsmodellen for aksjeselskaper.

Flertallet viser til at aksjonærmodellen innebærer at dagens RISK- og godtgjørelsessystem kan avvikles for personlige aksjonærer. Det er en fordel ved aksjonærmodellen at utbytte fra norske og utenlandske aksjer likebehandles, fordi dagens regler trolig er i strid med EØS-avtalen.

Flertallet støtter Regjeringens forslag om at fremføringsadgangen for ubenyttet skjermingsfradrag begrenses til den enkelte aksje, slik at ubenyttet skjermingsfradrag bortfaller dersom skjermingsfradraget overstiger gevinsten ved salg av aksjen. Flertallet er enig i at en slik begrensning er nødvendig for å forhindre tilpasninger i form av handel rundt årsskifte.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstreviser til at det i dagens skattesystem kan være lønnsomt, og for en del grupper også enkelt, å omdanne arbeidsinntekter til kapitalinntekter. Dette skyldes for store forskjeller i marginalskatt på arbeids- og kapitalinntekter og at eksisterende regelverk i delingsmodellen legger til rette for dette. Disse medlemmer ønsker derfor å fjerne delingsmodellen for aksjonærer og vil erstatte den med et mer rettferdig system, aksjonærmodellen, som skattlegger høye aksjeutbytter og gevinster utover et skjermingsbeløp, som alminnelig inntekt.

Disse medlemmermener at en skatt på høye aksjeinntekter kombinert med reduksjon i skatt på arbeidsinntekter vil gjøre det lite interessant med tilpasninger for å kunne ta ut arbeidsavkastning i selskaper som utbytte. Dermed oppnås en ønsket forbindelse mellom person- og selskapsbeskatningen som gjør at delingsmodellen kan avvikles for aktive eiere av aksjeselskaper.

Disse medlemmerlegger vekt på at beskatningen av høy aksjeavkastning må sees i sammenheng med de foreslåtte lettelser og den foreslåtte nedtrapping i formuesbeskatningen og viser også til forslaget om fritaksmodell for aksjeselskaper som gjør at man unngår kjedebeskatning og at beskatning av utbytter og gevinster ikke skjer så lenge midlene holdes innenfor selskapssektoren.

Disse medlemmer vil videre peke på at med innføring av denne beskatning av høy aksjeavkastning vil den norske lovgivningen være i tråd med EØS-avtalen og på linje med det som finnes i andre europeiske land. I kombinasjon med innføring av fritaksmodellen for aksjeselskaper kan dagens byråkratiske system med RISK og godtgjørelsesfradrag avvikles. Dette vil bety en betydelig forenkling selv om det er administrative kostnader også med aksjonærmodellen. Modellen vil også være enklere og forstå for skattyterne selv.

Disse medlemmermener at aksjonærmodellen innebærer at hovedprinsippene i vårt inntektsskatte­system med en lav og flat skattesats på selskapsoverskudd og kapitalinntekter, i kombinasjon med en mer progressiv arbeidsbeskatning, kan videreføres. Det er viktig for verdiskapingen at kapitalbeskatningen er nøytralt utformet, slik at kapitalen investeres der den gir høyest avkastning for samfunnet.

Disse medlemmerviser til at den foreslåtte aksjonærmodell er noe modifisert i forhold til Skaugeutvalgets forslag. Disse medlemmerviser særlig til årsskiftehandler og støtter derfor begrensningen i fremføringsadgangen for ubenyttet skjermingsfradrag for den enkelte aksje.

Disse medlemmermener også at høye renter på lån fra personer til selskaper bør ekstrabeskattes, slik at tilpasninger ved å ta ut aksjeavkastning som renter unngås, dog er ikke hensikten med en slik ekstrabeskatning å ramme ordinære lån inngått på markedsmessige vilkår. Disse medlemmer viser til meldingens drøfting om nærmere vurdering av fastsettelsen av skjermingsrenten, og vil gå inn for at den risikofrie renten i aksjonærmodellen og i skjermingsmodellen settes lik renten på 5-års statsobligasjoner.

Disse medlemmerviser til at aksjonærmodellen har en vid fremføringsadgang selv med de foreslåtte begrensninger, og at skjermingsrenten derfor bør være en risikofri rente, beregnet etter skatt på alminnelig inntekt. Disse medlemmermener derfor at det av hensyn til stabilitet og forutsigbarhet vil være av stor betydning at skjermingsrenten knyttes til en kjent og objektiv størrelse som følger markedsrenten. Skjermingsrenten bør være felles for alle selskaper, fastsettes årlig og bør reflektere avkastningen på risikofrie plasseringer i det aktuelle året. Det forutsettes at Regjeringen vil foreslå fastsettelsessystem og nivå i de enkelte skatteproposisjoner.

Disse medlemmerviser videre til at grunnlaget for beregning av skjermingsrenten er viktig og at det derfor må lages overgangsregler som ivaretar aksjonærenes forskjellige utgangspunkt. Det vil derfor være riktig at skjermingsgrunnlaget settes til kostpris justert for eventuelle RISK-beløp i eiertiden.

Disse medlemmermener også at skjermingsgrunnlaget for alle typer aksjer ervervet før 1992 bør vurderes nærmere og at de alternativer både for ikke-børsnoterte og børsnoterte aksjer som trekkes opp i meldingen er de aktuelle alternativer. Det bør i den forbindelse også vurderes hvorvidt takstverdier fra 1992 kan legges til grunn som inngangsverdi ved realisasjon av ikke-børsnoterte aksjer, selv om verdien ikke benyttes som skjermingsgrunnlag.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet er ikke enig med Regjeringen i at det er nødvendig med en reduksjon i de høyeste marginalskattesatsene på arbeidsinntekter for å kunne avvikle delingsmodellen. Marginalskattesatsen på de høyeste arbeidsinntektene vil ligge noe over satsen på kapitalinntekter, men dette vil også være tilfelle med Regjeringens opplegg, når arbeidsgiveravgiften inkluderes.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet mener at aksjonærmodellen vil føre til en mer rettferdig inntektsbeskatning, fordi samme inntekt i stor grad vil bli beskattet likt, uavhengig av i hvilken form inntekten fremstår. Videre vil aksjonærmodellen ha gode fordelingsvirkninger, fordi det først og fremst er personer med høye inntekter og store formuer som har store aksjeinntekter. Disse medlemmer vil også legge vekt på at modellen innebærer at marginalbeskatningen av aksjeinntekter økes, uten at bedriftenes investerings- og finansieringsbeslutninger påvirkes.

Disse medlemmer merker seg at departementet vil vurdere nærmere hvordan skjermingsrentene på utbytte og lån skal fastsettes, samt at muligheten for å innføre en eventuell utflyttingsskatt vil bli vurdert.

Disse medlemmer vil ta endelig stilling til utformingen av skjermingsrenten når Regjeringens vurdering foreligger og saken skal sluttbehandles i Stortinget.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Kystpartiet mener skjermingsfradraget med utgangspunkt i risikofri rente settes for lavt. Disse medlemmer finner ikke argumentasjonen med symmetri for bruk av risikofri rente som grunnlag for skjerming av inntekt fra selskap god nok, ettersom ubrukt skjermingsfradrag foreslås bortfalt når aksjen selges. Disse medlemmer vil understreke at risikoen forbundet med investering i selskap bør gjenspeiles i skjermingsrenten.

Disse medlemmer mener videre det gir uheldige virkninger for investorer som investerer i flere bedrifter hvor bare et fåtall blir lønnsomme, at skjermingsfradrag ikke kan benyttes på andre aksjer. Dette gjelder typiske gründerbedrifter og innovativ virksomhet. Disse medlemmer ser imidlertid problematikken rundt årsskiftetilpasninger, men presiserer med dette behovet for å finne alternative løsninger.

Et ytterligere problem er skjermingsgrunnlaget som etter disse medlemmers syn blir for lavt i de tilfeller der man for mange år siden har investert kapital, og senere hatt en stor verdiøkning i verdien på bedriften. Det synes urimelig at man kun får skjermet en prosentsats av opprinnelig investeringsbeløp, gjerne minstekravet i aksjeloven 100 000 kroner. Disse medlemmer stiller seg i utgangspunktet positive til at dagens RISK-systemet bortfaller av den grunn at dette har vært et komplisert regelverk å forholde seg til for mange aksjeeiere.

Disse medlemmer mener antydet fastsettelse av skjermingsfradrag åpner for skatteplanlegging da investorer eksempelvis heller vil søke å få midler ut av selskapet gjennom renter på lån, som Regjeringen vil tillate en markedsrente på uten høy beskatning. Denne vil naturlig ligge over en risikofri rente. Jo lavere egenkapitalandel, jo høyere vil risikopremien være. Modellen vil slik den nå foreligger motivere investorer i selskaper til å yte lån til et selskap i stedet for å skyte inn aksjekapital. Dette kan medføre at mange selskaper ender opp med tynn kapitalisering. Man vil videre måtte opprette et eget låneregister for aksjonærlån. Ved en konkurs vil långiverne få igjen alle sine penger før aksjonærene kan få noe igjen av det som opprinnelig ble skutt inn som aksjekapital. På bakgrunn av dette er det også ulogisk ikke å beregne et risikotillegg på skjermingsrenten for aksjekapital.

Disse medlemmer vil fremheve at dersom forslaget blir vedtatt må det være høyere skjermingsrente for grunnfondsbevis, da dette har egenskaper fra både aksjekapital og ansvarlig lån.

Skissen til skattereform medfører en innlåsningseffekt for investeringer i aksjeselskaper. Kapital blir tilbakeholdt i selskapet for å unngå skatt på utbytte. Eksempelvis fordi aksjonærene ikke ønsker å ta ut mer enn et beløp tilsvarende skjermingsfradraget, for senere å flytte ut, realisere gevinstene under et annet skatteregime, for så å returnere til Norge. På spørsmål om dette svarer finansministeren at reduksjon i formuesskatten vil motvirke denne effekten. Disse medlemmer vil ut fra dette presisere viktigheten av umiddelbar fjerning av formuesskatten.

Disse medlemmer vil fremheve at aksjonærmodellen kan bli tung å etterberegne for skatteyter. Særlig for småinvestorer vil dette være mye innsats for små beløp. Disse medlemmer vil anbefale en vurdering av bunnfradrag i inntekt fra aksjer.

Disse medlemmer merker seg at Finansdepartementet ikke har tatt stilling til om derivater skal omfattes av fritaksmodellen.

Disse medlemmer viser for øvrig til sine merknader under punkt 2.2 i denne innstillingen.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti er enige i at beskatningen av kapitalinntekter må økes, både av hensyn til en likere beskatning av inntekter fra kapitalplasseringer og inntekter fra arbeidsinnsats, og av hensyn til fordeling. Fordelingen av kapitalinntekter er svært ujevnt fordelt i Norge, og økning i beskatningen av slike inntekter er gunstig fra et fordelingsperspektiv.

Regjeringens forslag om en aksjonærmodell innebærer en klar forbedring i forhold til dagens skattesystem, men disse medlemmer påpeker at forslaget om skjerming av normalavkastning gir modellen klare svakheter. I hovedsak er dette knyttet til verdsetting av aksjene, såkalt kostpris. Nyoppstartede bedrifter og bedrifter med lite kapitalverdier kan bli taperne i et slikt system. Det er vanskelig å fastsette kostpris på en bedrift der aksjene ikke er omsatt, og som derfor ikke har en markedsverdi. Hvis disse får en lav kostpris, vil også skjermingsfradraget bli mindre. Det er grunn til å frykte at det særlig vil gjelde for nye, lite kapitalintensive bedrifter. På denne måten får slike bedrifter en skatteulempe i forhold til etablerte bedrifter.

Disse medlemmer påpeker at skjermingsfradraget øker med investert kapital. Dersom formuen er tilstrekkelig stor vil behovet for å ta ut utbytte utover risikofri rente være lite. Siden fritaksmodellen gir skattefritak for alle aksjeinntekter som beholdes i selskapet eller reinvesteres, vil alle med formue som er tilstrekkelig stor, slippe helt unna denne skatten. Det er så langt heller ingenting som hindrer en investor i å flytte utenlands og ta ut pengene skattefritt.

Disse medlemmer anbefaler en modell for kapitalbeskatning som ligner Skaugeutvalgets forslag, men uten deres forslag om skjermingsfradrag. Det gir en skjerpelse av kapitalbeskatningen i forhold til dagens nivå og Regjeringens forslag, men inneholder ikke noe progressivt element. Av hensyn til nøytralitet mellom ulike kapitalinvesteringer må denne skatten pålegges all kapitalinntekt. For aksjeutbytte videreføres dermed godtgjørelsesmetoden som sikrer at det tas hensyn til at overskuddet er beskattet på selskapets hånd. En alternativ tilnærming kan være å skille ut skattesatsen for beskatning av selskapsoverskudd fra den alminnelige skattesats, og øke denne noe, men da med en tilsvarende mindre økning i kapitalskattesatsen. Det vil sikre at mer av skattleggingen påløper når inntektene opptjenes, og dermed gjøre tilpasninger for å unngå utbytteskatt mindre lønnsomme.

Disse medlemmer understreker at det ved en endelig utforming av modell for kapitalinntekter må balansen mellom skattesatses på arbeidsinntekt og kapitalinntekt være slik at delingsmodellen kan oppheves, samtidig som fordelingshensyn ivaretas på en bedre måte enn i dagens system og Regjeringens forslag.

Disse medlemmer viser til at det er behov for en grundigere utredning før en slik modell for kapitalbeskatning kan implementeres. Disse medlemmer vil derfor støtte forslaget om å innføre en aksjonærmodell med skjerming for aksjeselskaper.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Kystpartiet mener at Regjeringens forslag til selskapsbeskatning vil føre til at AS-formen vil bli foretrukket av mange av de som av ulike grunner i dag har valgt en selskapsform med større personlig ansvar for eierne. Disse medlemmer mener det må legges stor vekt på at skattereformen skal være nøytral i forhold til selskapsformer.

Disse medlemmer vil peke på at skattesystemet må kunne inneholde virkemidler for å stimulere til nye arbeidsplasser der dette trengs aller mest. Årdal og Høyanger er eksempel på slike steder, og som derfor er gitt status som omstillingskommuner med mulighet for ekstra støtte over statsbudsjettet for en periode. Erfaringer fra slike steder er at det først og fremst trengs ny risikokapital. Disse medlemmer mener at skatteinsentiv er effektivt for å tiltrekke kapital. Disse medlemmer mener at det må etableres et nytt virkemiddel for omstillingskommuner knyttet til skattesystem. Den reduserte skatten må rettes mot virksomheter og deres eiere, og må ha et visst omfang og varighet for å ha en god nok effekt. Dette må utredes nærmere av Regjeringen. Disse medlemmer mener det må vurderes en nedsettelse av selskapsskatten med for eksempel tre prosentenheter for en periode på 10 år for alle virksomheter. Den nye utbytteskatten bør kunne fjernes helt for en periode på 10 år etter etablering for utbytte fra de som etableres i omstillingsperioden.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen utrede og fremme forslag om tidsavgrenset redusert selskapsskatt og utbytteskatt som virkemidler for omstillingskommuner og andre områder med særlig behov for å tiltrekke seg kapital for å etablere nye arbeidsplasser."

Disse medlemmer mener at det foreslåtte regimet for utbytteskatt kan benyttes til å gi skattemessige fordeler til virksomheter der eierformen innebærer en større personlig risiko enn i aksjeselskap. Det samme kan også benyttes i forhold til bedrifter i en oppstartingsfase og til næringer som pga. særlige omstendigheter har tapt mye av egenkapitalen. I dag er fiskeindustrien et eksempel på en næring som må ha ny egenkapital for å kunne ta vare på de store verdier som fersk fiskeråstoff representerer. Disse medlemmer mener det vil være god næringspolitikk å innføre et fleksibelt risikotillegg til den foreslåtte skjermingsrente, og fremmer følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen utrede hvordan en ordning med differensierte risikotillegg til skjermingsrenten kan bidra til å sikre egenkapitaltilgangen til virksomhetsformer med ekstra eierrisiko, gründerbedrifter, og selskap eller prosjekter med ekstra risiko eller høy samfunnsnytte."

Disse medlemmer mener at skjermingsrenten for grunnfondsbevis bør settes 2-4 pst. høyere enn for aksjer.

7. Deltakerlignede selskaper og enkeltpersonsforetak - skjermingsmodellen

7.1 Sammendrag

7.1.1 Innledning

Regjeringen legger vekt på å skattlegge aksjeselskaper, deltakerlignede selskaper og enkeltpersonsforetak ut fra de samme grunnprinsippene, slik at ulike typer foretak i størst mulig grad likebehandles skattemessig. En bør unngå at valg av organisasjonsform tas ut fra skattemessige hensyn. Samtidig må målet om en likeartet beskatning av ulike organisasjonsformer avveies mot andre hensyn. Ulike typer foretak har særtrekk som vanskeliggjør full skattemessig likebehandling.

Aksjonærmodellen kan ikke anvendes direkte på deltakerlignede selskaper og enkeltpersonsforetak. Det skyldes i hovedsak at det er vanskelig å trekke et skille mellom virksomhetens og deltakerens personlige økonomi i slike foretak. Det må derfor benyttes en annen løsning for disse foretakene.

Et spørsmål er om deltakerlignede selskaper bør gjøres til egne skattesubjekter. Skattleggingen av deltakerlignede selskaper og aksjeselskaper ville da bli mer lik. Flere forhold, blant annet den nære tilknytningen mellom selskap og deltaker, taler imidlertid mot å gjøre deltakerlignede selskaper til egne skattesubjekter. Å gjøre deltakerlignede selskaper til egne skattesubjekter, vil også aktualisere større krav til regnskapsførsel, revisjon mv., og kunne medføre redusert adgang for eierne til å samordne inntekter og fradrag. Slike endringer vil kunne redusere anvendeligheten for de selskapsformene som i dag deltakerlignes. Inntekt opptjent i slike selskaper bør derfor etter departementets vurdering fortsatt lignes hos deltakerne.

Et annet spørsmål er hvordan beskatning utover skatt på alminnelig inntekt av selskapsoverskuddet skal gjennomføres hos deltakerne i deltakerlignede selskaper. Beskatningen kan skje ved opptjening i selskapet, eller først ved uttak fra selskapet, slik som for aksjeselskaper. Mangelen på et formelt skille mellom selskapets og deltakernes økonomi og problemer med å identifisere uttak fra virksomheten, gjør det imidlertid vanskelig med en uttaksbeskatning av deltakerlignede selskaper. Tilsvarende problemer taler også mot uttaksbeskatning i enkeltpersonsforetak.

Departementet foreslår i stedet beskatning av deltakere i deltakerlignede selskaper og enkeltpersonsforetak ved opptjening i virksomheten, slik at avkastningen utover et skjermingsfradrag skattlegges som personinntekt. Denne modellen betegnes skjermingsmodellen. Skjermingsfradraget bør fastsettes etter samme prinsipp som i aksjonærmodellen, der risikofri avkastning av kapitalen skjermes mot beskatning på aksjonærenes hånd. Skjermingsmodellen står dermed i en annen stilling enn gjeldende delingsmodell. Gjeldende delingsmodell er en sjablonmodell for å dele inntekten fra virksomheten i en kapitalavkastningsdel og en arbeidsavkastningsdel, slik at arbeidsavkastningen kan skattlegges som personinntekt. I skjermingsmodellen er hensikten å skjerme risikofri avkastning av investert kapital mot å bli beskattet som personinntekt.

Det er dermed ikke grunnlag for å skille mellom eiere som deltar aktivt i selskapets drift, og eiere som er passive. Skjermingsmodellen skal være grunnlag for beregning av personinntekt for alle personlige deltakere i deltakerlignede selskaper. Tilsvarende er det ikke grunnlag for å skille mellom liberale og ikke-liberale yrker. Det foreslås heller ikke et lønnsfradrag som det gjeldende lønnsfradraget i delingsmodellen. Lønnsfradraget er lite treffsikkert, og vil innebære et brudd med det prinsipielle grunnlaget for skjermingsmodellen.

Forslaget til skjermingsmodell innebærer en vesentlig forenkling i beskatningen av personlig næringsdrivende. Hovedsakelig skyldes dette at en ikke lenger trenger å skille mellom aktivt og passivt eierskap, eller liberale og ikke-liberale yrker.

Med skissen til satsstruktur som presenteres i meldingens kapittel 7, oppnås tilstrekkelig likebehandling av aksjeinntekter og virksomhetsinntekter utenfor aksjeselskapsformen. Skjermingsmodellen kan isolert sett innebære en innstramming, blant annet fordi skjermingsmodellen ikke har takregler som delingsmodellen, og fordi inntektsgrunnlaget for personinntekten utvides. Dette er imidlertid en konsekvens av at høy avkastning på investert kapital skal beskattes på samme nivå, uavhengig av type foretak. Innstrammingene må også ses i sammenheng med forslagene til betydelige lettelser på andre områder, herunder redusert toppskatt og nedtrapping (og senere avvikling) av formuesskatten. Disse lettelsene vil samlet sett for disse gruppene overstige skjerpelsene som følge av endrede regler for beregning av personinntekt.

7.1.2 Deltakerlignede selskaper - departementets vurderinger

7.1.2.1 Bør selskapene bli egne skatte­subjekter?

Skaugeutvalget ber departementet vurdere selskapsligning for selskaper som i dag blir deltakerlignet. Det legges til grunn at utvalget med "selskapsligning" i denne forbindelse mener at selskapet utgjør et eget skattesubjekt. Det vil i praksis si at det skal gjennomføres et selvstendig ligningsoppgjør på selskapets hånd, og at utlignet skatt skal betales av selskapet. Nedenfor vurderes dette spørsmålet i forhold til skattlegging av alminnelig inntekt.

Beskatningen av forskjellige selskapstyper vil bli mer likeartet dersom deltakerlignede selskaper gjøres til egne skattesubjekter. Isolert sett vil dette forenkle skattereglene noe. Ligningsmyndighetene vil kun få én skattyter (selskapet) å forholde seg til, i stedet for hver enkelt deltaker.

På den annen side vil en omgjøring av deltakerlignede selskaper til egne skattesubjekter være en løsning som ikke gjenspeiler den nære tilknytningen mellom selskap og deltaker i deltakerlignede selskaper. Deltakerne i deltakerlignede selskaper er direkte ansvarlige for selskapets forpliktelser, uten noen form for ansvarsbegrensning. Det er en direkte sammenheng mellom selskapets og deltakernes økonomi og disposisjoner. Å gjøre deltakerlignede selskaper til egne skattesubjekter innebærer derfor at det innføres et formelt skille mellom selskapet og deltakerne ved beskatningen, som i liten grad vil gjenspeile realitetene i selskapsforholdet.

Deltakerne har i dag full samordning av inntektene fra selskapet og øvrige inntekts- og fradragsposter, dvs. at underskudd i selskapet kan trekkes fra i deltakerens skattepliktige inntekter fra andre kilder (med visse begrensninger for underskudd fra kommandittselskaper). For aksjeselskaper og andre selskaper som er egne skattesubjekter, er det som hovedregel ikke adgang til å samordne det skattemessige resultatet i selskapet med andre inntekter og underskudd på eierens hånd. Det er visse unntak i reglene om konsernbidrag (som gir adgang til å samordne skattemessig resultat mellom selskaper som tilhører samme skattekonsern) og aksjonærbidrag (som på visse vilkår gir aksjeeierne adgang til å kreve fradrag for underskudd i aksjeselskap som driver ny virksomhet, ved innbetaling av et tilsvarende beløp til selskapet). Samordningsadgangen mellom et aksjeselskap og eierne er likevel betydelig mindre enn mellom et deltakerlignet selskap og deltakerne. Dersom selskaper som i dag deltakerlignes blir egne skattesubjekter, taler mye for at samordningsadgangen må innsnevres tilsvarende som for selskapslignede selskaper i dag. En slik konsekvens vil etter departementets vurdering være uheldig.

Å gjøre selskapene til egne skattesubjekter vil kunne kreve utvidet regnskaps- og revisjonsplikt, som følge av at deltakerne vil få et mer sekundært ansvar for selskapets skatteforpliktelser.

Også rutinene for skattebetaling vil måtte endres, fordi det blir selskapet som får utlignet skatten, og som (primært) er ansvarlig for denne. Isolert sett er dette neppe noen avgjørende innvending mot en omlegging, men sammen med de øvrige konsekvensene beskrevet ovenfor vil det bli vesentlig større forskjeller i ligningsmåten for enkeltpersonsforetak, tingsrettslige sameier og selskaper som nå deltakerlignes. Ligningen for disse tre kategoriene bør følge samme hovedprinsipper, fordi det kan være en glidende overgang mellom de tre formene.

I praksis skjer ofte overgangen fra en av disse kategoriene til en annen uten at særskilte formregler eller prosedyrer er fulgt, og uten at det er truffet vedtak eller gjennomført handlinger som kan knytte overgangen til ett bestemt tidspunkt. Selskapsloven inneholder bestemmelser om stiftelsen av selskaper, blant annet formkrav til selskapsavtalen. Disse formkravene i selskapsloven er imidlertid ikke gyldighetsbetingelser. Også formløse selskapsavtaler er derfor bindende. Ut i fra deltakernes faktiske handlinger og disposisjoner vil det derfor kunne forekomme at eksempelvis et tingsrettslig sameie går over til å bli et ansvarlig selskap (fordi aktiviteten rettet mot tredjemenn øker). De organisatoriske rammene rundt deltakerlignede selskaper er slik sett mindre faste enn de er for aksjeselskaper.

Fraværet av formkrav ved selskapsstiftelsen innebærer at det kan være vanskelig å fastslå når selskapet faktisk ble dannet, både for deltakerne selv og for andre. Det tilsier at de praktiske konsekvensene av en overgang fra tingsrettslig sameie eller fra enkeltpersonsforetak til selskap bør være moderate. Større endringer i form av andre rutiner for skatteoppgjør m.m. vil derfor kunne være uheldig.

Etter en samlet vurdering vil departementet tilrå at selskaper som deltakerlignes etter gjeldende rett, fortsatt skal lignes på deltakernes hånd, og ikke bli egne skattesubjekter. Deltakerligningen bør som i dag gjennomføres etter en nettometode.

7.1.2.2 Skattlegging av personinntekt - ved opptjening i selskapet eller ved uttak?

Aktive deltakere i deltakerlignede selskaper får i dag beregnet personinntekt som ilegges trygdeavgift og eventuell toppskatt. Dette kommer i tillegg til skatt på alminnelig inntekt.

Det foreslås at det fortsatt skal beregnes personinntekt for deltakere i slike selskaper, og at personinntekten skal være grunnlag for utskrivning av trygdeavgift og toppskatt. Personinntekten vil som i dag danne grunnlag for pensjonsrettigheter mv. i folketrygden.

Skatt på personinntekt vil beregnes og utlignes hos deltakerne. Departementet har vurdert om denne skattleggingen bør skje løpende eller først ved uttak fra selskapet. Nøytralitetshensyn kan tilsi at en tilsvarende uttaksbeskatning som for aksjeselskaper innføres for deltakerlignede selskaper.

Det er vesentlig vanskeligere å gjennomføre uttaksbeskatning i deltakerlignede selskaper enn i aksjeselskaper, fordi det i mindre grad er et klart formelt skille mellom selskapets og deltakernes økonomi. En uttaksløsning forutsetter et skille mellom tilbakeholdt og uttatt overskudd, og at det etableres rutiner for å registrere alle former for uttak. Særlig følgende forhold gjør det vanskelig med uttaksbeskatning:

• – Det foreligger ingen nærmere definisjon av hvilke disposisjoner som skal anses som uttak fra virksomheten.

• – Det foreligger ikke noe regelverk for fremgangsmåten ved overføringer fra selskap til deltakere tilsvarende utbyttereglene i aksjeselskaper.

• – Ikke alle deltakerlignede selskaper har regnskaps- og revisjonsplikt .

Den nære tilknytningen mellom selskap og deltaker gir også større risiko for privat bruk av eiendeler som tilhører virksomheten, uten at det blir registrert som uttak. Disse omgåelsesmulighetene vil kreve streng regnskapsmessig oppfølging og ligningsmessig kontroll. Uttaksbeskatning for deltakerlignede selskaper vil dessuten bidra til å bryte den nære sammenhengen mellom selskap og deltaker.

En eventuell definisjon av uttak krever en nærmere vurdering av de situasjoner der deltakerne kan dekke private behov gjennom bruk av selskapets eiendeler, eller på annen måte benytte midler i selskapet til formål utenfor selskapet. Kontrolltiltak mot skjulte uttak må omfatte et vidt spekter av disposisjoner. At det finnes en egen konto for tilbakeholdt overskudd, vil i seg selv ikke gjøre det lettere å definere og identifisere uttak fra virksomheten.

I dag er deltakerlignede selskaper som hovedregel unntatt fra regnskaps- og revisjonsplikt når følgende kriterier er oppfylt:

• – selskapet har mindre enn 5 mill. kroner i salgsinntekt

• – selskapet har færre enn 5 ansatte

• – selskapet har 5 deltakere eller færre

• – ingen av deltakerne er juridisk person med begrenset ansvar

En effektiv kontroll med en uttaksløsning forutsetter at alle deltakerlignede selskaper pålegges regnskaps- og revisjonsplikt på samme måte som aksjeselskaper. En slik utvidelse vil påføre en rekke mindre selskaper økte kostnader.

Etter en samlet vurdering foreslås det at beskatningen av deltakere i deltakerlignede selskaper ikke skal skje i tilknytning til uttak fra selskapet. I stedet bør skattleggingen skje løpende, ved at det årlig beregnes personinntekt fra selskapet som skattlegges på deltakernes hånd, uavhengig av om overskuddet deles ut til deltakerne eller ikke.

7.1.2.3 Beregning og fordeling av person­inntekt på deltakerne

Etter gjeldende regler skal det beregnes personinntekt fra deltakerlignede selskaper hvor aktive eiere til sammen eier minst to tredjedeler av selskapet, eller har krav på en tilsvarende andel av overskuddet.

I den foreslåtte aksjonærmodellen skilles det ikke mellom aktive og passive aksjonærer. Utbytte utover skjermingen skattlegges likt for alle aksjonærer. Dette tilsier at en heller ikke skiller mellom aktive og passive eiere i andre selskapsformer. Dersom det ikke beregnes personinntekt for deltakerlignede selskaper med en viss andel passive eiere, vil det være et sterkt incentiv til å velge en selskapsform med deltakerligning for å unngå tilleggsbeskatning. Et bortfall av eier- og aktivitetskravet vil også være en sterk forenkling i forhold til dagens delingsmodell. Det foreslås derfor at det skal beregnes personinntekt fra alle deltakerlignede selskaper som har fysiske personer som deltakere.

Bortfall av eier- og aktivitetskravet får konsekvenser for fordelingen av beregnet personinntekt på deltakerne. Etter gjeldende regler beregnes personinntekten på selskapets hånd, og fordeles deretter i sin helhet på de aktive deltakerne. Likebehandling i forhold til aksjonærmodellen tilsier at personinntekten fordeles på samtlige deltakere, uavhengig om disse er aktive eller passive. Den beregnede personinntekten skal fordeles forholdsmessig etter det krav hver enkelt deltaker har på andel av overskudd i selskapet, det vil si på tilsvarende måte som ved fordelingen på aktive deltakere i gjeldende delingsmodell.

Det foreslås at det skal beregnes personinntekt for deltakerne i deltakerlignede selskaper uten annet aktivitetskrav enn det som ligger nedfelt i definisjonen av et selskap i selskapslovgivningen, og i skattelovens begrep "virksomhet". Etter selskapsloven § 1-1 første ledd må det være utøvet en "økonomisk virksomhet" for at et selskap skal foreligge. Det legges opp til å beregne personinntekt i alle selskaper som oppfyller dette og de øvrige kravene til et selskap i selskapsloven, og som skal deltakerlignes etter skatteloven § 2-2 annet og tredje ledd.

Personinntekt beregnes bare for fysiske personer. Dersom et aksjeselskap (eller skattemessig likestilt selskap) er deltaker i et deltakerlignet selskap, skal det ikke ilegges skatt på den personinntekten som fordeles på aksjeselskapet. Det skal heller ikke tilordnes per­soninntekt for fysiske personer som er aksjonærer i dette aksjeselskapet. Aksjonærmodellen vil komme til anvendelse på denne delen av overskuddet når det videreutdeles fra aksjeselskapet som utbytte til fysiske personer.

7.1.3 Enkeltpersonsforetak - departementets vurderinger

Departementet slutter seg til utvalgets vurdering av at det vil være vesentlig vanskeligere å gjennomføre en uttaksmodell for enkeltpersonsforetak enn det vil være for deltakerlignede selskaper. Departementet viser til at det i enkeltpersonsforetak særlig vil være vanskelig å skille mellom skattyters personlige økonomi og virksomhet vedkommende deltar i. De hensynene som det er redegjort for at gjør uttaksbeskatning uegnet i deltakerlignede selskaper, gjelder også for enkeltpersonsforetak. Departementet anbefaler derfor en skjermingsmodell for enkeltpersonsforetak. Både hensynet til nøytralitet og at det kan være en glidende overgang fra enkeltpersonsforetak til deltakerlignet selskap tilsier at skjermingsmodellen for enkeltpersonsforetak og deltakerlignede selskaper bør ha samme hovedinnhold. Departementet foreslår at det skal beregnes skjermingsfradrag etter samme metode for næringsdrivende i enkeltpersonsforetak og i deltakerlignede selskaper.

Departementet foreslår at det aktivitetskravet som er nedfelt i gjeldende delingsmodell, bortfaller. Etter gjeldende regler er det et vilkår for deling at eieren "deltar aktivt i virksomheten", jf. skatteloven § 12-10 første ledd a. I utfyllende forskriftsbestemmelser er aktivitetskravet presisert slik at arbeidsinnsats i virksomheten som ikke overstiger 300 timer i inntektsåret, ikke skal regnes som aktivitet, jf. Finansdepartementets forskrift til skatteloven § 12-10-2 tredje og fjerde ledd. Bestemmelsene om 300-timerskravet gjelder som utgangspunkt for alle delingspliktige foretak. Kravet om 300 timer aktivitet i inntektsåret gjelder likevel ikke i liberale foretak, eller i foretak som har vesentlige likhetstrekk med skattyterens lønnede yrke.

For deltakerlignede selskaper har departementet foreslått at det skal beregnes personinntekt for alle selskaper med fysiske personer som deltakere, uavhengig av om deltakerne er aktive og de aktive deltakernes eierandel. Departementet foreslår at tilsvarende skal legges til grunn i enkeltpersonsforetak, og at det dermed skal beregnes personinntekt uavhengig av om eieren anses aktiv etter dagens regler. Den praktiske betydningen for eneeiere vil først og fremst være at 300-timerskravet bortfaller. Det vil imidlertid fortsatt være et krav om at det drives aktivitet av et visst omfang for at noe skal anses som næringsvirksomhet og ikke passiv kapitalforvaltning. Det alminnelige aktivitetskravet som innebærer at grensene for passiv kapitalforvaltning er overskredet, og at det i stedet foreligger virksomhet i skattelovens forstand, vil dermed også være avgjørende for om det skal beregnes personinntekt.

Departementet viser til at 300-timerskravet ble innført i 1995 av forenklingshensyn. I praksis har imidlertid dette kravet vært vanskelig å administrere, fordi bestemmelsene medfører fortolkningstvil i flere sammenhenger og kompliserte bevisvurderinger. Problemene gjelder dels hva slags type aktivitet som er relevant i forhold til bestemmelsene, dels hvordan antall timer skal telles. Bortfallet av denne regelen vil etter departementets vurdering innebære en klar administrativ forenkling. Departementet viser også til at Skaugeutvalget foreslår at 300-timersregelen oppheves, blant annet på grunn av de administrative problemene.

7.1.4 Beregning av personinntekt i skjermingsmodellen

Kapitalavkastningsfradraget i gjeldende delingsmodell skal skille mellom inntekt som skyldes kapitalinnsats i virksomheten, og inntekt som skyldes arbeidsinnsats. Formålet er å skattlegge de to inntekts­-komponentene som hhv. kapitalinntekt og arbeidsinntekt. Skjermingsfradraget i den foreslåtte skjermingsmodellen har ikke det samme formålet. Hensikten er her å skjerme risikofri avkastning på kapitalen, i tråd med prinsippene i aksjonærmodellen. Avkastning utover skjermingsfradraget skattlegges som personinntekt, uavhengig av om meravkastningen skyldes kapitalavkastning eller (ulønnet) arbeidsavkastning.

I aksjonærmodellen er aksjens kostpris utgangspunktet for skjermingen. Ubenyttede skjermingsbeløp blir lagt til kostprisen ved beregning av senere års skjermingsfradrag. I deltakerlignede selskaper og enkeltpersonsforetak, må verdien av kapitalen i selskapet danne grunnlag for skjermingen.

Det er et spørsmål om en bør legge egenkapitalen eller totalkapitalen til grunn for skjermingen. Disse to løsningene er i prinsippet ekvivalente. Dersom totalkapitalen danner grunnlag for skjermingen, må imidlertid skjermingsfradraget reduseres med gjeldsrentene, slik at det ikke gis fradrag for disse to ganger.

Etter departementets vurdering tilsier praktiske hensyn at skjermingsgrunnlaget fastsettes med utgangspunkt i den skattemessige verdien av eiendelene i selskapet, på tilsvarende måte som kapitalav­-kastningsgrunnlaget i gjeldende delingsmodell. Dette impliserer at skjermingsfradraget baseres på totalkapitalen i selskapet.

Videre er det et spørsmål om virksomhetens finansposter som bankinnskudd, aksjer mv. skal skjermes med skjermingsrenten, eller med den regnskapsmessige avkastningen. Fordi skillet mellom person og virksomhet i en del tilfeller kan være uklart, mener departementet at finansposter i virksomheten bør skjermes med den faktiske avkastningen. Det følger av dette at skjermingsgrunnlaget må korrigeres for finansposter som bankinnskudd og andre verdipapirer, samtidig som de korresponderende kapitalinntekter legges til skjermingsfradraget. Disse korreksjonene er i praksis de samme som gjøres ved beregning av personinntekt i gjeldende delingsmodell. Beregningen av skjermingsfradraget blir da som følger:

Totalkapital (alle poster på aktivasiden i balansen)

- Finansposter (bankinnskudd, aksjer mv.)

- Andre eiendeler av privat karakter

= Skjermingsgrunnlag

Skjermingsgrunnlag x skjermingsrente

- Gjeldsrenter

+ Finansinntekter

= Skjermingsfradrag

Aksjeinntekter på foretakets hånd, skal legges til skjermingsfradraget med verdien før skatt (på alminnelig inntekt), og den skattemessige verdien av aksjene skal trekkes ut av skjermingsgrunnlaget, på samme måte som bankinnskudd mv.

Dersom et foretak med aksjeinntekter har et aksjeselskap som deltaker, vil inntekten til aksjeselskapet måtte korrigeres slik at en unngår kjedebeskatning. Departementet vil vurdere utformingen av en slik korreksjonsmekanisme nærmere.

I virksomheter som omfattes av skjermingsmodellen, vil foretakets eiendeler økes ved tilbakeholdt overskudd, slik at skjermingsgrunnlaget øker. For en aksjonær øker skjermingsgrunnlaget med ev. ubenyttet skjermingsfradrag (differansen mellom skjermingsfradrag og utbytte), og ikke med hele det tilbakeholdte overskuddet. For å utjevne den ulike oppbyggingen av skjermingsbeløp i de to modellene, må personinntekt i skjermingsmodellen skattlegges løpende, slik at skjermingsgrunnlaget kun øker med verdien etter skatt av det tilbakeholdte overskuddet. Dette gir det samme skjermingsgrunnlaget som ved å ta ut utbytte i aksjonærmodellen, som skattlegges og skytes inn igjen som ny aksjekapital.

Skjermingen i skjermingsmodellen vil, i likhet med i delingsmodellen, baseres på verdien av selskapets eiendeler. Utvalgets vurderinger av kapitalavkastningsgrunnlaget m.m. i gjeldende delingsmodell, er derfor også relevante for fastsettelsen av skjermingsgrunnlaget i skjermingsmodellen. Skaugeutvalget drøftet en revidert delingsmodell for både aktive og passive eiere i kombinasjon med aksjonærmodellen for aksjonærer. Nedenfor drøftes de enkelte elementene i skjermingsmodellen bl.a. med utgangspunkt i utvalgets forslag til endringer i delingsmodellen.

Verdsettelse av eiendelene

I gjeldende delingsmodell skal eiendelene i kapitalavkastningsgrunnlaget verdsettes til middelverdien av eiendelenes inngående og utgående verdi i inntektsåret, etter følgende hovedregler:

• – Avskrivbare eiendeler verdsettes til skattemessig verdi.

• – Ikke avskrivbare eiendeler verdsettes til den høyeste verdien av historisk kostpris og ligningsverdi.

• – Eiendeler som i 1999 ble verdsatt til regnskapsmessig verdi, kan fortsatt verdsettes til denne verdien.

Skaugeutvalget foreslår å oppheve særregelen om verdsettelse til regnskapsmessig verdi ved en eventuell videreføring av delingsmodellen. Utvalget viser til at regnskapsmessige verdier ikke bør benyttes ved fastsettelsen av kapitalavkastningsgrunnlaget, blant annet fordi regnskapets informasjonsverdi kan svekkes dersom regnskapsverdiene påvirkes av skattemessige forhold.

Departementet vil ikke foreslå å oppheve særregelen om verdsettelse til regnskapsmessig verdi for eiendeler som ble verdsatt til slik verdi i 1999. Betydningen av denne særregelen vil bli redusert etter hvert som eiendelene selges og utrangeres, og det er derfor ikke sterke grunner for å oppheve den. Departementet slutter seg ellers til Skaugeutvalgets vurderinger om at verdsettelse av kapitalavkastningsgrunnlaget kun bør baseres på skattemessig verdi, historisk kostpris og ligningsverdi.

Leverandørkreditter og forskuddsbetaling fra kunder

Skaugeutvalget foreslår at all leverandørkreditt og forskuddsbetaling fra kunder skal trekkes fra i kapitalavkastningsgrunnlaget, uavhengig av betalingsbetingelsene. Utvalget begrunner forslaget med at det bør være symmetrisk behandling av virksomhetens leverandørkreditter/forskuddsbetaling fra kunder og kundefordringer. Skatteloven § 12-13 annet ledd a må utvides, slik at forskudd til leverandører inngår i kapitalavkastningsgrunnlaget. Utvalget viser for øvrig til at forslaget innebærer en administrativ forenkling, fordi gjeldende bestemmelser innebærer at ligningsmyndighetene må sjekke alle fakturaer for å få brakt eventuelle avtaler om renter og kredittid på det rene.

Departementet mener at virksomhetens leverandørkreditter og forskuddsbetaling fra kunder bør behandles konsekvent, og slutter seg derfor til Skaugeutvalgets vurderinger og forslag.

Overdragelse av forretningsverdi

For å unngå at skattereglene om forretningsverdi benyttes som ledd i skatteplanlegging, foreslår utvalget to tiltak. Utvalget viser til at det er et hovedproblem at gevinst ved salg av forretningsverdi ikke anses som personinntekt etter gjeldende regler, uavhengig av om det overdragende selskapet er delingspliktig eller ikke. Dette problemet kan etter utvalgets vurdering løses gjennom en regel som sikrer at egenutviklet forretningsverdi skattlegges som personinntekt ved salg. Videre foreslår utvalget at forretningsverdi som er overført fra et foretak med hovedsakelig samme eierkrets som det overtakende foretaket, bør unntas fra kapitalavkastningsgrunnlaget.

Departementet vil med utgangspunkt i Skaugeutvalgets forslag, arbeide videre med ulike løsninger på problemene knyttet til overdragelse av forretningsverdi mv.

Skjermingsrenten

Skjermingsfradraget skal i prinsippet ivareta de samme hensynene som i aksjonærmodellen, det vil si sikre at en risikofri avkastning på investert kapital kun skattlegges som alminnelig inntekt. De vurderingene som ligger til grunn for valg av skjermingsrente i aksjonærmodellen kan derfor i utgangspunktet også anvendes for skjermingsmodellen. Det bør likevel tas hensyn til at dette fradraget i skjermingsmodellen gis i et grunnlag som ikke er redusert med skatt på alminnelig inntekt. I skjermingsmodellen bør det derfor benyttes en rente før skatt. Departementet vil vurdere fastsettelsen av skjermingsrenten nærmere.

Lønnsfradrag

Departementet deler Skaugeutvalgets oppfatning av at lønnsfradraget er lite treffsikkert. Særlig fordi egenopparbeidet forretningsverdi ikke inngår i kapitalavkastningsgrunnlaget, har det vært hevdet at det er behov for lønnsfradrag for å unngå mulig diskriminering av arbeidsintensive foretak. Dobbeltfradraget for lønnsutgifter, som lønnsfradraget i realiteten innebærer, er imidlertid ingen god løsning for å fange opp immateriell kapital og virksomhetskapital i bedriftene. Det vises til at lønnsfradraget ikke inngikk i det opprinnelige forslaget til delingsmodell. Departementet legger også vekt på at likebehandling med aksjonærmodellen tilsier at skjermingsmodellen ikke bør inneholde lønnsfradrag. De skisserte lettelsene i toppskatten m.m., vil dessuten redusere behovet for særlige fradrag som reduserer personinntekten.

Departementet foreslår derfor at skjermingsmodellen ikke skal inneholde noe lønnsfradrag.

Fremføring av negativ beregnet personinntekt

Departementet foreslår å videreføre gjeldende regler for å fremføre negativ beregnet personinntekt i skjermingsmodellen. Det innebærer at uutnyttet skjermingsfradrag fremføres mot senere avkastning fra samme kilde.

Særregler for liberale foretak

Skjermingsmodellen skiller ikke mellom liberale og ikke-liberale foretak. Administrativt er et slikt skille svært krevende fordi det ikke er mulig å gi noen uttømmende opplisting av liberale foretak. Fraværet av et slikt skille i skjermingsmodellen innebærer derfor en vesentlig administrativ forenkling i forhold til gjeldende delingsmodell.

Takregler

Gjeldende delingsmodell har begrensningsregler for beregnet personinntekt (takregler).

Departementet viser til at skjermingsmodellen prinsipielt sett står i en annen stilling enn gjeldende delingsmodell. Gjeldende delingsmodell er en sjablonmodell for å dele aktive deltakeres inntekt fra virksomheten i en kapitalavkastningsdel og en arbeidsavkastningsdel, slik at arbeidsavkastningen kan skattlegges som personinntekt. Utgangspunktet for en skjermingsmodell er å skjerme risikofri avkastning av den investerte kapitalen mot å bli beskattet som personinntekt. I en slik modell bør det ikke være noe tak på beregnet personinntekt, slik at særlig høy kapitalbeskatning bare blir beskattet med 28 pst.

Virkningene av å fjerne begrensningsreglene dempes som følge av at personinntekten skal fordeles på alle selskapsdeltakerne, og ikke i sin helhet på aktive deltakere slik som i gjeldende delingsmodell. Innstrammingene må også vurderes i lys av reduksjonene som foreslås i toppskatten. Departementet foreslår derfor at skjermingsmodellen ikke skal inneholde regler om begrensning av beregnet personinntekt.

7.1.5 Skjermingsmodellen og gevinstbeskatning

Departementets forslag til skjermingsmodell innebærer at overskuddet i deltakerlignede selskap skattlegges løpende. Gjeldende metode for gevinstberegning ved realisasjon av andel kan dermed fortsatt benyttes (fordi økningen i skattemessige verdier i selskapet i eierperioden kan ses som ikke uttatt skattlagt overskudd).

Etter gjeldende regler beregnes gevinsten slik:

Vederlaget for andelen (salgssum)

- Andel av skattemessige verdier i selskapet på realisasjonstidspunktet

+ - Korreksjon for over- eller underkurs ved ervervet av andelen

= Skattepliktig gevinst

(Over- eller underkurs ved ervervet av andelen tilsvarer differansen mellom en forholdsmessig andel av selskapets skattemessige verdier på ervervstidspunktet og kjøpesummen.)

Gevinsten skattlegges som alminnelig inntekt, og inngår ikke i personinntektsgrunnlaget.

Mye taler for å skattlegge realisasjonsgevinst på forretningsverdi som personinntekt. Dersom slik realisasjonsgevinst skal skattlegges som personinntekt, vil gevinstberegningen fortsatt ta utgangspunkt i reglene over, men trygdeavgift og eventuell toppskatt på per­soninntekten kommer i tillegg.

7.1.6 Skjermingsmodellen og forholdet til utlandet

Norsk deltaker i utenlandsk deltakerlignet selskap

Etter gjeldende rett skattlegges norsk deltaker også for inntekter fra utenlandsk deltakerlignet selskap, så langt Norges beskatningsrett ikke er begrenset av eventuell skatteavtale. Også alminnelig inntekt fra utenlandsk selskap fastsettes etter nettometoden. Deltakerens andel av selskapets resultat fastsettes etter norske skatteregler som om selskapet var norsk. Det beregnes personinntekt for deltakerne etter samme regler som for deltakere i norske selskaper. Også gevinst ved realisasjon av andelen skattlegges til Norge etter alminnelige regler. Realisasjonstap kommer tilsvarende til fradrag.

Disse løsningene kan videreføres i skjermingsmodellen. Den viktigste forskjellen i forhold til gjeldende regler, er at det etter skjermingsmodellen må beregnes personinntekt også for passive deltakere. I prinsippet krever imidlertid ikke skjermingsmodellen flere opplysninger fra selskapet eller deltakeren enn gjeldende regler.

Skjermingsmodellen gir dermed likebehandling av norske deltakere i norske og utenlandske deltakerlignede selskaper.

Utenlandsk deltaker i norsk deltakerlignet selskap

Deltaker i utlandet har skatteplikt til Norge etter de alminnelige bestemmelsene om skatteplikt til Norge i skatteloven. Skattyter i utlandet som er deltaker i selskap som driver virksomhet i Norge, har begrenset skatteplikt til Norge etter skatteloven § 2-3 første ledd b. Begrensninger i skatteplikten kan følge av skatteavtaler.

Utenlandske deltakere som får skatteplikt til Norge på grunn av selskapsdeltakelsen, skattlegges etter samme regler som norske deltakere.

Disse løsningene kan videreføres med skjermingsmodellen. Det innebærer at skjermingsmodellen gir likebehandling av norske og utenlandske deltakere i norske deltakerlignede selskaper.

7.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Kystpartiet, ber Regjeringen utrede videre muligheten for å innføre en modell for uttaksbeskatning også for deltagerlignede selskaper og enkeltpersonforetak. Dersom det ikke er mulig å utforme en hensiktsmessig uttaksmodell for begge eller en av selskapsformene bes Regjeringen om å vurdere nærmere konsekvensene av å innføre skjermingsmodellen, særlig for nyskaping og gründervirksomhet, samt fremme evt. forslag til justering av skjermingsmodellen dersom det anses nødvendig etter en slik vurdering. Utredningen, både av muligheten for uttaksbeskatning og vurdering av evt. behov for justering av skjermingsmodellen bør foreligge i løpet av våren 2005, slik at eventuelt ny modell kan iverksettes samtidig med aksjonærmodellen 1. januar 2006.

Flertallet viser til at inntil ny modell er på plass, vil delingsmodellen bli videreført slik det også er beskrevet i meldingen.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, vil peke på at skjermingsmodellen ikke ble foreslått av Skaugeutvalget, og at forslaget ikke har vært ute på bred høring. Flertallet mener at konsekvensene av å innføre skjermingsmodellen for deltakerlignede selskaper og enkeltpersonsforetak ikke er utredet godt nok, og er særlig bekymret for hva modellen vil bety for nyskaping og gründervirksomhet.

Flertallet viser til brev av 18. mai 2004 fra Handels- og servicenæringenes hovedorganisasjon, Norges Autoriserte regnskapsføreres forening, Finansnæringens hovedorganisasjon, Næringslivets hovedorganisasjon, Bedriftsforbundet og Sparebankforeningen i Norge til finanskomiteen. I brevet advarer organisasjonene sterkt mot å innføre skjermingsmodellen uten å gjennomføre grundige konsekvensanalyser og vurderinger av hvilke alternativer som finnes. De frykter at de skattemessige konsekvensene for de involverte enkeltpersonsforetak og deltakerlignede selskaper vil kunne få negative konsekvenser for næringsutviklingen i landet.

Flertallet viser til at Skaugeutvalget gikk inn for å innføre uttaksbeskatning også for deltakerlignede selskaper og enkeltpersonsforetak, fordi dette ville føre til full skattemessig nøytralitet mellom ulike virksomhetsformer. Flertallet vil derfor be Regjeringen om å foreta en nærmere utredning av en modell for uttaksbeskatning for disse selskapsformene. En ordning der deltakerlignede selskaper og enkeltpersonsforetak kan velge mellom en modell med løpende beskatning og uttaksbeskatning bør også vurderes.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at aksjeselskaper, deltakerlignede selskaper og enkeltpersonsforetak prinsipielt bør likebehandles skattemessig, men at mangelen på formelle skiller mellom deltakernes og virksomhetens økonomi i deltagerlignede selskaper og enkeltpersonsforetak gjør det vanskelig med en uttaksbeskatning.

Disse medlemmer mener derfor at beskatningen av deltakere i deltagerlignede selskaper og enkeltpersonsforetak bør foregå ved opptjening og at avkastning utover et skjermingsfradrag skattlegges som personinntekt slik som beskrevet for den såkalte skjermingsmodellen i meldingen.

Disse medlemmer viser til at fastsettelsen av skjermingsfradraget for deltagerlignede selskaper og enkeltpersonsforetak i prinsippet skal ivareta de samme hensyn som skjermingsrenten i aksjonærmodellen. Disse medlemmer mener at selv om de vurderinger som er benyttet for skjermingsrenten i aksjonærmodellen langt på vei kan benyttes, så er det spesielle forhold for virksomheter som kommer inn under skjermingsmodellen som gjør at både størrelsen på skjermingsrenten og andre særlige forhold for deltagerlignede selskaper og enkeltpersonsforetak bør vurderes nærmere. Disse medlemmer mener derfor at i skjermingsrenten for skjermingsmodellen må det gis ytterligere et risikotillegg utover den risikofrie renten på 5-års statsobligasjoner.

Disse medlemmer vil fremheve betydningen av at forslaget til skjermingsmodell innebærer en vesentlig forenkling i beskatningen av personlige næringsdrivende ved at en ikke lenger behøver å skille mellom aktivt og passivt eierskap, eller liberale og ikke-liberale yrker. Det gir en likebehandling av aksjeinntekter og virksomhetsinntekter utenfor aksjeselskapsformen.

Disse medlemmer viser til at skjermingsmodellen isolert sett kan innebære en skattemessig innstramming på grunn av at inntektsgrunnlaget for personinntekten utvides og fordi modellen ikke har takregler slik som i eksisterende delingsmodell. Dette er en konsekvens av at høy avkastning på investert kapital gjennom skattereformen beskattes på samme måte, uansett type foretak.

Disse medlemmer mener at disse innstramminger må sees i en helhet sammen med forslagene til betydelige lettelser i toppskatten samt nedtrapping av formuesskatten, slik at lettelsene for disse grupper foreta samlet vil overstige skjerpelsene som følge av endret regleverk.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Kystpartiet mener skjermingsmodellen burde vært utredet grundigere, og helst ute på høring. Skjermingsmodellen skattlegger høy eieravkastning som personinntekt ved opptjeningen. Disse medlemmermerker seg at det forhold at det ikke skilles mellom aktive og passive deltakere, medfører en forenkling, men også en skatteøkning for tidligere passive deltakere som hadde tilpasset seg. Disse må nå svare toppskatt og trygdeavgift på sin del av overskuddet etter fradrag for skjermingsrente. Dette er da også tilsiktet fra Regjeringens side. Modellen sperrer også tilpasninger gjennom indre selskap.

Disse medlemmermerker seg videre at eierne i denne modellen ikke har mulighet til å unngå at inntekt blir beskattet som personinntekt, ettersom alt skattemessig overskudd likestilles med uttak. Dette betyr at skatteyter skattlegges med høy sats uavhengig av om man tar ut inntekt eller ikke, hvilket gir små insentiver til å reinvestere i bedriften som i aksjonærmodellen. Dette kan også føre til at investorer vegrer seg for å investere kapital. Ettersom toppskatten slår inn ved 6 G vil man for inntekter over dette skattes hardere enn om virksomheten hadde vært organisert som et aksjeselskap. Disse medlemmer er av den oppfatning at dette skaper uheldig forskjellsbehandling av ulike organiseringsformer.

Ettersom skjermingsgrunnlaget tar utgangspunkt i totalkapitalen, er verdsettelsen av denne avgjørende for om man får fastsatt et riktig skjermingsbeløp med utgangspunkt i den risikofrie renten.

Disse medlemmer mener det burde vurderes nærmere hvorvidt deltakerlignede selskaper, herunder enkeltpersonsforetak kunne velge å komme inn under aksjonærmodellen, med det som følger av økt kontroll som revisjonsplikt.

Disse medlemmer viser til at Finansdepartementet selv påpeker at skattemeldingen ikke drøfter skjermingsmodellen uttømmende, men kun presenterer hovedprinsippene for modellen. Disse medlemmer registrerer også at Finansdepartementet vil arbeide videre med den konkrete utformingen, herunder mer detaljerte regler om skjermingsgrunnlaget. Disse medlemmer mener at delingsmodellen må beholdes for denne selskapsgruppen inntil skjermingsmodellen foreligger i en mer fullstendig utredet form. Disse medlemmer påpeker viktigheten av at dette skjer snarest mulig.

8. Skattemessig behandling av aksjeinntekter innenfor selskapssektoren

8.1 Sammendrag

8.1.1 Innledning

I dette kapitlet drøftes beskatningen av aksjeinntekter som tilfaller aksjonærer som er aksjeselskaper (selskapsaksjonærer). Regjeringen foreslår at selskapsaksjonærer i hovedregelen skal fritas for beskatning av utbytte og gevinst på aksjer, samtidig som fradragsretten for tilsvarende aksjetap bortfaller (fritaksmetoden). For øvrig vil selskaper være løpende skattepliktig for sine inntekter som i dag. Skattefritak for selskapers aksjeinntekter harmonerer med det uttaksprinsipp som ligger til grunn for aksjonærmodellen, og som medfører at aksjeinntekter som overstiger risikofri avkastning, beskattes når de tas ut av selskapssektoren.

Det er et mål at selskapsbeskatningen utformes slik at ressursene kanaliseres dit de kaster mest av seg, og at beskatningen ikke skal medføre innelåsing av kapital eller påvirke organisasjonsstrukturene. Det betyr blant annet at en bør unngå at aksjeinntekter blir beskattet flere ganger i eierkjede med flere norske selskaper (kjedebeskatning). Kjedebeskatning kan gi incentiver til omorganisering, og kan dessuten svekke kapitalmobiliteten i selskapssektoren.

Aksjonærmodellen innebærer at aksjeinntekter utover risikofri avkastning beskattes på aksjonærens hånd. Dersom aksjonærmodellen anvendes for selskaper, vil denne meravkastningen bli kjedebeskattet. Regjeringen ønsker derfor ikke å innføre aksjonærmodellen for selskapsaksjonærer.

Skaugeutvalget foreslår å videreføre RISK- og godtgjørelsesmetoden innenfor selskapssektoren, inntil alternative løsninger for beskatning av aksjegevinster og utbytte for selskaper er nærmere vurdert. En videreføring av RISK- og godtgjørelsessystemet vil som hovedregel forhindre kjedebeskatning. Dagens RISK- og godtgjørelsesmetode innebærer imidlertid en forskjellsbehandling av aksjeinntekter mellom norske selskaper og grenseoverskridende aksjeinntekter, som kan skape usikkerhet i forhold til EØS-avtalen. RISK-reglene fremstår som kompliserte. Utvidelse av anvendelsesområdet for RISK-reglene ville dessuten være administrativt svært krevende. Både hensynet til skattyterne og likningsmyndighetene taler mot å utvide RISK-reglene.

Utgangspunktet er at fritaksmetoden skal gjelde alle aksjeinntekter, både innenlandske og grenseoverskridende, som tilfaller selskapsaksjonærer. Det er imidlertid lagt opp til særskilte begrensninger av fritaksmetodens anvendelse på grenseoverskridende aksjeinn­-tekter. Skattefritaket vil ikke omfatte kildeskatt på utbytter fra norske selskaper til selskapsaksjonærer hjemmehørende utenfor EØS. Dessuten er det aktuelt at skattefritaket for inntekter som norske selskaper oppebærer på aksjer i utenlandske selskaper, underlegges visse vilkår eller begrensninger.

Regjeringen foreslår at fritaksmetoden skal gis virkning for utbytte innvunnet fra og med inntektsåret 2004, og for aksjegevinster/-tap som realiseres fra og med den dagen denne meldingen fremlegges, dvs. 26. mars 2004.

Med et skattefritak for aksjeinntekter innenfor selskapssektoren vil kjedebeskatning unngås. Det vil bli større grad av skattemessig likebehandling av investeringer i Norge og utlandet. Skattefritaket for innenlandske aksjeinntekter vil gjelde tilsvarende for aksjeinntekter til eller fra selskaper hjemmehørende i andre EØS-land, slik at beskatningen av selskapers aksjeinntekter vil være i samsvar med EØS-avtalen.

Sammenlignet med dagens system vil likningsmyndighetene oppnå administrative besparelser, mens selskapene vil få reduserte etterlevelseskostnader. I kombinasjon med aksjonærmodellen for personlige aksjonærer, vil fritaksmetoden gjøre det mulig å oppheve RISK- og godtgjørelsesreglene i sin helhet. Dette er en stor administrativ forenkling i forhold til å opprettholde RISK-systemet parallelt med aksjonærmodellen.

Innføring av fritaksmetoden vil føye seg inn i en internasjonal trend der godtgjørelsessystemer avvikles og ofte erstattes med skattefritak for aksjeinntekter som tilfaller selskaper.

Fritak fra beskatning av aksjeinntekter i selskapssektoren kan medføre et provenytap. Dels vil dette skyldes at gevinst på norske aksjer og aksjeinntekter fra utlandet ikke lenger blir gjenstand for beskatning i Norge, og dels vil det skyldes at fritaksmetoden åpner for uønskede tilpasningsmuligheter fra skattyternes side. Tilpasningsmulighetene og provenytapet kan reduseres gjennom å begrense fritaksmetodens anvendelsesområde og andre særskilte tiltak.

Regjeringen vil komme tilbake med lovforslag i forbindelse med fremleggelsen av budsjettet for inntektsåret 2005.

8.1.2 Nærmere om fritaksmetoden

8.1.2.1 Anvendelsesområde

Utgangspunktet er at fritaksmetoden bør gjelde for aksjeselskaper og likestilte selskaper, og at det er avkastning på investeringer i slike selskaper (gevinst og utbytte) som vil kvalifisere for skattefritak. Her rettes oppmerksomheten først og fremst mot aksjeselskaper og inntekt på aksjeinvesteringer.

I motsetning til aksjeselskaper, er ansvarlige selskaper og andre selskaper med ubegrenset ansvar ikke egne skattesubjekter. Slike selskaper blir gjenstand for deltakerligning etter en nettometode. Dette innebærer at det foretas et eget inntektsoppgjør på selskapets hånd som om det var skattyter. Deretter fordeles nettoresultatet på deltakerne til beskatning eller fradrag på vanlig måte. Dersom deltakerlignet selskap med både personlige deltakere og selskapsdeltakere mottar aksjeinntekter, oppstår det spørsmål om hvordan aksjeinntekten skal behandles. Ulik skattemessig behandling av aksjegevinster og -utbytte for personlige aksjonærer og selskapsaksjonærer vil kreve modifikasjoner i nettometoden for beregning av inntekt fra deltakerlignede selskaper. Departementet vil vurdere denne problemstillingen nærmere.

Uttaksbeskatning gjennomføres når et objekt overføres eller får endret funksjon eller bruk, men uten at det blir realisert. Det gjelder eksempelvis når en eiendel overføres vederlagsfritt fra selskap til aksjonær for privat bruk. Departementet legger til grunn at skattefritaket ved aksjerealisasjoner skal gjelde tilsvarende ved uttak av aksjer.

Utgangspunktet er at fritaksmetoden skal gjelde alle aksjeinntekter som tilfaller selskapsaksjonærer. Departementets foreløpige vurdering er at det ikke er grunn til å unnta inntekt på porteføljeinvesteringer fra dette utgangspunktet.

Også inntekter som norske selskapsaksjonærer oppebærer på aksjer i utenlandske selskaper, vil i hovedregelen omfattes av skattefritaket. Det er imidlertid aktuelt å oppstille særskilte begrensninger eller vilkår for at slike inngående aksjeinntekter skal fritas fra beskatning. Formålet er å motvirke uønskede tilpasninger over landegrensene med tilhørende provenytap.

I dagens system blir utbytter fra norske selskaper til utenlandske selskapsaksjonærer gjenstand for kildebeskatning, uten rett til godtgjørelse. Kildeskattesatsen er 25 pst., men Norge har i en rekke skatteavtaler fraskrevet seg retten til å anvende denne satsen fullt ut. For utbytte fra norsk datterselskap til morselskap hjemmehørende i skatteavtaleland (kravet til eierinteresse varierer fra avtale til avtale) er satsen som regel redusert til 15 pst. eller lavere.

Departementet legger i utgangspunktet til grunn at kildebeskatningen bør videreføres for utbytte til selskapsaksjonærer i lavskatteland som ikke har skatteavtale med Norge. Det bør unngås å stimulere til eierskap fra slike jurisdiksjoner. Samtidig bør ikke Norge kunne benyttes som "mellomliggende" land for skattegunstig overføring av inntekter fra tredjeland til lavskatteland.

Videre er departementet av den oppfatning at kildebeskatningen bør videreføres for utbytte fra norsk selskap til selskapsaksjonærer som er hjemmehørende utenfor EØS. Skatteavtalene pålegger som regel selskapsaksjonærens hjemland å gi kredit for kildeskatt på utbytte. Forutsatt at hjemlandet beskatter utbyttet med en sats som minst svarer til den norske kildeskattesatsen, og at hjemlandet ikke gir kredit for norsk beskatning av inntekten som ligger til grunn for utbyttet, vil ikke den norske kildebeskatningen påvirke den totale skattebelastningen på utbyttet. En opphevelse av kildebeskatningen vil i praksis medføre at Norge overfører skattefundamenter til utlandet.

Departementet legger til grunn at fritaket fra kildebeskatning ikke bør få større omfang enn hva som er nødvendig for å fjerne den eksisterende usikkerheten i forhold til EØS-avtalen. Departementet foreslår derfor at fritaksmetoden bare gjøres gjeldende for utgående utbytter til selskaper som er hjemmehørende i EØS-land, slik at det blir skattemessig likebehandling av norske selskapsaksjonærer og selskapsaksjonærer i andre EØS-land.

I skatteavtalene mellom Norge og de enkelte EØS-land varierer det hva som er fastsatt som maksimumssats for kildebeskatning av utbytte. For utbytte som går til morselskap hjemmehørende i EØS-land, er den uveide gjennomsnittlige maksimumssatsen ca. 6,5 pst. Dette gjennomsnittet omfatter også landene som tiltrer EØS-samarbeidet 1. mai 2004, samt Lichtenstein som ikke har skatteavtale med Norge.

Departementet vil komme nærmere tilbake til avgrensningen av anvendelsesområdet for fritaksmetoden.

8.1.2.2 Økonomiske virkninger

Avverger kjedebeskatning og bedrer kapitalmobiliteten

Etter departementets syn bør det legges betydelig vekt på å unngå kjedebeskatning av inntekt i eierkjeder med flere norske selskaper. Kjedebeskatning er uheldig fordi det vil favorisere virksomhet som er organisert i flate selskapsstrukturer, fremfor konserner med mange ledd av selskaper. Det vil også gi incentiver til å organisere virksomhet i underliggende selskap med ubegrenset ansvar (som er gjenstand for deltakerligning), fremfor i underliggende aksjeselskap. Videre medfører kjedebeskatning at kapital til en viss grad blir låst inne i etablerte strukturer, og forhindrer at kapitalen allokeres slik at det samlede overskuddet gjøres størst mulig.

Verdiskapingen i selskapssektoren beskattes når den materialiserer seg i form av opptjente inntekter for selskapene. Skattefritak for selskapers aksjeinntekter medfører at denne verdiskapingen kan overføres til selskapsaksjonærer uten ytterligere beskatning. Derved forhindres kjedebeskatning, samtidig som kapitalmobiliteten innenfor selskapssektoren bedres sammenlignet med dagens system. Med en fritaksmetode blir aksjeinntekter først beskattet når de tas ut av selskapssektoren, i form av utbytte eller aksjegevinst som tilfaller personlige norske aksjonærer. Aksjonærmodellen medfører at beskatningen begrenses til den del av aksjeinntekten som overstiger skjermingsfradraget. Skattefritak for aksjeinntekter innenfor selskapssektoren harmonerer med det uttaksprinsipp som aksjonærmodellen bygger på.

Dagens system med RISK og godtgjørelse forebygger som hovedregel kjedebeskatning innenlands. RISK-metoden kan imidlertid medføre en viss innlåsningseffekt ved at en skattlegger aksjegevinster som gjenspeiler økte forventninger til fremtidige inntekter i selskapet. Når det gjelder beskatningen av utbytte på norske investeringer, vil en fritaksmetode i utgangspunktet ikke medføre reelle endringer sammenlignet med dagens godtgjørelsesmetode. Lovlig utbytte fra norsk selskap er i realiteten også i dag fritatt fra beskatning på aksjonærens hånd.

I dagens system kan utbytteutdeling utløse korreksjonsbeskatning av det utdelende selskapet. Korreksjonsskattereglene sikrer at utbytte ikke består av inntekt som det knytter seg latente skatteforpliktelser til. Det oppstår ikke plikt til å svare korreksjonsskatt dersom utbyttet omfatter inntekt som er fullstendig fritatt fra beskatning, og som derfor aldri vil bli skattemessig periodisert i det utbytteutdelende selskapet. Skattefritak for selskapers aksjeinntekter vil derfor medføre at slike inntekter kan (videre)utdeles uten at det oppstår skatteplikt etter de gjeldende korreksjonsskattereglene. Dette vil også være tilfelle for skattefri inntekt på utenlandske aksjer.

Departementet vil vurdere nærmere hvorvidt skattefritaket for selskapers utbytteinntekter bør gjøres betinget av at utbyttet er lovlig utdelt. Dessuten vil departementet vurdere om det er grunnlag for å opprettholde korreksjonsskattereglene ved innføring av fritaksmetoden for selskaper og aksjonærmodellen for personlige aksjonærer.

Økt likebehandling av investeringer i Norge og utlandet

Fritaksmetoden vil også som utgangspunkt gjelde for inntekter som norske selskapsaksjonærer mottar på utenlandske aksjer. Derved forhindres at aksjeinntekt som er opptjent og beskattet av selskap i utlandet, skattlegges (ytterligere) i Norge når den tilfaller norsk selskapsaksjonær.

Full investeringsnøytralitet for en norsk investor mellom investeringer i Norge og utlandet, vil kreve samme effektive beskatning uavhengig av i hvilket land investeringen plasseres. Generelt vil ønsket om i størst mulig utstrekning å skape nøytralitet med hensyn til grenseoverskridende investeringer, tilsi at enkeltlandene helt eller delvis må oppgi beskatningen av inngående kapitalinntekter. Det er vanlig å unngå internasjonal økonomisk dobbeltbeskatning ved ulike krediteringsmetoder for utenlandsk betalt skatt, eller ved å unnta inntekten fra beskatning i hjemlandet. Norge benytter i dag en begrenset kreditmetode.

Dagens norske regelverk forebygger ikke fullt ut økonomisk dobbeltbeskatning over landegrensene. Gevinster og utbytte på utenlandske aksjer beskattes uten rett til RISK-regulering eller godtgjørelsesfradrag. Det innrømmes på nærmere vilkår kredit for utenlandsk kildeskatt på utbytte, samt kredit for utenlandsk skatt på inntekten som ligger til grunn for utbyttet (underliggende selskapsskatt), såfremt den norske selskapsaksjonærens eierinteresse er minst 10 pst. Gjeldende regler om kredit for underliggende selskapsskatt har imidlertid begrensninger som medfører at selskapsstrukturen i internasjonale konsernforhold må tilpasses skattereglene for å sikre kredit. Disse begrensningene medfører en internasjonal økonomisk dobbeltbeskatning som innebærer at investeringer i utlandet får en høyere effektiv beskatning enn tilsvarende investeringer i Norge. Dette har som følge at investeringene ikke kanaliseres dit avkastningen før skatt er høyest.

En fordel med skattefritak for selskapers aksjeinntekter er at det vil hindre dobbeltbeskatning av norske investeringer foretatt i utlandet. Dette vil i større grad enn i dag medføre skattemessig likebehandling, både mellom norske og utenlandske investeringer, og i forhold til selskapsstrukturer.

Skattefritak for aksjeinntekter fra utland med lav eller ingen selskapsbeskatning kan gi økte incentiver til utflytting av virksomhet fra Norge og andre skattemotiverte transaksjoner. Investeringer i slike land vil bli gjenstand for en lavere effektiv beskatning enn tilsvarende investeringer i Norge. Etter departementets vurdering er det derfor ikke samme grunn til å frita aksjeinntekter fra lavskatteland fra beskatning.

Når det gjelder utgående utbytter, foreslås at fritaksmetoden ikke skal gjelde når mottakende selskapsaksjonær er hjemmehørende utenfor EØS.

8.1.2.3 Tilpasningsmuligheter

Fritaksmetoden kan åpne for uønskede tilpasninger med tilhørende risiko for tap av skattefundamenter. Departementet vil vurdere regler som vil fjerne eller redusere incentivene til uønskede tilpasninger.

Skattemotiverte valg mellom salg av innmat og salg av aksjer

Skattefritaket gjelder for aksjeinntekter. Overføring ved såkalt innmatsoverdragelse - enten overdragelsen gjelder virksomhet eller enkeltstående formuesobjekter som ikke omfatter aksjer - vil fortsatt utløse plikt til å foreta et gevinst- eller tapsoppgjør på selgende selskaps hånd.

Dette medfører at innmatsoverdragelse kan være fordelaktig dersom en slik overdragelse vil innebære et fradragsberettiget tap, mens aksjesalg kan være å foretrekke dersom det vil oppstå skattepliktig gevinst ved innmatsoverdragelse. Fritaksmetoden gir derfor selskapene skattemessige incentiver til å tilpasse formen for overdragelse.

Skattefordelene ved å tilpasse transaksjonsformen kan bli lavere eller falle helt bort dersom det er en avskrivbar eiendel som er gjenstand for overdragelse. Selgers fordel av tapsfradrag for innmatsalg vil da medføre tilsvarende reduksjon av avskrivningsgrunnlaget for kjøper. Tilsvarende vil selgers fordel av å unngå gevinstbeskatning ved aksjesalg medføre at kjøper ikke får oppregulert avskrivningsgrunnlaget. Omfatter overdragelsen aktiva som avskrives i samme takt som gevinst skal tas til inntekt (gjelder blant annet anleggsmaskiner og ervervet goodwill), kan situasjonen være at partene ikke oppnår noen skattefordel av å velge den ene eller annen form på overdragelsen.

Særlige forhold gjør seg gjeldende ved vareproduksjon, for eksempel skipsbyggingskontrakter. Selger kan da organisere vareproduksjonen i et eget selskap, og ved ferdigstillelse overføre aksjene i selskapet istedenfor den tilvirkede varen.

Departementet vil vurdere nærmere om det er grunnlag for å innføre særskilte regler for å motvirke tilpasninger som påpekt ovenfor, i tillegg til det vern som følger av de ulovfestede reglene om skattemessig gjennomskjæring ved illojal tilpasning.

Skattemotivert salg av aksjer i selskaper med ubeskattet inntekt

Skattefritak for selskapers aksjegevinster kan åpne for salg av aksjer i selskaper som har positiv saldo på gevinst- og tapskonto, tom negativ saldo eller andre skatteposisjoner som representerer utsatte skatteforpliktelser.

Situasjonen vil typisk være at et datterselskap selger hele sin virksomhet mot oppgjør i kontanter. Ved salget oppstår en skattepliktig gevinst som føres mot gevinst- eller tapskonto eller nedskrives på saldo, dvs. at det oppnås utsatt skattemessig tidfesting av gevinsten. Etter salget har datterselskapet ingen andre eiendeler enn kontanter, mens utsatt skatteforpliktelse er den eneste gjeldsposten. Dersom aksjene i datterselskapet selges, medfører den gjeldende RISK-metoden at gevinsten ved virksomhetssalget fremskyndes til beskatning på aksjonærnivå, dvs. hos morselskapet. Ved fritaksmetoden kan derimot morselskapet selge aksjene i datterselskapet uten at det utløses skatteplikt.

Fritaksmetoden kan således stimulere til skattemotivert salg av aksjene i datterselskapet til et kjøperselskap som (i motsetning til morselskapet) har skattemessig underskudd til fremføring, eller som forventes å generere underskudd i de påfølgende år. På kjøpers hånd kan da gevinsten ved virksomhetssalget avregnes mot underskudd, med den virkning at gevinsten ikke vil generere betalbar skatt. Avregningen kan gjøres ved at datterselskapet yter konsernbidrag til kjøperselskapet, eller ved at datterselskapet fusjoneres inn i kjøperselskapet. I en slik situasjon kan kjøperselskapet være villig til å betale en relativt høy pris for aksjene i datterselskapet, med verdsetting av den ubeskattede inntekten til mer enn 72 pst. Særlig vil dette gjelde dersom kjøperselskapet alternativt ikke vil få utnyttet underskuddet, for eksempel som følge av opphør av virksomhet. Slike tilpasninger kan bety tap av skatteproveny ved at gevinster på virksomhetssalg i realiteten unndras fra effektiv beskatning.

En parallell i dagens system er skattemotiverte overdragelser av aksjer i selskaper med skattemessig underskudd. Kjøper vil da typisk være et selskap med overskudd som kan avregnes mot det ervervede underskuddet. Slike tilpasninger forebygges normalt ikke av at aksjeoverdragelsen utløser et skatteoppgjør, da det ofte ligger latent tap på aksjer i underskuddsselskaper.

Dersom salg av aksjene i et selskap med ubeskattet inntekt har få eller ingen virkninger utover de skattemessige, vil det kunne ligge til rette for skattemessig gjennomskjæring. Resultatet kan da bli at kjøperselskapet nektes å avregne de ervervede skatteforpliktelsene mot egne underskudd.

Skatteloven § 11-7 fjerde ledd har i dag en begrenset avskjæringsregel som gjelder ved skattefrie fusjoner og fisjoner. I henhold til denne regelen skal retten til å videreføre skatteposisjon som representerer skattefordel (underskudd, negativ saldo på gevinst- og tapskonto eller tom positiv saldo), falle bort dersom det er sannsynlig at utnyttelse av slik posisjon er det overveiende motiv for fusjonen eller fisjonen. Med en fritaksmetode kan det også være skattemessig fordelaktig å overdra aksjer i selskaper med skatteposisjoner som representerer skatteforpliktelser. På selgers side kan det være aktuelt med fisjon for å rendyrke et selskap med slike posisjoner, mens det på kjøpers side kan være aktuelt med fusjon for å avregne skatteforpliktelsene mot underskudd. Departementet tar sikte på å tilpasse skattelovens avskjæringsregel, slik at den også kan anvendes ved fusjoner og fisjoner som gjennomføres for å unngå skatteforpliktelser tilknyttet positiv saldo på gevinst- og tapskonto, tom negativ saldo mv.

Departementet vil også vurdere å innføre særskilte regler for å hindre skattemotivert overdragelse av aksjer i selskaper med ubeskattet inntekt. Slik regulering bør i tilfelle gjelde der det ut fra objektive kriterier er nærliggende å tro at aksjesalget kan være skattemotivert. Dette vil typisk være overdragelse av aksjer i selskap som har alle eller mesteparten av verdiene plassert i likvider, og som har skatteposisjoner som representerer skatteforpliktelser. Overdragelsene vil ofte også kjennetegnes av at kjøperselskapet etter ervervet har en eierandel på mer enn 90 pst., hvilket er påkrevd for at det skal kunne ytes konsernbidrag.

Sverige innførte med virkning fra 1. juli 2003 skattefritak for selskapers gevinster ved realisasjon av aksjer med næringstilknytning, og vedtok i denne forbindelse en såkalt "skalbolagsregel" (regel for tomme selskaper/skallselskaper) for å motvirke skattemotiverte salg av selskaper med ubeskattet inntekt: Selger skal i utgangspunktet beskattes for en eventuell aksjegevinst (dvs. skattefritaket kommer ikke til anvendelse) dersom det solgte selskapet faller inn under en lovregulert definisjon av "skalbolag". Departementet legger til grunn at det er mulig å utforme tilsvarende regler i Norge for å motvirke salg av selskaper som har liten eller ingen virksomhet, men som har inntekt som ikke er periodisert for skattemessige formål.

Incentiv til utflytting av virksomhet og skattearbitrasje med utenlandske selskaper

Dagens system gir visse incentiver til å organisere virksomhet i selskaper hjemmehørende i utland med lav eller ingen selskapsbeskatning. Skattefordelen ligger i at virksomhetsinntekten ikke blir beskattet i Norge før den eventuelt tas hjem som utbytte eller aksje­gevinst, med mindre NOKUS-reglene kommer til anvendelse. En fritaksmetode vil fjerne skattehindringene for å ta inntekt fra utflagget virksomhet hjem til Norge. Dersom inntekten investeres i virksomhet i Norge, vil avkastningen bli underlagt norsk beskatning.

Fritaksmetoden vil imidlertid forsterke incentivene til å legge virksomhet til selskaper hjemmehørende i lavskatteland, fordi inntekten som genereres i utlandet, ikke blir underlagt norsk beskatning selv om den hentes hjem til Norge (før den eventuelt tas ut som ekstra høyt utbytte til personlig aksjonær). Man kan ikke lenger sikre en minimumsbeskatning av utenlandsinvesteringer tilsvarende skatten som ville blitt ilagt dersom investeringen var gjort i Norge. Dette vil gjelde investeringer i selskaper etablert i utland med lavere effektiv beskatning enn Norge, men som ikke omfattes av NOKUS-reglene.

Fritaksmetoden vil også gi incentiver for norske selskaper til å foreta transaksjoner med selskap i lavskatteland, med det formål å konvertere skattepliktige inntekter til skattefri gevinst eller utbytte på utenlandske aksjer. Dette er typisk transaksjoner av finansiell art, eksempelvis at det norske selskapet tar opp lån til finansiering av egenkapitalinnskudd i et selskap hjemmehørende i lavskatteland. Det utenlandske selskapet kan plassere kapitalinnskuddet i statsobligasjoner eller andre rentebærende papirer. Rentene på obligasjonene vil ikke bli beskattet verken ved opptjening (med mindre NOKUS-reglene kommer til anvendelse) eller når de tilfaller det norske eierselskapet i form av utbytte. De motsvarende renteutgiftene vil imidlertid være fradragsberettiget. Gjennom en slik rentearbitrasje kan det norske selskapet redusere inntektsbeskatningen uten at det reelle overskuddet endres.

8.1.2.4 Mulige tiltak for å hindre tap av skattegrunnlag til lavskatteland

Utvide anvendelsesområdet for NOKUS-reglene

Formålet med NOKUS-reglene er å hindre skattemotivert kapitalflukt ved at skattytere investerer og samler opp overskudd i selskaper hjemmehørende i lavskatteland for å unngå løpende norsk beskatning. Norske skattytere som kontrollerer selskap hjemmehørende i lavskatteland, skal gjennom NOKUS-reglene beskattes løpende i Norge for sin andel av overskuddet i selskapet. Norsk kontroll anses i hovedregelen å foreligge når minst halvparten av selskapets andeler eller kapital direkte eller indirekte eies eller kontrolleres av norske skattytere. NOKUS-reglene kommer ikke til anvendelse for selskaper hjemmehørende i skatteavtaleland, med mindre selskapets inntekter hovedsakelig er av passiv karakter. Derfor vil NOKUS-reglene i liten grad forebygge skattemotivert utflytting av virksomhet til disse landene.

For å unngå dobbeltbeskatning er utbytte fra NOKUS-selskap fritatt fra beskatning i Norge i den grad det består av inntekt som har blitt gjenstand for løpende norsk beskatning. Av samme grunn skal det foretas RISK-regulering av aksjene i NOKUS-selskap. Skatt som NOKUS-selskapet betaler til utlandet, kan på nærmere vilkår krediteres i den norske skatten som utlignes på tilordnet NOKUS-inntekt.

NOKUS-reglene vil få større betydning med en fritaksmetode innenfor selskapssektoren. Såfremt det foreligger tilstrekkelig norsk kontroll, er NOKUS-reglene egnet til å forebygge utflytting av virksomhet til utland Norge ikke har inngått skatteavtale med, samt forhindre rentearbitrasje og lignende transaksjoner med sikte på å konvertere skattepliktige inntekter til skattefrie aksjeinntekter. I dag medfører NOKUS-reglene i prinsippet kun at den norske beskatningen av utenlandsinvesteringen fremskyndes fra uttak til opptjening. Ved en fritaksmetode vil NOKUS-reglene sikre beskatning av inntekter som ellers ikke vil bli beskattet i Norge.

Departementet vil gå gjennom NOKUS-reglene med sikte på mulig utvidelse av anvendelsesområdet. En mulighet kan være å senke minstekravet til norsk kontroll for å foreta NOKUS-beskatning.

Minstekrav til utenlandsk selskapsbeskatning

Selv om virkeområdet for NOKUS-reglene utvides, vil det være to delvis overlappende hovedgrupper av utenlandsinvesteringer som vanskelig kan fanges opp til NOKUS-beskatning.

Dette gjelder for det første utflytting av virksomhet til skatteavtaleland, da skatteavtalene normalt er til hinder for at virksomhetsinntekt som opptjenes i det andre landet, skattlegges etter NOKUS-reglene. Enkelte skatteavtaleland beskatter selskaper mer lempelig enn Norge.

Den andre hovedgruppen er investeringer i utenlandske selskaper med relativt lav norsk eierinteresse. Man bør være tilbakeholden med å NOKUS-beskatte slike selskaper, fordi de norske minoritetsaksjonærene kan ha vanskeligheter med å fremskaffe nødvendig dokumentasjon om selskapets inntektsforhold.

Løpende beskatning av minoritetsaksjonærene for selskapets inntekter vil dessuten kunne skape likviditetsproblemer, da minoritetsaksjonærene normalt ikke kan bestemme selskapets utbyttepolitikk. Denne gruppen omfatter både utenlandske selskaper som driver næringsvirksomhet (typisk joint ventures med flere deltakere fra Norge og utlandet), og utenlandske selskaper som bare mottar inntekt fra passiv kapitalforvaltning m.m. (for eksempel investeringsselskap med produkter som markedsføres internasjonalt som skattevennlige plasseringsalternativer).

Departementet vil vurdere tiltak som tar bort eller reduserer skatteincentivene til å foreta utenlandsinvesteringer og -transaksjoner i de tilfeller NOKUS-reglene ikke kan anvendes. En mulighet er å begrense virkeområdet for fritaksmetoden, slik at det bare gis skattefritak for inntekt på aksje i utenlandsk selskap dersom den utenlandske selskapsbeskatningen overstiger et minstenivå. Dersom minstekravet til utenlandsk selskapsbeskatning ikke er oppfylt, vil Norge beskatte den norske aksjonæren når han mottar avkastning på utenlandsinvesteringen i form av utbytte eller gevinst. Dette fjerner ikke incentivene til å anvende investeringer i lavskatteland som sparekasser (uten løpende norsk beskatning av avkastningen), men norske selskapsaksjonærer vil i prinsippet komme i samme stilling som i dagens system når minstekravet til utenlandsk beskatning ikke er oppfylt.

Det kan være et alternativ å begrense et minstekrav til utenlandsk selskapsbeskatning til de tilfeller det utenlandske selskapet har stor grad av finansiell eller passiv inntekt. En slik regel kan være egnet til å forebygge rentearbitrasje og lignende transaksjoner. Danmark foretar full beskatning av inntekt på aksjer i utenlandsk finansielt selskap som er gjenstand for lav løpende beskatning, selv om det for øvrig gjelder gunstigere regler for beskatning av aksjeinntekter.

Avgrensning mot inntekt på porteføljeinvesteringer

Fritaksmetoden kan gi provenytap fordi den forutsetter avvikling av dagens system med full norsk beskatning av selskapers gevinster på utenlandske aksjer uten at det innrømmes kredit for underliggende skatt betalt til utlandet. Heller ikke ved utbyttebeskatningen innrømmes kredit for underliggende skatt betalt til utlandet dersom det norske selskapets eierinteresse i det utenlandske selskapet er under 10 pst., dvs. ved typiske porteføljeinvesteringer. Med porteføljeinvestering menes at investor ikke har til hensikt å utøve aktivt eierskap. Investering som ikke er porteføljeinvestering, benevnes direkteinvestering.

NOKUS-beskatning kan ikke anvendes dersom den norske eierinteressen i det utenlandske selskapet er relativt lav.

Tilpasningsmulighetene og provenytapet kan reduseres ved å begrense fritaksmetoden slik at den ikke kommer til anvendelse for selskapers inntekter på porteføljeinvesteringer (porteføljeinntekter). Internasjonalt er det vanlig at skattefritak for aksjeinntekter bare gjøres gjeldende for direkteinvesteringer.

Praktiske hensyn kan tilsi at kriteriene for å skille mellom skattepliktige inntekter på porteføljeinvesteringer og skattefrie inntekter på direkteinvesteringer bør baseres på eierinteresse målt etter kapital- og/eller stemmeandel.

Dersom fritaksmetoden begrenses til å gjelde inntekt på direkteinvesteringer, vil selskapsaksjonærer bli beskattet for porteføljeinntekter. Samtidig vil en aksjonærmodell medføre at personlige aksjonærer får skjermet den risikofrie avkastningen på sine porteføljeinvesteringer. Tilpasninger ved at porteføljeinvesteringer legges til personlige aksjonærer fremfor selskapsaksjonærer, vil redusere provenyfordelene ved å beskatte selskapers porteføljeinntekter.

En eventuell ordning med å unnta porteføljeinntekter fra skattefritaket bør gjelde likt for porteføljeinvesteringer i norske selskaper og selskaper hjemmehørende i EØS-land. I motsatt fall kan det oppstå usikkerhet med hensyn til om regelverket er i samsvar med EØS-avtalen.

En generell regel om å avgrense fritaksmetoden mot porteføljeinntekter vil medføre kjedebeskatning av porteføljeinntekter mellom norske selskaper. Departementets foreløpige vurdering er at kjedebeskatning av porteføljeinntekter mellom norske selskaper bør unngås. En mulig løsning kan være å avgrense fritaksmetoden mot porteføljeinntekter på aksjer i selskaper hjemmehørende utenfor EØS. Departementet vil vurdere dette nærmere.

Utgifter som knytter seg til skattefrie aksjeinntekter

Med en fritaksmetode kan det være grunn til å avskjære fradragsretten for utgifter som relaterer seg til skattefrie inntekter på utenlandske aksjer. Begrunnelsen er at utgiftene ikke er pådratt til ervervelse av inntekt som er underlagt norsk beskatning, og at fradragsføring derfor uthuler inntektsskattegrunnlaget innenfor selskapssektoren. Dette vil typisk omfatte renter på gjeld som er tatt opp for å finansiere utenlandsinvesteringen, men også forvaltnings- og meglerutgifter ved eierselskapets pleie og utskiftning av sine skattefrie aksjeinvesteringer i utlandet.

En avskjæringsregel som gjør det nødvendig å skille ut selskapets utgifter som ikke skal være fradragsberettiget, kan by på praktiske utfordringer, særlig for renter på låneopptak som ikke er øremerket en spesiell investering. Normalt vil det være lettere å identifisere forvaltnings- og meglerutgifter som relaterer seg til selskapets skattefrie aksjeinntekter.

Flere land med skattefritak for selskapers utbytteinntekter har regler som avskjærer fradragsretten for motsvarende utgifter. EUs mor-datterselskapsdirektiv (90/435/EEC) tillater slike avskjæringsregler, herunder at avskjæringen gjøres sjablonmessig ved at morselskapet pålegges å inntektsføre et beløp tilsvarende inntil 5 pst. av det skattefrie utbyttet mot at de relaterte utgiftene kan fradragsføres på vanlig måte.

For å unngå usikkerhet i forhold til EØS-avtalen bør Norge ha like skatteregler for utgifter som relaterer seg til skattefrie inntekter på aksjer i norske selskaper, og utgifter tilknyttet skattefrie aksjeinntekter fra andre EØS-land.

Departementet vil vurdere nærmere om fritaksmetoden bør suppleres med en regel som faktisk eller sjablonmessig avskjærer fradragsretten for utgifter som relaterer seg til skattefrie aksjeinntekter.

8.1.2.5 Overgang fra gjeldende system

Innledning

Ved innføring av en fritaksmetode innenfor selskapssektoren blir det behov for å regulere overgangen fra gjeldende system.

Fra hvilket tidspunkt skattefritaket skal begynne å virke

(i) Virkningstidspunktet for aksjegevinster og -tap

Et sentralt spørsmål er hvordan man skal behandle latente aksjegevinster/-tap som foreligger på det tidspunktet fritaksmetoden begynner å virke (virkningstidspunktet). Det er i prinsippet to løsninger på dette:

• – Latente gevinster/tap på virkningstidspunktet beskattes/fradragsføres ved senere realisasjon av aksjene.

• – Også den del av aksjegevinster som skriver seg fra perioden før virkningstidspunktet, fritas fra beskatning, med en tilsvarende behandling av latente aksjetap på virkningstidspunktet.

Dersom latente gevinster/tap på virkningstidspunktet skal beskattes/fradragsføres ved senere aksjerealisasjon, må det for aksjer som eies av selskaper, fastsettes en utgangsverdi som reflekterer aksjens virkelige verdi på virkningstidspunktet. En praktisk fremgangsmåte kan være å anvende aksjens andel av selskapets netto skattemessige verdier eller andel av selskapets regnskapsmessige egenkapital. Den virkelige verdien av aksjen vil imidlertid ofte være betydelig høyere. Ved bruk av skattemessige eller regnskapsmessige verdier vil det derfor i hovedregelen bli beregnet for lave gevinster og for store tap. Dermed reduseres det fremtidige inntektsskattegrunnlaget innenfor selskapssektoren. For å forhindre dette må utgangsverdien bygge på verditakst av selskapet på virkningstidspunktet. Taksering vil imidlertid bli svært ressurskrevende for både selskapene som må besørge at taksering gjennomføres, og for likningsmyndighetene som skal kontrollere takstene. Siden verdivurderingene ved en eventuell taksering ofte må bygge på skjønnsmessige anslag, er det også en fare for at takstene ikke vil reflektere den reelle verdien av aksjene, uten at dette fanges opp gjennom kontrollvirksomhet fra skattemyndighetenes side.

Administrative forhold tilsier derfor at aksjegevinst/ -tap som realiseres etter virkningstidspunktet, fullt ut skal unntas fra beskatning/fradragsføring, selv om gevinsten/tapet helt eller delvis skriver seg fra perioden før virkningstidspunktet. Dette åpner i utgangpunktet for tilpasninger ved at aksjetap fremskyndes til realisasjon før fritaksmetoden begynner å virke, mens realisasjoner med gevinst utsettes til etter dette tidspunktet. For å forhindre slike tilpasninger bør fritaksmetoden gis virkning for aksjegevinster/-tap fra det tidspunkt det blir offentlig kjent at den foreslås innført. Et tidligere virkningstidspunkt bør unngås av hensyn til selskaper som har realisert aksjetap før meldingen fremlegges.

På bakgrunn av ovenstående foreslår departementet at fritaksmetoden skal gjelde for aksjegevinster/-tap som realiseres fra og med den dagen denne meldingen fremlegges, dvs. som realiseres 26. mars 2004 eller senere. Skattefritaket vil gjelde uavhengig av om aksje­gevinsten skriver seg fra perioden før eller etter virk­ningstidspunktet. Tilsvarende vil aksjetap realisert etter virkningstidspunktet ikke gi fradragsrett, uavhengig av fra hvilket tidsrom tapet skriver seg.

(ii) Virkningstidspunktet for utbytteinntekter

Departementet legger til grunn at skattefritaket for selskapers utbytteinntekter bør begynne å virke senest fra samme tidspunkt som skattefritaket for aksjegevinster. Et senere virkningstidspunkt for utbytteinntekter vil åpne for tilpasninger ved at avkastning på aksje kan tas ut i form av skattefri gevinst istedenfor skattepliktig utbytte.

Ordinært utbytte fra norsk (allmenn)aksjeselskap for regnskapsåret 2003 skal i henhold til aksjelovgivningen besluttes innen 1. juli 2004. Også utenlandske selskaper vil ofte beslutte utbytte for regnskapsåret 2003 i første del av inneværende år. Det kan variere fra selskap til selskap hvorvidt utbyttebeslutningen fattes før eller etter fremleggelsen av denne meldingen. Etter departementets vurdering bør utbytter for regnskapsåret 2003 underlegges lik skattemessig behandling, uavhengig av når i inneværende år den formelle utbyttebeslutningen fattes. Departementet foreslår derfor at skattefritaket for selskapers utbytteinntekter gis virkning for utbytter som innvinnes 1. januar 2004 eller senere. Det legges til grunn at dette skal være virkningstidspunktet selv om det utbytteutdelende selskapet har avvikende regnskapsår.

(iii) Tiltak for å forhindre uønskede tilpasninger og provenytap

Det er pekt på mulige begrensninger av anvendelsesområdet for fritaksmetoden og andre tiltak med sikte på å forhindre uønskede tilpasningsmuligheter og provenytap. Departementet legger til grunn at slike tiltak som hovedregel bør vedtas med virkning fra det tidspunkt skattefritaket begynner å gjelde, dvs. fra 1. januar 2004, eventuelt fra fremleggelsen av denne meldingen. Som nevnt innledningsvis vil det bli fremlagt lovforslag i forbindelse med fremleggelsen av budsjettet for inntektsåret 2005.

Departementet vil likevel ikke foreslå at eventuell utvidelse av anvendelsesområdet for NOKUS-reglene gis virkning allerede fra dette tidspunkt. Det ses da bort fra mer tekniske tilpasninger av NOKUS-reglene som følge av at fritaksmetoden innføres, jf. skatteloven §§ 10-67 og 10-68 om beskatning av utbytte og gevinst på aksje i NOKUS-beskattet selskap.

Videre legger departementet til grunn at en eventuell regel om faktisk eller sjablonmessig avskjæring av fradragsretten for utgifter som relaterer seg til skattefrie aksjeinntekter ikke bør gis virkning for inntektsåret 2004.

Overgangsperioden fram til aksjonærmodellen innføres

Innføring av fritaksmetoden innenfor selskapssektoren med virkningstidspunkt som omtalt medfører at det gjeldende systemet med RISK og godtgjørelse kan oppheves for selskapsaksjonærer med virkning fra og med inntektsåret 2004. Siste tilordning av RISK-beløp til aksjer som eies av selskaper, vil da skje pr. 1. januar 2004.

Departementet legger opp til å videreføre systemet med RISK og godtgjørelse innenfor personsektoren inntil aksjonærmodellen innføres med virkning fra 1. januar 2006. Det betyr at selskaper må beregne endring av beskattet inntekt både for inntektsåret 2004 og inntektsåret 2005, med tilordning av RISK-beløp til aksjer eid av personlige aksjonærer pr. 1. januar 2005 og 1. januar 2006. Når aksjonærmodellen innføres skal skjermingsgrunnlaget for den enkelte aksje settes lik aksjens kostpris med tillegg/fradrag for akkumulert RISK gjennom aksjonærens eiertid.

Det følger av RISK-reglene at det skal tas utgangspunkt i selskapets skattemessige resultat ved beregningen av årets endring av tilbakeholdt beskattet inntekt. Med en fritaksmetode vil selskapets skattefrie utbytteinntekter derfor ikke bli tatt i betraktning ved RISK-fastsettelsen. Dette gjelder selv om utbyttet består av inntekt som har blitt beskattet hos det utbytteutdelende selskapet eller lenger ned i eierkjeden.

Departementet har vurdert en mulig endring av RISK-reglene, slik at selskapers skattefrie utbytteinntekter blir medregnet ved RISK-fastsettelsen for inntektsårene 2004 og 2005. En slik endring kan imidlertid medføre at det blir tilordnet RISK-beløp på grunnlag av ubeskattet aksjeinntekt. Eksempelvis vil dette gjelde dersom et selskap realiserer aksje med gevinst som reflekterer økte forventninger til fremtidig inntjening, for så å dele ut aksjegevinsten som utbytte til selskapsaksjonær.

Den ideelle løsning ville vært å skille ut den del av utbyttet som består av ubeskattet aksjeinntekt, og kun medregne den resterende delen av utbyttet ved RISK-fastsettelsen i det utbyttemottakende selskapet. Dette vil imidlertid trolig kreve at selskaper må føre en egen konto med spesifikasjon av ubeskattede aksjeinntekter innvunnet i overgangsperioden. Administrativt vil en slik løsning bli uforholdsmessig krevende, tatt i betraktning at den bare skal gjelde i en periode på to år.

På bakgrunn av ovenstående legger departementet til grunn at skattefrie utbytteinntekter ikke bør medregnes ved RISK-fastsettelsen for 2004 og 2005. Departementet foreslår således ingen endringer av RISK-reglene på dette punkt.

Ved eierkjeder av selskaper kan det oppstå dobbeltbeskatning dersom RISK som tilordnes aksjene i et selskap, ikke reflekterer økning av beskattet inntekt i underliggende selskap. Både reglene om realisasjons-RISK og konsern-RISK har til formål å sikre RISK-regulering over flere eierledd. Reglene om realisasjons-RISK kommer til anvendelse når et selskap realiserer aksjer som har vært gjenstand for RISK-regulering, og medfører da at aksjene i det realiserende selskapet tilordnes RISK-beløp tilsvarende akkumulert RISK-beløp på de realiserte aksjene. I henhold til reglene om konsern-RISK kan morselskap og datterselskaper i tre nivåer registrere seg som RISK-konsern, med den følge at aksjene i morselskapet løpende blir tilordnet RISK-beløp som reflekterer endring av tilbakeholdt beskattet inntekt i datterselskapene.

I perioden fram til aksjonærmodellen begynner å virke vil det være incentiv for at selskaper med personlige aksjonærer foretar (skattefrie) realisasjoner av aksjer med positive RISK-beløp. På denne måten kan aksjene til de personlige aksjonærene bli tilordnet positiv realisasjons-RISK for inntektsårene 2004 og 2005, med tilsvarende oppregulering av skjermingsgrunnlaget ved innføring av aksjonærmodellen. Motsatt kan det forventes at selskapene vil avvente realisasjon av aksjer som kan medføre at personlige aksjonærer blir tilordnet negativ realisasjons-RISK.

Tilpasninger som nevnt kan medføre en uthuling av skattefundamenter ved at skjermingsgrunnlaget ved innføring av aksjonærmodellen blir for høyt. For å unngå dette foreslår departementet at reglene om realisasjons-RISK oppheves med virkning fra fremleggelsen av denne meldingen. Av hensyn til å oppnå et konsekvent regelverk i overgangsperioden, foreslår departementet videre at reglene om konsern-RISK oppheves med virkning fra og med inntektsåret 2004. Siste tilordning av konsern-RISK blir da pr. 1. januar 2004.

Departementets forslag medfører at RISK-beregningen for inntektsårene 2004 og 2005 ikke vil reflektere endring av beskattet inntekt i underliggende selskap, uavhengig av om det underliggende selskapet foretar utbytteutdeling eller ikke. Som det fremgår av det ovenstående, kan en slik nedbygging av RISK-metoden i overgangsperioden forsvares ut fra administrative hensyn og hensynet til å unngå tap av skattefundamenter.

Særskatteregimene og reglene om skattefritak ved omorganiseringer

(i) Særskatteregimene

Selskaper som lignes innenfor den særskilte ordningen for rederiselskaper, er fritatt fra løpende inntektsbeskatning av skipsfartsvirksomheten, og betaler i stedet en skatt beregnet av skipenes nettotonnasje. Den ubeskattede skipsfartsinntekten kommer til beskatning på rederiselskapets hånd dersom den deles ut til aksjonær som lignes etter de ordinære regler, eller dersom rederiselskapet trer ut av ordningen. Skatteplikten ved utdeling og uttreden bortfaller ikke som følge av at det innføres skattefritak for selskapers aksjeinntekter.

Særskilt beskattede rederiselskaper er løpende skattepliktige for netto finansinntekter. Fritaksmetoden vil også gjelde for rederiselskapers aksjeinntekter. Departementet vil vurdere nærmere hvorvidt dette medfører behov for tilpasning av reglene om beskatning ved utdeling og uttreden fra ordningen.

Petroleumsskatteloven oppstiller særlige skatteregler for utvinning, behandling og rørledningstransport av petroleum. Departementet legger til grunn at fritaksmetoden også skal komme til anvendelse for selskaper som driver slik særskattepliktig virksomhet. Forutsatt at de alminnelige vilkårene er oppfylt, vil disse selskapene ikke være skattepliktige for blant annet gevinst ved salg av aksjer. Det gjelder også om aksjene unntaksvis anses eid i særskattepliktig virksomhet. Departementet vil vurdere om det er behov for tilpasninger i petroleumsskatteloven som følge av at fritaksmetoden innføres. Hvis en aksjeoverdragelse er omfattet av petroleumsskatteloven § 10, vil den skattemessige behandlingen bli regulert i medhold av denne bestemmelsen. Etter petroleumsskatteloven § 3d fordeles finansposter mellom sokkel og land på grunnlag av skattemessig nedskrevet verdi av formuesobjektene henført til de respektive distriktene. Det forutsettes at aksjer fortsatt skal verdsettes til skattemessig (inngangs)verdi etter § 3d, selv om realisasjonsreglene endres.

Videre gjelder det særregler for beskatning av kraftforetak . Disse reglene oppstiller blant annet plikt for eier av kraftforetak til å svare skatt av beregnet grunnrenteinntekt. Ved beregningen av grunnrenteinntekten gis det fradrag for en friinntekt, jf. skatteloven § 18-3 tredje ledd bokstav b. Denne friinntekten tilsvarer gjennomsnittet av de skattemessige verdier av driftsmidlene knyttet til kraftproduksjonen i kraftverket pr. 1. januar og 31. desember i inntektsåret, multiplisert med en normrente fastsatt av departementet i forskrift. Departementet vil vurdere behovet for en særskilt regulering av verdsettelsen av aksjer som regnes som driftsmidler etter denne bestemmelsen. For øvrig kan ikke departementet se at fritaksmetoden vil medføre behov for endring av særreglene for beskatning av kraftforetak.

(ii) Reglene om skattefritak ved omorganiseringer i næringslivet

I skatteloven kapittel 11 med tilhørende forskriftsregulering er det gitt regler om skattefritak ved fusjoner/fisjoner, omdannelser og konserninterne overføringer. Dessuten kan departementet gi samtykke til skattefritak ("skattelempning") ved realisasjon som ledd i rasjonalisering av virksomhet. Et fellestrekk ved disse reglene er at de bygger på skattemessig kontinuitet, dvs. at den fritatte gevinsten videreføres som latent skatteforpliktelse etter omorganiseringen.

Skattefritaket for aksjegevinster skal også omfatte den del av gevinsten som skriver seg fra perioden før fritaksmetoden begynner å virke. Departementet legger til grunn at dette vil gjelde selv om den latente aksje­gevinsten på virkningstidspunktet forutsetningsvis skal beregnes med utgangspunkt i skattemessig inngangsverdi som er tilordnet aksjen ved tidligere skattefri fusjon/fisjon, omdannelse, konsernintern overføring eller transaksjon som det er gitt skattelempning for.

Skattefritak ved konserninterne overføringer er betinget av at det ikke skjer etterfølgende aksjesalg, kapitalutvidelse eller annen transaksjon som bringer det mottakende selskapet ut av konserntilknytningen. I lempningspraksis er også skattefritak gjort betinget av vilkår om at eierinteressen opprettholdes. Brudd på vilkår om konserntilknytning eller lignende vilkår i lempningsvedtak vil være skatteutløsende selv om fritaksmetoden innføres.

Departementet legger til grunn at reglene om skattefritak ved omorganiseringer i næringslivet må videreføres etter at fritaksmetoden er innført. Det kan imidlertid være behov for visse innstramninger for å hindre tilpasninger ved at transaksjoner som ellers ville vært skatteutløsende kan gis form av skattefri aksjerealisasjon. Departementet vil derfor vurdere skjerpede vilkår for skattefrie omdannelser av virksomhet som eies av selskap. Departementet vil også vurdere hvorvidt det er behov for endringer av reglene om skattefritak ved konserninterne overføringer. Dessuten kan det bli aktuelt å legge om lempningspraksis i tilfeller der det har vært vanlig med skattefritak på vilkår om at skattemessige verdier skal videreføres som inngangsverdi på vederlagsaksjer.

8.1.2.6 Administrative konsekvenser

Fritaksmetoden er i utgangspunktet svært enkel å forholde seg til, både for likningsmyndighetene og næringslivet. Det vil ikke bli nødvendig å rapportere skattepliktig inntekt når selskaper mottar utbytte eller realiserer aksjer. Behovet for særskilt skattelempning når selskaper realiserer aksjer som ledd i omorganisering, vil falle bort. Sammenlignet med gjeldende RISK- og godtgjørelsessystem vil både likningsmyndighetene og skattyterne spare betydelige ressurser.

Det kan bli nødvendig å supplere med regler som skal fjerne incentiver til uønskede tilpasninger og forhindre provenytap. Slike regler kan gi noe økte administrative byrder for likningsmyndighetene. Samlet sett vil likevel en fritaksmetode forenkle regelverket betydelig, og gi store administrative besparelser, både for skattyterne og likningsmyndighetene.

8.1.2.7 Provenyvirkninger

For utbytter mellom norske selskaper vil fritaksmetoden ikke ha nevneverdig provenymessig betydning, fordi det allerede i dag gis full godtgjørelse slik at utbyttet i realiteten er fritatt fra beskatning på mottakerens hånd. Forventningsbaserte gevinster og tap vil imidlertid ikke lenger få skattemessig betydning for selskaper, hvilket det har i dag. Over tid kan en forvente at gevinster og tap på aksjer som ikke skyldes tilbakeholdt overskudd, vil variere mye, men ikke systematisk innebære nettotap eller -gevinst. Departementet antar at fritaksmetoden ikke vil medføre provenytap av betydning knyttet til gevinstbeskatningen mellom norske selskaper.

For utbytter fra utenlandske selskaper til norske selskapsaksjonærer gis det i dag ikke godtgjørelse. Det knytter seg derfor et potensielt provenytap til denne typen inntekter. Det gis imidlertid kreditfradrag i utbytteskatten for underliggende selskapskatt etter skatte­loven § 16-30, etter visse krav, bl.a. til eierskap. Bortfall av utbytteskatten vil medføre at det ikke lenger er grunnlag for å gi kreditfradrag etter disse reglene. Fritaket vil også innebære en reduksjon av det generelle kreditfradraget etter skatteloven § 16-20. RISK-reglene gjelder ikke for aksjer i utenlandske selskaper, slik at fritak for gevinstbeskatning innebærer et potensielt provenytap. Dette vil i noen grad bli motsvart av at aksjetap ikke lenger vil være fradragsberettiget. Departementet antar at netto provenytap knyttet til å oppheve gevinst/-tapsbeskatning for utenlandske aksjer heller ikke vil bli særlig stort.

Også utbytter fra norske selskaper til utenlandske selskapsaksjonærer innenfor EØS vil omfattes av fritaksmetoden. Samlet proveny fra kildebeskatning av utbytte ligger i størrelsesorden 700 mill. kroner, men dette inkluderer også kildebeskatning som vil bli videreført etter innføring av fritaksmetoden.

Gitt at tilpasningsmulighetene omtalt i dette kapitlet ikke blir omfattende, legger departementet til grunn at et eventuelt provenytap av fritaksmetoden blir forholdsvis beskjedent.

8.2 Komiteens merknader

Komiteen er enig i at en bør unngå at aksjeinntekter blir beskattet flere ganger i eierkjede med flere norske selskaper (kjedebeskatning). Kjedebeskatning kan gi incentiver til omorganisering, og kan svekke kapitalmobiliteten i selskapssektoren. En videreføring av dagens godtgjørelses- og RISK-system for selskaper vil hindre slik kjedebeskatning. Komiteen ser at fritaksmetoden innebære en administrativ forenkling i forhold til dagens regler, fordi godtgjørelses- og RISK-systemet for selskaper kan avvikles. Komiteen ser også behovet for regler som sikrer skattemessig likebehandling av norske selskapsaksjonærer og selskapsaksjonærer i andre EØS-land, noe som ikke er tilfelle med dagens ordning.

Komiteen viser til at det i meldingen heter at fritaksmetoden kan åpne for uønskede tilpasninger med tilhørende risiko for tap av skattefundamenter, og at regler som vil fjerne eller redusere incentivene til uønskede tilpasninger vil bli vurdert.

Komiteen ser positivt på fritaksmodellens vekt på å unngå kjedebeskatning av inntekt som fases gjennom flere ledd av selskaper.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, finner det vanskelig å ta stilling til forslaget om en fritaksmodell inntil det foreligger en nærmere vurdering av hvordan uønskede tilpasninger kan forhindres.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet fremmer følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen om, i løpet av høsten 2004, å komme tilbake med en nærmere redegjørelse for hvordan det kan gjøres begrensninger i fritaksmetoden som fjerner eller reduserer mulighetene for uønskede tilpasninger."

Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til Regjeringens forslag om at selskapsaksjonærer som hovedregel skal fritas for beskatning av utbytte og gevinst på aksjer, samtidig som fradragsretten for tilsvarende aksjetap bortfaller. Disse medlemmer mener at denne fritaksmetode er i tråd med det uttaksprinsipp som ligger til grunn for aksjonærmodellen og som medfører at aksjeinntekter som overstiger risikofri avkastning først beskattes når de tas ut av selskapssektoren. På denne måten unngås også at aksjeinntekter beskattes flere ganger i eierkjede med flere norske selskaper, og det betyr at beskatningen ikke medvirker til innelåsing av kapital, svekking av kapitalmobiliteten, eller endringer i organisasjonsstrukturene.

Disse medlemmer viser til at dagens RISK- og godtgjørelsesmetode innebærer en forskjellsbehandling av norske og utenlandske selskaper som innebærer usikkerhet i forhold til EØS-avtalen. I tillegg fremstår RISK-reglene som kompliserte for både skattyter og skatteetaten. Disse medlemmer støtter derfor forslaget om fritaksmetoden som vil gjøre det mulig å oppheve RISK-reglene og som gir betydelige administrative besparelser. Forslaget gir dessuten en større grad av skattemessig likebehandling av investeringer i Norge og utlandet og vil fjerne den gjeldende usikkerheten knyttet til om beskatningen av selskapers aksjeinntekter er i samsvar med EØS-avtalen. Det vises også til at flere land har innført skattefritak for aksjeinntekter innenfor selskapssektoren.

Disse medlemmer vil peke på at fritaksmetoden i utgangspunktet kan åpne for uønskede tilpasninger over landegrensene og at det vil være nødvendig å se nærmere på mulige begrensninger av fritaksmetoden og andre tiltak for å motvirke slike tilpasninger. Disse medlemmer forutsetter derfor at avgrensninger i fritaksmetodens anvendelsesområde for grenseoverskridende aksjeinntekter vil bli vurdert i sammenheng med innføringen av ordningen, og forutsetter at fritaket fra kildebeskatning av utbytte fra norske selskaper til utenlandske selskapsaksjonærer ikke skal få større omfang enn hva som er nødvendig for å fjerne usikkerheten i forhold til EØS-avtalen. Disse medlemmer forutsetter videre at det vurderes tiltak for å motvirke andre tilpasningsmuligheter som følge av fritaksmetoden, herunder tiltak for å motvirke at selskaper selger tilvirkede varer i form av skattefrie aksjeoverdragelser, og at skattelovens avskjæringsregler ved fusjoner og fisjoner også gis anvendelse når formålet er å utnytte generelle skatteposisjoner som representerer skatteforpliktelser.

Disse medlemmer viser til at meldingen foreslår at fritaksmetoden skal gjelde for aksjegevinster/tap som realiseres fra og med 26. mars 2004, og at skattefritaket vil gjelde uavhengig av om aksjegevinsten skriver seg fra før eller etter virkningstidspunktet. Tilsvarende gir aksjetap etter virkningstidspunktet ikke fradragsrett. Derved unngås at det forut for virkningstidspunktet kan foretas uønskede tilpasninger til fritaksmetoden med risiko for provenytap.

Disse medlemmer vil også peke på at virkningstidspunktet vil medføre at det gjeldende RISK-system kan oppheves for selskapsaksjonærer fra og med inntektsåret 2004 og at siste tilordning av RISK-beløp som eies av selskaper vil skje 1. januar 2004, mens RISK-systemet innenfor personsektoren videreføres inntil aksjonærmodellen innføres 1. januar 2006.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Kystpartiet påpeker at fritaksmodellen kan medføre at alt innmatsalg og alle større investeringskontrakter med aksjeselskap som selger kan skje som aksjesalg, eventuelt etter en fisjon. Da unngår man beskatning på selskapets hånd.

Disse medlemmer ser at nullsatsen favoriserer investorer som har investert gjennom selskap, fremfor investorer som har aksjer på privat hånd, dersom disse ønsker å reinvestere. Disse medlemmer ber om at overgangsordninger vurderes.

Disse medlemmer viser til meldingens forslag omat fritaksmetoden skal gjelde for aksjegevinster/ -tap som realiseres fra og med 26. mars 2004. Dette innebærer at aksjetap som realiseres etter dette tidspunkt ikke gir fradragsrett, uavhengig av hvilket tidsrom tapet skriver seg fra.

Disse medlemmer viser til at bare i perioden januar til og med 26. mars 2004 var det stor omsetning på børsen, til sammen ca. 240 mrd. kroner. På bakgrunn av den stigning markedet hadde hatt gjennom 2003 er det all grunn til å anta at en vesentlig del av denne omsetningen innebar realisering av gevinster. Videre er det all grunn til å anta at et stort antall aksjonærer pr. den 26. mars 2004 fortsatt satt på betydelige urealiserte tap fra 2001 og 2002. Den foreslåtte skjæringsdagen innebærer at hele denne gruppen rammes av full gevinstbeskatning, samtidig som deres fradragsrett for pådratte tap fjernes. Dette er i strid med så vel alminnelige som skatterettslige prinsipper, og må være uønsket og utilsiktet. Det er ingen som kan tilpasse seg en regel man ikke vet om før den plutselig gjelder.

Disse medlemmer mener derfor at mye tyder på at problemet har et omfang som ikke bør oversees, både med hensyn til det antall parter som rammes og de beløp det gjelder. Ettersom IT og oppdrett har falt mest, kan det derfor antas at det er en overvekt av allerede hardt prøvede gründere i den gruppen som vil rammes.

Disse medlemmer viser også til NHOs kommentar:

"Skatteskjerpelser med tilbakevirkende kraft eller fra en viss dato i samme år vedtaket treffes gjør Norge til et land med uforutsigbare rammebetingelser. Skatteendringer må gis virkning først det etterfølgende år. Bedrifter må kunne sette opp sine budsjetter og disponere i tillit til at de regler som gjelder ved inngangen til et inntektsår, ikke blir endret."

Disse medlemmer mener at forslaget fra Regjeringen virker lite hensiktsmessig iht. "symmetri" og rammer helt vilkårlig. Hensynet til de mange selskaper som kan bli rammet betinger at en eventuell innføring av bortfall av fradragsrett for aksjetap ledsages av en overgangsmodell.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser til sine merknader i punkt 6.2.

Modellen disse medlemmer skisserer for kapitalbeskatning krever videreføring av godtgjørelsesmodellen for å sikre nøytralitet mellom investeringer i aksjeselskaper og andre kapitalplasseringer.

9. Alternativer for integrasjon av person- og selskapsbeskatningen

9.1 Sammendrag

Aksjonærmodellen gjør det mulig å fjerne delingsmodellen for aksjeselskaper, forutsatt at høyeste marginalskattesats på lønn reduseres. Dette kunne en i prinsippet oppnådd med alle utbytteskattemodeller som innebærer lik skatt på lønn og utbytte på marginen. Alternativt kunne en løst inntektsskiftingsproblemet ved å forbedre delingsmodellen og samtidig redusere satsforskjellen. Departementet har med utgangspunkt i Skaugeutvalgets drøfting, vurdert følgende alternativer til aksjonærmodellen:

• – Modeller med ekstra skatt på selskapsoverskudd på selskapets hånd (kildemodell) eller aksjonærens hånd (uttaksmodell), med skjerming basert på kapitalen i selskapet. Delingsmodellen kan avvik­les for alle virksomhetsformer (med kildemodellen) eller kun for aksjeselskaper (uttaksmodellen).

• – Økt skatt på nettokapitalinntekter til personer (nettokapitalinntektsmodellen). Hvorvidt delingsmodellen kan oppheves, er avhengig av hvor høyt skattesatsen på nettokapitalinntekter settes på marginen.

• – Et nytt toppskattegrunnlag som inkluderer uttak av nærings- og finansinntekter, og hvor det gis fradrag for investeringer i nærings- og finanskapital (spare- og investeringsmodellen). Delingsmodellen kan avvikles helt.

• – Ulike utbytteskattemodeller, med progressiv eller flat satsstruktur. Med en tilstrekkelig høy sats på marginen kan delingsmodellen avvikles for aksjeselskaper.

Med alle modellene vil det være nødvendig å redusere marginalskattesatsen på arbeidsinntekter. For å kunne oppheve delingsmodellen for aksjeselskaper, er det en forutsetning at marginalskattesatsen på lønn reduseres betydelig, og slik at den om lag tilsvarer marginalskattesatsen på utbytte. Ved videreføring av delingsmodellen bør marginalskattesatsen på lønn reduseres for å dempe spenningene i systemet.

I meldingens avsnitt 11.2 drøftes kort muligheten for flat skatt. I avsnitt 11.3 drøftes gjeldende delingsmodell og hvordan den må utbedres hvis den skal videreføres. Avsnitt 11.4 tar opp de prinsipielle forskjellene mellom kildebeskatning og uttaksbeskatning. I avsnitt 11.5 drøftes utvalgets skisse til nettokapitalinntektsmodell og beslektede modeller. I avsnitt 11.6 drøftes KAF-modeller, mens ulike utbytteskattemodeller drøftes i avsnitt 11.7. Spare- og investeringsmodellen til Norsk Investorforum omtales i avsnitt 11.8. Det vises til meldingen.

9.2 Komiteens merknader

Komiteen tar de vurderte alternativene for integrasjon av person- og selskapsbeskatningen, som er beskrevet i meldingens kapittel 11, til orientering.

Komiteen medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til merknadene i kapittel 5.2 og 6.2, der det framgår at en ikke er enig i at det med alle modellene som er vurdert vil være nødvendig å redusere marginalskattesatsen på arbeidsinntekter.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre mener at hovedproblemet med delingsmodellen er at den er for lite treffsikker. Samtidig er marginalskatten på arbeid økt betydelig siden skattereformen i 1992. Andelen delingspliktige aksjeselskap har falt kraftig i samme periode. I 2000 hadde 70 pst. av de gjenværende delingspliktige aksjeselskapene negativ personinntekt. Disse medlemmer viser til at utviklingen indikerer at delingsmodellen ikke fanger opp faktisk arbeidsavkastning til beskatning og derfor har svak omfordelingsvirkning. Den store forskjellen i marginal-skattesats mellom person- og kapitalinntekt kombinert med gode muligheter for tilpasning for skatteytere som kan organisere virksomheten i aksjeselskap, fører til store forskjeller i beskatning av arbeidsinntekt. Utviklingen i EØS-retten tilsier videre at man ved videreføring av en delingsmodell dessuten må vurdere å endre reglene om RISK og godtgjørelse. Disse medlemmer mener på denne bakgrunn at delingsmodellen ikke bør videreføres.

Disse medlemmer mener at det er riktig å legge om til et flatere skattesystem, men at en rendyrket flat skatt kan ha enkelte uheldige virkninger. Behovet for skatteinntekter tilsier at en modell med flat skatt kombinert med et høyt bunnfradrag for personlige skatteytere krever en økt skattesats på alminnelig inntekt, som også omfatter selskapsoverskudd. Internasjonalt går utviklingen i retning av lavere skattesats på selskaps­overskudd, og Norge bør opprettholde en konkurransedyktig beskatning av konkurranseutsatt næringsliv. En eventuell høyere skattesats på alminnelig inntekt for personer enn for selskaper, ville forsterke avgrensnings- og omgåelsesproblemene i dagens skattesystem, og bør derfor unngås. Disse medlemmer vil også peke på at en modell med ren flat skatt er enkel, men at den også derfor kan ha uheldige omfordelingsvirkninger.

Disse medlemmer mener at en viktig fordel med en uttaksmodell i forhold til kildemodell er at beløpet som forfaller til beskatning, reelt sett er tatt ut av virksomheten og utbetalt til skatteyter. Det er både bedre næringspolitikk og fordelingspolitikk å skattlegge kapitalinntekter når de tas ut av selskapet fremfor som kapitalbeholdning.

Disse medlemmer viser til at en skatt på netto kapitalinntekter reduserer avstanden mellom skatt på arbeidsinntekter og skatt på kapitalinntekter generelt. I tillegg til at en slik modell medfører en rekke tilpasningsproblemer, vil en moderat skattesats ikke være tilstrekkelig til å avvikle delingsmodellen. En nettokapitalinntektsmodell vil heller ikke løse utfordringene knyttet til likebehandling av norske og utenlandske aksjer i utbytte og gevinstbeskatningen, og det vil fortsatt være behov for et alternativ til dagens godtgjørelses- og RISK-regler.

Disse medlemmer viser til at modeller med kapitalavkastningsfradrag (KAF-modeller) er karakterisert ved at overskudd utover en beregnet alternativavkastning på den investerte kapital ilegges ekstra skatt. Kildebaserte KAF-modeller innebærer progressiv selskapsbeskatning, og vil føre til økt gjennomsnittskatt på overskudd og kunne gjøre det mindre attraktivt for selskaper å etablere seg eller forbli i Norge. Uttaksbaserte KAF-modeller har likhetstrekk med aksjonærmodellen, men skjermingsfradraget i KAF-modeller tar utgangspunkt i kapitalgrunnlaget i virksomheten i stedet for den enkelte aksjes kostpris. Disse medlemmer viser til at aksjonærmodellen gjør det enklere å fastsette skjermingsgrunnlaget og at aksjonærmodellen er enklere å benytte på utenlandske selskaper, hvor informasjon om kapitalgrunnlaget i selskapet kan være vanskeligere tilgjengelig.

Disse medlemmer viser til at dagens regelverk for fradrag i skatt på utbytte på mottakers hånd (godtgjørelse) for den skatten selskapet har betalt på utdelt utbytte, forutsetter at det utdelende selskapet er skattepliktig i Norge. Dette regelverket favoriserer norske selskaper og er trolig ikke i samsvar med EØS-avtalen. Utbytteskatt uten skjerming bryter med prinsippet om nøytralitet i bedrifts- og kapitalbeskatningen og vil øke avkastningskravet for norske investorer slik at selskaper som er avhengig av ny norsk egenkapital får økte finansieringskostnader.

Disse medlemmer støtter Regjeringens vurdering av den såkalte spare- og investeringsmodellen (SI-modellen), særlig med hensyn til at Norge bør ha et skattesystem som er sammenlignbart med og tilpasset andre lands skattesystemer. Modellen fremstår også som komplisert for skatteyter og med betydelige overgangsproblemer.

Disse medlemmer mener at innføring av skatt på høy aksjeavkastning i form av den foreslåtte aksjonærmodellen kombinert med reduksjon i marginalskatt på arbeidsinntekter er en god måte å løse inntektskiftingsproblemet på, forutsatt at dette sees i sammenheng med avvikling av formuesskatten.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er enig i at det med alle modellene som er vurdert over vil være nødvendig å redusere marginalskattesatsen på arbeidsinntekter. Disse medlemmer mener et skattesystem med flat skatt vil være den beste tilnærmingen til utfordringen med integrasjon av person- og selskapsbeskatningen.

10. Beskatning av formue, bolig, annen fast eiendom og arv

10.1 Sammendrag

10.1.1 Innledning

Regjeringen legger vekt på å utforme skattesystemet slik at det kan bidra til gode rammebetingelser for privat eierskap og stimulere til nyskaping og investeringer i Norge. Formuesskatten har flere alvorlige svakheter. Den svekker incentivene til å spare. Den skjeve og til dels vilkårlige verdsettingen av ulike formueskomponenter bidrar til å vri investeringene bort fra næringsvirksomhet. Dermed reduseres den samlede avkastningen av sparingen. Formuesskatten gjør det også vanskeligere å beholde virksomhet under norsk eierskap fordi den bare rammer norske eiere. Den kan i tillegg forårsake skattemotivert flytting fra Norge. Det gjelder særlig eiere av bedrifter som børsnoteres og verdsettes høyt på grunn av forventet høye inntekter i fremtiden, men som har svak inntjening i en oppbyggingsperiode. Regjeringen går derfor inn for at formuesskatten halveres i løpet av 2006 og 2007, og at den deretter trappes videre ned med sikte på avvikling.

Nedtrappingen av formuesskatten må ses i sammenheng med Regjeringens forslag om en skatt på høy eieravkastning. Etter Regjeringens syn vil aksjonærmodellen balansere effektivitets- og fordelingshensyn på en bedre måte, ved at kapitalen først skattlegges når den tas ut av selskapet. Et skifte i vektleggingen av kapitalbeskatningen fra formue til inntekt vil bringe Norge nærmere beskatningspraksis i andre land. Formueskatten er blitt en mindre viktig provenykilde for mange land de siste tiårene, og flere land har avviklet formuesskatten.

Regjeringen mener beregnet inntekt av egen bolig er et lite egnet skattegrunnlag. Fordelsskatten oppfattes som vilkårlig og er til dels uforståelig for mange. Regjeringen har derfor forpliktet seg til å avvikle fordelsbeskatningen. Regjeringen vil ikke følge opp Skaugeutvalgets forslag om å erstatte fordelsbeskatningen med en obligatorisk eiendomsskatt. Eiendomsskatten bør fortsatt være frivillig og lokal.

Regjeringen vil vurdere Skaugeutvalgets forslag om å fjerne gjeldende avgrensning av eiendomsskatten til bymessige strøk og til verk og bruk. Avgrensningen av eiendomsskatten bør i utgangspunktet ikke basere seg på et skjønnsmessig beliggenhetskriterium slik gjeldende regler delvis legger opp til. Dagens skjønnsmessige avgrensning gjør det vanskelig for mange kommuner å praktisere regelverket for eiendomsskatt. Det vises også til at en rekke saker er ført inn for domstolene. I den sammenheng vil departementet også vurdere å endre bestemmelsen i eiendomsskatteloven om at kommunene maksimalt kan oppjustere eiendomsskattesatsene med 2 promillepoeng hvert år. I tillegg vil Regjeringen vurdere endringer i eiendomsskatten som kan gi kommunene økt valgfrihet, herunder om kommunene bør gis anledning til å skille mellom hhv. bolig og fritidseiendom, kraftanlegg og annen næringsvirk­somhet.

Skaugeutvalget mener at arveavgiften bør reformeres ved bl.a. å gjøre skattegrunnlaget bredere, og viser til Arveavgiftsutvalgets forslag. Departementet legger ikke opp til omfattende endringer i arveavgiften. Det tas imidlertid sikte på å legge fram forslag om lempninger i arveavgiften ved generasjonsskifte i familiebedrifter, slik at den avgiftspliktige på visse vilkår skal kunne betale avgiften i avdrag med rentefri kreditt. Departementet vil herunder vurdere arveavgiftsutvalgets forslag om å innføre rentefri kreditt over syv år for små foretak slik disse er definert i regnskapsloven.

En effekt av aksjonærmodellen vil være at den skattemessige behandlingen av generasjonsskifte vil få betydning for skjermingsfradraget, ved at arvingen og mottakeren får sin kostpris fastsatt ut fra omsetningsverdien begrenset oppad til arveavgiftsverdien. Dette kan tilsi at det bør vurderes om kontinuitetsprinsippet bør innføres der aksjer overføres ved arv og gave, dvs. at arvingen eller mottakeren overtar arvelater eller givers inngangsverdi på aksjene. Departementet vil vurdere dette nærmere.

10.1.2 Formuesskatt

10.1.2.1 Nedtrapping av formuesskatten

Departementet legger opp til at formuesskatten hal­veres i løpet av 2006 og 2007, og at den deretter trappes videre ned med sikte på avvikling. Nedtrappingen av formuesskatten må ses i sammenheng med innføringen av aksjonærmodellen, jf. kapittel 8. Disse endringene vil bidra til at beskatningen av kapital i større grad vris fra skatt på beholdning til skatt på overskudd. Departementet mener det er bedre, både nærings- og fordelingspolitisk, å skattlegge kapitalen når den tas ut på personlig hånd.

Dagens formuesskatt fungerer ikke godt. Den kjennetegnes ved at objektene verdsettes ulikt, med forholdsvis høye formelle skattesatser og lave innslagspunkt. De viktigste grunnene for å trappe ned formuesskatten kan oppsummeres i følgende punkter:

• – Incentiver til å spare. Ved sparing og investeringer legges grunnlaget for fremtidig verdiskaping og velferd. Dagens formuesskatt bidrar til at gevinsten ved å spare reduseres for den enkelte. Spesielt i en situasjon med lav realrente/avkastning, bidrar formuesskatten til at den effektive skatten på avkastningen av bankinnskudd og aksjer kan bli over 100 pst.

• – Vridninger i sparing. Som utvalget peker på, påvirker den ulike verdsettingen av formuesobjekter sammensetningen av sparingen. Samfunnet vil være tjent med en fordeling av investeringene som gir høyest mulig avkastning før skatt, mens husholdninger og bedrifter vil investere med sikte på høyest mulig avkastning etter skatt. I praksis er det neppe mulig å utforme ensartede verdsettings­regler for alle formuesobjekter. Dagens verdsettingsregler vrir bl.a. sparingen mot eiendom og bort fra nærings- og finanskapital. Nedtrapping av formuesskatten vil gi økt skattemessig likebehandling av formuesobjektene.

• – Hensynet til norsk eierskap. Formuesskatten inngår i den samlede beskatningen av kapital. Fjerning av formuesskatten vil bidra til å gjøre det lettere å beholde virksomhet under norsk eierskap. For de fleste OECD-land har formuesskatten blitt en mindre viktig provenykilde, og flere land har avviklet formuesskatten de senere årene, jf. kapittel 3. Formuesskatten i mange av OECD-landene kjennetegnes ved høye bunnfradrag og omfattende unntak. Formuesskatten i Norge utgjorde om lag 1,4 pst. av de totale skatte- og avgiftsinntektene fra Fastlands-Norge i 2001. Samlet for OECD-landene utgjorde formuesskatten i gjennomsnitt kun om lag 0,6 pst. av de totale skatte- og avgiftsinntektene i 2001.

• – Skattemotivert utflytting fra Norge. Formuesskatten kan skape problemer særlig for eiere av nystartede virksomheter, dersom disse får verdsatt sine bedrifter høyt og har liten eller ingen inntjening å betale formuesskatten med. Formuesskatten vil kunne øke vesentlig ved børsnotering av selskap siden aksjene da vil inngå i formuesskattegrunnlaget med full markedsverdi. Det kan føre til at suksessrike gründere velger å flytte ut av landet med sine ideer og tiltakskraft, og at Norge blir ansett som et lite gunstig lokaliseringsland for ny gründervirksomhet.

• – Formuesskatten rammer enkelte grupper hardt. Den ulike verdsettingen av formueselementer bidrar til å svekke formuesskattens fordelingsegenskaper og kan gi urimelige utslag. Grupper som av ulike årsaker i mindre grad kan, eller ønsker å, rette sin sparing mot objekter med verdsettingsrabatter, må betale relativt mer formuesskatt sett i forhold til den reelle formuen. Pensjonister har typisk en større del av sin formue i bankinnskudd enn andre grupper og vil dermed skattlegges relativt hardt for denne delen av formuen. Hele 40 pst. av formuesskatten betales av pensjonister.

Det legges opp til å starte nedtrappingen av formuesskatten i 2006, samtidig med at aksjonærmodellen innføres.

Departementet foreslår å gjennomføre lettelsen i formuesskatten hovedsakelig ved å kombinere reduserte satser og økte innslagspunkt. Det kan også bli aktuelt med en felles reduksjonsfaktor for alle aksjer ved verdsetting. En generell verdsettingsregel for aksjer vil sikre at norske og utenlandske aksjer likebehandles i tråd med prinsippet om fri bevegelighet av kapital m.m. over landegrensene.

Departementet vil ikke følge opp Skaugeutvalgets forslag om å innføre en regel om verdsetting til 30 pst. av markedsverdien for alle formuesobjekter, inkludert gjeld. Redusert verdsetting av gjeld ville innebære økt formuesskatt for mange, noe som etter departementets syn ville være urimelig i en nedtrappingsperiode. Beregninger fra Statistisk sentralbyrå (SSB) viser at 11 pst. av husholdningene ville fått økt formuesskatt med utvalgets forslag. Selvstendig næringsdrivende er overrepresentert som gruppe blant de som ville fått økt skatt.

10.1.2.2 Fritak for arbeidende kapital

Fritak fra formuesskatt for såkalt "arbeidende kapital" er flere ganger blitt foreslått som et tiltak for å bedre rammebetingelsene for næringsvirksomhet. Skaugeutvalget frarår en løsning hvor "arbeidende kapital" fritas for formuesskatt i nedtrappingsperioden. Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger. Fritak for næringsformue er blitt vurdert og avvist en rekke ganger tidligere, jf. for eksempel Ot.prp. nr. 1 (2000-2001). Departementet mener det er lite hensiktsmessig å innføre et så administrativt krevende skille i en nedtrappingsperiode. Forslaget til nedtrapping av formuesskatten vil dessuten bedre de skattemessige rammebetingelsene for næringsvirksomhet betydelig.

10.1.3 Fordelsskatt på bolig og fritidseiendom

10.1.3.1 Avvikling av fordelsbeskatningen

Skattefaglige prinsipper kan tilsi at bolig og fritidseiendom skattlegges mer likt andre kapitalinvesteringer. Departementet viser til at en avvikling av formuesskatten vil bidra til dette.

Mange har vanskelig for å akseptere at man skal beskattes for en beregnet inntekt ved å bo i egen bolig. Dagens fordelsbeskatning slår dessuten svært vilkårlig ut, først og fremst som følge av ulik verdsetting av boliger. I 2001 ble det innført en øvre grense for verdsetting av boliger til 30 pst. av markedsverdien. Det er likevel store forskjeller i takstene, noe som først og fremst skyldes at eldre boliger i mange år har hatt nominelt uendrede takster i perioder med relativt høy prisstigning. Selv ved ny taksering med utgangspunkt i markedsverdier, vil ulik utvikling i verdier og dagens regelverk for justering av ligningsverdiene, over tid gi ligningsverdier som varierer sterkt i forhold til markedsverdi. Det er også svært vanskelig å utforme et takstsystem som er administrativt håndterbart og som ikke gir urimelige utslag.

Etter Regjeringens syn er derfor beregnet inntekt av egen bolig lite egnet som skattegrunnlag. Regjeringen har nedfelt i sitt politiske grunnlag for stortingsperioden 2001 til 2005, Sem-erklæringen, at den vil fjerne fordelsbeskatningen av egen bolig. Regjeringen har fulgt opp erklæringen med lettelser i skatt på bolig hvert budsjettår med til sammen om lag 650 mill. kroner. I 2002 ble inntektsbeskatningen av bolig redusert ved å øke bunnfradraget fra 51 250 kroner til 80 000 kroner. I 2003 ble ligningsverdiene på bolig og fritidseiendom redusert med 5 prosent, og i 2004 ble bunnfradraget i ligningsverdien for egen bolig økt videre til 90 000 kroner.

Regjeringen mener at fordelsskatten bør avvikles i forbindelse med skattereformen.

10.1.3.2 Beskatning av utleie av egen bolig og fritidseiendom

Inntekter fra utleie er, i likhet med fordelen (avkastningen) ved bruk av egen bolig, avkastning på investert kapital og skal derfor i prinsippet beskattes som kapitalavkastning. For prosentlignede boliger inngår leieinntekten i prosentinntekten, uten direkte beskatning. Ved bortfall av fordelsbeskatningen oppstår spørsmålet om hvordan leieinntekter fra boliger som har vært prosentlignet, skal behandles.

Husholdningene har i stor grad tilpasset seg gjeldende regler, og mange finansierer boligen delvis gjennom utleie. En direkte beskatning av disse utleieinntektene ville medføre en betydelig innstramming for enkelte og ville dermed kunne påvirke deres boligsituasjon. Departementet ser det derfor ikke som hensiktsmessig å gå over til direkte beskatning for all utleie. Departementet viser også til at et regnskapsprinsipp for beskatningen av utleieinntekter fra en begrenset andel av boligen, ville gitt en rekke avgrensnings- og kontrollproblemer, bl.a. knyttet til å henføre oppussingskostnader til hhv. utleiedelen og eierens egen del.

På denne bakgrunn bør leieinntekter som i dag inngår i prosentligningen, være skattefrie ved en avvikling av fordelsbeskatningen. Leieinntekter som etter dagens regler beskattes direkte, bør fortsatt beskattes på samme måte. Ved en avvikling av fordelsskatten vil denne distinksjonen i beskatningen av utleie kreve lovendringer. Departementet vil komme nærmere tilbake til dette.

10.1.3.3 Fradrag for kostnad ved ekstra­ordinær skade

Bakgrunnen for fradraget for kostnad ved ekstraordinær skade er at prosentligningen er en sjablonbeskatning som skal dekke normale inntekter og kostnader i tilknytning til egen bolig. Når de faktiske kostnadene blir ekstraordinært store pga. spesielle omstendigheter, vil fradraget som ligger i sjablonberegningen være utilstrekkelig.

Ved en avvikling av fordelsbeskatningen, vil ekstraordinære kostnader forbundet med boligen være uten sammenheng med skattepliktig inntekt. Ved direkteligning av boligen vil kostnader til utbedring av ekstraordinær skade inngå med faktisk beløp ved beregningen av skattepliktig resultat.

Departementet vil derfor vurdere om fradraget for kostnad ved ekstraordinær skade bør avvikles i sammenheng med at fordelsbeskatningen avvikles. Det bør vurderes om det er behov for særskilte regler for fradrag for ekstraordinære kostnader ved delvis utleie av egen bolig.

10.1.4 Kommunal eiendomsskatt

Regjeringen er opptatt av at den enkelte kommune skal ha handlefrihet. Departementet mener derfor at eiendomsskatten bør videreføres som en frivillig inntektskilde for kommunene. Departementet støtter ikke Skaugeutvalgets forslag om å erstatte fordelsbeskatningen med en obligatorisk eiendomsskatt. Skattleggingen av fast eiendom bør fortsatt være frivillig for kommunene som i dag, slik at kommunene kan tilpasse finansiering og tjenestetilbud til lokale preferanser.

Både Eiendomsskatteutvalget og senere Inntektssystemutvalget (NOU 1997: 8) fremhevet at en kommunal og frivillig eiendomsskatt kan gjøre det mulig for kommunene å tilpasse finansiering og tjenestetilbud til lokale preferanser. Samtidig kan ansvar for egne inntekter i seg selv gi et incitament til en aktiv lokal velferds- og næringsutvikling. Tradisjonelt har eiendomsskatten også vært sett på som en form for brukerbetaling for kommunale tjenestetilbud. Dette argumentet er imidlertid noe svekket ved at kommunene i dag kan finansiere enkelte utgifter til vei, vann og kloakk mv. gjennom avgifter.

Departementet er enig med Eiendomsskatteutvalget og Skaugeutvalget i at eiendomsskattelovens avgrensning er svakt begrunnet. Avgrensningen av eiendomsskatten bør i utgangspunktet ikke skje etter et skjønnsmessig beliggenhetskriterium, slik dagens regelverk delvis legger opp til. Verdi knyttet til beliggenhet reflekteres normalt i verdien til eiendommen og vil kunne avspeiles i nivået på eiendomsskattetaksten. Den skjønnsmessige avgrensningen av eiendommer som ligger innenfor et "klårt avgrensa område som heilt eller delvis er utbygde på byvis" og eiendommer definert som "verk og bruk" gjør det vanskelig for mange kommuner å praktisere regelverket for eiendomsskatt. Det vises også til at en rekke saker er ført inn for domstolene. Departementet ser derfor at det kan være behov for å vurdere endringer av eiendomsskattelovens virkeområde med sikte på klare og forutsigelige vilkår for utskriving av eiendomsskatt. I den sammenheng vil departementet også vurdere å endre bestemmelsen i eiendomsskatteloven om at kommunene maksimalt kan oppjustere eiendomsskattesatsene med 2 promillepoeng hvert år.

Departementet vil i tillegg vurdere å øke kommunenes valgfrihet med hensyn til hvilke typer eiendom det skal skrives ut eiendomsskatt på. Departementet vil vurdere en ordning der kommunene i større grad gis mulighet til å behandle ulike eiendomstyper forskjellig. Det kan for eksempel opprettes et skille mellom hhv. bolig og fritidseiendom, kraftanlegg og annen næringseiendom. Dette ville gi kommunene økt valgfrihet, men det kan på den annen side være problemer knyttet til å avgrense eiendomskategoriene m.m. Departementet vil vurdere dette nærmere.

Provenyøkningen av en eventuell utvidelse av virkeområdet og økt valgfrihet for kommunene er svært usikker. Potensialet for økt eiendomsskatt er usikkert, og det er vanskelig å vite hvordan kommunene ville tilpasse seg. Dersom en skjønnsmessig legger til grunn at de kommuner som i dag skriver ut eiendomsskatt på boliger viderefører gjeldende satser og takster, men utvider grunnlaget til å gjelde alle boliger og fritidseiendommer, vil inntektene fra eiendomsskatten kunne øke med i størrelsesorden 200-300 mill. kroner. Det er da rent beregningsmessig lagt til grunn at takstene utgjør om lag 34 pst. av markedsverdien.

Eiendomsskatt på kraftanlegg mv. står i dag i en særstilling. For det første legges ligningsverdier til grunn ved verdsetting av kraftanlegg for eiendomskatteformål. Videre er det utformet særlige regler om kommunefordeling av grunnlaget for eiendomsskatt på slike anlegg. Etter departementets syn bør de særlige reglene om eiendomsskatt på kraftanlegg derfor videreføres.

10.1.5 Dokumentavgift ved omsetting av borettslagsboliger

Departementet mener i utgangspunktet at alle boliger bør behandles likt med hensyn til dokumentavgiften. Likebehandling kan tilsi at overføring av boretter i prinsippet bør behandles avgiftsmessig på tilsvarende måte som overdragelse av selveide boliger og annen fast eiendom. Departementet vil derfor se nærmere på en utvidelse av dokumentavgiften til også å inkludere borettslags- og aksjeleiligheter. Det er vedtatt å overføre avgiftsmyndigheten til Statens Kartverk. Denne omleggingen skal skje over en treårsperiode, og vil påføre kartverket en betydelig merbelastning. Som følge av dette er det ikke aktuelt å utvide grunnlaget for dokumentavgiften allerede i 2005.

10.1.6 Arveavgift

Departementet legger ikke opp til omfattende endringer i arveavgiften. Det tas imidlertid sikte på å legge fram forslag om lempninger i arveavgiften ved generasjonsskifte i familiebedrifter, slik at den avgiftspliktige på visse vilkår skal kunne betale avgiften i avdrag med rentefri kreditt. Departementet vil herunder vurdere Arveavgiftsutvalgets forslag om å innføre rentefri kreditt over syv år for små foretak slik disse er definert i regnskapsloven.

En effekt av aksjonærmodellen vil være at den skattemessige behandlingen av generasjonsskifte vil få betydning for skjermingsfradraget, ved at arvingen og mottakeren får sin kostpris fastsatt ut fra omsetningsverdien begrenset oppad til arveavgiftsverdien. Dette kan tilsi at det bør vurderes om kontinuitetsprinsippet bør innføres der aksjer overføres ved arv og gave, dvs. at arvingen eller mottakeren overtar arvelater eller givers inngangsverdi på aksjene. Departementet vil vurdere dette nærmere.

10.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, går imot forslaget om at dokumentavgiften utvides til også å inkludere borettslag- og aksjeleieligheter. Dette er boliger som i stor grad benyttes av unge som etablerer seg på boligmarkedet, og gjennomsnittlig botid er lavere enn for andre type boliger. En dokumentavgift vil derfor i særlig grad ramme grupper som i dag har problemer med å finansiere sin egen bolig.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at et skifte i vektleggingen av kapitalbeskatningen fra formue til inntekt vil bringe Norge nærmere beskatningspraksis i andre land. Flere land har avviklet formuesskatten, og Norge vil isolert sett fremstå som et mindre attraktivt land å investere i dersom formuesskatten beholdes.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartietmener at skatt på formue, boligskatt (skatt på beregnet inntekt av egen bolig) og eiendomsskatt må ses i sammenheng. Disse medlemmer viser til at Skaugeutvalget foreslo en avvikling av formuesskatten og en økning av fordelsbeskatningen på egen bolig og hytte eller innføre en obligatorisk eiendomsskatt. Dette ville bringe det norske skattesystemet mer på linje med systemet i andre OECD-land, og bidra til å redusere dagens sterke skattemessige favorisering av fast eiendom og redusere incentivet til å plassere kapital i eiendom på bekostning av andre, samfunnsøkonomisk mer lønnsomme investeringer.

Disse medlemmer viser til at en slik endring ville innebære at deler av skattefundamentet ble mer stabilt og mindre usatt for skattekonkurranse fra andre land.

Disse medlemmer viser til at Regjeringen ikke har fulgt opp forslaget fra Skaugeutvalget på dette punktet, men i stedet svekket skattefundamentet ved å foreslå avvikling av fordelingsbeskatning av egen bolig og nedtrapping av formuesskatten, uten andre forslag når det gjelder eiendomsskatt enn å oppheve grensen mellom bymessige og ikke bymessige i strøk. Disse medlemmer viser til at dette vil forsterke dagens skattefavorisering av eiendommer og således ytterligere bidra til at kapital kanaliseres til eiendom på bekostning av investeringer i produktivt næringsliv.

Disse medlemmer kan på denne bakgrunn ikke slutte seg til forslaget og vil be Regjeringen komme tilbake til Stortinget med en utredning der formuesskatten, fordelsbeskatningen av egen bolig og eiendomsskatten vurderes i den sammenheng Skaugeutvalget gjorde. Disse medlemmer vil peke på at en slik utredning også må omfatte takseringsgrunnlaget for boligbeskatningen. Dagens takseringssystem er en hovedårsak til den skattemessige favoriseringen av bolig framfor andre kapitalplasseringer. Disse medlemmer vil videre peke på at en eventuell større vekt på eiendom som skattefundament, må innrettes slik at den har en god fordelingsprofil og ikke innbærer en skatteskjerpelse for vanlige boliger i forhold til dagens system.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen komme tilbake til Stortinget med en samlet gjennomgang hvor formuesskatten, fordelsbeskatningen av egen bolig og eiendomsskatten vurderes i sammenheng. Utredningen må også omfatte takseringsgrunnlaget for boligbeskatningen."

Komiteen medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti er enige i at det i mellomtiden er nødvendig å vurdere endringer i eiendomsskattelovens virkeområde med sikte på klare og forutsigelige vilkår for utskriving av eiendomsskatt. Dersom en kommune velger å skrive ut eiendomsskatt på boliger og fritidsboliger, bør dette gjelde alle slike eiendommer i kommunene. Disse medlemmer er videre enige i at det vurderes å endre bestemmelsen i eiendomsskatteloven om at kommunene maksimalt kan oppjustere eiendomsskattesatsene med 2 promillepoeng hvert år, samt vurdere kommunenes valgfrihet med hensyn til hvilke typer eiendom det skal skrives ut eiendomsskatt på.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre mener at formuesskatten må trappes ned mot full avvikling, i første omgang ved den foreslåtte halvering i løpet av 2006 og 2007. Disse medlemmer viser til at Regjeringen ikke har konkretisert hvordan formuesskatten skal trappes ned før endelig avvikling. Disse medlemmer mener at en særskilt bør vurdere avveiningen mellom økning av formuesskattens bunnfradrag og reduserte satser, slik at det tas hensyn til effekten av innføring av aksjonærmodellen og skjermingsmodellen.

Disse medlemmerviser til at skattesystemet skal bidra til gode rammebetingelser for privat eierskap og til å stimulere til nyskaping og investeringer i Norge, og at den særnorske formuesskatten har flere alvorlige svakheter som ikke er i samsvar med denne målsetting. Den svekker incentivene til å spare og gjør det vanskeligere å beholde norsk virksomhet i Norge fordi den rammer bare norske eiere, i tillegg til at den kan forårsake skattemotivert flytting fra Norge. Ulik verdsetting av formuesobjekter vrir sparingen i uønskede retninger. Formuesskatt er et hinder for nyskaping og nyetablering ved at selskaper i en oppstartfase tappes for egenkapital, uavhengig av virksomhetens overskudd og eventuell utbyttebetaling. I enkelte tilfeller presses eiere av slike selskaper til salg av aksjer eller flytting av eierskapet ut av landet.

Disse medlemmermener dessuten at den norske formuesskatten rammer enkelte grupper hardt, særlig grupper som av ulike årsaker i mindre grad kan eller ønsker, å rette sin sparing mot formuesobjekter med verdsettingsrabatter og av den grunn betaler relativt mer formuesskatt enn andre. Disse medlemmerpeker i den forbindelse på at norske pensjonister har en større del av sin formue i bankinnskudd enn andre grupper og dermed vil skattlegges relativt hardt for denne delen av sin formue. Om lag 40 pst. av formuesskatten betales av pensjonister. Disse medlemmer vil peke på dagens regler vrir sparing mot eiendom og bort fra aksjer og bank. En fjerning av formuesskatten vil blant annet kunne styrke kapitaltilgangen for næringslivet.

Disse medlemmerviser til Regjeringens forslag om en skatt på høy eieravkastning og mener at nedtrappingen av formuesskatten må sees i sammenheng med dette forslaget. Aksjonærmodellen vil balansere effektivitets- og fordelingshensyn på en bedre måte ved at kapitalen først skattlegges når den tas ut av selskapet. Et skifte i vår beskatningspraksis på dette området vil bringe Norge nærmere de fleste andre lands praksis hvor formuesskatten er blitt en stadig mindre viktig provenykilde og hvor flere land har avviklet formuesskatten helt.

Disse medlemmer viser til den såkalte 80-prosent-regelen ved beregning av formuesskatt. Disse medlemmer mener at det er viktig at formuesskatten ikke er urimelig høy i forhold til skatteyters inntekt og vil holde fast på en begrensning av dette frem til formuesskatten er avviklet.

Disse medlemmerviser til at fordelsbeskatningen av å bo i egen bolig anses å være et lite egnet skattegrunnlag i vårt land, i tillegg til at den oppfattes som vilkårlig i forhold til verdiansettelser og dermed uforståelig for mange. Disse medlemmersier seg derfor svært tilfreds både med at Regjeringen følger opp sin forpliktelse om å avvikle fordelsbeskatningen og at Regjeringen ikke følger opp forslaget fra Skaugeutvalget om en obligatorisk eiendomsskatt, men at denne foreslås fortsatt å være frivillig og lokal.

Disse medlemmerstøtter også Regjeringens hensikt om å vurdere en fjerning av gjeldende avgrensning av eiendomsskatten til bymessige strøk og til verk og bruk, da dagens skjønnsmessige avgrensning gjør regelverket vanskelig praktikabelt for mange kommuner og det føres mange avgrensningssaker for domstolene.

Disse medlemmerstøtter videre en eventuell endring av maksimumsgrensen for oppjustering av de årlige kommunale eiendomsskattesatser og endringer som kan gi økt valgfrihet til for eksempel å skille mellom boliger og fritidseiendommer, kraftanlegg og annen næringseiendom.

Disse medlemmer peker på at leieinntekter for prosentlignede boliger har vært inkludert i prosentinntekten og sier seg enig i at Regjeringen bør vurdere lovendringer som gjør at leieinntekter som i dag inngår i prosentinntekten blir skattefrie ved en avvikling av fordelsbeskatningen og at leieinntekter som i dag beskattes direkte fortsatt blir beskattet på samme måte.

Disse medlemmer mener også at alle boliger bør behandles likt med hensyn til dokumentavgiften og støtter derfor departementets forslag om å se nærmere på en utvidelse av avgiften til også å inkludere borettslags- og aksjeleiligheter.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Kystpartiet legger til grunn at formuesskatten må avskaffes i sin helhet. Det synes også tjenlig å fjerne hele formuesskatten på en gang. Derved unngås utilsiktede virkninger og omgåelsesforsøk elimineres.

Disse medlemmer presiserer at eventuell innføring av en forbedret aksjonærmodellen henger ufravikelig sammen med avvikling av formuesskatten. Formuesskatten fører til at bedrifter beskattes enten de går med overskudd eller ikke, og svekker det norske egenkapitalmarkedet. Disse medlemmer mener avvik­lingsprofilen på formuesskatten er for treg, og påpeker usikkerheten valget høsten 2005 medfører for den initierte avviklingsplan. Disse medlemmer mener formuesskatten sammen med eiendomsskatt og arveavgift i realiteten er dobbeltbeskatning. Disse medlemmer frykter særlig at kommunenes økte adgang til å beskatte eiendom kan få uheldige utslag og fort ende på maksimale satser. Disse medlemmer frykter også at dette kan føre til differensiert skatt på eksempelvis fritidseiendommer og eiendommer for helårsboliger, der eiere av fritidseiendommer som naturlig ikke har bosted i kommunen, og dermed ikke er velgere i den aktuelle kommune, beskattes hardere enn de med bosted i kommunen.

Disse medlemmer tar til orientering at departementet ikke legger opp til omfattende endringer i arveavgiften. Disse medlemmer ser positivt på at det tas sikte på å legge frem forslag om lempninger i arveavgiften ved generasjonsskifte. Disse medlemmer vil imidlertid presisere at de anser avvikling av arveavgiften som mest hensiktsmessig da den utgjør en urettferdig dobbeltbeskatning. Disse medlemmer tar til orientering at departementet nærmere vil vurdere generasjonsskifters betydning for skjermingsfradraget.

Disse medlemmer mener også at boligskatten, beregnet inntekt av egen bolig, er en usosial og dårlig egnet skatteform. Boligskatten har ingen sammenheng med skattyternes skatteevne, og er dessuten administrativt kostbar å praktisere og gir tilfeldige og utilsiktede utslag.

Komiteens medlem fra Senterpartiet vil vise til at Senterpartiet mener at bolig av vanlig størrelse og standard skal være fritatt for all skatt. Dette må sikres gjennom økte bunnfradrag eller gjennom kriterier i et nytt takseringssystem. Det har i lang tid vært behov for å få et takseringssystem som kan gi grunnlag for en enhetlig og rettferdig skattefastsettelse. Dette behovet vil ikke bli mindre om det blir eiendomsskatt som øker på bekostning av andre skattearter.

Dette medlem er enig med Regjeringen i at eiendomsskatten videreføres som en frivillig og kommunal skatt, og at inntektene av denne skattearten også i framtida holdes utenfor de inntektsoverføringer som skjer i kommunenes inntektssystem. Dette medlem mener det er viktig for det lokale sjølstyre at skattenivået i en viss utstrekning kan tilpasses innbyggernes preferanser når det gjelder tjenestenivå eller et ønske om å få gjennomføre et særskilt utbyggingsprosjekt. Dette medlem vil peke på at innføring av eiendomsskatt vil være et velegnet tema for lokale folkeavstemninger f.eks. knytta til et valg eller som separate folkeavstemninger.

Dette medlem ser det som positivt at den lokale handlefriheten kan økes i forhold til i dag ved at endringer i skattesatser kan skje raskere, og ved at man lokalt kan stå fritt i å bestemme hvilke eiendomstyper som kan omfattes og hvilke skattesatser som gjelder for ulike typer. Senterpartiet vil være åpen for å vurdere en fjerning av den geografiske begrensning i eiendomsskatteloven som ofte har skapt konflikter. Dette medlem vil advare mot at det fra sentralt hold blir lagt for sterke føringer og begrensninger når eiendomsskatteloven skal endres. Det vil være uheldig om det ble bestemt at alle med eiendomsskatt på verker og bruk også må ha det på boliger. Det må også gis anledning til å skille mellom boliger og fritidsbebyggelse.

Fritak for formueskatt på næringsformue

Komiteens medlem fra Senterpartiet vil gjennom skattereformen bidra til bedre rammebetingelser for privat eierskap og økt verdiskaping i norsk næringsliv. Dette medlem vil peke på at langsiktighet og forutsigbarhet i skattereglene er helt nødvendig for å oppnå dette. Dette medlem vil peke på at et stort antall skattearter kombinert med lave skattesatser er bidrag til et robust skattesystem. Fjerning av all formueskatt slik Regjeringen går inn for, vil mest av alt bedre lønnsomheten ved å spare i bank, men vil også bedre lønnsomheten ytterligere ved å investere i boliger, hytter og båter.

Senterpartiet vil fjerne formueskatten bare på næringsformue. Dette vil være en endring som stimulerer til investeringer i det som mest direkte gir arbeidsplasser og verdiskaping i Norge. Dette medlem vil vise til at Finansdepartementet har anslått provenyet for dette skattefritaket ved å innføre en svensk modell for å avgrense omfanget av næringskapitalen, til om lag 2,2 mrd. kroner. Det går fram av Finansdepartementets svar til Senterpartiet datert 23. april 2004 at det i Sverige er praktisert et slikt unntak for formueskatt på næringsformue siden 1991. Dette medlem vil peke på at en rekke næringsorganisasjoner har uttalt at de støtter et slikt skattefritak framfor en trinnvis fjerning som Regjeringen foreslår. Dette medlem vil vise til brev fra Bedriftsforbundet, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Norges Rederiforbund og Næringslivets Hovedorganisasjon datert 26. mai 2004. Dette medlem vil også minne om at fritak av formueskatt på næringskapital var en del av det såkalte Plaza-forliket mellom Arbeiderpartiet og Sentrumspartiene om statsbudsjettet for 2001.

Dette medlem fremmer følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om fritak for formueskatt på næringsformue ut fra en avgrensing tilsvarende den svenske modellen i forbindelse med statsbudsjettet for 2005."

Fritak for arveavgift på næringsformue i familie­bedrifter

Komiteens medlem fra Senterpartiet mener det er viktig å kunne redusere arveavgiften ved generasjonsskifte i familiebedrifter. Denne type aktive, private og langsiktige eierskap har den senere tid blitt redusert i omfang bl.a. grunnet arveavgiften. Dette medlem antar at det tapte proveny på om lag 300 mill. kroner, jf. Finansdepartementets brev datert 23. april 2004 til Senterpartiet, bør kunne dekkes inn ved å innskrenke mulighetene for fullt fritak som i dag finnes for de med de største formuer.

Komiteens medlem fra Kystpartiet vil gjennom skatte- og avgiftspolitikken styrke den enkelte familie. Alle former for formues- og eiendomsbeskatning bør på sikt avvikles for å sikre et reelt selveierdemokrati i det brede lag av befolkningen. Nærings-, bolig- og annen formue bør behandles likt. Flest mulig bør få anledning til å eie sin egen bolig. Det bør gjøres lettere å kjøpe, eie og arve bolig. I Norge er bolig et nødvendighetsgode som alle må ha.

Dette medlem vil styrke familien ved å gjøre det lettere å kjøpe seg egen bolig. Dokumentavgiften bør gradvis avvikles. Tinglysingsgebyret kan dekke det offentliges faktiske utgifter til dokumentasjon i forbindelse med omsetning av boligeiendommer. Dokumentavgiften bør ikke utvides til å omfatte borettslags- og aksjeleiligheter.

Dette medlem vil styrke familien ved å styrke eiendomsretten. Inntektsskatten på fordel ved egen bolig bør avvikles snarest. De fleste har mange utgifter og ikke faktisk inntekt av egen bolig. For å stimulere til god utnyttelse av boligmassen og skape fleksible ordninger for den enkelte familie, bør det fortsatt være mulig å leie ut deler av egen bolig skattefritt. Formuesskatten og eiendomsskatten bør gradvis avvikles. Det hjelper ikke den enkelte familie at fordels- og formuesskatt reduseres hvis eiendomsskatten øker tilsvarende. Grunnlaget for eiendomsskatten bør av distriktspolitiske grunner ikke utvides til spredt bebygde områder. Kommunene bør sikres en forsvarlig inntekt på annen måte. Kommunale tjenester betales gjennom avgifter som dekker de reelle utgifter til å yte tjenesten.

Dette medlem vil styrke familien ved styrke arveretten. Det er viktig å motivere den enkelte til å opparbeide formue som kan nedarves til neste generasjon. Arveavgiften gir lite inntekter til det offentlige og bør avvikles snarest.

11. Indirekte skatter

11.1 Sammendrag

11.1.1 Innledning

Regjeringen har ikke lagt vekt på en bred drøfting av indirekte skatter i denne meldingen. Regjeringen legger derfor ikke opp til vesentlige endringer i avgifts­systemet som følge av utvalgets innstilling.

11.1.2 Nærmere om enkelte avgiftsområder

11.1.2.1 Merverdiavgiften

Departementet er enig med Skaugeutvalget i at fordelingshensyn i skatte- og avgiftssystemet som hovedregel bør ivaretas ved å skattelegge inntekt og formue. For eksempel er det mer treffsikkert å påvirke inntektsfordelingen gjennom en progressiv inntektsskatt enn ved å beskatte ulike forbruksgoder ulikt.

Selv etter merverdiavgiftsreformen i 2001, som innebar at merverdiavgiftsgrunnlaget ble betydelig utvidet, er flere store tjenesteområder utenfor merverdiavgiftssystemet, bl.a. overnatting, kulturtjenester, helsetjenester og finansielle tjenester. For sektorer som fortsatt er utenfor merverdiavgiftsområdet, bidro merverdiavgiftsreformen til at egenproduksjon av enkelte tjenester ble mer lønnsomt enn tidligere, jf. Revidert nasjonalbudsjett 2001. For kommuner og fylkeskommuner er problemene motvirket ved at det etter forslag fra Regjeringen er innført en generell momskompensasjonsordning fra 1. januar 2004. Også for statsforvaltingen legges det opp til å innføre en ordning i 2006 som nøytraliserer merverdiavgiften. Denne ordningen vil ikke omfatte helseforetak. Regjeringen tar sikte på å innføre en egen ordning for helseforetakene i 2005.

Stortinget har også vedtatt merverdiavgiftsplikt på persontransport med en lav sats på 6 pst. fra 1. mars 2004, jf. St.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte-, avgifts- og tollvedtak og Ot.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte- og avgiftsopplegget 2004 - lovendringer. Som følge av dette har samlet avgiftsbelastning for persontransporten blitt redusert med nærmere 500 mill. kroner årlig, fordi sektoren nå får full fradragsrett for inngående merverdiavgift (24 pst.) samtidig som det kun beregnes merverdiavgift med 6 pst. på omsetningen. Avviklingen av unntaket for persontransport bidrar til færre avgrensningsproblemer og konkurransevridninger. Departementet vil også vurdere om infrastrukturtjenester knyttet til transport bør omfattes av merverdiavgiften.

11.1.2.2 Miljøavgifter

Departementet ønsker å benytte miljøavgifter for å motivere enkeltpersoner og bedrifter til mer miljøvennlig atferd gjennom å bidra til en riktigere prising av miljøskadelige aktiviteter. Miljøavgiftene kan sikre at miljøproblemene blir løst til lavest mulige kostnader, samtidig som inntektene fra dem kan benyttes til å redusere andre skatter og avgifter som fører til dårligere ressursbruk. Bruk av miljøavgifter er også i samsvar med prinsippet om at forurenseren skal betale. Fritak fra miljøavgifter eller reduserte satser betyr at noen unngår å betale for ulempene som de påfører andre. I tillegg vil satsforskjeller og fritak fra miljøavgifter vanligvis føre til konkurransevridninger, og til at utslippene ikke blir redusert der det koster minst.

Som en del av oppfølgingen av Grønn skattekommisjon, er det i de senere årene innført flere nye miljøavgifter, blant annet avgiften på sluttbehandling av avfall og avgiftene på klimagassene HFK og PFK.

Norge er langt fremme i bruken av miljøavgifter sammenliknet med de fleste andre OECD-land. Departementet vil også fremover legge stor vekt på bruk av virkemidler mot miljøforurensning. I prinsippet bør nasjonale virkemidler innrettes slik at alle som skader miljøet får like stort motiv til å redusere skadene. Bruken av virkemidler avhenger imidlertid også av virkemiddelbruken i andre land. Ensidig norsk virkemiddelbruk kan resultere i handelslekkasjer og utflagging av norske bedrifter til land som ikke har like sterke miljøreguleringer. I St.meld. nr. 54 (2001-2002) Norsk klimapolitikk (Klimameldingen) og i St.meld. nr. 15 Tilleggsmelding til St.meld. nr. 54 (2001-2002) Norsk klimapolitikk (Tilleggsmeldingen) legger Regjeringen opp til et system for omsettelige klimagasskvoter for så mange kilder og utslipp som mulig for å nå forpliktelsen i Kyoto-protokollen fra 2008. Med et slikt system vil statens inntekter fra CO2-avgiftene falle bort, og det er stor usikkerhet om hvor store statens inntekter fra salg av kvoter kan bli, jf. nærmere drøfting i Tilleggsmeldingen.

I St.prp. nr. 1 (2002-2003) Skatte-, avgifts- og tollvedtak og Revidert nasjonalbudsjett 2003 ble det gitt en bred omtale av prosessen og arbeidet med å legge om el-avgiften i tråd med ESAs nye retningslinjer for miljøstøtte. For å redusere risikoen for eventuelle tilbakebetalingskrav fra ESA, ble all næringsvirksomhet fritatt for el-avgiften fra 1. januar 2004. I Revidert nasjonalbudsjett 2003 ble dette vurdert å være en varig løsning av saken overfor ESA, og som sikret stabile rammebetingelser for næringslivet. For å dempe økningen i el-forbruket og fortsatt stimulere til overgang til alternative energikilder og vannbåren varme, vil Regjeringen som varslet i St.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte-, avgifts- og tollvedtak, komme tilbake i Revidert nasjonalbudsjett 2004 med et forslag til et nytt avgiftssystem som avgiftslegger deler av el-forbruket i nærings­virksomhet, med sikte på iverksettelse fra 1. juli 2004.

I tråd med anmodning fra Stortinget i forbindelse med behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2003 har Regjeringen opprettet et utvalg som skal utrede ulike modeller for differensierte avgifter på elektrisitet til husholdninger. Utvalget skal ferdigstille sitt arbeid innen 1. april 2004.

Bilavgiftene har dels til hensikt å korrigere for negative eksterne virkninger, som veibruks-, ulykkes- og miljøkostnader, og dels å skaffe inntekter til staten. Det er ingen form for øremerking av inntektene fra bilavgiftene. Våren 2003 la en arbeidsgruppe fram en rapport som vurderte avgiftene på bil og bilbruk. Hovedproblemstillingen var om bilavgiftene kunne utformes på en bedre måte enn i dag mht. å ivareta miljø og sikkerhet, samtidig som inntektene fra bilavgiftene blir opprettholdt på dagens nivå. Arbeidsgruppen anbefalte, i tråd med EU-kommisjonens signaler, at det i årene fremover legges større vekt på å avgiftslegge eie og bruk av bil enn å avgiftslegge bilkjøp. Dagens avgift på kjøp av bil (engangsavgiften) beregnes etter kriteriene: vekt, slagvolum og motoreffekt. Arbeidsgruppen vurderte om slagvolumkomponenten kunne erstattes av en CO2-komponent. Konklusjonen var at dette ikke var hensiktsmessig på kort sikt, men at det kunne være aktuelt om noen år. Videre foreslo arbeidsgruppen å innføre en miljødifferensiert årsavgift på kjøretøy med tillatt totalvekt inntil 12 tonn.

Departementet støtter arbeidsgruppens prinsipielle tilnærminger til bilavgiftene. I St.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte-, avgifts- og tollvedtak ble det gitt et sammendrag av arbeidsgruppens anbefalinger og høringsuttalelsene ble oppsummert. Det ble varslet at departementet vil arbeide videre med enkelte saker, spesielt bruksfradragene og årsavgiften.

11.1.2.3 Avgiftene på alkohol og tobakk

Ved siden av å skaffe staten inntekter, har avgiftene på alkohol og tobakk til formål å begrense helseskadelig forbruk. Samtidig kan høye avgifter på alkohol og tobakk bidra til grensehandel. Grensehandelen kan føre til tap av skatteinntekter. Omfanget av grensehandelen påvirkes av flere forhold som blant annet valutakurser og særavgifter. Dersom et høyt nivå på særavgiftene er med på å øke grensehandelen, må gevinstene (proveny og gevinster for samfunnet) veies opp mot kostnadene for samfunnet ved at personer drar over grensen for å handle, eller at personer involverer seg i illegal virksomhet som smugling og hjemmebrenning. De samfunnsøkonomiske kostnadene ved at en person velger å handle på den andre siden av grensen, kan måles med personens ekstra tidsbruk, bensinforbruk, slitasje på veier og materiell mv.

En samfunnsøkonomisk gevinst ved grensehandel kan være at forbrukerne får et større vareutvalg. Betydningen av dette kan være særlig stor i områder av landet hvor det er lange avstander til et bredt vareutvalg på norsk side. Det kan også hevdes at grensehandelen bidrar til økt konkurranse innenlands, noe som kan presse ned fortjenestemarginene og bidra til å effektivisere produksjonen både i detaljhandelen og blant leverandørene. Ved særavgifter på helseskadelige varer bør man i tillegg ta hensyn til at høye særavgifter begrenser det samlede forbruket av disse varene, noe som blant annet begrenser helseskadene.

Et offentlig utvalg har vurdert sammenhengen mellom avgiftsnivå på grensehandelsutsatte varer og statens inntekter, jf. NOU 2003: 17 Særavgifter og grensehandel. Grensehandelsutvalget mener at særavgifter på alkohol og tobakk har en god teoretisk og helsemessig forankring. Det er utvalgets oppfatning at grensehandel mellom naboland, ikke minst som en følge av politikken innen EU, kan øke i årene som kommer. Norge blir trolig berørt av denne utviklingen. Det kan bli økt press for å redusere avgifter på grensehandelsutsatte varer fremover, blant annet som følge av at Sverige og Danmark har tilpasset seg EUs liberale innførselskvoter for alkohol fra 1. januar 2004. Grense-handelsutvalget peker på at grensehandelen fra Sverige med øl og vin er på et moderat nivå.

De norske avgiftene på alkohol og tobakk er blant de høyeste i Europa, også betydelig høyere enn i våre naboland. Dette har trolig vært med på å øke grensehandelen de siste årene. Grensehandelsutvalget laget en foreløpig versjon av en modell som kan benyttes til å anslå virkningene på grensehandel og smugling ved endringer i avgifter på alkohol og tobakk. Foreløpige modellberegninger viser at provenyet øker klart med økt avgift på øl og tobakk. Resultatene for brennevin og vin fra modellen er mer usikre, men også for disse varene viser de foreløpige modellsimuleringene at økte avgiftssatser gir økt proveny. Grensehandelsutvalget vurderer dette som rimelige resultater.

Departementet ønsker å ta i bruk modellen som ble utviklet av utvalget. Det er imidlertid behov for å videreutvikle modellen før departementet får et tilstrekkelig grunnlag for å anslå virkninger av avgiftsendringer på smugling eller grensehandel. Som Skaugeutvalget påpeker, skal avgiftene på alkohol og tobakk også være med på å begrense forbruket av disse varene. Dette taler isolert sett for å holde avgiftsnivået på et relativt høyt nivå. Samtidig vil ytterligere reduksjoner av de svenske avgiftene kunne gi økt grensehandel og dermed øke presset mot de norske avgiftene. Departementet vil vurdere nivået på alkohol- og tobakkavgiftene løpende, blant annet i lys av utviklingen i våre naboland.

11.1.2.4 Andre særavgifter

I Sem-erklæringen legger Regjeringen opp til å foreta en full gjennomgang av avgifts- og tollsystemet med sikte på opprydding og forenkling. Det har som nevnt pågått en omfattende opprydding i særavgiftene de siste årene, jf. avsnitt 13.2. Departementet er innstilt på å fortsette dette oppryddingsarbeidet innenfor de årlige budsjettarbeidene. Både grunnavgiften på engangsemballasje og sjokolade- og sukkervareavgiften vil bli vurdert i en slik sammenheng.

11.1.2.5 Toll

Departementet mener at fjerning av tollsatser i stor utstrekning vil gi enklere rammebetingelser for næringslivet og frigjøre administrative ressurser både i bedriftene og i toll- og avgiftsetaten. Departementet tar sikte på å redusere gjenværende industritoll, samt vurdere å fjerne tollsatser på landbruksvarer som ikke har betydning for norsk jordbruk. Toll på varer som er sentrale i norsk landbruksproduksjon, er en forutsetning for det norske målprissystemet for landbruksvarer, og må derfor ses i sammenheng med dette. Tollsatsene har imidlertid i noen tilfeller et nivå som overstiger behovet for sikring av målprisene. Gjennom en ny WTO-avtale kan norsk jordbruk bli stilt overfor nye utfordringer. Trolig vil tollsatsene for landbruksvarer bli satt under press. For Norge er det viktig å få utviklet åpne, stabile og forutsigbare rammer for verdenshandelen. Blant annet er det i Norges interesse at mest mulig av tollen på industrivarer og fisk i andre land kan bli fjernet.

11.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at de indirekte skattene utgjør nær halvparten av de samlede skatteinntektene fra fastlands-Norge og således er en vesentlig del av det samlede skattefundamentet som skal sikre de offentlige inntekter. Av dette representerer momsinntektene vel to tredjedeler og ulike særavgifter resten.

Komiteen viser til at avgiftene på alkoholholdige drikkevarer og tobakk som har til formål å begrense helseskadelig forbruk, utsettes for press fordi avgiftsnivået på disse varene reduseres til dels betydelig i våre naboland. Dette fører til økt grensehandel, reduserte avgiftsinntekter og konkurransevridninger for norske produsenter og tilsier at avgiftsnivået må vurderes fortløpende i lys av denne utviklingen.

Komiteen viser til at Regjeringen legger opp til en full gjennomgang av avgifts- og tollsystemet med sikte på en forenkling og opprydding.

Komiteen viser til henvendelsen til finanskomiteen fra en rekke bransjeorganisasjoner som ber om at det nedsettes et utvalg som foretar en slik samlet gjennomgang av særavgiftene, og ber Regjeringen vurdere om dette kan være hensiktsmessig for å sikre en god forankring i bransjene.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Kystpartiet, er enig med Regjeringen i at bruken av miljøavgifter gjennomgående er godt begrunnet og skal bidra til å motivere til mer miljøvennlig produksjon og forbruk gjennom å bidra til en riktigere prising av miljøskadelige aktiviteter.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at Stortinget har vedtatt merverdiavgiftsplikt på persontransport, og til at departementet vil vurdere om infrastrukturtjenester knyttet til transport bør omfattes av merverdiavgiften. Å redusere omfanget av avgrensningsproblemer og konkurransevridninger er en viktig målsetning i merverdiavgiftssystemet, og disse medlemmer støtter derfor arbeidet med en slik vurdering.

Disse medlemmer viser til at Norge er langt fremme i bruken av miljøavgifter sammenlignet med de fleste andre OECD-land, og støtter arbeidet med å få på plass virkemidler mot miljøforurensning. Bruken av virkemidler avhenger imidlertid av virkemiddelbruken i andre land, og ensidig norsk virkemiddelbruk kan resultere i handelslekkasjer og utflagging av norske bedrifter. Derfor er det viktig at bruken av miljøavgifter sees i lys av utviklingen internasjonalt.

Disse medlemmer viser til arbeidet med gjennomgang av bilavgiftssystemet, og støtter målset­ningen om å utforme bilavgiftene, både med hensyn til engangsavgiften og bruksavgiftene, på en måte som ivaretar hensyn til miljø og sikkerhet best mulig.

Disse medlemmer viser til at Regjeringen foretar et omfattende arbeid med opprydning i særavgifter og reduksjon og fjerning av tollsatser, og støtter vektleggingen av dette i det fortløpende budsjettarbeidet.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet støtter Regjeringens syn på at bruken av miljøavgifter må sees i lys av utviklingen internasjonalt, slik at ikke ensidige norske miljøavgifter bidrar til utflytting av bedrifter til land med svakere miljøreguleringer. Disse medlemmer viser til at det overfor næringslivet kan avtales reduserte miljøutslipp gjennom endring av innsatsfaktorer og produksjonsmetoder. I mange tilfeller vil slike avtaler være like effektive som avgifter.

Disse medlemmer viser til arbeidet med å gjennomgå bilavgiftssystemet for å få en utforming som i sterkere grad kan bidra til å legge vekt på miljø og sikkerhet, både i forhold til engangsavgiften og bruksavgiftene, og ber Regjeringen sette fortgang i dette arbeidet.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Kystpartiet vil at en rekke nødvendige statsinntekter skal fremskaffes gjennom avgifter på ressursbruk både for bedrifter og personer, slik at deres interesser for verdiskapning stimuleres. Disse medlemmer forutsetter at dette forutsetter et betydelig lavere skattenivå. Forandring må imidlertid skje gradvis, for å sikre en forsvarlig tilpasning hos bedrifter og personer. Disse medlemmerønsker et så enkelt system som mulig, men finner det nødvendig å tilpasse avgiftssystemet og -nivået til gjennomsnittet i Europa, fordi særnorske og høye avgifter både er konkurransevridende for næringslivet, og ikke minst inflasjonsdrivende. Særavgifter bør begrenses og ha en særskilt begrunnelse.

Disse medlemmer mener arbeidet med å gjennomgå bilavgiftssystemet bør fokusere på å øremerke bilavgifter til konkrete formål for å utbedre trafikksikkerheten på norske veier og sikre miljøet. Disse medlemmer er sterkt imot at avgifter på bil og bruk av bil finansierer offentlige behov som ikke har tilknytning til bil og bilbruk. Disse medlemmervil understreke at mange av eksisterende avgifter i realiteten er dobbel betaling for det samme godet, og kan derfor ikke aksepteres.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser til at prinsippet om bærekraftig utvikling er grunnfesta del av Sosialistisk Venstrepartis politikk, og rommer et absolutt krav om solidaritet med kommende generasjoner. En politikk for bærekraftig utvikling må ikke minst sørge for et vern om livsnødvendige miljøressurser og forsvarlig forvaltning og utnytting av naturressurser. Utfordringa ligger ikke minst i at den mest velberga milliarden av jordas befolkning belaster miljøet og ressursene så sterkt at de fem milliarder andre ikke får rom til velstandsvekst uten at jordas tålegrenser sprenges. På mange områder er disse grensene allerede brutt.

Disse medlemmer slutter seg til Grønn skattekommisjons hovedkonklusjon, nemlig at hovedbegrunnelsen for bruk av grønne skatter er miljøpolitisk. At inntektene fra slike skatter gjør oss i stand til å redusere bruken av skatter med negativ virkning på verdiskapinga, er et tilleggsmoment. At skattevridninger i "grønn" retning kan synes å stimulere sysselsettinga og iallfall ikke skade den, er et positivt resultat.

Disse medlemmer påpeker at grønne skatter passer best til å løse miljøproblemer som stammer fra mange kilder, og der problemet ikke er sterkt avhengig av hvor kilden befinner seg. Klimagasser slippes ut fra to millioner biler, hundretusener av boliger og tusenvis av bedrifter i landet. Klimaeffekten er uavhengig av hvor utslippet skjer. En avgift på fossilt brensel vil berøre alle disse kildene, uten at det trengs egne reguleringer for hver enkelt forurenser. Dette er en effektiv måte å drive miljøvernpolitikk på. Hvis avgiftssatsen er lik, vil reguleringa også være kostnadseffektiv. Utslippskvoter som selges til forurensere, og som disse deretter kan omsette seg imellom, har mange av de samme effektivitetsegenskapene.

Derimot er det vanskeligere å bruke grønne skatter for å bevare konkrete naturområder eller det biologiske mangfoldet. Når man skal ta vare på unike miljøkvaliteter, eller når miljøeffekten av et miljøinngrep avhenger av hvor inngrepet skjer, vil disse medlemmer påpeke at direkte reguleringer kan være et mer egna virkemiddel. Hvis et stoff er så potensielt giftig at vi ønsker det helt vekk, velger vi å forby det, ikke å avgiftsbelegge det.

Generelt vil disse medlemmer påpeke at det fremdeles er et stort potensial for å utvide bruken av miljøavgifter.

Komiteens medlem fra Senterpartiet vil peke på de positive erfaringene med avgiftsforhøyelsen på røyketobakk i statsbudsjettet for 2004. Det er særdeles viktig at avgifter kan brukes for å redusere helseskadelig forbruk av for eksempel tobakk, alkohol og sukker. Dette medlem vil understreke viktigheten av forebyggende arbeid både av hensyn til den enkeltes helse, samfunnssikkerheten og for å redusere samfunnskostnadene knyttet til uheldig livsstil og helseskader.

12. Proveny- og fordelingsvirkninger

12.1 Sammendrag

12.1.1 Innledning

Regjeringens forslag til skattereform vil gi betydelige systemforbedringer og netto skattelettelser. Dette er nødvendig for å sikre skattesystemets bidrag til økt verdiskaping, samtidig som hensynet til omfordeling og rettferdig fordeling ivaretas. Regjeringen legger vekt på at forslagene, når de ses som en helhet, skal gi skattelettelser til brede grupper.

Regjeringen tar sikte på lettelser i tråd med Sem-erklæringen på om lag 12 mrd. kroner innenfor inntekts- og formuesbeskatningen som følge av reformen. Skattelettelser utover Sem-erklæringens forpliktelser vil blant annet være avhengig av utviklingen i skattegrunnlagene, herunder virkningene av skattereformen på verdiskapingen, utviklingen i petroleumsfondet, og eventuelle skatte- og avgiftsskifter. Kravet til ansvarlighet i budsjettpolitikken gjør at en reform som er balansert og skal komme brede grupper til gode, må innføres over noe tid.

Meldingen omhandler en rekke endringer i skattereglene. Det understrekes at det ikke er tatt standpunkt til konkrete skattesatser og fradragsordninger. Dette vil blant annet måtte tilpasses budsjettsituasjonen i det enkelte år. Regjeringen vil komme tilbake med forslag og omtale av virkninger i det enkelte budsjett. Det er derfor for tidlig å presentere detaljerte beregninger av fordelingsvirkningene. Basert bl.a. på Skaugeutvalgets forslag til satser og innslagspunkt samt andre tekniske forutsetninger er det likevel mulig å gi et grovt bilde av hvordan gjennomsnittsskatten for ulike inntektsgrupper påvirkes.

Regjeringens reformskisse følger opp Skaugeutvalgets forslag på en rekke områder, bl.a. ved å redusere marginalskattene på arbeid, innføre skatt på høy aksjeavkastning og trappe ned formuesskatten. Utvalget mener at det er nødvendig å redusere forskjellene i beskatning av arbeid og kapital vesentlig, og viser til at dette ikke er mulig med mindre en er villig til å akseptere fordelingskonsekvensene på kort sikt. Samtidig mener utvalget en bør legge større vekt på bunnfradrag som et fordelingspolitisk virkemiddel, og på å hindre at reell arbeidsavkastning blir skattlagt som kapitalinntekt. Som utvalget peker på, vil et redusert omfang av skattemotiverte tilpasninger og styrkede motiver til arbeid ha gode fordelingsvirkninger.

Regjeringen vil understreke at det er viktig å se reformen som en helhet. Blant annet vil opprydding og forenkling i særordninger kunne innebære skatteskjerpelser for en del skattytere, samtidig som de får betydelige lettelser i bl.a. lønnsbeskatningen og formuesskatten. Grove beregninger viser at alle inntektsgrupper fra 1. til 10. desil vil få skattelettelser.

12.1.2 Proveny og innfasing

Skatteforslag som bidrar til en mer effektiv bruk av ressursene, vil over tid bidra til økt verdiskaping og dermed økt skatteinngang. Etter Regjeringens syn bør en likevel ikke legge til grunn inndekking fra slike effekter i innfasingsårene, blant annet fordi det kan ta noe tid før effektivitetsgevinstene slår ut i økte skatteinntekter. Den betydelige usikkerheten ved å tallfeste slike virkninger trekker i samme retning. Regjeringen vil samtidig understreke at en må legge vekt på de potensielle gevinstene i form av økt avkastning på de samlede ressursene når en vurderer omfanget og innretningen på reformen.

Regjeringens forslag omfatter følgende:

• – Reduserte marginalskattesatser på personinntekt.

• – Delingsmodellen avvikles. Det innføres en skatt på høye eierinntekter (aksjonærmodellen). Næringsdrivende skattlegges ved opptjening (skjermingsmodellen).

• – Det innføres skattefritak for aksjeinntekter mellom selskaper.

• – Formuesskatten halveres i løpet av 2006 og 2007, og trappes deretter ned med sikte på avvikling.

• – Fordelsbeskatningen av egen bolig avvikles.

• – Skattesystemet forenkles, dels ved å avvikle eller stramme inn fradrag og særregler i skattesystemet, dels ved å flytte ordninger som fortsatt skal prioriteres, over på budsjettets utgiftsside.

Provenyanslagene er svært usikre. Det skyldes at det generelt er vanskelig å anslå tilpasninger til regelendringer. Det gjelder spesielt der det foreslås omfattende endringer, som aksjonærmodellen, skjermingsmodellen og skattefritak for aksjeinntekter mellom selskaper.

Endringer som bedrer ressursbruken, vil over tid gi økt vekst og derved økte skatteinntekter. Det er ikke tatt hensyn til slike effekter i provenyanslagene, blant annet fordi det er usikkert både hvor raskt effektivitetsgevinstene slår ut i økte skatteinntekter og hvor store virkningene vil være. Det må likevel legges vekt på gevinstene i form av økt avkastning på de samlede ressursene når omfanget og innretningen på en reform vurderes.

Det legges opp til å redusere toppskatten både gjennom lavere satser og økt innslagspunkt i trinn 1. En reduksjon i toppskatten i samsvar med Skaugeutvalgets forslag vil gi en skattelettelse på om lag 8,5 mrd. kroner. Videre bør den ekstra arbeidsgiveravgiften på 12,5 pst. på arbeidsinntekter over 16 G avvikles. Dette provenytapet anslås til om lag 900 mill. kroner.

Skaugeutvalget skisserer skattelettelser på vel 6 mrd. kroner knyttet til bunnfradragene. Minstefradraget for pensjonister foreslås videreført. Forslaget om å øke minstefradraget i lønnsinntekt vil dermed bidra til en tilnærming av pensjonsbeskatningen til lønnsbeskatningen. Endringene i toppskatt, minstefradrag og arbeidsgiveravgift anslås til 15-16 mrd. kroner.

Provenyet av aksjonærmodellen i det enkelte år vil være usikkert som følge av store årlige svingninger i aksjeinntektene. Det er også usikkert hvordan aksjonæren vil tilpasse seg aksjonærmodellen i valget mellom om å ta ut lønn eller utbytte. Provenyet fra utbytteskatten anslås på svært usikkert grunnlag til om lag 3 mrd. kroner. Det foreslås videre skattefritak for utbytter og gevinster mellom selskaper (fritaksmodellen), som på svært usikkert grunnlag anslås å gi et provenytap på i størrelsesorden 500 mill. kroner.

For personlig næringsdrivende foreslås det at inntekt utover et skjermingsbeløp skattlegges som personinntekt ved opptjening (skjermingsmodellen). Skjermingen skjer etter samme prinsipper som i aksjonærmodellen. Sammenlignet med delingsmodellen vil skjermingsmodellen innebære at dagens takregler oppheves og inntektsgrunnlaget utvides. Videre oppheves skillet mellom liberale og ikke-liberale yrker. Provenyøkningen av disse endringene anslås på usikkert grunnlag til om lag 800 mill. kroner. Det legges også opp til å avvikle taket for høy trygdeavgiftssats for næringsinntekter på 12 G, slik at trygdeavgiften som hovedregel blir 10,7 pst. på næringsinntekt. Det vil øke provenyet med om lag 200 mill. kroner. Disse endringene må blant annet ses i sammenheng med lettelsene i toppskatten og formuesskatten.

Den samlede provenyøkningen av de foreslåtte endringene i beskatningen av kapital- og næringsinntekter anslås til i størrelsesorden 3,5 mrd. kroner. Endringene må blant annet ses i sammenheng med forslaget om å halvere formuesskatten i 2006 og 2007, som gir en skattelettelse på 4 mrd. kroner. I forslaget til halvering av formuesskatten er det rent beregningsmessig lagt til grunn at den samlede maksimalsatsen reduseres til 0,9 pst. av nettoformue over vel 560 000 kroner. Videre er reduksjonsfaktoren ved verdsettelse av alle aksjer satt til 40 pst.

Regjeringen vil, i tråd med Sem-erklæringen, avvikle fordelsbeskatningen av egen bolig . Det gir isolert sett en skattelettelse på om lag 1,8 mrd. kroner.

Det er anslått et omfang på inndekking fra andre endringer på i størrelsesorden 5,3-6,3 mrd. kroner. Det dekker blant annet forslag om å rydde opp i og forenkle skattesystemet. Innstramminger i fradrag og særregler må ses i sammenheng med økte bunnbeløp og reduserte skattesatser mv. Regjeringen har foreløpig ikke tatt stilling til hvilke innstramminger som skal foreslås. Dette må blant annet ses i sammenheng med innfasingen av reformen i det enkelte år.

Regjeringen legger opp til å fase inn reformen over budsjettårene 2005, 2006 og 2007. Kravet til ansvarlighet i budsjettpolitikken gjør at en reform som er balansert, og skal komme brede grupper til gode, må innføres over noe tid.

Det vil også være behov for noe tid før enkelte av endringene rent teknisk kan innføres. Blant annet tilsier administrative hensyn, herunder å tilpasse det nye aksjonærregisteret til utbytteskatten, at aksjonærmodellen innføres først fra 2006. For å begrense uønskede tilpasninger må skattefritaket for utbytte mellom selskaper gis virkning fra og med inntektsåret 2004, mens fritaket for skatt på aksjegevinster og aksjetap mellom selskaper vil bli foreslått innført med virkning fra fremleggelsen av denne meldingen.

I tillegg må det tas hensyn til at flere av endringene henger sammen. En betydelig reduksjon av marginalskatten på de høyeste lønnsinntektene er en forutsetning for å kunne fjerne delingsmodellen ved innføring av aksjonærmodellen. Regjeringen tar derfor sikte på å redusere marginalskatten på de høyeste inntektene i løpet av 2005 og 2006, slik at det legges til rette for å avvikle delingsmodellen i 2006. Samtidig legges det opp til å redusere skatten på arbeid på lavere inntektsnivåer for å stimulere til økt arbeidstilbud og sikre at også personer med lavere og midlere inntekter får del i skattelettelsene. Nedtrappingen av formuesskatten må ses i sammenheng med økt skatt på utbytter. Det er derfor hensiktsmessig å starte denne nedtrappingen i 2006 når aksjonærmodellen iverksettes.

Regjeringen vil i de årlige budsjettene komme tilbake med konkrete endringsforslag i tråd med retningslinjene som trekkes opp i denne meldingen.

12.1.3 Fordelingsvirkninger av skattereformen

12.1.3.1 Innledning

Regjeringen mener at en viktig oppgave for skattesystemet er å bidra til omfordeling av inntekt. Videreføring av et progressivt system for beskatning av lønnsinntekt sikrer omfordeling mellom lave og høye inntekter (vertikal fordeling). Innføring av aksjonærmodellen sikrer en mer lik beskatning av like inntekter opptjent på ulik måte (horisontal fordeling).

Samtidig kan ikke skattesystemets fordelingspolitiske rolle vurderes isolert. Offentlige tjenester og overføringsordninger, utdanningssystemet og arbeidsmarkedspolitikken m.m. vil i mange tilfeller være viktigere, og det er den samlede fordelingseffekten av helheten i politikken som er det sentrale. En bør unngå å fokusere ensidig på statiske beregninger av hvordan skatteendringer slår ut for grupper i befolkningen. Da er det lett å overse økonomiske sammenhenger og tilpasningsmuligheter som er vesentlige for fordelingen, og som fører til at enkeltindivider forskjellsbehandles. Etter Regjeringens syn har et skattesystem som svekker motivene til å arbeide, og som gjør det lønnsomt og mulig å omklassifisere arbeidsinntekt til kapitalinntekt, alvorlige svakheter også fordelingspolitisk.

Regjeringens reformskisse har gode fordelingsvirkninger. Skatten på aksjeutbytte vil medføre at en del høye arbeidsinntekter som i dag beskattes som kapitalinntekt med 28 pst., blir beskattet på linje med andre lønnsinntekter. Dermed fjernes en urimelig forskjellsbehandling av personer med like inntekter. Samtidig foreslår Regjeringen å redusere marginalskatten på lavere lønnsnivåer. Dette vil kunne øke arbeidstilbudet og dermed inntektene til deltidsarbeidende og andre med lav inntekt. Svak tilknytning til arbeidsmarkedet er et av de viktigste kjennetegnene ved dem som har vedvarende lav inntekt. Reduksjonen i de høyeste marginalskattesatsene på lønn vil komme dem som i dag betaler mye toppskatt, til gode. Dette er en forutsetning for å sikre en mer lik beskatning av like inntekter, som er grunnleggende for et skattesystem med gode fordelingsegenskaper.

Nedtrappingen av formuesskatten vil innebære skattelettelser til dem som i dag har skattepliktig formue. Dette må ses i sammenheng med innføringen av en utbytteskatt. De med høy avkastning på aksjeplasseringer, som i første rekke tilhører høyinntektsgrupper, vil isolert sett bli stilt overfor skjerpet beskatning som følge av utbytteskatten. Etter Regjeringens syn er det bedre, både nærings- og fordelingspolitisk, å skattlegge kapitalinntekt når den tas ut av eierne, fremfor som kapitalbeholdning. Nedtrappingen av formuesskatten vil også redusere forskjellsbehandlingen som følger av ulike verdsettelsesregler.

12.1.3.2 Fordelingspolitikk - perspektiver og sammenhenger

En persons forbruksmuligheter avhenger bl.a. av fordelingen av inntekter før skatt, omfordeling gjennom skattesystemet, offentlige overføringer samt gaver og arv. Selv om omfordeling gjennom skattesystemet er et viktig bidrag til utjevning, kan ikke skattesystemets fordelingspolitiske rolle vurderes isolert. Offentlige tjenester og overføringsordninger, utdanningssystemet og arbeidsmarkedspolitikken m.m. vil i mange tilfeller være viktigere. Det er den samlede fordelingseffekten av helheten i politikken som er det sentrale. En bør derfor unngå å fokusere ensidig på statiske beregninger av hvordan skatteendringer slår ut for grupper i befolkningen. Da er det lett å overse økonomiske sammenhenger og tilpasningsmuligheter som er vesentlige for fordelingen, og som fører til at enkeltindivider forskjellsbehandles.

Det er en viktig oppgave for skattesystemet å bidra til omfordeling av inntekt. Videreføring av et progressivt system for beskatning av lønnsinntekt sikrer omfordeling mellom lave og høye inntekter (vertikal fordeling). Horisontal likhet innebærer at økonomisk sett like individer skattlegges likt. Det oppnås ved at alle inntekter kommer til beskatning, og ved at like inntekter beskattes likt. Utvalget mener en i fordelingspolitikken bør legge mer vekt på å behandle like inntekter skattemessig likt.

Skaugeutvalget viser til at skattesystemet kan ha indirekte eller langsiktige virkninger gjennom å påvirke skattyternes tilpasninger når det gjelder arbeid, forbruk og sparing. Dette kan føre til endringer i fordelingen av inntekten før skatt, bl.a. gjennom at arbeidsdeltakelsen i enkelte grupper kan påvirkes. Redusert marginalskatt på arbeidsinntekter vil stimulere til økt arbeidstilbud.

Ordninger i eller utenfor skattesystemet som svekker incentivene til å arbeide, bør unngås. Arbeidstilbudet vil påvirkes av skattesystemet, men også av for eksempel nivået på trygder og overføringer og hvordan disse avkortes mot lønnsinntekter. Helt eller delvis sambeskatning av ektepar kan ofte føre til at gifte kvinner står overfor høyere marginalskatter enn ugifte med tilsvarende inntekter. Undersøkelser indikerer at spesielt arbeidstilbudet blant gifte kvinner og lavinntektsgrupper er følsomt overfor skatt på arbeid (både marginal- og gjennomsnittsskatt). En høy marginalskatt på lave arbeidsinntekter kan føre til at personer med utsikt til lave arbeidsinntekter i større grad velger ikke å ta arbeid. En slik tilpasning kan over tid føre til tap av kompetanse og redusert inntektsmulighet. Et system som lager slike "fattigdomsfeller", er svært uheldig i fordelingspolitikken.

Lavere toppskatt har antagelig mer å si for yngre personer som er i ferd med å finne sin plass i arbeidsmarkedet, gjennom blant annet valg av utdanning og yrke. Videre vil lavere toppskatt kunne ha betydning for valget mellom å arbeide i Norge eller i utlandet. Skaugeutvalget viser til at mobiliteten over landegrensene for høyt utdannede er økende. Disse faktorene betyr at det vil ta noe tid før særlig redusert toppskatt vil føre til økt arbeidstilbud.

Skaugeutvalget peker på at skattesystemets fordelingsvirkninger også må ses i et livsløpsperspektiv. Muligheten til å flytte forbruk mellom livsfaser innebærer at fordelingsanalyser basert på inntektsdata for et enkelt år gir et skjevt bilde av den reelle fordelingen av velferd på ulike tidspunkt. Fordelingen av livsinntekt er vesentlig jevnere enn fordelingen av årsinntekt. Dette skyldes blant annet at individene får igjen deler av skatten i andre faser av livet gjennom overføringssystemet. Skaugeutvalget peker på at en person over livsløpet i gjennomsnitt mottar kontante overføringer tilsvarende 70 pst. av det han har betalt i skatt.

12.1.3.3 En reform for økt likebehandling og sterkere motiver til å arbeide

Et hovedmål med reformen er at like inntekter skal skattlegges mer likt. I et system der den skattepliktige inntekten i større grad tilsvarer den faktiske inntekten, vil de progressive skattesatsene bidra mer effektivt til den tilsiktede omfordelingen. Det er av flere årsaker bedre med bredere skattegrunnlag kombinert med lavere satser enn et system preget av høye formelle satser og mange unntak:

• – Økt likebehandling av skattytere med lik inntekt.

• – Lavere effektivitetstap ved beskatningen.

• – Enklere regler.

• – Vanskeligere å unngå skatt.

• – Mer lønnsomt å arbeide fremfor å motta trygd.

I reformen er det lagt stor vekt på økt likebehandling og reduserte satser. Skatt på høy aksjeinntekt vil bidra til at høye arbeidsinntekter som i dag beskattes som kapitalinntekt med 28 pst., blir beskattet på linje med andre lønnsinntekter. Dermed unngås en urimelig forskjellsbehandling av personer med like inntekter. For at det samtidig skal være mulig å fjerne delingsmodellen, må de høyeste marginalskattesatsene på lønn reduseres. Dette vil komme dem som i dag betaler mye toppskatt til gode, og er en helt nødvendig omlegging for å sikre en mer lik beskatning av like inntekter.

Det legges vekt på at reformen skal ha en balansert fordelingsprofil, og at lønnstakergrupper på ulike inntektsnivåer skal ta del i skattelettelsene. Regjeringen tar sikte på lettelser både i form av økte bunnfradrag, reduserte toppskattesatser og økt innslagspunkt for toppskatt. Toppskatten bør ikke slå inn allerede for en gjennomsnittlig helårslønn, slik den gjør i dag. Med Skaugeutvalgets forslag til reduksjoner i toppskatten (justert til 2004-nivå) vil anslagsvis 110 000 færre skattytere betale toppskatt.

Marginalskatten på lavere lønnsnivåer foreslås redusert gjennom å legge om minstefradraget m.m. for lønnsinntekter. For dem med lave arbeidsinntekter vil det dermed bli mer lønnsomt å arbeide fremfor å motta trygd. Svak tilknytning til arbeidsmarkedet er et av de viktigste kjennetegnene ved dem som har vedvarende lav inntekt, og lavere skatt for disse gruppene kan stimulere til økt arbeidsdeltakelse. Over tid vil dette bedre inntektsutviklingen for disse gruppene, og dermed bedre inntektsfordelingen i samfunnet.

Den formelle progressiviteten i beskatningen av arbeidsinntekter vil fremdeles sikre en omfordeling mellom lave og høye inntekter (vertikal fordeling). I tillegg vil innføringen av utbytteskatt, avvikling av delingsmodellen og reduksjonen i de høyeste marginalskattesatsene sikre en mer lik beskatning av like inntekter opptjent på ulik måte (horisontal fordeling). Innstramminger i fradrag og særordninger som særlig benyttes av høyinntektsgrupper, vil også styrke skattesystemets bidrag til omfordeling.

Nedtrappingen av formuesskatten vil innebære skattelettelser til dem som i dag har skattepliktig formue. På grunn av store forskjeller i verdsettelsen av formuesobjekter mv., er det imidlertid ikke noen entydig sammenheng mellom størrelsen på betalt formuesskatt og faktisk formue. Det svekker formuesskattens fordelingsegenskaper. Grupper som av ulike årsaker i mindre grad kan, eller ønsker å, spare i objekter som verdsettes lavt skattemessig, må betale relativt mer formuesskatt sett i forhold til den reelle formuen. Eksempelvis har personer over 67 år en relativt stor andel av sin bruttoformue i bankinnskudd (50 pst.) i forhold til yngre grupper (26 pst.). Dette medvirker til at nesten 40 pst. av formuesskatten betales av pensjonister.

En nedtrapping av formuesskatten må også ses i sammenheng med innføringen av en utbytteskatt. De med høy avkastning på aksjeplasseringer, som i første rekke tilhører høyinntektsgrupper, vil isolert sett bli stilt overfor skjerpet beskatning som følge av utbytteskatten. Etter Regjeringens syn er det bedre både nærings- og fordelingspolitisk å skattlegge kapitalen når den tas ut av eierne.

12.1.3.4 Enkelte statiske fordelingsvirkninger

Regjeringen har ikke tatt standpunkt til alle satser, beløpsgrenser og fradragsordninger. Dette vil det arbeides videre med fram mot det enkelte budsjett. Det er derfor ikke grunnlag for å lage detaljerte fremstillinger av fordelingsvirkningene av reformen.

For å gi en indikasjon på hvordan reformen kan slå ut, presiseres i meldingens avsnitt 14.3.3 noen eksempler, der det beregningsteknisk er lagt til grunn Skaugeutvalgets forslag der ikke annet er nevnt. Det vises til meldingen.

12.1.4 Administrative konsekvenser for skattyterne og ligningsmyndighetene

Departementet har i arbeidet med skattereformen lagt vekt på forenklingshensyn for å begrense næringslivets rapporteringsplikter og kostnadene knyttet til å administrere skattesystemet. Det foreslås flere store endringer med administrative konsekvenser for både skattyterne og ligningsmyndighetene. De viktigste endringene i dette perspektivet er innføringen av aksjonærmodellen for personlige aksjonærer, skjermingsmodellen for enkeltpersonsforetak og deltakerlignede selskaper, og fritaksmodellen for aksjegevinster og -utbytte innen selskapssektoren.

Aksjonærmodellen vil isolert sett stille relativt store krav til innrapportering av opplysninger fra de utdelende selskaper og deres aksjonærer. Det er nødvendig for å sikre riktig skjerming av aksjeutbytte og korrekt skattemessig behandling av aksjegevinster og -tap. På den andre siden gjør aksjonærmodellen det mulig å avvikle gjeldende delingsmodell for aktive aksjonærer. Godtgjørelsessystemet for aksjeutbytte og RISK-systemet for beregning av aksjegevinster og -tap vil også kunne avskaffes.

Gjeldende RISK-regler (RISK=Regulering av Inngangsverdi med Skattlagt Kapital) skal hindre økonomisk dobbeltbeskatning av tilbakeholdt overskudd ved å oppregulere skattemessig inngangsverdi med tilbakeholdt skattlagt overskudd ved beregning av aksjegevinster og -tap. Reglene er svært kompliserte, og medfører omfattende rapporteringsplikter både for selskapene og aksjonærene. Samlet sett legger departementet til grunn at innføringen av aksjonærmodellen til erstatning for delingsmodellen, godtgjørelsessystemet og RISK-systemet ikke vil medføre økt administrativ belastning verken for selskapene eller aksjonærene.

For ligningsmyndighetene stiller aksjonærmodellen store krav til informasjonsbehandling og kontroll. Departementet viser imidlertid til at det fra og med inntektsåret 2004 ble opprettet et sentralt aksjonærregister som omfatter aksjer i norske aksjeselskap. Dette registeret kan etter departementets syn tilpasses slik at den nødvendige informasjon kan lagres, og de nødvendige beregninger kan foretas maskinelt. På usikkert grunnlag anslår departementet at kostnadene for ligningsmyndighetene til nødvendige tilpasninger av aksjonærregisteret, opplæring m.m. vil isolert sett beløpe seg til om lag 28 mill. kroner. Et velfungerende aksjonærregister som tilpasses aksjonærmodellens behov vil avhjelpe kompleksiteten i systemet, både for ligningsmyndighetene og skattyterne. Avviklingen av delingsmodellen og avskaffelse av godtgjørelses- og RISK-systemet medfører i tillegg betydelige forenklinger for ligningsmyndighetene.

For deltakerlignede selskaper og enkeltpersonsforetak foreslår departementet en skatt ved opptjening med skjerming (skjermingsmodellen) etter lignende prinsipper som i aksjonærmodellen. Den uskjermede delen av inntekten beskattes som personinntekt. Denne modellen vil erstatte gjeldende delingsmodell for disse foretaksformene. Fordi det ikke stilles krav til at eierne er aktive, vil modellen omfatte noen flere skattytere enn gjeldende delingsmodell. På den annen side vil dette redusere kontrollproblemene betydelig sammenlignet med dagens delingsmodell. Skjermingsmodellen innebærer videre at det ikke lenger vil være behov for å skille mellom såkalte liberale og ikke-liberale yrker. De foreslåtte reglene for beregning av skjermingen vil etter departementets syn også være enklere å praktisere både for skattyterne og ligningsmyndighetene sammenlignet med dagens delingsregler.

Regjeringen foreslår at det innføres skattefritak for utbytte og aksjegevinster (aksjeinntekter) som opptjenes av aksjeselskaper, samtidig som fradragsretten for selskapenes aksjetap bortfaller. Fritaksmodellen vil være en klar forenkling for selskapene. Den vil medføre at RISK-reglene, med svært kompliserte beregningsregler og omfattende rapporteringsrutiner, kan avvikles også innen selskapssektoren, og dermed kan oppheves i sin helhet. Videre medfører fritaksmetoden at hovedregelen blir skattefrihet for utbytte mottatt fra utenlandske aksjeselskaper. Dette vil også medføre en betydelig forenkling, sammenlignet med å anvende dagens regler for skattefradrag (kredit) for utenlandsk kildeskatt og skatt betalt av utenlandsk datterselskap. Kreditreglene er svært kompliserte og stiller betydelige krav til dokumentasjon. I tillegg vil fritaksmodellen i en del tilfeller kunne forenkle omorganisering av selskapsstrukturer betydelig, med reduserte transaksjonskostnader for næringslivet som resultat.

Også for ligningsmyndighetene vil fritaksmodellen medføre en betydelig forenkling, både mht. fastsetting av skattepliktig inntekt og kontroll. Departementet vil vurdere visse begrensinger i skattefritaket med sikte på å redusere incentivene til uønskede tilpasninger. Dette kan isolert sett gi en viss økning i de administrative kostnadene. Samlet sett vil likevel fritaksmodellen forenkle regelverket betydelig og gi store administrative besparelser.

I tillegg til systemendringene nevnt ovenfor omtaler departementet i meldingens kapittel 6 en rekke mulige endringer i fastsetting av skattegrunnlaget i personbeskatningen. På dette området er det et betydelig potensial for forenkling av skattereglene med muligheter for administrative besparelser. Departementet vil vurdere de ulike ordningene i forbindelse med gjennomføringen av skattereformen i de enkelte budsjettene.

Samlet sett legger departementet til grunn at forslaget til skattereform vil gi et godt grunnlag for forenklinger og mer oversiktlige skatteregler. Oppfølgingen av skattereformen og den konkrete utformingen av skattereglene vil få stor betydning for næringslivet. Departementet vil i det oppfølgende arbeidet legge vekt på å ivareta forenklingshensyn og begrense skjemabyrdene for næringslivet, og på at konsekvensene av de reglene som fremmes, blir godt utredet. I den forbindelse vil Finansdepartementet samarbeide med Nærings- og handelsdepartementet, som også administrerer Regjeringens kompetansesenter for konsekvensutredninger (ORAKEL).

12.2 Komiteens merknader

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at Regjeringen tar sikte på lettelser på om lag 12 mrd. kroner innenfor inntekts- og formuesbeskatningen. Disse medlemmer mener skattelettelser av et slikt omfang vil gjøre det vanskeligere å møte de store utfordringene som er knyttet til framtidens pensjonssystem og andre velferdsordninger. Det vises til merknadene i kapittel 2.2. Beregninger som presenteres i Revidert nasjonalbudsjett 2004 viser videre at det private konsumet vokser sterkt, og mye kraftigere enn det offentlige konsumet. Det er derfor etter disse medlemmers vurdering ikke behov for å stimulere til ytterligere vekst i privat konsum gjennom store skattelettelser.

I meldingen heter det at skatteforslag som bidrar til en mer effektiv bruk av ressursene, over tid vil bidra til økt verdiskaping og dermed økt skatteinngang. Disse medlemmer stiller seg sterkt tvilende til om de foreslåtte skattelettelsene vil bidra til økt skatteinngang på sikt, og viser til at det er vanskelig å finne eksempler på at såkalt dynamisk skattepolitikk virker i praksis.

Ifølge meldingen har reformskissen gode fordelingsvirkninger. Disse medlemmer er ikke enige i denne vurderingen.

Disse medlemmer mener at den reformen som presenteres i stortingsmeldingen først og fremst er et opplegg for å gi skattelette, og i mindre grad en omfattende systemendring. Den viktigste endringen som foreslås er å erstatte dagens delingsmodell med aksjonærmodellen. Disse medlemmer støtter forslaget om å innføre skatt på utbytte over en alternativ avkastning. Aksjonærmodellen vil hindre at reell arbeidsavkastning blir skattelagt som kapitalinntekt. Skatt på utbytte vil også ha en positiv fordelingseffekt, fordi det er dem med høyest inntekt som også mottar de største utbyttene. Bortsett fra innføring av aksjonærmodellen og skjermingsmodellen, går forslagene stort sett ut på å gi skattelette; redusert toppskatt, halvert formuesskatt (avvikling på sikt) og fjerning av fordelsskatten på egen bolig. Alle disse endringene vil først og fremst komme dem med høye inntekter og formuer til gode.

I meldingen legges det opp til en økning av bunnfradragene, samtidig som diverse særfradrag skal fjernes. Denne omleggingen vil være om lag provenynøytral. Det er umulig å vurdere hvordan omleggingen vil slå ut for ulike inntektsgrupper, så lenge Regjeringen ikke vil konkretisere hvilke fradrag som skal fjernes.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstremener at Regjeringens forslag vil gi betydelige systemforbedringer i tillegg til netto skattelettelser på 12 mrd. kroner til brede grupper. Forslaget vil bidra til økt verdiskapning samtidig som det bidrar til god omfordeling og rettferdig fordeling.

Disse medlemmerviser til at skattereformen i 1992 baserte seg på at reformen skulle gi økt verdiskapning både for næringslivet og for staten gjennom økte skatteinntekter. Det vises også til at skatten fra etterskuddspliktige i fastlands-Norge økte fra 10 mrd. kroner årlig i årene 1987-1991, til drøyt 40 mrd. kroner årlig i årene 2000-2001. Ifølge NOU 2003:9 økte skatteinngangen utover det som kan henføres til at det i store deler av denne perioden var en kraftig oppgangskonjunktur. Disse medlemmer mener på denne bakgrunn at det er godt grunnlag for å anta økt verdiskapning som konsekvens av skattereformen, selv om slike effekter er vanskelig å kvantifisere og tidfeste og derfor ikke kan legges til grunn som inndekning i innfasingsårene.

Disse medlemmerviser til at det ikke er tatt standpunkt til de konkrete skattesatser og fradragsordninger, og støtter at dette blir omtalt og tilpasset i de aktuelle budsjetter for hvert år samtidig som de endelige fordelingsvirkninger presenteres.

Disse medlemmermener imidlertid at man allerede nå har et grovt bilde av hvordan gjennomsnittsskatten for ulike grupper påvirkes ved at marginalskattene på arbeid reduseres, formuesskatten nedtrappes og avvikles, og at det innføres skatt på høy aksjeavkastning. Disse medlemmermener det er helt sentralt å redusere forskjellene i beskatning av arbeid og kapital vesentlig, og at dette bare er mulig ved å akseptere de fordelingskonsekvensene på kort sikt som redusert marginalbeskatning gir.

Disse medlemmerpeker videre på at reformen må sees i en helhet. Opprydning og forenklinger i særordninger må bl.a. sees i sammenheng med lettelser gjennom økte bunnfradrag, redusert toppskatt og redusert formuesskatt. Foreløpige grove beregninger viser at alle inntektsdesiler vil få skattelettelser.

Disse medlemmerpeker på at skattelettelsene på toppskatt, økte bunnfradrag og reduksjoner i arbeidsgiveravgift vil være på 15-16 mrd. kroner brutto, mens den samlede provenyøkningen av den foreslåtte beskatningen av kapital- og næringsinntekter er ca. 3,5 mrd. kroner. Disse økninger ses i sammenheng med forslaget om å halvere formuesskatten i 2006 og 2007, noe som betyr en lettelse på 4 mrd. kroner. I tillegg avvikles fordelsbeskatningen av egen bolig, noe som alene gir en skattelettelse på 1,8 mrd. kroner.

Disse medlemmermener at en balansert innfasing av reformen over budsjettårene 2005, 2006 og 2007 vil gi den nødvendige ansvarlighet i budsjettpolitikken, i tillegg til at en del av de rent tekniske endringer og administrative hensyn tilsier at det vil være behov for å bruke noe tid. Det må også hensyntas at en del av endringene henger sammen ved at reduksjon av marginalskatten er en forutsetning for å kunne fjerne delingsmodellen, og at toppskattereduksjonene derfor må gjennomføres i 2005 og 2006 slik at delingsmodellen kan avvikles i 2006. Samtidig med dette reduseres også skatten på arbeid på lavere inntektsnivåer for å stimulere til økt arbeidstilbud og sikre at også personer med lavere inntekter får del i skattelettelsene.

Tilsvarende må nedtrappingen og avviklingen av formuesskatten sees i sammenheng med økt skatt på høy aksjeavkastning. Det er derfor hensiktsmessig å starte denne nedtrappingen i 2006 når aksjonærmodellen iverksettes.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at inntektsfordelingen i samfunnet først og fremst skal være et resultat av den enkeltes frie valg til å verdsette arbeidsinnsats, inntekt og fritid og vil i utgangspunktet ikke endre denne inntektsfordelingen gjennom progressiv beskatning. Fremskrittspartiet mener progressiv beskatning er spesielt urettferdig overfor personer som har satset mye tid og penger på egen utdanning. Slik beskatning rammer høye inntekter enkelte år, uten at det tas hensyn til at livsinntekten kan være lav. Disse medlemmer vifremheve betydningen av skattelettelser umiddelbart. Høy skatt på arbeid medfører at arbeid som burde vært gjort ikke blir gjennomført. Lavere kostnad på arbeidsinnsats gir flere i arbeid. Dette er viktig i perioder med ledighet i arbeidsmarkedet slik tilfellet er i dag. Disse medlemmer vil fremheve viktigheten av et betydelig bunnfradrag som kommer de med lavest inntekt til gode. Det gir større verdighet å tjene til livets opphold selv ved å utføre meningsfullt arbeid, enn å motta trygd fra staten. Lavere skatt på arbeidsinntekt forebygger samtidig svart arbeid. Disse medlemmer vil minne om at Norge i dag har en betydelig svart økonomi. Lavere skattetrykk vil øke statens inntekter. Misunnelse og ideologi på venstresiden i norsk politikk er imidlertid til hinder for en fornuftig beskatning. For å skape vekst og arbeidsplasser i små bedrifter må skattesystemet forenkles. Disse medlemmer er av den oppfatning av at lavere skattesatser og forenkling av beregning og innkrevning ikke vil gi lavere proveny.

Disse medlemmer stiller seg positive til meldingens intensjon om opprydning i fradrag og spesial­regler, men mener samtidig dette er umulig å ta stilling til så lenge ikke opprydningen spesifiseres. Disse medlemmer presiserer samtidig at det er uaktuelt å fjerne enkelte fradrag så lenge skattetrykket er på det nivået Regjeringen legger opp til.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Kystpartiet viser til sine merknader under punkt 4.2 og 5.5.

Komiteens medlem fra Senterpartiet vil peke på at det som av regjeringspartiene omtales som "fordelingskonsekvenser på kort sikt" som er helt nødvendige for å kunne gjennomføre de foreslåtte systemendringer, er beskrevet i ulike svar fra Finansdepartementet. I tabellen er gjengitt fordelingen av skatteletten som er en følge av Regjeringens forslag ut fra brev til Senterpartiet datert 23. april 2004 og brev til Arbeiderpartiet datert 29. april 2004 (gjelder formuesskatt og utbytteskatt):

Dette medlem finner en slik fordelingsvirkning uheldig, usosial og uakseptabel.

13. Forslag fra Mindretall

Forslag fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet:

Forslag 1

Stortinget ber Regjeringen om, i løpet av høsten 2004, å komme tilbake med en nærmere redegjørelse for hvordan det kan gjøres begrensninger i fritaksmetoden som fjerner eller reduserer mulighetene for uønskede tilpasninger.

Forslag 2

Stortinget ber Regjeringen komme tilbake til Stortinget med en samlet gjennomgang hvor formuesskatten, fordelsbeskatningen av egen bolig og eiendomsskatten vurderes i sammenheng. Utredningen må også omfatte takseringsgrunnlaget for boligbeskatningen.

Forslag fra Fremskrittspartiet:

Forslag 3

St.meld. nr. 29 (2003-2004) Om skattereform sendes tilbake til Regjeringen.

Forslag fra Senterpartiet og Kystpartiet:

Forslag 4

Stortinget ber Regjeringen foreta en ny gjennomgang av fastsettelsen av avskrivingssatser for driftsmidler slik at disse blir i samsvar med faktiske verdifall og levetid. Muligheter for geografisk differensierte avskrivingssatser skal også utredes.

Forslag 5

Stortinget ber Regjeringen innføre et særskilt skattefradrag for aleneboende. Omfang og avgrensing legges fram for Stortinget for nærmere beslutning.

Forslag 6

Stortinget ber Regjeringen utrede og fremme forslag om tidsavgrenset redusert selskapsskatt og utbytteskatt som virkemidler for omstillingskommuner og andre områder med særlig behov for å tiltrekke seg kapital for å etablere nye arbeidsplasser.

Forslag 7

Stortinget ber Regjeringen utrede hvordan en ordning med differensierte risikotillegg til skjermingsrenten kan bidra til å sikre egenkapitaltilgangen til virksomhetsformer med ekstra eierrisiko, gründerbedrifter, og selskap eller prosjekter med ekstra risiko eller høy samfunnsnytte.

Forslag fra Senterpartiet:

Forslag 8

Stortinget ber Regjeringen utrede opprettelse av en ny tiltakssone med personrettede tiltak som omfatter alle kommuner i virkemiddelområde B, og der en redusert sats for alminnelig skatt skal inngå.

Forslag 9

Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om fritak for formueskatt på næringsformue ut fra en avgrensing tilsvarende den svenske modellen i forbindelse med statsbudsjettet for 2005.

14. Komiteens tilråding

Komiteen viser til meldingen og til det som står foran, og rår Stortinget til å gjøre slikt

vedtak:

St.meld. nr. 29 (2003-2004) - om skattereform - vedlegges protokollen.

Vedlegg: Brev fra finansdepartementet v/statsråden til finanskomiteen, datert 15. april 2004

Foreløpig utgave av St.meld. nr. 29 om skatteform - enkelte rettinger

I foreløpig utgave av St.meld. nr. 29 (2003-2004)om skatteform er det oppdaget enkelte feil jf. nedenfor. Feilene er rettet opp av departementet i forbindelse med trykking av endelig utgave av meldingen.

Kapittel 6, side 82 følgende, om skattegrunnlaget i personbeskatningen

I punkt 6.1 side 83 fjerde avsnitt f.o.m. femte setning og i punkt 6.2.6 side 93 tredje avsnitt står det:

"Utvalget foreslår på denne bakgrunn å oppheve en rekke fradrag som samlet øker skatteprovenyet med om lag 4,6 mrd. kroner. Av dette er om lag en tredel knyttet til avvikling av sosialt begrunnede fradrag. Utvalget forutsetter at en vesentlig del av de sparte utgiftene ved å avvikle disse fradragene går til å kompensere for økt skatt for de berørte gruppene gjennom økte bunnfradrag, barnetrygd og ordninger på utgiftssiden."

Setningene skulle hatt følgende ordlyd:

"Utvalget foreslår på denne bakgrunn å oppheve en rekke fradrag som samlet øker skatteprovenyet med om lag 6,3 mrd. kroner. Av dette er om lag halvparten knyttet til avvikling av sosialt begrunnede fradrag. Utvalget forutsetter at en vesentlig del (to tredeler) av de sparte utgiftene ved å avvikle de sosialt begrunnede fradragene går til å kompensere for økt skatt for de berørte gruppene gjennom økte bunnfradrag, barnetrygd og ordninger på utgiftssiden."

På side 94 i tabell 6.3, Anslått provenyvirkning av Skaugeutvalgets forslag til innstramming i fradragsordningene, vises det til at summen av Skaugeutvalgets forslag til innstramminger i de ulike fradragene er 4 615 mill. kroner. De enkelte forslagene til innstramming i tabellen summerer seg imidlertid til 6 305 mill. kroner.

Nederste linje i tabell 6.3 skal derfor lyde: "Sum Skaugeutvalgets forslag….. 6 305"

Kapittel 8, side 120 følgende, om aksjonærmodellen

I punkt 8.4 side 130 andre avsnitt tredje setning står det:

"Departementet foreslår derfor at samordnings- og fremføringsadgangen for ubenyttet skjermingsfradrag begrenses til den enkelte aksje."

Setningen skulle hatt følgende ordlyd:

"Departementet foreslår derfor at fremføringsadgangen for ubenyttet skjermingsfradrag begrenses til den enkelte aksje."

I punkt 8.5.3 side 133 tredje avsnitt står det:

"Departementet foreslår at ubenyttet skjermingsgrunnlag ikke skal kunne samordnes med annen aksjeinntekt etter at aksjen er realisert. Det er en ytterligere begrensning i muligheten til å anvende skjermingsgrunnlaget i forhold til utvalgets forslag. Utbytteskatten vil derfor ikke være helt nøytral. Departementet har vurdert om det bør kompenseres for dette ved å foreslå et risikotillegg i skjermingsrenten, eventuelt et høyere risikotillegg enn det utvalget foreslår. Et slikt risikotillegg vil ikke fullt ut kunne kompensere for begrensningene i å anvende skjermingsgrunnlaget, men vil likevel redusere skattebelastningen for en investering finansiert med ny aksjekapital."

Avsnittet skulle hatt følgende ordlyd:

"Departementet foreslår at ubenyttet skjermingsfradrag ikke skal kunne samordnes med annen aksjeinntekt etter at aksjen er realisert. Det er en ytterligere begrensning i muligheten til å anvende skjermingsfradraget i forhold til utvalgets forslag. Utbytteskatten vil derfor ikke være helt nøytral. Departementet har vurdert om det bør kompenseres for dette ved et risikotillegg i skjermingsrenten, eventuelt et høyere risikotillegg enn det utvalget foreslår. Et slikt risikotillegg vil ikke fullt ut kunne kompensere for begrensningene i å anvende skjermingsfradraget, men vil likevel redusere skattebelastningen for en investering finansiert med ny aksjekapital."

I punkt 8.5.6 side 139 siste avsnitt fjerde setning står det:

"Det foreslås i stedet en kildebasert modell (skjermingsmodellen) med løpende overskuddsbeskatning, og med skjerming av kapitalen etter samme prinsipper som i aksjonærmodellen."

Setningen skulle hatt følgende ordlyd:

"Det foreslås i stedet en kildebasert modell (skjermingsmodellen) med løpende beskatning, og med skjerming av kapitalen etter samme prinsipper som i aksjonærmodellen."

Kapittel 12, side 199 følgende, om beskatning av formue, bolig, annen fast eiendom og arv

I punkt 12.2.4.1 side 204 siste strekpunkt siste setning står det:

"Hele 40 pst. av formueskatten betales av pensjonister."

Setningen skulle hatt følgende ordlyd:

"Nærmere 40 pst. av formuesskatten betales av pensjonister."

I tillegg er det oppdaget følgende feil i foreløpig utgave som en ikke rakk å rette opp ved trykking av endelig utgave av meldingen:

Kapittel 9 side 143 følgende, om deltakerlignede selskap og enkeltpersonsforetak - skjermingsmodellen

I punkt 9.7 side 155 femte avsnitt tredje setning står det:

"Gevinsten på forretningsverdien inntektsføres gjennom gevinst- og tapskonto med 20 pst. pr. år i den nye virksomheten."

Setningen skulle hatt følgende ordlyd:

"Gevinsten på forretningsverdien inntektsføres gjennom gevinst- og tapskonto med 20 pst. pr. år i den overdragende virksomheten."

Oslo, i finanskomiteen, den 4. juni 2004