1. Samandrag
- 1.1 Bakgrunn
- 1.2 Styringsforholda i dag
- 1.3 Endring av styringsforholda
- 1.4 Oppfølging av evalueringa av UNE
- 1.5 Økonomiske og administrative konsekvensar
I meldinga vert det vist til at spørsmål som gjeld innreise og opphald for utlendingar, står høgt oppe på den politiske saklista. Til tider har det vore eit sterkt press på politikarane, særleg på den ansvarlege statsråden, for å gripe inn i einskilde utlendingssaker. Dette blei endra frå 1. januar 2001, då Utlendingsnemnda (UNE) blei etablert og det blei gjort ei lovendring som gjorde at departementet ikkje lenger kunne instruere Utlendingsdirektoratet (UDI) i utlendingssaker.
Den store utfordringa er korleis ein skal gi regjeringa, ved den ansvarlege statsråden, større innverknad på praksis utan å gå tilbake til situasjonen slik han var før 2001.
Den gjeldande ordninga for utlendingssaker i Noreg kan tolkast som ei form for ansvarsfråskriving frå politikarane si side. Regjeringa ønskjer å rette på dette og ta eit klarare politisk ansvar for praktiseringa av utlendingslova.
Fleire av forslaga i meldinga gjer det nødvendig å endre utlendingslova. Det blir lagt fram ein lovproposisjon i 2004 etter at forslag til endringar i lova har vore på alminneleg høyring.
I Ot.prp. nr. 17 (1998-1999) blei det fremja forslag om at det skulle opprettast ei nemnd til å behandle alle klager etter utlendingslova.
På grunnlag av at Stortinget slutta seg til forslaget om å opprette ei nemnd for alle utlendingssaker, vedtok Kongen i statsråd at UNE skulle etablerast 1. januar 2001. Frå den datoen skulle nemnda behandle klager på vedtak etter utlendingslova gjorde av UDI som førsteinstans. Nemnda blei administrativt og økonomisk underlagd Kommunal- og regionaldepartementet, som hadde overteke ansvaret for utlendingslovgivinga frå Justisdepartementet.
Grunngivinga for å opprette ei nemnd var i hovudsak tufta på to sentrale forhold: For det første ønskte ein å føre klagesaksbehandlinga ut av departementet, noko som var i tråd med den forvaltningspolitiske utviklinga, og for det andre blei det stadig vist til omsynet til rettstryggleiken.
Alle enkeltsakene og mellom anna svært mange førespurnader frå mellom anna media om innsyn i saker medførte eit sterkt press på både den politiske og den administrative leiinga i departementet. Ved å etablere ei klagenemnd rekna ein med at dette ville bli redusert.
Som ein del av argumentasjonen blei det også vist til at ei nemndløysing ville føre til at ålmenta fekk større tillit til vedtaka.
I samband med opprettinga av UNE blei utlendingslova endra, jf. Ot.prp. nr. 17 (1998-1999). I lova er departementet si rolle i forhold til utlendingssaker omtalt i § 38.
Hovudregelen som følgjer av utlendingslova § 38, er at departementet ikkje kan instruere om lovtolking, skjønnsutøving eller avgjerd i einskildsaker. Dette gjeld i forhold til alle instansar som gjer vedtak etter utlendingslova.
Saker som vedrører nasjonal tryggleik eller utanrikspolitiske omsyn, skal UDI og UNE leggje fram for departementet, både einskildsaker og meir generelle saker. I slike tilfelle har departementet høve til å instruere både direktoratet og nemnda om korleis utfallet skal bli. Vidare kan departementet gi instruksar om prioritering av saker, slik at ein kan be om at saker blir lagde på vent til lov og forskrift er endra.
Det er behov for større grad av styring når det gjeld praksis i utlendingssaker for å sikre at praksisen er i samsvar med politiske mål og prioriteringar. Det kan tenkjast at skjønnsutøvinga i utlendingsforvaltninga kan utvikle seg i strid med politiske mål, anten i for liberal eller i for restriktiv retning.
Eit forskriftsverk som inneheld særlege reglar for stadig nye grupper, kan vise seg å vere lite tenleg dersom endringane skulle bli mange. Det kan derfor vere behov for å finne raskare og betre styringsreiskapar.
Hovudregelen bør vere at statsråden og departementet skal ha generelt instruksjons- og kontrollmynde, ikkje instruksjonsmynde i einskildsaker. Eit slikt generelt mynde burde gi godt nok høve til å gjennomføre ein politikk i tråd med politiske mål og prioriteringar, som til dømes kan ha sin bakgrunn i ønske frå Stortinget. Det er vanskeleg å få til dette innan rimelege tidsfristar dersom endring av lov og forskrifter er det einaste verkemiddelet.
I tillegg er det problematisk at det på fleire saksområde kan utvikle seg ulik praksis mellom eller innanfor UDI og UNE. Det er størst risiko for skilnader der det er eit visst rom for skjønn i vurderingane.
Regjeringa meiner at det er tenleg å innføre eit høve til å auke kontrollen med vedtak og praksis i UDI.
Når UDI har gjort eit negativt vedtak, det vil seie eit vedtak til ugunst for utlendingen, skal rettstryggleiken til søkjaren sikrast ved at søkjaren som part kan bringe eit avslag i UDI inn for klagebehandling i UNE. Når UDI har gjort eit positivt vedtak, er det ingen som har rett eller høve til å få ei ny vurdering av vedtaket. Korkje departementet eller UNE har av eige tiltak instruksjonsmynde eller rett til å gjere om eit positivt vedtak. Dette inneber at det ikkje er nokon kontroll med positive vedtak i UDI, korkje når det gjeld skjønnsmessige spørsmål, når det gjeld rettsbruken eller når det gjeld vurderinga av fakta. Departementet ønskjer å betre denne situasjonen og meiner at behovet for auka kontroll med einskildvedtak er størst der UDI har gjort positive vedtak.
Regjeringa har etter ei samla vurdering kome til at generelt instruksjonsmynde er det mest effektive verktyet for å sikre at praksisen er mest mogleg i samsvar med politiske mål og prioriteringar. Det er også hovudregelen på andre forvaltningsområde at departementet kan instruere førsteinstansen. På bakgrunn av dette bør departementet ha høve til å gi UDI generelle instruksar om lovtolking og skjønnsutøving. Eit høve til å gi instruksjon vil ikkje gjere arbeidet med lover og forskrifter overflødig.
I meldinga vert det drøfta om departementet også skal ha høve til å føre kontroll med einskildvedtak i særskilde tilfelle, ettersom avgjerder i einskildsaker kan få verknader for liknande saker.
Regjeringa har kome til at det ikkje bør innførast eit høve for departementet til å instruere UDI om utfallet i einskildsaker. Det er særleg lagt vekt på at departementet då i stor grad ville fått med einskildsaker å gjere, noko som ikkje er ønskjeleg.
Vidare kunne departementet tenkje seg ei ordning der UDI legg visse saker fram for departementet eller Kongen i statsråd for ei bindande prinsippfråsegn.
Dette er ein tidkrevjande og omstendeleg prosess som sjeldan blir nytta. Vidare er det i strid med den forvaltningspolitiske utviklinga å leggje einskildsaker fram for departementet for uttale. Dette gjer seg endå sterkare gjeldande når det gjeld Kongen i statsråd. Departementet har derfor kome til at ei slik ordning ikkje er aktuell som styringsreiskap.
Eit anna alternativ for å få kontroll med einskildsakene er å gi departementet høve til å gi instruks om at eit vedtak gjort i UDI skal omgjerast, eller å gi departementet sjølv høve til å gjere om vedtaket.
Det taler for ein slik omgjeringsrett at det ville gitt departementet høve til å overprøve positive vedtak som allereie var gjorde, og at ein ikkje ville vere avhengig av å få kunnskap om kontroversielle vedtak i UDI før vedtaka blei gjorde. Men eit slikt system ville gå ut over arbeidet i departementet med utforming av politikken, eller det ville innebere ein auke i arbeidsbelastninga, som ville krevje ytterlegare ressursar.
Regjeringa meiner på bakgrunn av dette at ein ikkje bør ha høve til å gjere om vedtak gjorde i UDI
I meldinga vert det konkludert med at departementet skal kunne bestemme at eit positivt vedtak gjort i UDI skal vurderast på nytt av UNE. Etter ein gjennomgang av saka vil nemnda kome med ei prinsippfråsegn som får verknad for tilsvarande saker. Vedtaket gjort i UDI i einskildsaka kan ikkje opphevast eller setjast til side, med mindre det viser seg å vere ugyldig.
Departementet viser i meldinga til at fleire problemstillingar må utgreiast nærmare. Det må mellom anna takast stilling til om det skal stillast krav til grunngiving for avgjerda om at vedtaket skal vurderast på nytt. Regjeringa vil kome nærmare tilbake til problemstillingane i ein lovproposisjon.
Eit høve for departementet til å kunne instruere om lovtolking og skjønnsutøving føreset at departementet er kjent med praksisen i UDI. Vidare er det slik at for å kunne bestemme at eit positivt vedtak skal vurderast i UNE, må departementet bli kjent med dei vedtaka som det kan vere av interesse å få vurderte på nytt. Dette krev god flyt i informasjonen mellom UDI og departementet, og det må givast meir systematisk informasjon enn det som blir gjort i dag. Eit nært og godt samarbeid mellom departementet og direktoratet vil vere nødvendig.
Dersom departementet skal kunne bruke instruksjonsmyndet som eit effektivt verkemiddel, er det ein føresetnad at ein heile tida er oppdatert når det gjeld den aktuelle praksisen og moglege endringar i praksisen i UDI.
Det er mest tenleg at UDI ut frå gitte retningslinjer vurderer kva praksis og praksisendringar som er av interesse for departementet (både positive og negative vedtak).
I meldinga er det ei oversikt over tilfelle der det vil kunne vere behov for kontinuerlig oppdatering.
Det er korkje realistisk eller ønskjeleg å gi uttømmande retningslinjer for kva slags praksis som skal leggjast fram for departementet. UDI vil måtte bruke skjønn. Det er heller ikkje sannsynleg at ein kan få full oversikt over praksisen til kvar tid. Målet er ei ordning som heile tida sikrar oppdatering om dei viktigaste praksisendringane.
Eit høve for departementet til å bestemme at ei sak skal vurderast på nytt i UNE, føreset at departementet er kjent med positive vedtak der dette kan vere av interesse.
UDI behandlar i dag om lag 100 000 utlendingssaker på eit år, og i nær halvparten av sakene blir det gjort positive vedtak. Det ville krevje ein vesentleg ressursbruk i departementet dersom ein skulle gå igjennom alle desse vedtaka og ta stilling til om det er grunnlag for ny vurdering. Det må etablerast ei ordning der departementet får informasjon om vedtak som kan vere aktuelle for ein slik gjennomgang.
Spørsmålet er om det er UDI sjølv eller UNE som bør peike ut slike vedtak. Den mest tenlege løysinga er at UDI, etter gitte retningslinjer, vurderer kva for positive vedtak som bør leggjast fram for departementet. Denne løysinga er minst ressurskrevjande, ettersom UDI kan vurdere spørsmålet om framlegging for departementet samtidig som direktoratet gjer vedtak.
Det må understrekast at departementet også etter eige initiativ kan peike ut saker som det vil ha lagde fram for seg.
Det er ønskjeleg å innføre eit høve til auka kontroll også med vedtak gjorde i UNE. Ein reknar i første rekkje med at behovet vil knyte seg til positive vedtak i UNE, det vil seie vedtak til gunst for utlendingen. Dersom ein søknad blir avslått i UNE, kan søkjaren bringe saka inn for domstolane. I samband med avslag vil det såleis vere ein part som har interesse av å reise søksmål, og som har rett og høve til å få ei overprøving av vedtaket. Ein part som har fått eit positivt vedtak frå UNE, har derimot ingen motpart med søksmålskompetanse. Vidare har departementet korkje instruksjonsmynde eller av eige tiltak rett til å gjere om eit vedtak. Dette inneber at det i dag ikkje er nokon kontroll med positive vedtak i UNE, korkje når det gjeld skjønnsmessige spørsmål, når det gjeld rettsbruken eller når det gjeld vurderinga av fakta.
Departementet har vurdert ulike tiltak for å betre denne situasjonen. Det kan også vere ønskjeleg å innføre styringsreiskapar som kan medverke til å sikre ein einsarta praksis og ein praksis som er i samsvar med politiske mål og prioriteringar. På den andre sida bør ein vere svært tilbakehalden med å innføre tiltak som kan rokke ved UNE si uavhengige stilling og den tilliten ålmenta har til organet.
Omsynet til rettstryggleiken og tilliten var sentrale moment då UNE blei oppretta. I denne samanhengen blei den uavhengige stillinga og integriteten til UNE rekna som ein føresetnad. Eit utvida høve til å gi instruksjon vil lett kunne kome i konflikt med slike omsyn. Dette gjeld både for generelle instruksar om skjønnsutøving, rettsbruk og faktavurdering, og for instruksar om korleis einskildsaker skal avgjerast.
Dersom høvet til å gi instruksjon overfor UNE blir utvida, er risikoen stor for at pågang knytt til einskildsaker delvis vender tilbake til departementet. På bakgrunn av dette bør det ikkje innførast eit høve for departementet til å gi UNE generelle instruksar eller instruksjon om utfallet i einskildsaker.
Som nemnt ovanfor, blir det føreslått at departementet får høve til å instruere UDI om praksisen. Det kan hende at UNE kjem til eit anna resultat enn det som går fram av departementet sin instruks til UDI. Men ein praksis i UNE i strid med departementet sine ønske, vil i mange tilfelle kunne møtast ved at departementet ber om at alle liknande saker blir lagde på vent, og at ein så nyttar høvet til å lov- eller forskriftsfeste den praksisen ein ønskjer.
Ein kunne tenkje seg eit høve til å kome med prinsippfråsegn i saker som verserer i UNE, slik det er drøfta i forhold til UDI. Ei slik ordning er ikkje ønskjeleg. Det ville kome i strid med den sjølvstendige stillinga og legitimiteten til UNE dersom departementet eller Kongen i statsråd skulle kome med prinsippfråsegner i einskildsaker som var til behandling i UNE, og som UNE måtte rette seg etter.
Så langt departementet har greidd å kartleggje forholda, er det svært uvanleg at eit departement av eige tiltak kan gjere om eit nemndvedtak. Argumenta mot å gi departementet instruksjonsmynde overfor UNE gjeld også i forhold til eit høve til omgjering. Eit høve til omgjering for departementet vil kunne bryte med intensjonane bak etableringa av nemnda, og ei slik løysing er derfor ikkje ønskjeleg.
Departementet har gjort ei avveging av dei ulike omsyna som gjer seg gjeldande. På den eine sida står behovet for juridisk kontroll og ønsket om ein praksis i samsvar med politiske mål og prioriteringar. På den andre sida står omsynet til UNE si uavhengige stilling og ålmenta sin tillit til organet, og dessutan ønsket om å unngå at departementet blir belasta med einskildsaker.
Eit mogleg tiltak kan då vere at departementet får høve til å bringe positive vedtak gjorde i UNE inn for domstolsprøving. I dag er det berre søkjaren som kan gå til søksmål mot vedtak gjorde i UNE, og då med staten ved UNE som motpart.
Ei eventuell ordning med domstolsprøving av positive vedtak vil etter alt å dømme berre bli nytta heilt unntaksvis. For det første må det vere grunnlag for å hevde at eit vedtak i nemnda er ugyldig. I tillegg vil det neppe vere aktuelt å bringe eit vedtak inn for domstolsprøving med mindre det gjer seg gjeldande samfunnsmessige omsyn, eller at vedtaket verkar støytande e.l.
I høyringsbrevet frå departementet om styringsforhold på utlendingsfeltet vil moglege tiltak for auka kontroll med praksisen og vedtaka i UNE bli lagde fram for høyringsinstansane. På bakgrunn av innspel frå høyringsinstansane vil regjeringa ta stilling til i kva grad det bør innførast slike kontrolltiltak. Regjeringa vil presentere si vurdering av spørsmålet i lovproposisjonen om saka.
Regjeringa ser det som tenleg at Kongen i statsråd skal vere klageorgan for vedtak i UDI i saker som vedrører den nasjonale tryggleiken og utanrikspolitiske omsyn.
Det er særleg to forhold som taler for å la Kongen i statsråd vere klageinstans for saker der tryggingspolitiske eller utanrikspolitiske omsyn gjer seg gjeldande.
Det første forholdet er at denne typen saker har ein spesiell karakter. I motsetnad til andre saker som blir påklaga til UNE, er denne typen saker utprega politiske og har med utanrikspolitikk og tryggingspolitikk å gjere. Kongen i statsråd vil derfor vere meir eigna til å overprøve slike saker enn nemnda.
Det andre forholdet er at det er viktig å ha ei reell klagebehandling. Det er eit viktig prinsipp i norsk rett at saker skal behandlast i to instansar. Dette blir sikra gjennom den nogjeldande klageordninga for utlendingssaker. I forlenginga av dette prinsippet er det viktig at klagebehandlinga av slike saker er reell. Den gjeldande klageordninga, der saker kan bringast inn for UNE, og der departementet har instruksjonsmynde, kan føre til at det kan reisast tvil om klagebehandlinga er reell. Ved å la Kongen i statsråd vere klageinstans for denne typen saker vil ein betre situasjonen.
På oppdrag frå Kommunal- og regionaldepartementet blei det i perioden oktober 2001-mars 2003 gjennomført ei evaluering av UNE. Evalueringa blei utført av konsulentfirmaet rhKnoff i samarbeid med Agenda Utredning & Utvikling og dr. juris Jan Fridthjof Bernt. Hovudtema for evalueringa var:
– rettstryggleiken til klagarane
– legitimiteten og autoriteten til klageordninga
– effektiviteten i klagebehandlinga
– den politiske styringa på utlendingsfeltet.
Evalueringa gir i det store og heile eit positivt bilete av verksemda i UNE. Blant funna er at UNE har opparbeidd seg eit bra omdømme når det gjeld fleksibilitet og reaksjonsevne. UNE har også eit godt ry når det gjeld opplysning av sakene og tydeleggjering av grunngivingar. Gjennomgang av saksmapper i samband med evalueringa tyder på at dette ryet er fortent. Vidare ser det ut til at saksbehandlinga i UNE gjennomgåande held ein høg standard både fagleg og etisk, gitt dei rammevilkåra ein arbeider innanfor.
Evalueringsrapporten inneheld også kritiske merknader. Blant dei viktigaste er at det blir framheva at UNE må leggje om praksisen og i større grad gi partsinnsyn og uttalerett. Vidare blir det tilrådd at avgjerder alltid skal takast av nemndleiaren eller i nemndmøte, ikkje av sekretariatet. Det blir også peika på at mange opplever at UNE opptrer lite konsistent og har medverka lite til å klargjere praksis og gjeldande rett. I denne samanhengen tilrår evalueringsrapporten at det blir oppretta ei stornemnd. Vidare blir det tilrådd å opprette ei felles, uavhengig landkunnskapseining for UDI og UNE.
Både i departementet og i UNE og UDI arbeider ein med å gå igjennom og følgje opp synspunkta og tilrådingane frå evalueringa. Nedanfor er det ein omtale av nokre sentrale punkt og kva planar departementet har for oppfølging.
Regjeringa føreslår:
– Det blir oppretta ei stornemnd i UNE som ei ytterlegare form for behandling av saker, og koordineringsutvalet blir lagt ned.
– Stornemnda skal vurdere prinsipielle saker, positive vedtak frå UDI og saker der det er tendensar til ulik praksis i UNE og UDI.
– Vedtak i stornemnda skal vere retningsgivande for UNE og UDI.
– Kommunal- og regionaldepartementet, UDI, nemndleiarar i UNE og eventuelt direktøren i UNE skal kunne be om å få ei sak behandla i stornemnda.
– Stornemnda blir sett saman av tre nemndleiarar, eventuelt inkludert direktøren i UNE, og fire lekfolk.
Regjeringa føreslår:
– Det blir etablert ei felles eining for landkunnskap for UDI og UNE.
– Eininga blir administrativt underlagd UDI.
– Eininga skal vere fagleg uavhengig. Det vil seie at korkje departementet, direktoratet eller nemnda skal ha instruksjonsmynde, utover instruksjonar som gjeld administrative forhold og prioritering av saker.
Evalueringa av UNE konkluderer med at det er heilt nødvendig at UNE legg om praksisen når det gjeld partsinnsyn og uttalerett, og at UNE etter alt å dømme opptrer i strid med dei krava forvaltningslova set til saksbehandling.
Regjeringa tek kritikken som gjeld partsinnsyn alvorleg. Tiltak for å betre situasjonen vil bli utforma i samarbeid med UDI og UNE. Eventuelle økonomiske og administrative konsekvensar vil bli handterte i samband med den ordinære budsjettprosessen.
Proposisjonen inneheld ei oppsummering av økonomiske og administrative konsekvensar av dei viktigaste forslaga i meldinga. Nokre av forslaga inneheld element som departementet først vil kunne gi kostnadsoverslag over i samband med proposisjonen om konkrete lovendringar.
Til saman inneber forslaga i meldinga ein viss auke i ressursbruken, i første rekkje i departementet, i mindre omfang i UDI og UNE. Sett i forhold til den samla ressursbruken i dag, vil auken vere relativt liten. Den auka innsatsen er nødvendig for å få betre politisk styring med praksis og vedtak i utlendingssaker. På sikt kan det gi ei innsparing.