Innstilling frå kommunalkomiteen om styringsforhold på utlendingsfeltet
Dette dokument
- Innst. S. nr. 219 (2003-2004)
- Kildedok: St.meld. nr. 21 (2003-2004)
- Dato: 01.06.2004
- Utgiver: Kommunalkomiteen
- Sidetall: 12
Innhold
- 1. Samandrag
- 1.1 Bakgrunn
- 1.2 Styringsforholda i dag
- 1.3 Endring av styringsforholda
- 1.4 Oppfølging av evalueringa av UNE
- 1.5 Økonomiske og administrative konsekvensar
- 2. Merknader frå komiteen
- 3. Forslag frå mindretal
- 4. Tilråding frå komiteen
Til Stortinget
I meldinga vert det vist til at spørsmål som gjeld innreise og opphald for utlendingar, står høgt oppe på den politiske saklista. Til tider har det vore eit sterkt press på politikarane, særleg på den ansvarlege statsråden, for å gripe inn i einskilde utlendingssaker. Dette blei endra frå 1. januar 2001, då Utlendingsnemnda (UNE) blei etablert og det blei gjort ei lovendring som gjorde at departementet ikkje lenger kunne instruere Utlendingsdirektoratet (UDI) i utlendingssaker.
Den store utfordringa er korleis ein skal gi regjeringa, ved den ansvarlege statsråden, større innverknad på praksis utan å gå tilbake til situasjonen slik han var før 2001.
Den gjeldande ordninga for utlendingssaker i Noreg kan tolkast som ei form for ansvarsfråskriving frå politikarane si side. Regjeringa ønskjer å rette på dette og ta eit klarare politisk ansvar for praktiseringa av utlendingslova.
Fleire av forslaga i meldinga gjer det nødvendig å endre utlendingslova. Det blir lagt fram ein lovproposisjon i 2004 etter at forslag til endringar i lova har vore på alminneleg høyring.
I Ot.prp. nr. 17 (1998-1999) blei det fremja forslag om at det skulle opprettast ei nemnd til å behandle alle klager etter utlendingslova.
På grunnlag av at Stortinget slutta seg til forslaget om å opprette ei nemnd for alle utlendingssaker, vedtok Kongen i statsråd at UNE skulle etablerast 1. januar 2001. Frå den datoen skulle nemnda behandle klager på vedtak etter utlendingslova gjorde av UDI som førsteinstans. Nemnda blei administrativt og økonomisk underlagd Kommunal- og regionaldepartementet, som hadde overteke ansvaret for utlendingslovgivinga frå Justisdepartementet.
Grunngivinga for å opprette ei nemnd var i hovudsak tufta på to sentrale forhold: For det første ønskte ein å føre klagesaksbehandlinga ut av departementet, noko som var i tråd med den forvaltningspolitiske utviklinga, og for det andre blei det stadig vist til omsynet til rettstryggleiken.
Alle enkeltsakene og mellom anna svært mange førespurnader frå mellom anna media om innsyn i saker medførte eit sterkt press på både den politiske og den administrative leiinga i departementet. Ved å etablere ei klagenemnd rekna ein med at dette ville bli redusert.
Som ein del av argumentasjonen blei det også vist til at ei nemndløysing ville føre til at ålmenta fekk større tillit til vedtaka.
I samband med opprettinga av UNE blei utlendingslova endra, jf. Ot.prp. nr. 17 (1998-1999). I lova er departementet si rolle i forhold til utlendingssaker omtalt i § 38.
Hovudregelen som følgjer av utlendingslova § 38, er at departementet ikkje kan instruere om lovtolking, skjønnsutøving eller avgjerd i einskildsaker. Dette gjeld i forhold til alle instansar som gjer vedtak etter utlendingslova.
Saker som vedrører nasjonal tryggleik eller utanrikspolitiske omsyn, skal UDI og UNE leggje fram for departementet, både einskildsaker og meir generelle saker. I slike tilfelle har departementet høve til å instruere både direktoratet og nemnda om korleis utfallet skal bli. Vidare kan departementet gi instruksar om prioritering av saker, slik at ein kan be om at saker blir lagde på vent til lov og forskrift er endra.
Det er behov for større grad av styring når det gjeld praksis i utlendingssaker for å sikre at praksisen er i samsvar med politiske mål og prioriteringar. Det kan tenkjast at skjønnsutøvinga i utlendingsforvaltninga kan utvikle seg i strid med politiske mål, anten i for liberal eller i for restriktiv retning.
Eit forskriftsverk som inneheld særlege reglar for stadig nye grupper, kan vise seg å vere lite tenleg dersom endringane skulle bli mange. Det kan derfor vere behov for å finne raskare og betre styringsreiskapar.
Hovudregelen bør vere at statsråden og departementet skal ha generelt instruksjons- og kontrollmynde, ikkje instruksjonsmynde i einskildsaker. Eit slikt generelt mynde burde gi godt nok høve til å gjennomføre ein politikk i tråd med politiske mål og prioriteringar, som til dømes kan ha sin bakgrunn i ønske frå Stortinget. Det er vanskeleg å få til dette innan rimelege tidsfristar dersom endring av lov og forskrifter er det einaste verkemiddelet.
I tillegg er det problematisk at det på fleire saksområde kan utvikle seg ulik praksis mellom eller innanfor UDI og UNE. Det er størst risiko for skilnader der det er eit visst rom for skjønn i vurderingane.
Regjeringa meiner at det er tenleg å innføre eit høve til å auke kontrollen med vedtak og praksis i UDI.
Når UDI har gjort eit negativt vedtak, det vil seie eit vedtak til ugunst for utlendingen, skal rettstryggleiken til søkjaren sikrast ved at søkjaren som part kan bringe eit avslag i UDI inn for klagebehandling i UNE. Når UDI har gjort eit positivt vedtak, er det ingen som har rett eller høve til å få ei ny vurdering av vedtaket. Korkje departementet eller UNE har av eige tiltak instruksjonsmynde eller rett til å gjere om eit positivt vedtak. Dette inneber at det ikkje er nokon kontroll med positive vedtak i UDI, korkje når det gjeld skjønnsmessige spørsmål, når det gjeld rettsbruken eller når det gjeld vurderinga av fakta. Departementet ønskjer å betre denne situasjonen og meiner at behovet for auka kontroll med einskildvedtak er størst der UDI har gjort positive vedtak.
Regjeringa har etter ei samla vurdering kome til at generelt instruksjonsmynde er det mest effektive verktyet for å sikre at praksisen er mest mogleg i samsvar med politiske mål og prioriteringar. Det er også hovudregelen på andre forvaltningsområde at departementet kan instruere førsteinstansen. På bakgrunn av dette bør departementet ha høve til å gi UDI generelle instruksar om lovtolking og skjønnsutøving. Eit høve til å gi instruksjon vil ikkje gjere arbeidet med lover og forskrifter overflødig.
I meldinga vert det drøfta om departementet også skal ha høve til å føre kontroll med einskildvedtak i særskilde tilfelle, ettersom avgjerder i einskildsaker kan få verknader for liknande saker.
Regjeringa har kome til at det ikkje bør innførast eit høve for departementet til å instruere UDI om utfallet i einskildsaker. Det er særleg lagt vekt på at departementet då i stor grad ville fått med einskildsaker å gjere, noko som ikkje er ønskjeleg.
Vidare kunne departementet tenkje seg ei ordning der UDI legg visse saker fram for departementet eller Kongen i statsråd for ei bindande prinsippfråsegn.
Dette er ein tidkrevjande og omstendeleg prosess som sjeldan blir nytta. Vidare er det i strid med den forvaltningspolitiske utviklinga å leggje einskildsaker fram for departementet for uttale. Dette gjer seg endå sterkare gjeldande når det gjeld Kongen i statsråd. Departementet har derfor kome til at ei slik ordning ikkje er aktuell som styringsreiskap.
Eit anna alternativ for å få kontroll med einskildsakene er å gi departementet høve til å gi instruks om at eit vedtak gjort i UDI skal omgjerast, eller å gi departementet sjølv høve til å gjere om vedtaket.
Det taler for ein slik omgjeringsrett at det ville gitt departementet høve til å overprøve positive vedtak som allereie var gjorde, og at ein ikkje ville vere avhengig av å få kunnskap om kontroversielle vedtak i UDI før vedtaka blei gjorde. Men eit slikt system ville gå ut over arbeidet i departementet med utforming av politikken, eller det ville innebere ein auke i arbeidsbelastninga, som ville krevje ytterlegare ressursar.
Regjeringa meiner på bakgrunn av dette at ein ikkje bør ha høve til å gjere om vedtak gjorde i UDI
I meldinga vert det konkludert med at departementet skal kunne bestemme at eit positivt vedtak gjort i UDI skal vurderast på nytt av UNE. Etter ein gjennomgang av saka vil nemnda kome med ei prinsippfråsegn som får verknad for tilsvarande saker. Vedtaket gjort i UDI i einskildsaka kan ikkje opphevast eller setjast til side, med mindre det viser seg å vere ugyldig.
Departementet viser i meldinga til at fleire problemstillingar må utgreiast nærmare. Det må mellom anna takast stilling til om det skal stillast krav til grunngiving for avgjerda om at vedtaket skal vurderast på nytt. Regjeringa vil kome nærmare tilbake til problemstillingane i ein lovproposisjon.
Eit høve for departementet til å kunne instruere om lovtolking og skjønnsutøving føreset at departementet er kjent med praksisen i UDI. Vidare er det slik at for å kunne bestemme at eit positivt vedtak skal vurderast i UNE, må departementet bli kjent med dei vedtaka som det kan vere av interesse å få vurderte på nytt. Dette krev god flyt i informasjonen mellom UDI og departementet, og det må givast meir systematisk informasjon enn det som blir gjort i dag. Eit nært og godt samarbeid mellom departementet og direktoratet vil vere nødvendig.
Dersom departementet skal kunne bruke instruksjonsmyndet som eit effektivt verkemiddel, er det ein føresetnad at ein heile tida er oppdatert når det gjeld den aktuelle praksisen og moglege endringar i praksisen i UDI.
Det er mest tenleg at UDI ut frå gitte retningslinjer vurderer kva praksis og praksisendringar som er av interesse for departementet (både positive og negative vedtak).
I meldinga er det ei oversikt over tilfelle der det vil kunne vere behov for kontinuerlig oppdatering.
Det er korkje realistisk eller ønskjeleg å gi uttømmande retningslinjer for kva slags praksis som skal leggjast fram for departementet. UDI vil måtte bruke skjønn. Det er heller ikkje sannsynleg at ein kan få full oversikt over praksisen til kvar tid. Målet er ei ordning som heile tida sikrar oppdatering om dei viktigaste praksisendringane.
Eit høve for departementet til å bestemme at ei sak skal vurderast på nytt i UNE, føreset at departementet er kjent med positive vedtak der dette kan vere av interesse.
UDI behandlar i dag om lag 100 000 utlendingssaker på eit år, og i nær halvparten av sakene blir det gjort positive vedtak. Det ville krevje ein vesentleg ressursbruk i departementet dersom ein skulle gå igjennom alle desse vedtaka og ta stilling til om det er grunnlag for ny vurdering. Det må etablerast ei ordning der departementet får informasjon om vedtak som kan vere aktuelle for ein slik gjennomgang.
Spørsmålet er om det er UDI sjølv eller UNE som bør peike ut slike vedtak. Den mest tenlege løysinga er at UDI, etter gitte retningslinjer, vurderer kva for positive vedtak som bør leggjast fram for departementet. Denne løysinga er minst ressurskrevjande, ettersom UDI kan vurdere spørsmålet om framlegging for departementet samtidig som direktoratet gjer vedtak.
Det må understrekast at departementet også etter eige initiativ kan peike ut saker som det vil ha lagde fram for seg.
Det er ønskjeleg å innføre eit høve til auka kontroll også med vedtak gjorde i UNE. Ein reknar i første rekkje med at behovet vil knyte seg til positive vedtak i UNE, det vil seie vedtak til gunst for utlendingen. Dersom ein søknad blir avslått i UNE, kan søkjaren bringe saka inn for domstolane. I samband med avslag vil det såleis vere ein part som har interesse av å reise søksmål, og som har rett og høve til å få ei overprøving av vedtaket. Ein part som har fått eit positivt vedtak frå UNE, har derimot ingen motpart med søksmålskompetanse. Vidare har departementet korkje instruksjonsmynde eller av eige tiltak rett til å gjere om eit vedtak. Dette inneber at det i dag ikkje er nokon kontroll med positive vedtak i UNE, korkje når det gjeld skjønnsmessige spørsmål, når det gjeld rettsbruken eller når det gjeld vurderinga av fakta.
Departementet har vurdert ulike tiltak for å betre denne situasjonen. Det kan også vere ønskjeleg å innføre styringsreiskapar som kan medverke til å sikre ein einsarta praksis og ein praksis som er i samsvar med politiske mål og prioriteringar. På den andre sida bør ein vere svært tilbakehalden med å innføre tiltak som kan rokke ved UNE si uavhengige stilling og den tilliten ålmenta har til organet.
Omsynet til rettstryggleiken og tilliten var sentrale moment då UNE blei oppretta. I denne samanhengen blei den uavhengige stillinga og integriteten til UNE rekna som ein føresetnad. Eit utvida høve til å gi instruksjon vil lett kunne kome i konflikt med slike omsyn. Dette gjeld både for generelle instruksar om skjønnsutøving, rettsbruk og faktavurdering, og for instruksar om korleis einskildsaker skal avgjerast.
Dersom høvet til å gi instruksjon overfor UNE blir utvida, er risikoen stor for at pågang knytt til einskildsaker delvis vender tilbake til departementet. På bakgrunn av dette bør det ikkje innførast eit høve for departementet til å gi UNE generelle instruksar eller instruksjon om utfallet i einskildsaker.
Som nemnt ovanfor, blir det føreslått at departementet får høve til å instruere UDI om praksisen. Det kan hende at UNE kjem til eit anna resultat enn det som går fram av departementet sin instruks til UDI. Men ein praksis i UNE i strid med departementet sine ønske, vil i mange tilfelle kunne møtast ved at departementet ber om at alle liknande saker blir lagde på vent, og at ein så nyttar høvet til å lov- eller forskriftsfeste den praksisen ein ønskjer.
Ein kunne tenkje seg eit høve til å kome med prinsippfråsegn i saker som verserer i UNE, slik det er drøfta i forhold til UDI. Ei slik ordning er ikkje ønskjeleg. Det ville kome i strid med den sjølvstendige stillinga og legitimiteten til UNE dersom departementet eller Kongen i statsråd skulle kome med prinsippfråsegner i einskildsaker som var til behandling i UNE, og som UNE måtte rette seg etter.
Så langt departementet har greidd å kartleggje forholda, er det svært uvanleg at eit departement av eige tiltak kan gjere om eit nemndvedtak. Argumenta mot å gi departementet instruksjonsmynde overfor UNE gjeld også i forhold til eit høve til omgjering. Eit høve til omgjering for departementet vil kunne bryte med intensjonane bak etableringa av nemnda, og ei slik løysing er derfor ikkje ønskjeleg.
Departementet har gjort ei avveging av dei ulike omsyna som gjer seg gjeldande. På den eine sida står behovet for juridisk kontroll og ønsket om ein praksis i samsvar med politiske mål og prioriteringar. På den andre sida står omsynet til UNE si uavhengige stilling og ålmenta sin tillit til organet, og dessutan ønsket om å unngå at departementet blir belasta med einskildsaker.
Eit mogleg tiltak kan då vere at departementet får høve til å bringe positive vedtak gjorde i UNE inn for domstolsprøving. I dag er det berre søkjaren som kan gå til søksmål mot vedtak gjorde i UNE, og då med staten ved UNE som motpart.
Ei eventuell ordning med domstolsprøving av positive vedtak vil etter alt å dømme berre bli nytta heilt unntaksvis. For det første må det vere grunnlag for å hevde at eit vedtak i nemnda er ugyldig. I tillegg vil det neppe vere aktuelt å bringe eit vedtak inn for domstolsprøving med mindre det gjer seg gjeldande samfunnsmessige omsyn, eller at vedtaket verkar støytande e.l.
I høyringsbrevet frå departementet om styringsforhold på utlendingsfeltet vil moglege tiltak for auka kontroll med praksisen og vedtaka i UNE bli lagde fram for høyringsinstansane. På bakgrunn av innspel frå høyringsinstansane vil regjeringa ta stilling til i kva grad det bør innførast slike kontrolltiltak. Regjeringa vil presentere si vurdering av spørsmålet i lovproposisjonen om saka.
Regjeringa ser det som tenleg at Kongen i statsråd skal vere klageorgan for vedtak i UDI i saker som vedrører den nasjonale tryggleiken og utanrikspolitiske omsyn.
Det er særleg to forhold som taler for å la Kongen i statsråd vere klageinstans for saker der tryggingspolitiske eller utanrikspolitiske omsyn gjer seg gjeldande.
Det første forholdet er at denne typen saker har ein spesiell karakter. I motsetnad til andre saker som blir påklaga til UNE, er denne typen saker utprega politiske og har med utanrikspolitikk og tryggingspolitikk å gjere. Kongen i statsråd vil derfor vere meir eigna til å overprøve slike saker enn nemnda.
Det andre forholdet er at det er viktig å ha ei reell klagebehandling. Det er eit viktig prinsipp i norsk rett at saker skal behandlast i to instansar. Dette blir sikra gjennom den nogjeldande klageordninga for utlendingssaker. I forlenginga av dette prinsippet er det viktig at klagebehandlinga av slike saker er reell. Den gjeldande klageordninga, der saker kan bringast inn for UNE, og der departementet har instruksjonsmynde, kan føre til at det kan reisast tvil om klagebehandlinga er reell. Ved å la Kongen i statsråd vere klageinstans for denne typen saker vil ein betre situasjonen.
På oppdrag frå Kommunal- og regionaldepartementet blei det i perioden oktober 2001-mars 2003 gjennomført ei evaluering av UNE. Evalueringa blei utført av konsulentfirmaet rhKnoff i samarbeid med Agenda Utredning & Utvikling og dr. juris Jan Fridthjof Bernt. Hovudtema for evalueringa var:
– rettstryggleiken til klagarane
– legitimiteten og autoriteten til klageordninga
– effektiviteten i klagebehandlinga
– den politiske styringa på utlendingsfeltet.
Evalueringa gir i det store og heile eit positivt bilete av verksemda i UNE. Blant funna er at UNE har opparbeidd seg eit bra omdømme når det gjeld fleksibilitet og reaksjonsevne. UNE har også eit godt ry når det gjeld opplysning av sakene og tydeleggjering av grunngivingar. Gjennomgang av saksmapper i samband med evalueringa tyder på at dette ryet er fortent. Vidare ser det ut til at saksbehandlinga i UNE gjennomgåande held ein høg standard både fagleg og etisk, gitt dei rammevilkåra ein arbeider innanfor.
Evalueringsrapporten inneheld også kritiske merknader. Blant dei viktigaste er at det blir framheva at UNE må leggje om praksisen og i større grad gi partsinnsyn og uttalerett. Vidare blir det tilrådd at avgjerder alltid skal takast av nemndleiaren eller i nemndmøte, ikkje av sekretariatet. Det blir også peika på at mange opplever at UNE opptrer lite konsistent og har medverka lite til å klargjere praksis og gjeldande rett. I denne samanhengen tilrår evalueringsrapporten at det blir oppretta ei stornemnd. Vidare blir det tilrådd å opprette ei felles, uavhengig landkunnskapseining for UDI og UNE.
Både i departementet og i UNE og UDI arbeider ein med å gå igjennom og følgje opp synspunkta og tilrådingane frå evalueringa. Nedanfor er det ein omtale av nokre sentrale punkt og kva planar departementet har for oppfølging.
Regjeringa føreslår:
– Det blir oppretta ei stornemnd i UNE som ei ytterlegare form for behandling av saker, og koordineringsutvalet blir lagt ned.
– Stornemnda skal vurdere prinsipielle saker, positive vedtak frå UDI og saker der det er tendensar til ulik praksis i UNE og UDI.
– Vedtak i stornemnda skal vere retningsgivande for UNE og UDI.
– Kommunal- og regionaldepartementet, UDI, nemndleiarar i UNE og eventuelt direktøren i UNE skal kunne be om å få ei sak behandla i stornemnda.
– Stornemnda blir sett saman av tre nemndleiarar, eventuelt inkludert direktøren i UNE, og fire lekfolk.
Regjeringa føreslår:
– Det blir etablert ei felles eining for landkunnskap for UDI og UNE.
– Eininga blir administrativt underlagd UDI.
– Eininga skal vere fagleg uavhengig. Det vil seie at korkje departementet, direktoratet eller nemnda skal ha instruksjonsmynde, utover instruksjonar som gjeld administrative forhold og prioritering av saker.
Evalueringa av UNE konkluderer med at det er heilt nødvendig at UNE legg om praksisen når det gjeld partsinnsyn og uttalerett, og at UNE etter alt å dømme opptrer i strid med dei krava forvaltningslova set til saksbehandling.
Regjeringa tek kritikken som gjeld partsinnsyn alvorleg. Tiltak for å betre situasjonen vil bli utforma i samarbeid med UDI og UNE. Eventuelle økonomiske og administrative konsekvensar vil bli handterte i samband med den ordinære budsjettprosessen.
Proposisjonen inneheld ei oppsummering av økonomiske og administrative konsekvensar av dei viktigaste forslaga i meldinga. Nokre av forslaga inneheld element som departementet først vil kunne gi kostnadsoverslag over i samband med proposisjonen om konkrete lovendringar.
Til saman inneber forslaga i meldinga ein viss auke i ressursbruken, i første rekkje i departementet, i mindre omfang i UDI og UNE. Sett i forhold til den samla ressursbruken i dag, vil auken vere relativt liten. Den auka innsatsen er nødvendig for å få betre politisk styring med praksis og vedtak i utlendingssaker. På sikt kan det gi ei innsparing.
Komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Sigvald Oppebøen Hansen, Reidar Sandal, Karl Eirik Schjøtt-Pedersen og Signe Øye, frå Høgre, Peter Skovholt Gitmark, Hans Kristian Hogsnes og Kari Lise Holmberg, frå Framstegspartiet, Torbjørn Andersen og Per Sandberg, frå Sosialistisk Venstreparti, Karin Andersen og Heikki Holmås, frå Kristeleg Folkeparti, Anita Apelthun Sæle og Ivar Østberg, og frå Senterpartiet, leiaren Magnhild Meltveit Kleppa, meiner det er behov for større grad av styring når det gjeld praksis i utlendingssaker. Komiteen meiner dette er naudsynt for å sikre at praksisen er i samsvar med politiske mål og prioriteringar. Komiteen viser til at departementet parallelt med framlegginga har hatt forslag til lovendringar ute på høyring. Komiteen meiner det er behov for endringar i lovverket.
Medlemene i komiteen frå Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at det i høyringa komiteen heldt, i ei fellesfråsegn frå NOAS, Den norske advokatforening, Juss-Buss og Flyktningerådet, kom fram sterke motførestellingar til nokre av framlegga frå Regjeringa. Desse medlemene viser vidare til at komiteen har fått seg førelagt høyringsuttalane til utkastet til lovendringar og meiner dei synest å formidle både manglande dialog og mistydingar i høve til departementet sitt arbeid. Desse medlemene må be departementet gjere ei grundig vurdering av korleis ein god kontakt kan reetablerast. Desse medlemenemeiner også det er avgjerande viktig at departementet nøye gjennomgår dei synspunkta som er komne inn. Desse medlemene vil understreke at det vert føresett at den varsla lovproposisjonen kan verte endra og at komiteen vil vurdere både dei einskilde uttalane og forslag til endringar når den varsla lovproposisjonen vert lagt fram.
Desse medlemene finn grunn for å understreke at det er einskildsakene som gir norsk flyktningepolitikk eit andlet. Når t.d. ein barnefamilie med lang butid i Norge vert henta av politiet for å bli transportert ut av landet, eller ein kurdar som er såkalla ureturnerbar og som har arbeid og forsyter både seg sjølv og andre, får melding om at han er stroken frå Folkeregisteret, då er det behov for at både stortingsrepresentantar og regjeringsmedlemmer reagerer, deltek i den offentlege debatten og iverkset tiltak. Desse medlemene meiner dette talar for å gi departementet større politisk styring med praktiseringa av utlendingslova. Statsråden vil kunne gripe fatt i dei prinsipielle sidene ved slike enkeltsaker gjennom å føreta forskriftsendring.
Desse medlemene viser til brev av 19. mai 2004 frå statsråden til Senterpartiets stortingsgruppe der statsråden klargjer at ho har større høve til styre gjennom forskrift enn ho i dag nyttar seg av. Desse medlemene er samde med statsråden i at det å lage forskrifter er tidkrevjande. Desse medlemene vil likevel peike på at det i den løpande debatten om t.d. høvet til å leggje vekt på "sterke menneskelege omsyn", vil vere ein fordel både for den einskilde søkjaren, for utlendingsstyresmaktene, for sakshandsamarar og rettleiarar, at ein har forskrifter å halde seg til. Desse medlemene viser til merknader under 2.2.
Komiteen viser til at departementet fra 1. januar 2001 ikke har kunnet instruere UDI i utlendingssaker.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, støtter forslaget om at departementet skal kunne gi UDI generelle instrukser om lovtolkning og skjønnsutøvelse.
Flertalletviser til at da Stortinget vedtok å flytte klagebehandlingen av enkeltsaker fra departementet til UNE i 2001, var dette blant annet begrunnet i det store presset stortingspolitikere og fagstatsråden opplevde. Flertallet mener det er viktig at saksbehandlingen knyttet til enkeltsaker fortsatt holdes utenfor departementet.
Samtidig menerflertallet det er viktig at det politiske ansvar tydeliggjøres og at det er samsvar mellom politiske mål og praktiseringen av utlendingsloven. Den foreslåtte endringen ivaretar disse to hensyn. Flertallet mener at det likevel er en viss fare for at presset mot politiske myndigheter vil øke noe som en følge av denne endringen.
Flertalleter derfor opptatt av at viktige rettsprinsipper, demokratiske spilleregler og forutsigbarhet er viktige elementer i en human flyktning- og asylpolitikk.
Eit anna fleirtal, medlemene frå Arbeidarpartiet, Høgre, Sosialistisk Venstreparti, Kristeleg Folkeparti og Senterpartiet, vil understreke at FNs flyktningekonvensjon, menneskerettighetskonvensjon og barnekonvensjon ligg til grunn for flyktningepolitikken.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener det er et stort behov for endringer i saksbehandlingen av utlendingssaker. Disse medlemmer har lenge etterlyst et mer konkret politisk ansvar bak enkeltsaker på utlendingsfeltet. Det vises i denne sammenheng til at Fremskrittspartiet stemte mot opprettelsen av Utlendingsnemnda (UNE) under behandlingen av Ot.prp. nr. 17 (1998-1999), jf. Innst. O. nr. 42 (1998-1999), nettopp fordi opprettelsen av UNE i den formen som foreslått, ville fjerne det politiske ansvaret bak behandlingen av utlendingssaker.
Disse medlemmer konstaterer at flere av de politiske partiene som aktivt stemte for at sittende statsråd ikke skal ha myndighet i utlendingssaker, allikevel har kritisert statsråden for å ikke gripe inn i enkeltsaker. Disse medlemmer har vanskelig for å se på dette som annet enn et skoleeksempel på hykleri.
Disse medlemmer viser til at norsk flyktnings- og innvandringspolitikk er gjenstand for debatt og sterk politisk meningsbrytning. Det foretas stadig endringer av lovverket, og når det gjelder praktiseringen av dette. Det er viktig at det norske folk får størst mulig innflytelse over innvandringspolitikken innenfor rammen av det parlamentariske demokratiet og gjennom sine folkevalgte.
En del enkeltsaker i den senere tid viser at avgjørelser truffet i Utlendingsdirektoratet oppfattes som urimelige og sterkt provoserende av mange. Eventuell klagesaksbehandling i UNE hjelper ikke på dette inntrykket, fordi nemnda er sammensatt av medlemmer som ikke står i et direkte forhold til velgerne, fordi nemnda selv bestemmer sin behandlingsform, og fordi verken nemnda eller Utlendingsdirektoratet kan instrueres av politiske myndigheter med mindre det dreier seg om rikets sikkerhet.
Det er uheldig at praktiseringen av utlendingssaker i Norge skjer i et system som er helt lukket, og hvor departementet og de folkevalgte myndighetene i praksis ikke har styringsmuligheter. Tidligere behandlet Justisdepartementet klagesaker fra Utlendingsdirektoratet. Dette ga Stortinget en mulig innflytelse ved å fatte vedtak som kunne instruere departementet. På denne måten fikk de politiske, lovlig valgte myndigheter større innflytelse over flyktnings- og innvandringspolitikken enn slik det er nå. Disse medlemmer erkjenner imidlertid at denne organiseringen hadde en rekke svakheter, og at det derfor ikke vil være hensiktsmessig å gå tilbake til denne.
Disse medlemmer mener at for å gi de folkevalgte best mulig evne til å styre innvandrings- og asylpolitikken vil det være mest hensiktsmessig om den nåværende nemnda erstattes av en nemnd valgt av Stortinget. Til en slik nemnd kan Stortinget da velge medlemmer ut fra en proporsjonal representasjon fra de politiske partiene. Samtidig må statsråden gis langt sterkere myndighet bak enkeltsaker som ligger til avgjørelse i Utlendingsdirektoratet.
Disse medlemmer ber derfor om at Regjeringen i kommende odelstingsproposisjon kommer tilbake med forslag til endringer i utlendingsloven slik at Utlendingsnemndas medlemmer utelukkende erstattes med medlemmer valgt av Stortinget.
Disse medlemmer mener også at det er presserende at departementet ved statsråden gis mer ansvar for de vedtak som treffes i Utendingsdirektoratet både på et generelt grunnlag, og når det gjelder enkeltsaker som er til behandling. Disse medlemmer viser til at de forslag som omtales i denne stortingsmeldingen er udramatiske og at de ikke i noen nevneverdig grad vil gi statsråden høvelig ansvar for utlendingssaker.
Disse medlemmer ber derfor Regjeringen om i kommende odelsproposisjon fremme forslag til endringer i utlendingsloven som gir departementet ved statsråden rett til å instruere Utlendingsdirektoratet både på et generelt grunnlag, og når det gjelder enkeltsaker som er til behandling.
Disse medlemmer vil subsidiært fremme endringsforslag til de forslag som er fremmet av Regjeringen i denne meldingen, i det øyemed å gi en bedre politisk styring av utlendingsfeltet.
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterparitet, meiner det er behov for større politisk styring over spørsmål som gjeld flyktningpolitikken. Fleirtalet meiner det er eit uutnytta rom for politisk styring gjennom forskrift ved klarare presisering av sentrale omgrep som "sterke menneskelege omsyn", "særlege omsyn", "innvandringspolitiske omsyn", "vesentleg tvilsspørsmål" og "særleg tilknytning til riket". Fleirtalet viser til at statsråden sjølv klargjer dette i brev av 19. mai 2004.
Medlemene i komiteen frå Framstegspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet tek utgreiinga om styringsforholda til orientering, men viser til at departementet ikkje har nytta dei høva det i dag er til gjennom forskrifter å ha større styring over utlendingsfeltet.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, vil gjøre oppmerksom på at bruk av forskrifter er en tidkrevende, omstendelig og lite fleksibel måte å styre på og som derfor i en del tilfeller ikke kan benyttes.
Flertallet minner om at det er behovet for raske vurderinger som er en av årsakene til at departementet ønsker å kunne instruere.
Medlemene i komiteen frå Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet vil vise til at ei styring gjennom forskrifter på ein langt betre måte enn i dag vil gi klare og etterprøvbare kriteriar for opphald og også sikre stabilitet og forutsigbarhet. Desse medlemene viser til at det likevel vil vere ad hoc-situasjonar, der det er behov for raske vurderingar.
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Høgre, Sosialistisk Venstreparti, Kristeleg Folkeparti og Senterpartiet, viser til at det i den seinare tida er innført endringar i asylhandsaminga som legg opp til å redusere tilstrøyminga av asylsøkjarar utan grunnlag for asyl. Fleirtalet har merka seg at tiltaka har verka. Gjennom hurtigprosedyrar og rask utsending vil sakshandsaminga gå raskare og krevja mindre ressursar.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet har registrert at antallet åpenbart grunnløse asylsøkere har sunket. Disse medlemmer viser til at dette i hovedsak skyldes økt militærnærvær i middelhavsregionen hvor de tradisjonelle asylsøkerrutene går.
Strengere innreisekontroll til Schengen-området, og langt strengere adgangskontroll på flyplasser er også medvirkende til at antallet asylsøkere til landet har sunket.
Disse medlemmer er enig i at enkelte av de tiltakene som er iverksatt av Regjeringen har vært virkningsfulle for å få ned det dramatisk høye antallet av åpenbart grunnløse asylsøkere. Disse medlemmer vil allikevel bemerke den betydelige avstanden det er mellom innvandringspolitikken som føres i Norge og blant annet i Danmark. Disse medlemmer viser til at det er knapt noe som påvirker antallet asylsøkere som kommer til Norge mer, enn hvordan nærliggende lands politikk er.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti viser til den nye praksisen der antatt grunnløse søknader skal behandles innen 48 timer og der søkeren ved avslag straks skal forlate landet. En eventuell anke må derfor fremmes fra utlandet. Disse medlemmer støtter Regjeringens prosedyre og vil fremholde viktigheten av at asylinstituttet ikke uthules. Disse medlemmer gjør dessuten oppmerksom på at ved tvil blir søknaden tatt ut av ordningen og lagt til ordinær behandling. Disse medlemmer viser til at det nå har vært en stor nedgang i antallet antatt grunnløse asylsøkere, og mener derfor det er viktig å videreføre praktiseringen av 48-timersordningen.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at det 1. januar 2004 ble innført ordningen med 48 timers behandlingstid for "antatt grunnløse" asylsøkere fra en liste med antatt trygge land. Flertallet avventer evalueringen av 48-timersordningen, men vil allerede nå gripe fatt i to forhold som ikke fungerer tilfredsstillende rettssikkerhetsmessig. Flertallet fremmer konkrete forslag til endring av behandlingstiden i helgen og ankebehandlingen:
– Behandlingstiden på 48 timer gjelder også i helgen, noe som gjør at det kan være umulig for asylsøkers advokat og utlendingsmyndighetene å komme i kontakt med offentlige kontorer og menneskerettighetsorganisasjoner i søkerens hjemland.
– Asylsøkeren sendes som hovedregel ut før en klage er behandlet av Utlendingsnemnda (UNE).
Flertallet påpeker at FNs høykommissær for flyktninger er svært kritisk til mangelen på en reell klagebehandling for asylsøkere. Det burde heller ikke innebære noen problemer for UNE å omorganisere sin klagebehandling slik at de kan gjennomføre denne i forlengelsen av et 48-timersløp. Flere organisasjoner, herunder Amnesty, Flyktningerådet og NOAS (Norsk organisasjon for asylsøkere), har under høringene og ellers uttrykt bekymring for det samme på grunn av den manglende rettssikkerhet en slik behandling innebærer. Organisasjonene er i tillegg sterkt kritiske til å utvide ordningen til å omfatte alle grupper asylsøkere. Flertallet deler dette synet, selv om både flertallet og organisasjonene ser behovet for å sortere ut til hurtigere behandling de av asylsøkerne som har åpenbart grunnløse asylsøknader.
Flertallet fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen endre 48-timersprosedyren slik at Utlendingsnemnda (UNE) behandler klagen til en antatt grunnløs asylsøker før asylsøkeren sendes ut."
"Stortinget ber Regjeringen sørge for at de 48 timene som et hurtigbehandlingsløp varer, som hovedregel kun skal regnes på arbeidsdager, slik at asylsøkernes advokater og saksbehandlere i UDI får de mulighetene de trenger til også å kunne foreta undersøkelser i asylsøkerens hjemland."
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti viser til at klagebehandlingen er reell også når søkeren sendes ut av landet før vedtaket i klagen foreligger. Disse medlemmer viser dessuten til at andre prosedyrer i klagesaker kan gi en mindre grundig behandling enn dagens ordning utgjør.
Komiteen har merka seg at Regjeringa ynskjer ein praksis der positive vedtak gjorde i UDI kan overprøvast.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, er kjent med at det ikke er noen kontroll med positive vedtak i UDI. Ny vurdering vil ikke få tilbakevirkende kraft for gyldige vedtak, men vil være retningsgivende for fremtidig praksis.
Flertalletfremholder at påstanden om at det kun er positive vedtak som skal rapporteres fra UDI til departementet, ikke er riktig. Flertallet vil presisere at departementet ønsker å følge med på UDIs praksis generelt. Flertallet viser til meldingens omtale av ordningen.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet er uenig i Regjeringens ønske om at departementet skal ha mulighet til å be UNE foreta ny vurdering av positive vedtak gjort av UDI. Det gjelder med andre ord saker der UDI etter departementets mening har utøvd et for liberalt skjønn. UNE skal i slike saker kunne omgjøre en sak dersom UDIs vedtak er ugyldig. Etter disse medlemmers oppfatning innebærer det alvorlige rettssikkerhetsmessige ulemper og ingen rettssikkerhetsmessige fordeler. I tillegg kan det skape usikkerhet for mennesker som har fått innvilget opphold. Det er viktig å understreke at dersom det oppdages at folk beviselig har løyet om asylgrunnlag, kan sakene deres omgjøres av innvilgende myndighet også i dag.
Disse medlemmer vil også stille spørsmålstegn ved at det kun er positive vedtak som skal rapporteres fra UDI til departementet. Dette skaper et inntrykk av at Regjeringen utelukkende ønsker å overvåke om UDI har en for liberal håndtering av flyktningpolitikken og ikke ønsker å overvåke om UDI også kan komme til å føre en for restriktiv politikk.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at forslaget om at departementet skal ha anledning til å klage inn et positivt vedtak i UDI inn til UNE er et svakt grep for å få politisk ansvar i utlendingssaker. Dessuten er det et vesentlig poeng at det ikke legges opp til at UNE skal kunne overprøve UDIs skjønnsbruk. I ordinær klagesaksgang hvor parten i saken klager UDIs vedtak inn for UNE, er skjønnsvurderingen sentral. Disse medlemmer mener derfor at det blir kunstig og ikke minst snillistisk at UNE ikke skal kunne overprøve et vedtak i UDI basert på annerledes skjønn.
Disse medlemmer ønsker derfor at Regjeringen i odelstingsproposisjonen som vil følge etter stortingsmeldingen, fremmer forslag om at UNE og kan overprøve UDIs skjønnsbruk i de tilfeller der departementet påklager positive vedtak inn til nemnda.
Disse medlemmer er enig i å la retten vurdere et positivt vedtak i UNE. Men det illustrerer hvor lang og omfattende dagens praksis er i utlendingssaker. Fordi UNEs vedtak ikke er endelig, og fordi politiske myndigheter ikke har konkret ansvar, må saksgangen utvides med bøtende tiltak. Dette er kritikkverdig.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, vil gi uttrykk for at det er en tidkrevende prosess å styre gjennom lov- og forskriftsverket. Flertallet mener derfor det er behov for å finne raskere og bedre styringsredskaper, og er enig med departementet i at hovedregelen bør være at statsråden og departementet skal ha generell instruksjons- og kontrollmyndighet, ikke instruksjonsmyndighet i enkeltsaker. Flertallet er enig med Regjeringen i at generell instruksjonsmyndighet er det mest effektive verktøyet for å sikre at praksisen er mest mulig i samsvar med politiske mål og prioriteringer.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet er uenige i stortingsmeldingens forslag om å gi Kommunal- og regionaldepartementet myndighet til å gi generelle instrukser om lovtolkning og skjønnsutøvelse.
Disse medlemmer mener en slik praksis vil kunne resultere i tilfeldig inngripen samt at det kan svekke rettssikkerheten og prinsippet om likebehandling. Sverige, som har noe tilsvarende styring som Norge, har ingen slik mulighet. Andre land hvor praksis oppgis i meldingen kan ikke direkte sammenlignes med Norge fordi del av behandlingen (førsteinstans) ligger til departementene. Slik er det f.eks. i Danmark og Storbritannia. Høringsinstansene som deltok i komiteens høring var entydige i sin sterke skepsis til en slik endring.
Det finnes i departementet heller ingen egen saksbehandlervirksomhet og man besitter således ikke i dag noen direkte kjennskap til enkeltsaker eller landforhold.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, fremholder at det på andre forvaltningsområder er normalt at departementet kan instruere førsteinstansen. Rettssikkerheten ivaretas på utlendings-feltet særskilt godt gjennom ordningen med et uavhengig klageorgan.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, støtter forslaget om at Kongen i statsråd er klageinstans i saker som gjelder sikkerhetspolitiske eller utenrikspolitiske hensyn. Flertallet vil påpeke at departementet kan instruere UDI i disse sakene og at negative vedtak kan klages til UNE. Flertallet viser til at det er naturlig at Kongen i statsråd skal være klageinstans i stedet for UNE. Dette for å få en mest mulig reell toinstansbehandling. Flertallet er kjent med at departementet også i dag instruerer UNE i slike saker.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti viser til at det er ytterst få enkeltsaker som berører rikets sikkerhet eller som har utenrikspolitiske følger. Dessuten er det å bemerke at sakene som gjelder nettopp de nevnte hensyn er av en slik karakter at det er naturlig at en politisk myndighet på dette planet behandler klagene.
Komiteen viser til Dokument nr. 8:47 (2003-2004) om særregler for rikets sikkerhet og til komiteens innstilling i saken.
Komiteen har merka seg at det i samband med evalueringa av UNE vart påpeika at nemnda på mange måtar fungerer godt, men at det også vart sett fram ei rekkje kritiske merknader. Komiteen finn grunn for å minne om at evalueringa vart levert for meir enn eit år sidan og legg til grunn at det alt er iverksett betringstiltak. Komiteen vil minne om at intensjonen med opprettinga av UNE, var større vekt på rettstryggleik.
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, føreset at fleire saker enn før vert handsama i full nemnd. Fleirtalet føreset også at klagaren har høve til å møte i nemnda der det kan vere tvil om utfallet.
Fleirtalet viser til evalueringa av UNE der det kom klårt fram i behov for ei presisering av begrepet "vesentlig tvilstilfeller" for å klargjere kva for saker som skal gå for full nemnd.
Fleirtalet viser til Innst. O. nr. 42 (1998-1999) der det m.a. heiter:
"Dessuten understreker flertallet at i asylsaker skal den klare hovedregelen være at en anmodning om å få møte, blir imøtekommet. Det samme bør gjelde i asyl-lignende saker, og adgangen til fremmøte bør være lettere jo større konsekvenser sakens utfall har for søker."
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet mener terskelen for å ta saker inn for full nemnd og med personlig fremmøte må senkes. Eksempelvis burde personlig fremmøte tillates i alle saker der minst en av nemndas medlemmer ønsker det.
Komiteen viser til at både i departementet, i UNE og i UDI arbeides det med oppfølgingen av synspunktene og tilrådingene som fremkommer gjennom evalueringen.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, vil vise til at stortingsmeldingen kun tar opp noen av evalueringsrapportens forslag til forbedring av UNE. Flertallet forventer at Regjeringen kommer tilbake med oppfølging av øvrige deler av evalueringen på egnet måte.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at de helt siden opprettelsen av UNE har vært kritiske til organiseringen av nemnda. Et håpløst stort antall nemndledere oppnevnt av irrelevante organisasjoner har skapt et demokratisk underskudd i klagesaksbehandlingen av asylsaker. Disse medlemmer mener at en nemndorganisering for behandling av klagesaker i utlendingssaker er en fornuftig organisering, men mener det er avgjørende at nemndas medlemmer representerer andre samfunnsinstanser enn enkelte veldedige organisasjoner.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, er tilfreds med den interne organiseringen av UNE. At en så vesentlig andel som opp mot 90 pst. av klagesakene blir avvist av sekretariatet uten nemndbehandling, forteller ikke annet enn at det kan synes som det er en noe for lav terskel for å klage inn avgjørelser fattet av Utlendingsdirektoratet. Flertallet minner om at bare de helt åpenbart grunnløse klagene skal kunne bli avvist av sekretariatet alene.
Flertallet mener det ville være ufornuftig å be om full nemndbehandling av saker som åpenbart ikke har noe element av tvil i seg.
Flertallet registrerer også at flere utlendingssaker som har vært behandlet av UNE har blitt prøvd i rettsapparatet for å kjennes ugyldig. Flertallet registrerer at staten ved nemnda fikk medhold i ca. 90 pst. av sakene. Flertallet finner derfor grunnlag til å være kritiske til realiteten i de avgjorte klagesakene som blir trukket for retten.
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Høgre, Sosialistisk Venstreparti, Kristeleg Folkeparti og Senterpartiet, har merka seg at Regjeringa følgjer opp forslaget frå evalueringsutvalet om oppretting av ei stornemnd og gir si støtte til det.
Fleirtalet viser til at ein i dag ikkje har noka ordning som sikrar lik praksis i UDI og UNE. Det kan føre til ulik handsaming, inkonsekvente og feil avgjerder som rammar asylsøkjarar. Fleirtalet meiner stornemnda sin funksjon vil vere å sikre lik behandling gjennom at vedtak i stornemnda skal vere presedensskapande. Fleirtalet viser til at stornemnda vil erstatte det eksisterande koordineringsutvalet.
Eit anna fleirtal, medlemene frå Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, meiner oppretting av ei stornemnd vil medføra meir lik sakshandsaming og i praksis også meir pårekneleg handsaming. Dette fleirtalet viser til at organisasjonane i dag er representerte i nemndene med ein av tre medlemer. Dette fleirtalet legg til grunn at stornemnda er samansett av sju medlemer, av dei fire lekfolk, to av desse oppnemnde av humanitære/kyrkjelege/friviljuge organisasjonar.
Dette fleirtalet legg elles til grunn at direktøren i UNE ikkje skal vere leiar av stornemnda.
Dette fleirtalet fremjer følgjande forslag:
"Stortinget ber Regjeringa om å leggje til grunn ved oppnemning av stornemnd i Utlendingsnemnda (UNE) at to av dei sju medlemene i nemnda skal vere oppnemnde frå humanitære organisasjonar."
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti påpeker at med to medlemmer fra humanitære organisasjoner vil ikke alle medlemsgrupper være representert i stornemnda. Departementets forslag innebærer en bredere sammensetning.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at 90 pst. av alle klagene som UNE mottar, blir behandlet av sekretariatet. Det sier noe om behovet for en utvidelse av saksprosessen. En stornemnd må derfor anses for å være fullstendig unødvendig, i hensyn til ankesakenes karakter.
Disse medlemmer erkjenner allikevel at det er et behov for å sørge for at alle av nemndas avgjørelser er konsistente med hverandre. Det er i et rettssikkerhetsperspektiv uaktuelt at like saker gis ulik behandling. Disse medlemmer viser til at dette var blant annet dette koordineringsutvalget skulle ta seg av. Ettersom den nye stornemnda etter Regjeringens forslag skal erstatte koordineringsutvalget, samt at avgjørelsene skal være presedensvirkende er det grunnlag for å hevde at dette bare er en bedre innordning av eksisterende løsninger. Disse medlemmer mener og at det at departementet skal gis rett til å be om at saker blir behandlet i stornemnda, taler for endringen slik den er foreslått, all den tid dette gir mer politisk myndighet inn i saksgangen.
Disse medlemmer mener allikevel at forslaget om ei ny stornemnd ikke er annet enn bøtende tiltak for at dagens organisering av klagesaksbehandlingen av utlendingssaker er mangelfull, med tanke på politisk styring. Disse medlemmer viser til sine merknader i pkt. 2.1 om å erstatte UNE med en nemnd bestående av representanter for de politiske partiene.
Disse medlemmer mener videre at det kunne vært gjort mer i organiseringen av stornemnda for å understreke det politiske ansvaret for utlendingssaker. Disse medlemmer finner grunnlag for at lekfolkene i forslaget om ei stornemnd, bør erstattes av representanter for politiske myndigheter. Dette vil gi et mer tydelig signal om at det er politiske myndigheter som skal ha ansvaret for hvordan utlendingssaker behandles.
På denne bakgrunn fremmes følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen om å sørge for at stornemnda i Utlendingsnemnda (UNE) settes sammen av tre nemndledere, inkludert direktøren i UNE, en representant fra Regjeringen samt en representant fra hvert av de tre største partiene på Stortinget."
Komiteenhar merka seg at Regjeringa meiner UDI og UNE bør ha ei felles eining for landkunnskap. Komiteen viser til at UNE ikkje berre skal etterprøva lovbruk og skjøn, men også faktagrunnlag.
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Framstegspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, finn elles grunn til å minna om UNHCR sin ekspertise på dette området og meiner den må tilleggjast langt større vekt enn praksis synest å vera i dag.
Medlemene i komiteen frå Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet meiner det kan reisast tvil om det er til beste for klagaren at UDI og UNE har dei same landrådgjevarane.Desse medlemene finn grunn til å minne om at det særleg på asylområdet nettopp har vore avgjerande for eit positivt vedtak at tilhøva i heimlandet har vore ulikt vurderte i desse to instansane. Desse medlemenekan på denne bakgrunn ikkje støtte Regjeringa sitt forslag.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, viser til at også etter forslaget vil UNE stå fritt til å innhente informasjon fra andre kilder og eventuelt konkludere annerledes enn UDI når det gjelder landvurderinger. Flertallet fremholder at UNHCR sin ekspertise tillegges stor vekt i dag, men suppleres av andre kilder.
Flertallet viser til at arbeidet med landkunnskap innebærer innhenting, vurdering og tolking av informasjon om ulike land. Flertallet mener imidlertid at det ikke er landrådgiverne, men de som fatter vedtak som trekker konklusjonene med hensyn til om det er trygt å returnere til et land eller en region. Flertallet mener at en felles landenhet kan være et virkemiddel som sikrer en mer ensartet praksis mellom UNE og UDI, men det vil kunne argumenteres med at det vil svekke en reell toinstansbehandling. Flertallet mener oppgavene til UNE ikke bare er å etterprøve lovbruken og utøvingen av skjønn, men også å etterprøve faktagrunnlaget. Flertallet mener at rettstryggheten fortsatt vil kunne ivaretas ved at alle instanser som fatter vedtak fortsatt vil etterprøve faktagrunnlaget. Disse har en utredningsplikt som innebærer at dersom de mener at det foreligger mangelfull eller feilaktig landinformasjon, kan de returnere en sak og be om utfyllende opplysninger. Flertallet støtter Regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet mener det er behov for å beholde dagens ordning med egne landkunnskapsenheter både i UDI og i UNE som to separate enheter. Det er en svekkelse av rettssikkerheten hvis både førsteinstans og klageinstans skal bruke samme landrådgivere. Man har sett eksempler i dagens praksis på at synet på situasjonen i ulike land er divergerende i UDI og UNE, noe som synliggjør at man bruker ulike kilder og vektlegger ulikt menneskerettighetsforhold, sikkerhetsforhold og andre forhold i søkers hjemland. I mange tilfeller er det nettopp beskrivelse av situasjon i hjemland som brukes av søker ved klage til UNE, etter avslag fra UDI. Opprettholdelse av to enheter er i tråd med praksis i en del andre land det er naturlig å sammenligne med. Det er nødvendig for å sikre reell toinstansbehandling.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet ser utfordringer i at en felles landkunnskapsenhet skal fungere som et uavhengig faglig organ, uten at departementet skal ha anledning til å instruere om tolkning, eller prioritering av vurderinger. Dette kan føre til problemer med tvangsutsendelser til land der det er politisk enighet om at det er trygt å sende avviste asylsøkere til. Dette kan eksemplifiseres i at Danmark iverksatte tvangsutsendelse av avviste irakiske asylsøkere høsten 2003, mens norske fagmyndigheter ikke ønsket dette. Her er det åpenbart at ulike tolkninger av sikkerheten i Irak gjorde Norge til et attraktivt destinasjonsland for grunnløse irakiske asylsøkere. Disse medlemmer mener det derfor er nødvendig å presisere at landkunnskapsavdelingens anbefalinger ikke må sees på som absolutte, og at departementet skal kunne overprøve dem.
Komiteen er samd med departementet i at den kritikken som er framført mot utlendingsforvaltninga når det gjeld manglande partsinnsyn og uttalerett, er alvorleg. Komiteen meiner det er svært viktig å sikre tillit til sakshandsaminga og meiner Regjeringa straks må sikre ein praksis som ivaretek dei påpeikingane som er gjorde både i evalueringa og av Sivilombudsmannen.
Komiteen viser til sine respektive merknader i samband med Ot.prp. nr. 51 (2003-2004) som er til handsaming i komiteen.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, viser til at anbefalinger fra UNHCR blir tillagt vekt sammen med andre kilder. Flertallet mener det er viktig at norsk utlendingspolitikk blir vurdert og endelig utformet i Norge. Flertallet vil påpeke at ingen i dag blir tvangsreturnert til Irak. Flertallet vil likevel påpeke at det også i dag både er mulig og ønskelig at irakere med avslag på asylsøknader gjør frivillig avtale om retur, slik at avreise kan finne sted når situasjonen tillater det. Slike avtaler kan for eksempel gjøres med Internasjonal Organisasjon for Migrasjon. Flertallet viser for øvrig til at flere reiser hjem frivillig, og at Flyktningerådet har besøkt flere etter hjemkomsten og funnet ut at situasjonen er tilfredsstillende.
Medlemene i komiteen frå Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at UNHCR i den seinare tida har reist kritikk mot flyktningpolitikken både i Noreg og i andre land. Desse medlemene viser til at dette gjeld m.a. manglande klagehøve før retur ved avslag for såkalla grunnlause asylsøkjarar som er nærare omtala under 2.2. Desse medlemene viser vidare til at UNHCR har frårådd retur til Irak og Kosovo. Desse medlemene viser til svar frå statsråden av 19. mai 2004 når det gjeld retur til Irak. Desse medlemene meiner det er naudsynt med ei ny vurdering av retur til Irak, både av omsynet til den breie kompetansen UNHCR innehar og også til det faktum at IOM ikkje kan returnere irakarar pr. dato.
Komiteen er i oversendingsbrev frå departementet gjort kjent med at UDI i brev av 2. april 2004 har teke eit initiativ til handsaming av irakarar med såkalla MUF-status.
Medlemene i komiteen frå Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti har merka seg at UDI vektlegg at det no er ynskeleg med ei endeleg avklaring for ei gruppe som i si tid fekk eit mellombels og tvetydig signal i forhold til opphald i Norge. Desse medlemene viser til at direktoratet har stor pågang frå både søkjarar, arbeidsgjevarar og lokalsamfunn om denne gruppa. Desse medlemene har også motteke slike spørsmål. Desse medlemene ser at direktoratet meiner dei fleste av dei sakene som no er uavklara, vil gje som resultat opphald på humanitært grunnlag, men at søkjarar der identiteten er uavklara, i hovudsak vil få avslag. Desse medlemene har også merka seg at UNE vurderer situasjonen annleis. Desse medlemene viser til at UDI meiner eit positivt utfall for desse søkjarane verken vil gje presedens for andre søkjarar eller medføra auka kostnader for UDI. Desse medlemene merker seg at UDI heller ikkje ser andre kostnader for staten eller kommunane, då svært mange i denne gruppa er i arbeid og eigen bustad. Desse medlemene er samde med statsråden i at synspunkta frå UDI og UNE bør vurderast nærare og ber departementet på ein eigna måte leggje fram ei slik vurdering for Stortinget.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, mener at dette i stor grad er et spørsmål om hva slags vedtak som skal fattes i enkeltsaker. Det bør utvises varsomhet med å forhåndskonkludere om utfallet av fremtidig behandling av enkeltsaker.
Forslag frå Framstegspartiet:
Stortinget ber Regjeringen om å sørge for at stornemnda i Ulendingsnemnda (UNE) settes sammen av tre nemndledere, inkludert direktøren i UNE, en representant fra Regjeringen samt en representant fra hvert av de tre største partiene på Stortinget.
Komiteen har elles ingen merknader, viser til meldinga og rår Stortinget til å gjere følgjande
vedtak:
I
St.meld. nr. 21 (2003-2004) - Om styringsforhold på utlendingsfeltet - vert å leggje ved protokollen.
II
Stortinget ber Regjeringen omorganisere 48-timersprosedyren slik at Utlendingsnemnda (UNE) behandler klagen til en antatt grunnløs asylsøker før asylsøkeren sendes ut.
III
Stortinget ber Regjeringen sørge for at de 48 timene som et hurtigbehandlingsløp varer som hovedregel kun skal regnes på arbeidsdager, slik at asylsøkernes advokater og saksbehandlere i UDI får de mulighetene de trenger til også å kunne foreta undersøkelser i asylsøkerens hjemland.
IV
Stortinget ber Regjeringa om å leggje til grunn ved oppnemning av stornemnd i Utendingsnemnda (UNE) at to av dei sju medlemene i nemnda skal vere oppnemnde frå humanitære organisasjonar.
Oslo, i kommunalkomiteen, den 1. juni 2004
|
Magnhild Meltveit Kleppa leiar og ordførar |