Til Stortinget

Sammendrag

Forslagsstillerne mener et skattefradrag for aleneboende må være et hovedelement i en tiltaksplan for å bedre den økonomiske situasjonen for de av de aleneboende som har kommet særlig dårlig ut. Fordi også aleneboende er en stor og uensartet gruppe er det naturlig og nødvendig at omfanget og innretningen av en fradragsordning blir utredet av Regjeringen. Forslagsstillerne mener dette må gjøres i forbindelse med meldingen som skal legges fram som oppfølging av Skauge-utvalgets innstilling.

På denne bakgrunn fremmes følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen som del av skattereformen utrede og foreslå et skattefradrag for aleneboende for å bidra til en bedre utvikling i kjøpekraft og levekår for énpersonhusholdninger."

Det vises til dokumentet for en nærmere redegjørelse for bakgrunnen for forslagsstillernes forslag.

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Ranveig Frøiland, Svein Roald Hansen, Tore Nordtun, Torstein Rudihagen og Hill-Marta Solberg, fra Høyre, Svein Flåtten, Torbjørn Hansen, Heidi Larssen og Jan Tore Sanner, fra Fremskrittspartiet, Gjermund Hagesæter, lederen Siv Jensen og Per Erik Monsen, fra Sosialistisk Venstreparti, Øystein Djupedal, Audun Bjørlo Lysbakken og Heidi Grande Røys, fra Kristelig Folkeparti, Ingebrigt S. Sørfonn og Bjørg Tørresdal, fra Senterpartiet, Morten Lund, fra Venstre, May Britt Vihovde, og fra Kystpartiet, Steinar Bastesen, viser til at Dokument nr. 8:3 (2003-2004) er sendt finansministeren til uttalelse, og at finansministerens svarbrev av 29. oktober 2003 følger som vedlegg til innstillingen.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, viser til at gruppen aleneboere er en stor og uensartet gruppe, hvor et mindretall er økonomisk vanskeligstilte og hvor generelle skattefradrag vil være en svært lite treffsikker ordning og gi generell liten nytte for de enkeltgrupper som måtte være siktemålet.

Flertalletviser også til det pågående arbeid med forberedelse av en større skattereform basert på Skauge-utvalgets innstilling. Flertalletmener det er overordnet viktig at det er i Stortingets behandling av den samlede reformen på bakgrunn av en melding at de videre føringer for et samlet nytt skattesystem legges.

Flertalletvil derfor ikke nå legge føringer på dette arbeid.

Flertallet fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

"Forslaget i Dokument nr. 8:3 (2003-2004) fra stortingsrepresentantene Morten Lund, Ola D. Gløtvold og Magnhild Meltveit Kleppa om å be Regjeringen, som del av skattereformen, å utrede og foreslå et skattefradrag for aleneboende for å bidra til en bedre utvikling i kjøpekraft og levekår for énpersonhusholdninger, avvises."

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet viser til finansministerens to svarbrev av 11. november 2003 på spørsmål fra saksordfører framsatt i brev av hhv. 3. og 4. november 2003.

Disse medlemmer viser til at bakgrunnen for forslaget som er framsatt i dokumentet er at relevant statistikk viser at aleneboende, målt i forhold til en rekke økonomiske indikatorer, kommer dårlig ut i forhold til den generelle utvikling i samfunnet. Disse medlemmer viser også til at blant andre Ensliges Landsforbund i lang tid har tatt til orde for et skattefradrag for aleneboende for å bøte på disse utviklingstrekkene. Disse medlemmer viser til de ulike framstillinger av forhold rundt aleneboendes levekår som framgår av svarbrevene fra finansministeren. Ifølge Statistisk sentralbyrås Folke- og boligtelling 2001 (FOB2001) kan om lag 740 000 mennesker regnes som aleneboende i Norge. Oslo er det fylket som har størst andel aleneboende, med 52 pst. av alle husholdninger. I forhold til befolkningen er det særlig mange aleneboende i aldersgruppen 20-29 år og blant de over 70 år. Unge aleneboende er overrepresentert blant permanent fattige. Ser man bort fra studenter, formuende og ikke-vestlige innvandrere i gruppen med vedvarende lav inntekt, viser statistikken at mer enn fire av ti personer tilhører gruppen aleneboende under 45 år i Oslo. Disse medlemmer viser også til at aleneboende har merutgifter på en rekke områder i forhold til husholdninger med to inntekter. Særlig kan det være vanskelig for éninntektshusholdninger å komme seg inn på boligmarkedet. Disse medlemmer viser til at Ensliges Landsforbund i et brev av 3. november 2003 til komiteen viser til talleksempler hentet fra SIFO som viser en merkostnad på over 4 000 kroner i måneden i gjennomsnittlige månedlige utgifter for en aleneboende i forhold til en toinntektshusholdning. Disse medlemmer understreker at dette er problemstillinger som må tas på alvor.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Kystpartiet vil imidlertid påpeke at bildet også er nyansert. Disse medlemmer viser til at SSBs statistikk for eksempel peker på at det er en større andel av personer som bor i parforhold med barn som har høy gjeldsbelastning, enn det er blant aleneboende. Statistikken viser også at mens aleneboende har store utgifter til bolig, utgjør mat og transport en større del av forbruksutgiftene for par med store barn.

Disse medlemmer viser til at finansministeren i sitt svarbrev av 11. november 2003 skriver:

"Samlet sett indikerer tallene over at det først og fremst er i forhold til vedvarende lav inntekt at aleneboende, og da særlig yngre aleneboende, kan være spesielt utsatt i forhold til andre husholdninger."

Disse medlemmer understreker at aleneboende er en svært uensartet gruppe, og at eventuelle politiske tiltak må rettes inn slik at de er treffsikre overfor de gruppene som faktisk er økonomisk vanskeligstilt. Disse medlemmer påpeker på denne bakgrunn at det er en rekke problematiske sider ved forslaget om et skattefradrag for aleneboende. Disse medlemmer viser til at en rekke andre forhold enn boform vil være avgjørende for den økonomiske situasjonen til svært mange aleneboende. Tiltak innen områder som boligpolitikk, ulike offentlige velferdstjenester, studiefinansierings- og pensjonsordninger og den generelle fordelingseffekten av skatte- og avgiftssystemet vil legge viktigere premisser for denne gruppens levekår enn et skattefradrag. Disse medlemmerr viser til at om lag 23 pst. av unge aleneboende i gruppen med vedvarende lav inntekt hadde dårlig eller ingen tilknytning til arbeidsmarkedet i 2001. Disse medlemmer understreker at den viktigste hjelp denne gruppen kan få er å bli inkludert i arbeidslivet. Disse medlemmer påpeker at et skattefradrag ikke vil komme dem som har ingen eller svært lav inntekt til gode, og at det dermed ikke vil hjelpe de vanskeligst stilte blant aleneboerne. Disse medlemmer påpeker også at et moderat skattefradrag vil monne lite i forhold til aleneboendes utfordringer på for eksempel boligmarkedet. Disse medlemmer viser til at finansministeren i sitt brev av 29. oktober 2003 oppgir at et generelt fradrag på 3 000 kroner vil ha en proveny på 2,2 mrd. kroner. Disse medlemmer understreker med bakgrunn i dette at det å bruke skattefradrag som metode til substansielt å bedre de aleneboendes økonomiske situasjon, vil bli svært kostbart og derfor måtte sette en rekke andre prioriteringer til side. Disse medlemmer påpeker at slike omprioriteringer vil kunne bety generelle skatteøkninger, eller kutt i velferdstjenester og overføringer som er viktige ikke minst for de vanskeligst stilte aleneboende.

Disse medlemmer viser til at en annen problematisk side ved forslaget om skattefradrag for aleneboende er knyttet til avgrensning. En behovsprøvd eller på andre måter søknadsbasert ordning vil by på store utfordringer knyttet til både avgrensning, kriterier, innsynsmuligheter og ressursbruk. Disse medlemmer påpeker at alternativet til dette, et generelt skattefradrag, vil være svært lite treffsikkert. Disse medlemmer viser også til NOU 2003:9 avsnitt 5.4, s. 116 hvor skatteutvalget uttaler følgende:

"Jo mer målrettet en ønsker at støtten skal være, desto mindre egnet vil skatte- og avgiftssystemet normalt være sammenlignet med direkte støtte over statsbudsjettet (selektive virkemidler)."

Disse medlemmer er enig i dette.

Disse medlemmers utgangspunkt er at disse problemstillingene må møtes med andre typer tiltak enn skattepolitiske endringer. Disse medlemmer går derfor ikke inn for en utredning av skattefradrag for aleneboende i forbindelse med oppfølgingen av skatteutvalgets innstilling. Disse medlemmer viser imidlertid til at boform er en viktig variabel i forhold til fordelingsproblematikk, og mener problemstillinger knyttet til dette med fordel kan belyses nærmere. Disse medlemmer viser også til at det i finansministerens svarbrev av 11. november 2003 framgår at:

"Etter det departementet kjenner til er det i de senere år ikke utført utredninger i offentlig regi som fokuserer spesielt på aleneboendes levekår."

Disse medlemmer mener en slik utredning vil gjøre det lettere å drøfte behovet for, og innretningen på, mulige politiske tiltak rettet inn mot aleneboende.

Disse medlemmer vil for øvrig peke på at aleneforsørgere møter mange av de samme problemstillinger som aleneboende, men at disse i tillegg har ekstra utgifter knyttet til forsørgeransvar. Disse medlemmer mener derfor det er naturlig å se aleneforsørgeres levekår i sammenheng med situasjonen for aleneboende.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen ta initiativ til en utredning av aleneboende og aleneforsørgeres levekår. En slik utredning bør også inneholde drøfting av behovet for politiske tiltak rettet inn mot å avhjelpe disse gruppenes økonomiske situasjon."

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er enig med forslagsstillerne om at skattetrykket i Norge er alt for høyt for aleneboende. Disse medlemmer er derimot av den oppfatning at skattetrykket generelt er alt for høyt og at både direkte og indirekte skatter derfor må reduseres for alle grupper. Disse medlemmer vil også påpeke at en reduksjon, spesielt i avgifter, ofte vil slå gunstigst ut for aleneboende. I tillegg til et lavere skattenivå er disse medlemmer opptatt av at skattesystemet må være enkelt og oversiktlig. Disse medlemmer viser til brev fra finansministeren, datert 29. oktober 2003, der han påpeker at et særskilt skattefradrag for aleneboende vil medføre vanskelige avgrensninger og kan kreve store ressurser å administrere for ligningsmyndighetene. Disse medlemmer er enig i denne vurderingen og er derfor i utgangspunktet skeptisk til et slikt skattefradrag. Likevel ser disse medlemmer ingen problemer i at denne problemstillingen blir drøftet i forbindelse med meldingen som skal legges frem som oppfølgning av Skauge-utvalgets innstilling.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen, som en del av skattereformen, drøfte hvor stor betydning en reduksjon i skatte- og avgiftsnivået vil ha spesielt for enpersonhusholdningers kjøpekraft og levekår."

Komiteens medlem fra Senterpartiet har merket seg at finansministeren begrunner sin skepsis mot å imøtekomme krav fra de aleneboende om et skattefradrag som del av en tiltaksplan for å bedre deres økonomiske situasjon, med følgende:

• – At aleneboende er en svært uensartet gruppe, og at en skattefradragsordning vil være vanskelig å avgrense.

• – At hovedårsaken til stor andel med dårlig økonomi er dårlig eller ingen tilknytning til arbeidslivet.

• – At skattefradrag ikke når fram til de med ingen eller låg inntekt.

• – At endog et beskjedent skattefradrag vil koste mye og vil måtte medføre økt skatt for andre eller kutt i velferdstjenester.

Dette medlem mener alle disse innvendig kunne vært brukt i forhold til alle husholdningstyper som de senere år har fått forbedret sin kjøpekraft gjennom endret skatt eller økte kontantoverføringer. Likevel er det vedtatt betydelige reformer til fordel for f.eks. småbarnfamilier og der utvilsomt mange av mottakerne kunne greidd seg godt uten. At skattelette, økt kontantoverføring eller bedret offentlig tilbud til en gruppe medfører mindre til andre, finnes det mange eksempler på fra de senere år. Dette medlem er overrasket over at finansministerens argumentasjon synes å få tilslutning også i komiteen.

Dette medlem mener at skattesystemet skal brukes til økonomisk utjevning mellom folk med god og dårlig råd, og at det også i fortsettelsen skal kunne tas hensyn til at enkelte grupper har høgere utgifter enn andre. Skattelette må kunne brukes for å utjevne levekår selv om de med svært låge inntekter ikke får noen gevinst. Det betyr bare at også andre tiltak trengs. At de velstående blant de aleneboende ikke har behov for statlig hjelp, er dette medlem enig i. En utredning må kunne fastsette en inntektsgrense.

Dette medlem vil vise til at årsaken til at en stor andel av de aleneboende har dårlig økonomi er sammensatt; lågere inntektsvekst på den ene side og betydelige merutgifter til bolig og tilknyttede utgifter på den andre. Når denne store gruppe har sakket akterut over tid, skyldes det også at andre husholdningstyper har blitt prioritert ved de anledninger der Stortinget har behandlet utjevning av levekår. Dette medlem vil vise til at Stortingets behandling av Skatteutvalgets innstilling vil måtte ta stilling til utjevningsprofilen i skattesystemet, og at det er ønskelig at alle nye utjevningselementer og behov blir behandlet i denne sammenheng. At en så stor gruppe som de aleneboende og deres økonomiske situasjon ikke skal bli behandlet i den sammenheng, vil være ulogisk. Dette medlem anser det vanskelig for samfunnet å bidra til å bedre denne gruppens kjøpekraft og levekår i forhold til andre uten at skattesystemet tas i bruk. På denne bakgrunn fremmer dette medlem følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen som del av skattereformen utrede og foreslå et skattefradrag for aleneboende for å bidra til en bedre utvikling i kjøpekraft og levekår for enpersonshusholdninger."

Dette medlem vil subsidiært støtte de to andre mindretallsforslagene.

Forslag fra mindretall

Forslag fra Sosialistisk Venstreparti og Kystpartiet:

Forslag 1

Stortinget ber Regjeringen ta initiativ til en utredning av aleneboende og aleneforsørgeres levekår. En slik utredning bør også inneholde drøfting av behovet for politiske tiltak rettet inn mot å avhjelpe disse gruppenes økonomiske situasjon.

Forslag fra Fremskrittspartiet:

Forslag 2

Stortinget ber Regjeringen, som en del av skattereformen, drøfte hvor stor betydning en reduksjon i skatte- og avgiftsnivået vil ha spesielt for enpersonhusholdningers kjøpekraft og levekår.

Forslag fra Senterpartiet:

Forslag 3

Stortinget ber Regjeringen som del av skattereformen utrede og foreslå et skattefradrag for aleneboende for å bidra til en bedre utvikling i kjøpekraft og levekår for enpersonshusholdninger.

Komiteens tilråding

Komiteen viser til dokumentet og det som står foran, og rår Stortinget til å gjøre slikt

vedtak:

Dokument nr. 8:3 (2003-2004) - forslag fra stortingsrepresentantene Morten Lund, Ola D. Gløtvold og Magnhild Meltveit Kleppa om å utrede og innføre et skattefradrag for aleneboende som ledd i en handlingsplan for å bedre kjøpekraft og levekår for denne gruppen - avvises.

Vedlegg: Brev fra Finansdepartementet v/statsråden til finanskomiteen, datert 29. oktober 2003

Dokument nr. 8:3 (2003-2004) forslag fra stortingsrepresentantene Morten Lund, Ola D. Gløtvold og Magnhild Meltveit Kleppa om å utrede og innføre et skattefradrag for aleneboende som ledd i en handlingsplan for å bedre kjøpekraft og levekår for denne g...

Jeg viser til brev av 21. oktober 2003 fra Stortingets finanskomité, hvor det bes om merknader til forslaget i dokument nr. 8:3 (2003-2004) om å utrede og innføre et skattefradrag for aleneboende som ledd i en handlingsplan for å bedre kjøpekraft og levekår for denne gruppen.

I forslaget refereres det til at gruppen enslige er overrepresentert i gruppen permanent fattige og har høyere kostnader, gjeld og betalingsproblemer enn andre grupper. Det vises også til at enslige i mindre grad eier egen bolig enn andre grupper. Forslagsstillerne mener på bakgrunn av dette at et skattefradrag for aleneboende bør være et hovedelement for å bedre den økonomiske situasjonen for de aleneboende som har kommet særlig dårlig ut.

Gruppen aleneboere er en stor og svært uensartet gruppe, og det er et mindretall av disse som kan sies å være økonomisk vanskeligstilte. De aller fleste mennesker vil være aleneboende i kortere eller lengre perioder av sitt liv. I følge Statistisk sentralbyrå var det om lag 740 000 personer som i 2001 oppga at de var aleneboende. Dette inkluderer ikke enslige forsørgere og andre éninntektshusholdninger med flere personer. Statistisk sentralbyrås definisjon av aleneboere egner seg imidlertid ikke som en definisjon i sammenheng med et skattefradrag for aleneboende. Statistikken er basert på hvor mange som oppgir at de er aleneboende. I forbindelse med et behovsprøvd skattefradrag for aleneboende kreves det en presis definisjon av aleneboende. Det vil være knyttet betydelige prinsipielle og administrative problemer til en slik ordning. Det vil blant annet være vanskelige avgrensninger knyttet til å skille mellom énpersonshusholdninger og flerpersonshusholdninger. Eksempler på dette vil være ulike kollektivløsninger, eldreboliger med selvstendige boenheter i institusjonsliknende forhold, pendlere som i større eller mindre grad bor sammen med sin ektefelle, foreldre og barn hvor bolig og økonomi kan være felles, kjærestepar med to boenheter, men som ofte bor hos hverandre osv.

Et manuelt system hvor retten til skattefradrag beror på søknad fra den enkelte aleneboende, vil kreve uforholdmessige store ressurser å administrere for ligningsmyndighetene, jf. bl.a. redegjørelsen i St.meld. nr. 29 (2002-2003) om registrering av samboere. En effektiv kontroll av at søkeren er aleneboende, vil i praksis bety at ligningsmyndighetene må ha rett til innsyn i private forhold. En slik innsynsrett er i seg selv betenkelig og vil kunne være vanskelig å akseptere. Uansett vil ikke en ukontrollerbar egenerklæring fra skattyter om at han/hun er aleneboende kunne være tilstrekkelig for at det skal gis skattefradrag.

Et generelt skattefradrag for aleneboende vil dess­uten være svært lite treffsikkert mot de som faktisk kan sies å ha økonomiske problemer, spesielt når man tar i betraktning at disse ofte har ingen eller svært lav utlignet skatt. I tillegg vil provenytapet ved en slik generell ordning bli omfattende. For eksempel vil et generelt skattefradrag på 3000 kroner pr. år til alle som har rapportert at de er aleneboende, innebære et årlig provenytap på om lag 2,2 mrd. kroner. Dette anslaget er beregnet ut fra Statistisk sentralbyrås definisjon av aleneboende, og inkluderer derfor ikke enslige forsørgere eller andre éninntektshusholdninger med flere personer. Dersom også disse skal inkluderes, vil provenytapet bli enda større. I tillegg kan man forvente at et skattefradrag vil føre til tilpasninger og omgåelser av regelverket, noe som også vil øke provenytapet.

Behovsprøving av skattefradraget vil redusere provenytapet av ordningen. Dette kan i prinsippet gjøres ved at fradraget prøves mot inntekt og/eller formue. Imidlertid vil dette neppe være til hjelp for grupper med fattigdomsproblemer. Fattigdomsproblemet er svært sammensatt, og det kan være mange årsaker til at personer, både som bor sammen med andre og aleneboende, får slike problemer. Det er likevel grunn til å anta at en av de viktigste årsakene til fattigdom er at enkelte grupper har manglende eller liten tilknytning til arbeidsmarkedet, noe som innebærer at de i utgangspunktet betaler lite eller ingen skatt. Skattelettelser vil dermed ikke være til hjelp for disse gruppene, jf. også St. meld. nr. 6 (2002-2003) Tiltaksplan mot fattigdom.

I Regjeringens forslag til statsbudsjett for 2004 legges det opp til ytterligere styrking av tiltakene mot fattigdom. Regjeringens forslag er rettet inn slik at de skal hjelpe dem som trenger det mest, f. eks langtidsmottakere av sosialhjelp, bostedsløse og narkomane. En viktig målsetning er bl.a. å få vanskeligstilte inn i arbeidsmarkedet, herunder de som lever alene.

Selv for personer som ikke kan sies å ha et direkte fattigdomsproblem, men som har en relativt anstrengt økonomi, vil et skattefradrag for aleneboende være et lite treffsikkert virkemiddel. Dette skyldes at aleneboende er en stor og svært uensartet gruppe, og at det i liten grad finnes objektive kriterier som kan identifisere hvem av disse som er økonomisk vanskeligstilte. Dette er problematisk av flere årsaker. For det første kan slike inntektsprøvde skattefradrag i verste fall bidra til å forsterke fattigdomsproblemer ved at økonomisk vanskeligstilte grupper blir stående overfor en høyere marginalskatt på arbeid (f.eks. dersom behovsprøvingen skjer ved gradvis avkortning av skattefradraget mot arbeidsinntekt). Dette reduserer motivene til å arbeide, og kan derfor bidra til såkalte fattigdomsfeller. For det andre er f.eks. skattbar inntekt svært sjelden treffsikker i forhold til å identifisere økonomisk vanskeligstilte grupper. Dette skyldes at økonomiske problemer ofte har sammenheng med forhold som kostnadsnivå, spesielle behov mv. Opplysninger om inntekt mv. vil derfor ikke være tilstrekkelig for å identifisere disse gruppene. Det kan også være mange grunner til at personer har lav skattbar inntekt, som ikke nødvendigvis betyr at personer har økonomiske problemer. For eksempel kan en person ha studert deler av året, hatt permisjon uten lønn, hatt store realiserte tap ved salg av aksjer eller fremførbare underskudd fra næringsvirksomhet fra tidligere år.

Skatteutvalget advarer også mot bruk av skattesystemet for å subsidiere spesielle aktiviteter eller grupper, eller å forskjellsbehandle personer avhengig av familiestatus eller lignende. Blant annet uttaler skatteutvalget følgende, jf. NOU 2003: 9 avsnitt 5.4, s. 116:

"Skatter og avgifter er […] relativt generelle virkemidler, i den forstand at en eventuell særskilt skattelettelse i liten grad kan målrettes mot en bestemt mottaker. Reglene må utformes slik at alle som tilfredsstiller visse kriterier, får den aktuelle skatte- eller avgiftslettelsen. Skatter og avgifter er dermed lite egnet virkemiddel i situasjoner der formålet er å støtte aktiviteter eller virksomheter som skal tilfredsstille et sett av kriterier og/eller hvor det skal være rom for skjønn. Det siste henger bl.a. sammen med at skattemyndighetene ikke har kompetanse på mange områder hvor en i prinsippet kunne gitt skattefordeler framfor direkte støtte. Jo mer målrettet en ønsker at støtten skal være, desto mindre egnet vil skatte- og avgiftssystemet normalt være sammenlignet med direkte støtte over statsbudsjettet (selektive virkemidler)."

Forslagsstillerne foreslår at skattefradrag for aleneboende bør utredes i forbindelse med meldingen som skal legges fram som oppfølgning av skatteutvalgets innstilling, jf. NOU 2003: 9. Et mål ved dette arbeidet er at skattesystemet bør innrettes slik at det blir mer lønnsomt å arbeide. Av de grunner som er nevnt over legger jeg ikke opp til at vurdering og utforming av et slikt fradrag får en bred plass i meldingen.

Oslo, i finanskomiteen, den 17. november 2003