Dokument nr. 8:3 (2003-2004) forslag fra stortingsrepresentantene Morten Lund, Ola D. Gløtvold og Magnhild Meltveit Kleppa om å utrede og innføre et skattefradrag for aleneboende som ledd i en handlingsplan for å bedre kjøpekraft og levekår for denne g...

Jeg viser til brev av 21. oktober 2003 fra Stortingets finanskomité, hvor det bes om merknader til forslaget i dokument nr. 8:3 (2003-2004) om å utrede og innføre et skattefradrag for aleneboende som ledd i en handlingsplan for å bedre kjøpekraft og levekår for denne gruppen.

I forslaget refereres det til at gruppen enslige er overrepresentert i gruppen permanent fattige og har høyere kostnader, gjeld og betalingsproblemer enn andre grupper. Det vises også til at enslige i mindre grad eier egen bolig enn andre grupper. Forslagsstillerne mener på bakgrunn av dette at et skattefradrag for aleneboende bør være et hovedelement for å bedre den økonomiske situasjonen for de aleneboende som har kommet særlig dårlig ut.

Gruppen aleneboere er en stor og svært uensartet gruppe, og det er et mindretall av disse som kan sies å være økonomisk vanskeligstilte. De aller fleste mennesker vil være aleneboende i kortere eller lengre perioder av sitt liv. I følge Statistisk sentralbyrå var det om lag 740 000 personer som i 2001 oppga at de var aleneboende. Dette inkluderer ikke enslige forsørgere og andre éninntektshusholdninger med flere personer. Statistisk sentralbyrås definisjon av aleneboere egner seg imidlertid ikke som en definisjon i sammenheng med et skattefradrag for aleneboende. Statistikken er basert på hvor mange som oppgir at de er aleneboende. I forbindelse med et behovsprøvd skattefradrag for aleneboende kreves det en presis definisjon av aleneboende. Det vil være knyttet betydelige prinsipielle og administrative problemer til en slik ordning. Det vil blant annet være vanskelige avgrensninger knyttet til å skille mellom énpersonshusholdninger og flerpersonshusholdninger. Eksempler på dette vil være ulike kollektivløsninger, eldreboliger med selvstendige boenheter i institusjonsliknende forhold, pendlere som i større eller mindre grad bor sammen med sin ektefelle, foreldre og barn hvor bolig og økonomi kan være felles, kjærestepar med to boenheter, men som ofte bor hos hverandre osv.

Et manuelt system hvor retten til skattefradrag beror på søknad fra den enkelte aleneboende, vil kreve uforholdmessige store ressurser å administrere for ligningsmyndighetene, jf. bl.a. redegjørelsen i St.meld. nr. 29 (2002-2003) om registrering av samboere. En effektiv kontroll av at søkeren er aleneboende, vil i praksis bety at ligningsmyndighetene må ha rett til innsyn i private forhold. En slik innsynsrett er i seg selv betenkelig og vil kunne være vanskelig å akseptere. Uansett vil ikke en ukontrollerbar egenerklæring fra skattyter om at han/hun er aleneboende kunne være tilstrekkelig for at det skal gis skattefradrag.

Et generelt skattefradrag for aleneboende vil dess­uten være svært lite treffsikkert mot de som faktisk kan sies å ha økonomiske problemer, spesielt når man tar i betraktning at disse ofte har ingen eller svært lav utlignet skatt. I tillegg vil provenytapet ved en slik generell ordning bli omfattende. For eksempel vil et generelt skattefradrag på 3000 kroner pr. år til alle som har rapportert at de er aleneboende, innebære et årlig provenytap på om lag 2,2 mrd. kroner. Dette anslaget er beregnet ut fra Statistisk sentralbyrås definisjon av aleneboende, og inkluderer derfor ikke enslige forsørgere eller andre éninntektshusholdninger med flere personer. Dersom også disse skal inkluderes, vil provenytapet bli enda større. I tillegg kan man forvente at et skattefradrag vil føre til tilpasninger og omgåelser av regelverket, noe som også vil øke provenytapet.

Behovsprøving av skattefradraget vil redusere provenytapet av ordningen. Dette kan i prinsippet gjøres ved at fradraget prøves mot inntekt og/eller formue. Imidlertid vil dette neppe være til hjelp for grupper med fattigdomsproblemer. Fattigdomsproblemet er svært sammensatt, og det kan være mange årsaker til at personer, både som bor sammen med andre og aleneboende, får slike problemer. Det er likevel grunn til å anta at en av de viktigste årsakene til fattigdom er at enkelte grupper har manglende eller liten tilknytning til arbeidsmarkedet, noe som innebærer at de i utgangspunktet betaler lite eller ingen skatt. Skattelettelser vil dermed ikke være til hjelp for disse gruppene, jf. også St. meld. nr. 6 (2002-2003) Tiltaksplan mot fattigdom.

I Regjeringens forslag til statsbudsjett for 2004 legges det opp til ytterligere styrking av tiltakene mot fattigdom. Regjeringens forslag er rettet inn slik at de skal hjelpe dem som trenger det mest, f. eks langtidsmottakere av sosialhjelp, bostedsløse og narkomane. En viktig målsetning er bl.a. å få vanskeligstilte inn i arbeidsmarkedet, herunder de som lever alene.

Selv for personer som ikke kan sies å ha et direkte fattigdomsproblem, men som har en relativt anstrengt økonomi, vil et skattefradrag for aleneboende være et lite treffsikkert virkemiddel. Dette skyldes at aleneboende er en stor og svært uensartet gruppe, og at det i liten grad finnes objektive kriterier som kan identifisere hvem av disse som er økonomisk vanskeligstilte. Dette er problematisk av flere årsaker. For det første kan slike inntektsprøvde skattefradrag i verste fall bidra til å forsterke fattigdomsproblemer ved at økonomisk vanskeligstilte grupper blir stående overfor en høyere marginalskatt på arbeid (f.eks. dersom behovsprøvingen skjer ved gradvis avkortning av skattefradraget mot arbeidsinntekt). Dette reduserer motivene til å arbeide, og kan derfor bidra til såkalte fattigdomsfeller. For det andre er f.eks. skattbar inntekt svært sjelden treffsikker i forhold til å identifisere økonomisk vanskeligstilte grupper. Dette skyldes at økonomiske problemer ofte har sammenheng med forhold som kostnadsnivå, spesielle behov mv. Opplysninger om inntekt mv. vil derfor ikke være tilstrekkelig for å identifisere disse gruppene. Det kan også være mange grunner til at personer har lav skattbar inntekt, som ikke nødvendigvis betyr at personer har økonomiske problemer. For eksempel kan en person ha studert deler av året, hatt permisjon uten lønn, hatt store realiserte tap ved salg av aksjer eller fremførbare underskudd fra næringsvirksomhet fra tidligere år.

Skatteutvalget advarer også mot bruk av skattesystemet for å subsidiere spesielle aktiviteter eller grupper, eller å forskjellsbehandle personer avhengig av familiestatus eller lignende. Blant annet uttaler skatteutvalget følgende, jf. NOU 2003: 9 avsnitt 5.4, s. 116:

"Skatter og avgifter er […] relativt generelle virkemidler, i den forstand at en eventuell særskilt skattelettelse i liten grad kan målrettes mot en bestemt mottaker. Reglene må utformes slik at alle som tilfredsstiller visse kriterier, får den aktuelle skatte- eller avgiftslettelsen. Skatter og avgifter er dermed lite egnet virkemiddel i situasjoner der formålet er å støtte aktiviteter eller virksomheter som skal tilfredsstille et sett av kriterier og/eller hvor det skal være rom for skjønn. Det siste henger bl.a. sammen med at skattemyndighetene ikke har kompetanse på mange områder hvor en i prinsippet kunne gitt skattefordeler framfor direkte støtte. Jo mer målrettet en ønsker at støtten skal være, desto mindre egnet vil skatte- og avgiftssystemet normalt være sammenlignet med direkte støtte over statsbudsjettet (selektive virkemidler)."

Forslagsstillerne foreslår at skattefradrag for aleneboende bør utredes i forbindelse med meldingen som skal legges fram som oppfølgning av skatteutvalgets innstilling, jf. NOU 2003: 9. Et mål ved dette arbeidet er at skattesystemet bør innrettes slik at det blir mer lønnsomt å arbeide. Av de grunner som er nevnt over legger jeg ikke opp til at vurdering og utforming av et slikt fradrag får en bred plass i meldingen.