Til Stortinget

1. Innledning

Regjeringen la våren 1994 fram St.meld. nr. 34 (1993-1994) Om atomvirksomhet og kjemiske våpen i våre nordlige nærområder. Siktemålet var i første omgang å gjøre en omfattende kartlegging av miljøkonsekvenser og finansieringsbehov. Dette arbeidet skulle resultere i en handlingsplan hvor det skulle gå fram hvilke tiltak som var mest kostnadseffektive med hensyn til å fjerne trusselen om radioaktiv forurensning av norske nærområder.

Handlingsplan for atomsaker ble utformet i 1995 og sist revidert i januar 2000. Hittil er det bevilget i alt 590 mill. kroner til handlingsplanen. Den norske innsatsen konsentreres i hovedsak om Nordvest-Russland, men med enkelte prosjekter i de baltiske statene og de sentral- og østeuropeiske statene. Det er igangsatt tiltak innenfor fire områder:

• – sikkerhet ved atominstallasjoner

• – behandling og lagring av brukt uranbrensel og radioaktivt avfall

• – radioaktiv forurensning av nordlige områder

• – våpenrelaterte miljøfarer.

Den praktiske styringen av handlingsplanen blir ivaretatt av en embetsgruppe for atomsaker med representanter for ulike departementer og etater.

Formålet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å vurdere resultatene av arbeidet med Handlingsplan for atomsaker og mulige årsaker til eventuell mang­lende måloppnåelse. Det framgår av St.meld. nr. 34 (1993-1994) at det overordnede målet for norsk bistand til atomvirksomhet er å beskytte helse, miljø og næringsvirksomhet mot radioaktiv forurensning og forurensning fra kjemiske stridsmidler i Russland og andre østeuropeiske stater. Det er en målsetting for den norske innsatsen at den skal bidra til å sette samarbeidslandene i stand til selv å ta hånd om sine problemer, og at atomvirksomhet i våre nordlige nærområder må oppfylle krav nedfelt i internasjonale standarder og internasjonalt regelverk.

2. Oppsummering av undersøkelsen

Undersøkelsen omfatter en gjennomgang av alle prosjektene under Handlingsplan for atomsaker. Gjennomgangen omfatter til sammen 111 prosjekter. Det er foretatt en mer omfattende analyse av to utvalgte investeringsprosjekter: "Sikkerhetstiltak ved Kola kjernekraftverk" fase 2 og "Anlegg for rensing av flytende radioaktivt avfall i Murmansk". Det Norske Veritas har på oppdrag fra Riksrevisjonen utført denne delen av undersøkelsen.

2.1 Måloppnåelse

Undersøkelsen dokumenterer varierende målopp­nåelse innenfor handlingsplanens fire områder. Særlig er det svak måloppnåelse på det området som omfatter behandling, lagring og deponering av radioaktivt avfall og brukt kjernebrensel. Det er videre ikke utført risikovurderinger i forbindelse med planleggingen og gjennomføringen av flere av prosjektene. Det er heller ikke dokumentert at realismen i planer og budsjetter er vurdert. Dette er mangler ved prosjektplanleggingen som har medført at man ofte har vært lite forberedt når problemer og hindringer har oppstått, og det kan ha resultert i kostnadsoverskridelser, forsinkelser og full stopp i enkelte prosjekter. Det er også påvist at i enkelte prosjekter har kapasitetsproblemer medført forsinkelser, og det er eksempler på prosjekter som har stoppet opp på grunn av manglende godkjenning fra russisk side. Det har videre kommet fram informasjon om at vanskelige avtaleforhold og uklarheter rundt tollspørsmål har medført forsinkelser og påvirket måloppnåelsen. Videre har prosjektgjennomføringen blitt påvirket av andre problemer på russisk side som intern uenighet, administrative uklarheter, ansvarsfraskrivelse, problemer med pengeoverføringer, mangelfull informasjon og forsinkede leveranser. Uenighet i prosjekter hvor flere givernasjoner har vært representert, har også ført til forsinkelser og ekstrautgifter.

Norske myndigheter har tatt initiativ til å løse utfordringene i landsamarbeidet, blant annet gjennom utarbeidelsen av Rammeavtalen for samarbeidet med Russland. I utarbeidelsen av avtalen deltok den russiske part aktivt i arbeidet med å avgjøre hvilke prosjekter avtalen skulle omfatte. Avtalen har muliggjort iverksettelse av viktige prosjekter blant annet fordi den klargjør nødvendige forutsetninger, som for eksempel tollfritak og ansvarsforhold, for bistandssamarbeidet mellom Norge og Russland.

Den norske bistanden har bidratt til at flere sikkerhetstiltak ved Kola kjernekraftverk har blitt gjennomført. Disse tiltakene har redusert faren for en atom­ulykke betraktelig. Imidlertid er det påvist at Kolaprosjektet har en stor iboende målkonflikt fordi målsettingene om å bedre sikkerheten ved kraftverket uten å forlenge dets levetid, synes å være uforenlige. Fra russisk hold er det åpnet for en mulig forlengelse av driften, og denne begrunnes ut fra den gode sikkerhetssituasjonen ved kjernekraftverket. I tillegg er kraftbehovet og behovet for arbeidsplasser i Nordvest-Russland viktige argumenter i denne debatten.

Norge har sammen med USA bidratt til bygging av et anlegg for rensing av flytende radioaktivt avfall i Murmansk. Undersøkelsen viser at det i prosjektet har vært problemer med tollavklaring og ansvarsforhold, og prosjektet har hatt urealistisk budsjettering og tidsplan. Norge har også hatt liten mulighet til å påvirke gjennomføringen av prosjektet.

Overordnet målsetting for Murmanskprosjektet er russisk tilslutning til Londonkonvensjonens forbud mot utslipp av radioaktivt avfall i havet. Det er av stor internasjonal interesse at Russland vil tilslutte seg Londonkonvensjonens dumpeforbud. I tillegg til å være et globalt miljøproblem utgjør radioaktiv forurensning av havområdene en stor trussel mot norsk fiskerinæring. Murmanskprosjektet er forsinket, rensekapasiteten til anlegget kan ikke verifiseres, og det er usikkert om Russland vil bli i stand til å tilslutte seg forbudet mot dumping.

Undersøkelsen viser at noen av utredningsprosjektene har hatt et visst preg av grunnforskning. Denne forskningsaktiviteten kan ha bidratt til å styrke kompetansen på området, men det er et spørsmål om ikke denne type prosjekter burde vært finansiert over andre bevilgninger. Det er også gitt bistand til driftsorienterte oppgaver.

Videre viser undersøkelsen at det bare er gjennomført kartlegging av miljøtilstanden før iverksettingen av bistanden under handlingsplanen, og at det ikke er gjennomført konsekvensutredninger i forhold til de mer langsiktige virkningene av tiltakene på miljøet. Selv om det viktigste med arbeidet har vært å iverksette konkrete prosjekter, ville det vært en fordel å foreta slike utredninger i forhold til de mest omfattende prosjektene. Fraværet av slike utredninger gjør det vanskelig å dokumentere miljøkonsekvensene av bistanden og å vurdere om de igangsatte tiltakene har vært de mest optimale når det gjelder å bidra til effektive forbedringer innen områdene atomsikkerhet og radioaktiv forurensning.

2.2 Organisering og styring

Undersøkelsen viser at Utenriksdepartementet i liten grad foretar prosjektvurderinger før søknader om prosjektstøtte presenteres for embetsgruppen. Embetsgruppen beslutter hvilke prosjekter som skal få økonomisk støtte, men stiller ikke krav til oppfølging og rapportering. Det har videre vært vanskelig å få oversikt over status i prosjektene og utbetalingene til det enkelte prosjektet. Det kan derfor stilles spørsmål ved om Utenriksdepartementet har hatt den nødvendige oversikt til å følge opp, styre og planlegge arbeidet med handlingsplanen på en effektiv måte.

3. Utenriksdepartementets kommentarer

Ifølge Utenriksdepartementet har de siden 1997 i økende grad forsøkt å benytte handlingsplanens midler til bygging av infrastruktur i Russland fordi landet mangler nødvendig utstyr og installasjoner for å transportere, behandle og lagre brukt uranbrensel og radioaktivt avfall. Slike materialer har hopet seg opp i nordområdene som følge av Russlands pågående opp­-hugging av utrangerte atomubåter.

Det at flere større investerings- og utviklingsprosjekter er forsinket eller har stoppet opp, forklarer departementet med at det fra norsk side er stilt krav til den russiske motpart som de ikke umiddelbart har kunnet akseptere eller innfri.

Utenriksdepartementet uttaler at inntrykket av at organiseringen av arbeidet med handlingsplanen bidrar til spredning av ansvar og uklare ansvarsforhold, henger sammen med den strukturen som er valgt for gjennomføringen av handlingsplanen. Departementet mottar for øvrig periodiske rapporter om prosjekter som administreres av andre, og vil nå foreta en kritisk gjennomgang av rapporteringsordningen og oppfølgingen av prosjektene, både for prosjekter som administreres av Utenriksdepartementet og av andre myndigheter. Departementet medgir at de har hatt manglende kapasitet til oppfølging og vurdering av prosjektrapporter. De mener likevel at sett i sammenheng med ressursene som er satt av fra Forsvarsdepartementet og Statens stråleverns side, som begge forvalter betydelige deler av handlingsplanens midler, utgjør det til sammen en ikke ubetydelig satsing. Det pekes også på at det har vært ønskelig at mest mulig av handlingsplanens midler skal gå til prosjektene og minst mulig til administrasjon og byråkrati.

Utenriksdepartementet er enig med Riksrevisjonen i at det bør utarbeides miljøkonsekvensanalyser av de mest omfattende prosjektene, og vil innføre dette. Departementet opplyser at russiske myndighetspersoner en rekke ganger har bekreftet at Russland vil gi sin tilslutning til Londonkonvensjonens forbud mot dumping av atomavfall til havs. Det er forventet at den endelige bekreftelse først vil komme når Russland annonserer sin beslutning under Londonkonvensjonens årsmøte.

Utenriksdepartementet er avslutningsvis enig med Riksrevisjonen om at prosjekter som har preg av grunnforskning, fortrinnsvis bør finansieres fra andre kilder enn handlingsplanen.

4. Riksrevisjonens bemerkninger

Det overordnede målet for norsk bistand til atomvirksomhet er å beskytte helse, miljø og nærings­virksomhet mot radioaktiv forurensning og forurensning fra kjemiske stridsmidler i Russland og andre østeuropeiske stater. Riksrevisjonens undersøkelse viser at prosjektene under handlingsplanen i noen grad har bidratt til dette. Rapporten viser imidlertid også at det har vært problemer i prosjektene, både i forhold til planlegging, gjennomføring og mål­oppnåelse. Blant annet er en rekke større investeringsprosjekter enten forsinket eller stoppet. Departementet uttaler at dette ofte er et resultat av at man fra norsk side har stilt krav til den russiske part som de ikke umiddelbart har kunnet akseptere eller innfri. Norske myndigheter har forsøkt å løse utfordringene i landsamarbeidet, blant annet ved å ta initiativ til utarbeidelse av en rammeavtale for samarbeidet. Men også prosjekter under denne avtalen har vist seg vanskelige å realisere. For eksempel har det vært problemer med oppgradering av lagerkapasiteten for et anlegg for rensing av flytende radioaktivt avfall i Murmansk. I dette prosjektet har problemene vært knyttet til planlegging, budsjettering og organisering.

Riksrevisjonen vil understreke at det også er gjennomført vellykkede prosjekter under handlingsplanen. Eksempelvis er faren for en ulykke ved Kola kjernekraftverk redusert blant annet som et resultat av norsk bistand. Men det er også sannsynlig at kjernekraftverket vil bli gitt forlenget driftstillatelse fordi sikkerhetstilstanden ved kjernekraftverket er merkbart forbedret. Riksrevisjonen stiller spørsmål om dette er forhold som Utenriksdepartementet har vurdert i forbindelse med bistanden til Kola kjernekraftverk og andre tilsvarende prosjekter under handlingsplanen, og hvordan dette stiller seg i forhold til målsettingen om at arbeidet ikke skal forlenge verkets levetid. I den sammenheng vil Riksrevisjonen også peke på at det er beskjeden aktivitet knyttet til målsettingen om at handlingsplanen skal medvirke til redusert behov for atomenergi i Nordvest-Russland.

Riksrevisjonen har merket seg at departementet er enig i at miljøkonsekvensanalyser bør gjennomføres for de mest omfattende prosjektene. Utenriksdepartementet medgir at det har hatt manglende kapasitet til oppfølging og vurdering av prosjektrapporter, men uttaler at situasjonen nå er bedret ved at det er tilsatt en person som skal ivareta slike oppgaver. Riksrevisjonen vil understreke betydningen av at Utenriksdepartementet har kapasitet til å ivareta ansvaret for handlingsplanen.

Riksrevisjonen har merket seg at departementet nå vil foreta en kritisk gjennomgang av rapporteringsordningen og oppfølgingen av prosjektene under handlingsplanen, for prosjekter som administreres både av Utenriksdepartementet og av andre myndigheter.

5. Utenriksdepartementets svar

Departementet har bl.a. svart følgende:

"... Riksrevisjonen spør i sine bemerkninger (pkt. 4) om Utenriksdepartementet har vurdert bistanden til Kola kjernekraftverk opp mot spørsmålet om forlengelse av verkets levetid. Dette har siden samarbeidet med Kolakraftverket startet, vært et viktig tema. I utvelgelsen av konkrete sikkerhetstiltak har man hele tiden valgt tiltak som ikke skulle forbedre selve strukturen ved anlegget, og dermed ikke direkte bidra til å forlenge reaktorenes levetid. De norske tiltakene har hatt som målsetting å hindre alvorlige ulykker, ved å minske faren for menneskelige feil ved driften av kraftverket, samt ved installering av utstyr som nødstrømsaggregater, brannsikringsutstyr, lokalt telekommunikasjonsnett o.l. Likevel har man vært oppmerksom på at også en generell bedring av sikkerheten vil kunne brukes som et argument for forlengelse av kraftverkets levetid. Spørsmålet har vært vurdert grundig, og man har konkludert med at man, på grunn av de alvorlige konsekvensene en ulykke ville ha for Norge, har sett seg tvunget til å arbeide for å bedre sikkerheten mens man venter på at anlegget skal bli nedlagt. Det har dessverre vært vanskelig å identifisere gode prosjekter rettet mot å finne løsninger for å dekke det totale energibehovet i Nordvest-Russland med alternative energikilder. Som nevnt i uttalelsen av 21. mars, har prosjekter vedrørende enøksamarbeid, alternative energikilder som vindmøller, bioenergi o.l. vært støttet gjennom Samarbeidsprogrammet for Sentral- og Øst-Europa. I tillegg følger man nøye det som gjøres på dette feltet også i internasjonal sammenheng. Det kan også nevnes at man i mars 2001 vedtok under Atomhandlingsplanen å gi støtte til en studie ledet av Naturvernforbundet, som vil analysere mulighetene for å erstatte atomkraften med alternative energikilder ved en stengning av de eldste reaktorene på Kola og Leningrad kjernekraftverk. Prosjektet skal gjennomføres i samarbeid med russiske forskningsmiljøer, og er i initieringsfasen. Utenriksdepartementet anser Riksrevisjonens gjennomgang av arbeidet under Handlingsplanen for atomsaker som svært nyttig. Rapporten har avdekket sider ved arbeidet som kan styrkes. En del forbedringer er allerede gjennomført i tråd med merknadene fra Riksrevisjonen. Samtidig er departementet i en prosess med en gjennomgripende diskusjon av organiseringen av Handlingsplanen for atomsaker, for å søke å effektivisere arbeidet."

6. Riksrevisjonens uttalelse

På bakgrunn av departementets svar legger Riksrevisjonen til grunn at Utenriksdepartementet i hovedsak er enig i de funn og vurderinger som tas opp i saken.

Riksrevisjonen har merket seg at det allerede er gjennomført forbedringer i tråd med funnene i revisjonen, og ser positivt på at departementet søker å forbedre og effektivisere arbeidet med Handlingsplan for atomsaker.

Riksrevisjonen konstaterer at motsetningen mellom å bedre sikkerheten ved Kola kjernekraftverk uten samtidig å bidra til forlengelse av driften, er grundig vurdert fra departementets side. Riksrevisjonen viser til at en sentral forutsetning for bevilgningene var at forbedringer finansiert med norske midler ikke skulle bidra til en slik forlengelse, og vil understreke viktigheten av at dette aspektet blir vektlagt av departementet i den framtidige bistanden til usikre atominstallasjoner. Riksrevisjonen tar til etterretning at Utenriksdepartementet har iverksatt tiltak for å undersøke muligheten for alternative energikilder i Nordvest-Russland.

Som et ledd i saksbehandlingen av dokumentet, foretok komiteen en studietur til Nord-Norge. Komiteen hadde et møte med fylkesmannen i Finnmark 18. januar 2002 for å diskutere hans erfaringer som deltager i handlingsplanen.

7. Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Berit Brørby, Kjell Engebretsen og Jørgen Kosmo, fra Høyre, André Dahl og Martin Engeset, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen og Henrik Rød, fra Sosialistisk Venstreparti, Christian Holm og lederen Ågot Valle, og fra Kristelig Folkeparti, Modulf Aukan, viser til Dokument nr. 3:9 (2000-2001) Riksrevisjonens undersøkelse av regjeringens gjennomføring av Handlingsplan for atomsaker. Komiteen viser til at det har vært bred politisk enighet om at Norge skulle bidra økonomisk og engasjere seg politisk i arbeidet for å øke sikkerheten ved eksisterende atominstallasjoner i de norske nærområdene i Nordvest-Russland. Så langt er det bevilget i alt 590 mill. kroner til gjennomføring av handlingsplanen, og komiteen er tilfreds med at Riksrevisjonen har foretatt en nærmere undersøkelse av gjennomføringen av Handlingsplanen for atomsaker med tanke på mål- og resultatoppnåelse.

Komiteen viser til Riksrevisjonens funn om svak måloppnåelse på området som omfatter behandling, lagring og deponering av radioaktivt avfall og brukt kjernebrensel. Komiteen mener det i for stor grad ble gitt penger til enkeltprosjekter uten at en på forhånd har vurdert grundig mulighetene for å nå de oppsatte mål for miljøresultater. Særlig gjorde dette seg gjeldende tidlig i handlingsplanperioden. For å unngå dette i fremtiden er det viktig at alle norskfinansierte prosjekter for atomsikkerhet i Russland må ha en uavhengig miljøvurdering før de vedtas.

Komiteen vil understreke at det må være en avtalefestet forutsetning fra norsk side at alle de prosjekter som Norge skal være med på å finansiere skal kunne inspiseres av norske og evt. internasjonale eksperter både før, under og etter prosjektenes gjennomførelse, for å sikre at pengene brukes i tråd med intensjonene.

Gjennom Norges innsats og bidrag har risikoen for en ulykke ved Kola kjernekraftverk blitt redusert betraktelig etter at det er gjennomført betydelige sikkerhetstiltak. Komiteen vil imidlertid peke på det dilemma som oppstår når disse iverksatte sikkerhetstiltak har gjort at det fra russisk hold er åpnet for en forlengelse av kraftverkets levetid. Komiteen er enig i at det i dette Kolaprosjektet i utgangspunktet var en uforenlig målkonflikt om å bedre sikkerheten ved kraftverket uten å forlenge dets levetid.

Komiteen registrerer med tilfredshet at de norske bidrag til atomsikringsprosjekter i Russland har medvirket til at også andre land har engasjert seg og at det norske engasjement og initiativ som ble tatt mange år tilbake har medført at land som USA og EU-land nå deltar i et internasjonalt spleiselag for å løse problemene.

På samme måte som Regjeringen har engasjert seg sterkt mot radioaktivt utslipp fra Sellafield-anlegget, vil komiteen be om at Regjeringen også engasjerer seg sterkt for å få Russland til å gi sin tilslutning til Londonkonvensjonens forbud mot dumping av atomavfall til havs.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, viser til Riksrevisjonens vektlegging av at ansvaret for å løse de sikkerhetsmessige utfordringer i forbindelse med atomsikkerheten i et land i første rekke ligger hos det landet som har ansvaret for å drive slik virksomhet. Flertallet mener at en av de store utfordringene for bedret atomsikkerhet i Russland er å bidra både økonomisk og politisk, til at landets eget sivile atomtilsyn Gosatomnadzor (GAN) får bedre arbeidsvilkår og økt myndighet til selv å utføre kontroll over alle atomanlegg i Russland og sørge for at sikkerhetsnormene følges. Flertallet peker på at mange norsk-finansierte prosjekter ikke har inkorporert krav om at GAN skal få kontrollere installasjonene før, under og etter at prosjektene gjennomføres, og mener at fullstendige kontrollmuligheter for GAN i framtiden må være en avtalefestet forutsetning i alle prosjekter for atomsikkerhet i Russland.

Flertallet viser til Rikrevisjonens påpekning av at det ikke er gjennomført noen vurdering av miljøkonsekvenser i forbindelse med forstudien for eventuell medvirkning til lager ved Majak, og at det har vært uenighet om valg av løsninger. Flertallet mener reprosesseringen i Majak ikke bidrar til å redusere atomforurensningen, men har en direkte motsatt virkning. Flertallet mener også at den norske støtten til bygging av jernbanevogner for frakt av radioaktivt avfall til Majak har vært feilslått. Flertallet viser til at Majak også er et militært anlegg som er utenfor internasjonal kontroll. I framtiden må Norge ikke støtte noen tiltak som bidrar til videre drift av reprosesseringsanlegget i Majak, eller støtte prosjekter som kan bli brukt i en russisk infrastruktur for mottak og lagring av brukt atombrensel fra andre land.

Flertallet mener at frivillige miljøorganisasjoner, som for eksempel Bellona, har spilt en viktig rolle i arbeidet med å redusere atomtrusselen i Russland. Flertallet mener både norske og russiske NGOer må få observatørstatus i møtene i den norsk-russiske kommisjonen for oppfølging av atomhandlingsplanen. Alle dokumenter som omhandler prosjekter innenfor atomhandlingsplanen bør også i framtiden som hovedregel være offentlig tilgjengelige.

Flertallet viser til den uforenlige målkonflikten som Riksrevisjonen peker på, at sikkerhetstiltak på Kola atomkraftverk bidrar til å forlenge levetiden til atomkraftverket. Flertallet er tilfreds med den pågående nedtrapping i tiltak på Kola atomkraftverk, og at aktiviteten videreføres på et minimumsnivå kun for å opprettholde dialogen og sørge for at utstyret er i bruk, og at det holdes en stadig fokus på sikkerhet. Flertallet er kritisk til å finansiere tiltak på atomkraftverkene uten at dette knyttes til avtaler om stenging.

Flertallet mener at en videreføring av atomhandlingsplanen ikke bør innebære nye vesentlige tiltak på atomkraftverkene. Nye tiltak må rette seg mot aktiviteter knyttet til stenging og demontering av de eldste atomreaktorene, i tillegg til etablering av alternative energikilder. Flertallet peker på at forlengelse av driften ved atomkraftverkene vanskeliggjør utvikling av alternativer. Fastsettelse av stengningsdato vil være det beste incitament for utvikling av alternativer. Norges innsats bør rettes mot å få til avtale om stenging, på linje med hva EU har gjort i forhold til reaktorer i søkerlandene.

Flertallet mener videreføring av handlingsplanen for atomsikkerhet må bygge opp støtteordninger som gjør det lønnsomt å stenge og demontere Kola atomkraftverk og satse på nye fornybare energikilder, energiøkonomisering og modernisering av eksisterende vannkraft.

Flertallet understreker at sikkerhetsoppgradering ved Leningrad atomkraftverk kan medføre den samme målkonflikten som ved Kola atomkraftverk.

Flertallet vil understreke at den samme målkonflikten også vil kunne være til stede i andre deler av atomsikkerhetsarbeidet Norge deltar i. Regjeringen bør vurdere innretningen på flere prosjekter med bakgrunn i dette.

8. Komiteens tilråding

Komiteen viser til det som står foran, og rår Stortinget til å gjøre slikt

vedtak:

Dokument nr. 3:9 (2000-2001) - om Riksrevisjonens undersøkelse av regjeringens gjennomføring av Handlingsplan for atomsaker - vedlegges protokollen.

Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 7. mars 2002