Brev fra Samferdselsdepartementet v/statsråden til kontroll- og konstitusjonskomiteen, datert 29. mai 2000.

Vedrørende komiteens behandling av Riksrevi-sjonens Dokument nr. 1 (1999-2000) - Sak 3 under Samferdselsdepartementet - Fastlandsforbindelsen til Magerøya og Nordkapp (FATIMA)

Jeg viser til brev fra Kontroll- og konstitusjonskomiteen av 23. mai 2000.

Vedlagt oversendes svar på spørsmål 1 - 20.

Spørsmål 1

Samferdselsdepartementet fremhever uforutsette geologiske forhold som en viktig årsak til kostnads-overskridelser på alle parseller. Hvor stor andel utgjør dette av overskridelsene? Det vises også til et økonomisk sluttregnskap for prosjektet. Dersom dette foreligger bes det oversendt kontrollkomiteen.

Svar:

Uforutsette geologiske/geotekniske forhold kan medføre økte kostnader. Dette kan skyldes

• a) Ekstrakostnader som følge av mengdeøkninger.

• b) Ekstrakostnader som følge av vanskeligere og mer kostbare arbeider.

• c) Ekstra kostnader som følge av de førstnevnte poster, f.eks. behov for ekstra rigg, administrasjonskostnader som følge av forlenget byggetid og økte transportkostnader som følge av manglende tilkomst til andre deler av anlegget.

• d) Uforutsette kostnader som følge av tvist med entreprenøren om vederlaget.

Det er svært vanskelig å skille ut hvilke ekstrakostnader som er en direkte følge av de geologiske forhold. I den grad det er mulig å anslå dette for de forskjellige deler av prosjektet er følgende resultat beregnet i 1993-kroner:

Dette utgjør om lag 72 pst. av de totale kostnadsoverskridelsene på 393,3 mill. 1993-kr. Når det gjelder økonomisk sluttregnskap for prosjektet er ikke dette klart ennå, da alle kostnader ikke er oppgjort. F.eks. er reindriftsskjønnet ennå ikke avsluttet. Det er foreløpig ikke utarbeidet en økonomisk sluttrapport for prosjektet.

Spørsmål 2

Riksrevisjonen mener det er uheldig at det i beskrivelsen av kostnadsoverslaget ikke ble opplyst hvilket plangrunnlag kostnadsoverslaget hadde som basis. Var det klare regler for dette på det daværende tidspunkt eller var det vanlig legge frem hovedplan med ulike sikkerhetsmarginer? Har en usikkerhetsmargin på +/- 10% vært lag til grunn i tilsvarende prosjekter?

Svar:

I St.meld. nr. 46 (1990-91), s. 26 Om endring i rammebetingelser for bompengeprosjekter, ble det trukket opp retningslinjer for kostnadsoverslag i forbindelse med bompengeprosjekt. Her heter det bl.a. følgende:

«Det skal i denne forbindelse legges til grunn at anslaget for anleggskostnadene som et minimum er innenfor en usikkerhet på +/- 25% i hovedplanen. Bompengeprosjektene bør om mulig være så gjennomarbeidet at overslaget for anleggskostnader er bearbeidet til detaljplannivå/reguleringsplan. Dette innebærer en usikkerhet på +/- 10 pst.»

Videre heter det i Innst. S. nr. 16 (1991-92), s. 6 Innstilling fra samferdselskomitéen om endring i rammebetingelser for bompengeprosjekter:

«Komitéen mener prosjektene i større grad må være så grundig gjennomarbeidet at overslag for anleggskostnader helst er bearbeidet til detaljplannivå. Dette innebærer vanligvis en usikkerhet på +/- 10 pst.»

Med bakgrunn i dette gjennomgikk Vegkontoret i Finnmark og representanter fra Vegdirektoratet med god oversikt over erfaringspriser og kunnskap om denne type anlegg, plangrunnlaget for prosjektet. Ved å sammenholde kostnadsoverslaget med erfaringspriser for tilsvarende prosjekt i Finnmark og ellers i landet, ble det foretatt en revisjon av overslaget. Det ble da konkludert med at en hadde tilstrekkelig grunnlag til å kunne varsle at overslaget lå innenfor 10 pst. For konkrete bompengeprosjekter fremmet i 1992-93 og videre framover er kostnadsoverslag angitt med en usikkerhet på +/- 10 pst., jf. f.eks. St.prp. nr. 9 (1992-93) Om forhåndsinnkreving av bompenger til

• 1. Hardangerbrua og

• 2. Trekantsambandet Sveio - Stord - Bømlo.

Spørsmål 3

Finnes de klare regler for beregning av usikkerhetsmarginer på ulike plannivåer? Det bes redegjøres for ordinære prosedyrer på ulike plannivåer og på hvilket nivå det var vanlig å være når saken ble lagt frem for Stortinget?

Svar:

Det er ikke laget entydige regler eller metoder for beregning av usikkerhetsmarginer i forbindelse med veganlegg. Krav til nøyaktighet i kostnadsoverslaget er normalt avgjørende for detaljering av selve planen. Utgangspunktet er at det er kjente verdier på marginene på hhv. 25% på oversiktsplannivå og 10% på detaljplannivå. Planleggingen må detaljeres i en slik grad at en får den nødvendige oversikt mht. kostnader at en kan si seg trygg på at en ligger innenfor disse marginer.

På hovedplan/kommunedelplannivå benyttes relativt grove enheter som f.eks. løpemeter med veg, bro eller tunnel basert på antagelser om grunnforhold eller andre hovedparametere som har stor innvirkning på kostnadene. På detaljplannivå/reguleringsplannivå vil en vanligvis måtte gå mer detaljert til verks. Gjennom den kommunale planprosessen vil en også få oversikt over krav som må behandles og eventuelt innkalkuleres i prosjektkostnaden. Dette medfører at en kan få en gjennomarbeidet plan som gir grunnlag for en god oversikt over de arbeider som skal utføres. På detaljplannivå kan kostnadene fastsettes ut fra erfaringspriser.

I forbindelse med planarbeidet, har en i den senere tid arbeidet mye for å få prissatt de usikkerheter en kan treffe på i forbindelse med gjennomføring av anlegg. Dette arbeidet bidrar til sikrere kostnadsoverslag.

Når det gjelder krav til plannivå ved framleggelse for Stortinget vises til svar på spørsmål 2.

Det er et mål at en skal ha ferdig reguleringsplan med usikkerhet på +/- 10% når et prosjekt tas opp til bevilgning, men det finnes unntak fra denne målsettingen.

Spørsmål 4

Er det vanlig med reguleringsplan før Stortinget gjør sitt vedtak, for eksempel å innhente kommunale planer for nye boligfelt og uttalelser fra andre berørte parter?

Svar:

Målet er at vi skal ha fullstendig reguleringsplan med tilhørende overslag for planen, jf. svar på spørsmål 2 og 3.

Planlegging av et vegprosjekt er en omfattende prosess som er regulert av plan og bygningsloven. Denne har spesiell fokus på trafikkavvikling, miljø og trafikksikkerhet. Gjennom offentlig utlegging av reguleringsplaner får interessegrupper, kommuner og andre berørte anledning til å komme med merknader.

Spørsmål 5

Er det vanlig å tilrettelegge for gang- og sykkeltrafikk i tunneler i tynt befolkede strøk? Hva var merkostnaden for dette og dersom disse var store, var det ikke naturlig å ta det opp med departementet?

Svar:

Det er ikke automatikk i at det tilrettelegges for gang og sykkelveger i tunneler i tynt befolkete strøk. Når en etter oppfordring fra Honningsvåg kommune og Finnmark fylkeskommune, aksepterte å gjennomføre dette i Honningsvågtunnelen, var årsaken at kommunen er i en spesiell situasjon. Det er forklart at det ikke er tilgjengelige tomtearealer i kommunen og at den eneste ekspansjonsmuligheten er på Sarneset. For at videreutvikling i området skal kunne skje, er det nødvendig å kunne gå eller sykle mellom Sarneset og Honningsvåg.

I utgangspunktet ble det foreslått at tunnelen skulle utvides fra profil T8, dvs. 8 meter bredde, til profil T10 eller T11. Den er nå utvidet til T9 som er det minste tverrsnitt som vi har godkjent for myke trafikanter. Da beslutningen om dette ble tatt, ble det også tatt hensyn til at kostnadene ved etablering av gang/sykkelmulighet på et senere tidspunkt ville være uforholdsmessig kostbart og derfor i praksis ikke gjennomførbart. Ekstrakostnadene med utvidelsen ble i utgangspunktet ansett for å være ubetydelige i forhold til prosjektets størrelse. En gjennomgang av kostnadene i Honningsvågtunnelen har vist at merkostnaden er anslagsvis 17,0 mill. kr. At kostnaden har kommet opp på et slikt nivå, har i stor grad sammenheng med den generelle kostnadsøkningen for tunnelen som følge av de geologiske forhold.

Justeringen av tunnelbredden ble ikke vurdert å være en så vesentlig endring av prosjektet at det burde vært tatt opp med departementet.

Spørsmål 6

Det er gjort til dels omfattende endringer underveis i Fatima-prosjektet. Hva er kriteriene for at prosjekt-endringer fremmes som ny sak/tilleggssak, ut over budsjettrapportering, til Stortinget?

Svar:

Det foreligger ingen retningslinjer for å ta opp prosjektendringer underveis i et prosjekt ut over de ordinære budsjettprosesser. Dette vurderes fra sak til sak.

Spørsmål 7

Hvilke retningslinjer gjelder for Vegdirektoratet og hvilke bestemmelser og fullmakter foreligger det om ansvarsfordeling mellom Vegdirektoratet, vegkontorene og Samferdselsdepartementet?

Svar:

Retningslinjene for Vegdirektoratet følger instruks fastsatt av Samferdselsdepartementet 22. januar 1996. I budsjettsammenheng reguleres forholdet mellom Samferdselsdepartementet og Vegdirektoratet gjennom årlig tildelingsbrev.

Den formelle ordningen av forholdet mellom Vegdirektoratet og vegkontorene reguleres av en avtale mellom vegdirektøren og den enkelte vegsjef om rammebetingelser og krav til måloppnåelse for det enkelte år. I tillegg er utbyggingsstandard regulert i vegnormaler som vegkontorene skal følge og som Vegdirektoratet kan dispensere fra.

Spørsmål 8

Ifølge vegvesenets interne retningslinjer skal kostnadsoverslag være så riktige som mulig og fortrinnsvis på detaljnivå. På hvilken måte skiller dette kostnads-overslaget seg fra andre overslag? Var disse retningslinjene gjeldende på det daværende tidspunkt?

Svar:

Dette kostnadsoverslaget skiller seg fra andre kostnadsoverslag ved at grunnlaget var en hovedplan hvor en etter en konkret vurdering basert på erfaringspriser oppga en usikkerhet på +/- 10 pst.

Med hensyn til gjeldende retningslinjer henvises til spørsmål 2.

Spørsmål 9

Ifølge Riksrevisjonen var det opprinnelige kostnadsoverslaget i St.prp. nr. 47 ikke komplett. Hva skyldes manglene og undervurderingen av enkelte kostnader?

Svar:

Det er korrekt at enkelte elementer var uteglemt i kostnadsoverslaget. Dette skyldes ren forglemmelse eller manglende oversikt hos dem som gjennomførte kalkulasjonen og at en ikke går så detaljert til verks når overslaget bygger på sammenlignbare enhetspriser. Et hvert overslag består av en rekke delelement og disse prissettes vanligvis med bakgrunn i erfaringspriser.

Hvis de lokale forhold avviker fra det en har hatt ved tidligere prosjekt, vil dette medføre at kostnaden på de enkelte delelementer avviker fra erfaringspriser i begge retninger. Dette vil ofte kunne balansere ved at økninger et sted går opp mot reduksjoner et annet sted. For å ta høyde for at det i noen tilfeller ikke balanserer opererer en med usikkerhetsfaktorer i totaloverslaget.

Spørsmål 10

Riksrevisjonen er usikker på hvorvidt grunnundersøkelser foretatt på vegparsellene har holdt forutsatt grundighet. Hvorfor ble det fremlagt begrensete grunnundersøkelser for veg dagen før saken ble lagt frem for Stortinget.

Svar:

«Forutsatt grundighet" er ikke et entydig begrep. Det er et skjønnsmessig spørsmål basert på fagkompetanse hvilket nivå som er nødvendig for å få tilstrekkelig visshet om de faktiske grunnforhold forut for anleggsstart. Det vil også være et kostnadsspørsmål som må sees i forhold til nytten av tilleggsinformasjon, hvor omfattende grunnundersøkelser som skal foretas.

I dette tilfellet har det ikke vært foretatt grunnboring. Det er derimot foretatt befaring med personell som hadde erfaring fra områder med tilsvarende forhold. Disse mente at de kunne anslå grunnforholdene med tilstrekkelig sikkerhet uten å bore.

For å ha budsjettmessig dekning dersom grunnforholdene ikke samsvarte med forutsetningene, ble kostnadsoverslaget økt for disse parsellene i forhold til overslaget i hovedplanen. Meterprisen lå på nivå med sammenlignbare anlegg i Finnmark. En mente dermed at selve overslaget skulle holde seg innenfor den forutsatte usikkerhetsmargin, jf. svar på spørsmål 2.

Spørsmål 11

Veidnesbrua var fra starten av ikke prosjektert for å tåle værbelastningene. Det ble under høringene vist til den såkalte "Mjøsbru-dommen". Hva innebar denne dommen som fikk konsekvenser for Veidnes bro?

Svar:

Mjøsbrudommen har ikke direkte sammenheng med denne saken, men den illustrerte at dette er en komplisert og følsom fundamenteringsmetode.

Dette tilsier at en bør utvise forsiktighet med å benytte metoden når det er usikkert mht. de påkjenninger og laster som konstruksjoner vil bli utsatt for.

Spørsmål 12

Hvorfor innså man ikke behovet for å endre traseen for Honningsvågtunnelen på et tidligere tidspunkt?

Svar:

Bakgrunnen for den endelige avgjørelse om flytting av påhugget for Honningsvågtunnelen var kravet om at det måtte bygges kulvert på 110 mtr. forbi oljeanlegget av sikkerhetshensyn. Det var først når dette kravet ble fremsatt i forbindelse med den senere planbehandling at en fikk grunnlag for å vurdere kostnaden med kulvert opp mot forlengelse av tunnelen. Ut over den rene kostnadsmessige sammenligningen kom det også inn ekstramomenter (rasproblemer) som man hadde vært klar over tidligere, men som alene ikke tilsa at påhugget burde flyttes. Dette medførte at en etter en helhetsvurdering i mai 1995 besluttet å flytte påhugget.

Spørsmål 13

Ifølge Riksrevisjonen burde behovet for omprosjektering av Veidnes bro vært oppdaget på et langt tidligere tidspunkt. Er departementet enig i at dette var mulig?

Svar:

Departementet er enig i at behovet for omprosjektering av Veidnes bru kunne vært oppdaget tidligere dersom en hadde andre prosedyrer for teknisk godkjenning av bruprosjekter. Vegdirektoratet har godkjenningsmyndighet for bruer. Prosedyren er slik at gjennomgang av beregninger først blir foretatt når detaljprosjekt foreligger. Siden de aller fleste planer og beregninger som leveres blir godkjent er dette mest hensiktsmessig.

I forbindelse med Veidnes bru ble det derfor gjennomført to omganger med detaljprosjektering med frittstående søylegrupper før en hadde et endelig prosjekt. Frittstående søylegrupper ville gitt den billigste konstruksjonen. Ved gjennomgang av dette viste det seg at løsningen ikke hadde tilstrekkelig sikkerhet. Det ble da besluttet å endre konstruksjonen.

En eventuell endring av kvalitetssikringsprosedyren for å fange opp slike tilfeller som oppsto i forbindelse med Veidnes bru, innebærer at det blir foretatt en omfattende gjennomgang fra Vegdirektoratets side tidligere i prosessen enn det man gjør i dag. Dette anses ikke hensiktsmessig.

Spørsmål 14

Overslagene for Veidnes bro var ikke formelt godkjent av Vegdirektoratet. Hva er forklaringen på dette?

Svar:

Overslaget for Veidnes bru kom fram etter en lang prosess. Opprinnelig kostnadsoverslag (detaljplan 1991) på 50,0 mill. baserte seg på priser fra lignende bruer andre steder ved utarbeidelse av overslag. Fundamenteringsløsningen var 2-8 frittstående peler i vann, altså en betydelig enklere fundamentering enn dagens løsning med senkekasser. Løsningen er også enklere enn løsningen i forprosjektene utarbeidet i 1992 og 1994.

Kostnadsoverslaget som ble utarbeidet i februar 1992 var basert på forprosjekter fra tre utvalgte konsulenter. Dette kostnadsoverslaget var utarbeidet etter opprinnelig kostnadsoverslag som var basert på opprinnelig detaljplan fra 1991.

Mht. Vegdirektoratets godkjenning av kostnadsoverslag forelå dette som del av totaloverslaget som inngikk i St.prp. nr. 47. Denne er derved godkjent av Vegdirektoratet på det grunnlag som da forelå. Fundamenteringsløsningen måtte i ettertid endres, jf. spørsmål 13.

Spørsmål 15

Hvorfor ble de parsellvise byggeplaner datert opp til et år etter at arbeidene var startet?

Svar:

Byggeplanene er datert på det tidspunkt da de var ferdigstilt og i dette tilfellet pågikk byggeplanleggingen parallelt med arbeidene i marken. Dette er ikke uvanlig praksis ved byggeprosjekter generelt. Både i forbindelse med vegprosjekter og andre byggeprosjekter er det svært vanlig at byggeplanprosessen pågår parallelt med realisering av et prosjekt, men selvsagt i forkant av selve delarbeidprosessene.

Spørsmål 16

Riksrevisjonen finner det betenkelig at rutinene for utarbeidelse av byggeplaner ikke synes å ha vært fulgt opp på arbeid i egen regi. Det fremgår også av Riksrevisjonens rapport at regelverk og anbefalt praksis ikke alltid følges i etaten. Hva er forklaringen på dette og hvilke tiltak er i så måte iverksatt?

Svar:

Det er korrekt at rutinene for utarbeidelse av byggeplaner ikke var fulgt for alle arbeider i egenregi på Fatimaprosjektet.

For parsellen Kåfjord - Vestrepollen var årsaken til dette at en kom i tidsnød. Vedtaket om oppstart av anlegget og mål for ferdigstillelse var satt slik at en måtte starte umiddelbart for å etablere adkomst for påhugg for Nordkapptunnelen. Denne lå på kritisk linje.

For parsellen Veidnes - Afbaklia forelå ikke byggeplaner før hhv. høsten 96 og høsten 97 for to delparseller. Dette var etter oppstart. Her hadde man imidlertid en gjennomarbeidet reguleringsplan som etter prosjektledelsens oppfatning ga godt nok grunnlag for å starte med sprengning og masseflytting parallelt med at en gjennomførte byggeplanlegging.

For parsellen Kobbholla - Storbukt forelå det byggeplan da arbeidet startet opp.

Vegvesenets praksis på dette prosjektet har vært at en har satt inn byggeplanressurser først på de strekninger hvor en benyttet entreprise. Dette har hatt sammenheng med at egenregiarbeider har vært å betrakte som regningsarbeid hvor byggherren gjør opp etter medgåtte kostnader. Dette medfører at en ikke har det samme behov for mengdeenheter som i forhold til en entreprise som vanligvis er en enhetspriskontrakt. Dette er imidlertid endret nå da det også inngås enhetsprisavtaler med egen produksjonsavdeling.

Spørsmål 17

Riksrevisjonen konstaterer at informasjonen fra departementet til Stortinget har vært unøyaktig på flere punkter. Hvorfor ble det presentert unøyaktig prosjekt og kostnadsbeskrivelse for Stortinget?

Svar:

Departementets informasjon til Stortinget har etter vår oppfatning vært så god som mulig i forhold til den kunnskap man hadde på det tidspunkt da den ble avgitt. Departementet har ikke vært kjent med andre opplysninger som kunne gi grunnlag for noe annet. Opplysningene har vært basert på informasjon fra Vegdirektoratet som er vår faginstans på området.

Departementet har ikke selvstendig kompetanse til å kontrollere eller kvalitetssikre den informasjon som mottas fra Vegdirektoratet med hensyn til rent tekniske forhold og kostnader i denne sammenheng. Dette ville etter departementets oppfatning vært en uhensiktsmessig ordning. Departementet vil imidlertid påpeke at den nye ordningen med ekstern kvalitetssikring av alle kostnadsoverslag over 500 mill. kr (jf. omtale i Gul bok for 2000) vil gi departementet et bedre grunnlag for vurdering av kostnadsoverslag for framtidige prosjekter.

Spørsmål 18

Riksrevisjonen reiser kritikk ved flere forhold i fremlegget og prosessen av dette prosjektet. Hvilke tiltak er iverksatt for å øke kvaliteten på de svakheter som er avdekket?

Svar:

Samferdselsdepartementet og Vegdirektoratet har tatt situasjonen mht. kostnadsoverskridelser meget alvorlig og arbeider med å bedre kostnadsoverslagene. Internt i Vegdirektoratet er det utviklet bedre systemer for å kvalitetssikre kostnadsoverslagene før prosjektene tas opp til bevilgning. Vegdirektoratet har også drevet mye opplæring på ny kalkulasjonsmetode, men denne satsingen vil ikke komme til nytte før om noen år. Nye prosjektstyringsverktøy skal bidra til bedre oversikt over utbyggingsprosjektene, slik at korrigerende tiltak kan settes i verk på et tidligere stadium. Det arbeides også med en klargjøring og forbedring av rutinene ved gjennomføring av våre prosjekter. Retningslinjer vil være ferdig i løpet av 2000.

I Gul bok for 2000 er ytterligere tiltak for bedring av kostnadsstyringen omtalt. Jf. også svar på spørsmål 17. Disse tiltak vil gjelde generelt for berørte departementers arbeid med styring av store prosjekter.

Spørsmål 19

Foreligger det korrespondanse om Fatima-prosjektet i forbindelse med de ulike behandlingene som ble lagt frem for Stortinget?

Svar:

Etter Stortingets vedtak i forbindelse med St.prp. nr. 47 (1992-93), jf. Innst. S. nr. 177 (1992-93), er prosjektet omtalt i samtlige budsjettproposisjoner fra og med St.prp. nr. 1 (1993-94). I tillegg er prosjektet omtalt i St.prp. nr. 64 (1997-98) Om ein del løyvingar m.v. for 1998 på Samferdselsdepartementets område.

Vegdirektoratet utarbeider hvert år forslag til riksvegbudsjett. Dette oversendes Samferdselsdepartementet som grunnlag for departementets utarbeidelse av de årlige budsjettproposisjonene. Vegdirektoratets forslag bygger på budsjettforslag fra vegkontorene. I denne forbindelse foreligger det korrespondanse om prosjektet. I tillegg foreligger det korrespondanse i forbindelse med St.prp. nr. 64 (1997-98).

Fatimaprosjektet inngår i de større prosjektene som Vegdirektoratet følger opp spesielt mht kostnadsutvikling og fremdrift, jf. St.prp. nr. 64 (1997-98). Følgelig foreligger det også korrespondanse i forbindelse med vegkontorets tertial- og årsrapportering til Vegdirektoratet.

Ut over dette har en i forbindelse med Fatimaprosjetet en omfattende korrespondanse mellom departementet, Vegdirektoratet og vegkontoret selv om denne ikke er knyttet direkte opp mot den enkelte stortingsbehandling. Denne korrespondansen har vært tilgjengelig for Riksrevisjonen og er i stor grad benyttet som grunnlag for Riksrevisjonens rapport.

Spørsmål 20

Hvilke regler for framlegg av saker til Stortinget var gjeldende da St.prp. nr. 47 ble framlagt?

Svar:

Mht. regler for kostnadsoverslag og krav til plan-grunnlag henvises til svar på spørsmål nr. 2 og 3.