Ved forberedelsen av forsikringsvirksomhetsloven (lov
10. juni 1988 nr. 39) ble det lagt stor vekt på betydningen
av fri konkurranse forsikringsselskapene imellom. For å sikre
konkurransen innenfor livs- og pensjonsforsikringsområdet
ble det i lovens § 7-8 vedtatt en særlig bestemmelse
om rett til overføring av oppsamlede midler. Bestemmelsen
bygget på forslag fremsatt i NOU 1986:5 Konkurransen på finansmarkedet.
I utvalgsutredningen heter det bl.a. (s. 162):
«En vurderer det som helt fundamentalt for konkurransen
selskapene imellom, at det ikke legges unødvendige hindringer
i veien for flytting av forsikringer. Det foreslås derfor
at en klargjør hvilke muligheter gjeldende lover og regler
gir for å overføre midler opparbeidet i et forsikringsforhold
til et nytt forsikringsselskap, for kollektiv pensjonsforsikring
i tillegg til en selvstendig pensjonskasse. Det må også klargjøres hvilke
forutsetninger som må settes for slike overføringer.
Om nødvendig må flytterett og forutsetninger lovfestes.
For kapitalforsikring og til dels livrente innebærer dette
bare at rettigheter som forsikringstakeren i praksis har etter gjeldende
vilkår, i så fall blir lovfestet, mens det for
pensjonsforsikring (både individuell og kollektiv forsikring)
innebærer en vesentlig styrking av forsikringstakerens
rettigheter.»
Regjeringen sluttet seg i Ot.prp. nr. 42 (1986-1987) til
utvalgets forslag, og forslaget fikk enstemmig støtte i
Stortinget, jf. Innst. O. nr. 60 (1987-1988).
I markedet for kommunale tjenestepensjonsordninger
fungerer ikke konkurransen mellom forsikringsselskapene tilfredsstillende.
Kommunenes tariffmessige forpliktelser har vist seg å ha
en sterk konkurransehemmende effekt. Gjennom hovedtariffavtalen
i kommunal sektor er det gitt egne regler om flytting av pensjonsforsikringer
fra ett forsikringsselskap til et annet. Tariffavtalens flytteregler
er så kompliserte, og virker så innelåsende,
at overgang til annen leverandør av tjenestepensjonsordninger
i betydelig grad er vanskeliggjort. Fri konkurranse praktiseres
med andre ord ikke, og tariffavtalen bidrar direkte til å opprettholde
det tilnærmede monopol Kommunal Landspensjonskasse (KLP)
har på dette markedet. Problemene er blitt tydelig synliggjort
ved at 12 kommuner som i 1999 flyttet sine pensjonsforsikringer
fra KLP til andre selskaper, er saksøkt for tariffbrudd.
Konkurransetilsynet har i brev av 13. januar
2000 tatt opp denne problemstillingen, og skriver blant annet:
«Etter Konkurransetilsynets oppfatning har bestemmelsene
i Hovedtariffavtalen begrenset konkurransen ved å forsinke
og dermed hindre flytting av pensjonsordninger. … Med en
forvaltningskapital i det relevante marked på om lag 100
milliarder kroner vil selv en marginal virkning av begrenset konkurranse
kunne utgjøre et betydelig effektivitetstap.»
Forslagsstillerne mener derfor det er nødvendig å utrede
og gjennomføre tiltak for at intensjonene som lå til
grunn for utformingen av forsikringsvirksomhetsloven § 7-8
også blir oppfylt i forhold til kommunale tjenestepensjonsordninger.
En nærliggende måte å gjøre dette
på vil være å lovfeste et forbud mot
at bestemmelser om pensjon i tariffavtaler eller individuelle arbeidsavtaler
utformes slik at de reelt er til hinder for at pensjonsordninger
flyttes fra et forsikringsselskap til et annet.
Dette spørsmålet er av sentral
betydning for finansinstitusjonenes generelle rammebetingelser,
og kan ha tilknytning blant annet til det arbeid som for tiden pågår
i Banklovkommisjonen om utredning av regler for finansinstitusjoners/finansforetaks
virksomhet. Det kan derfor være et alternativ at Banklovkommisjonen bes
vurdere også dette spørsmål. Forslagsstillerne mener
Regjeringen på denne eller annen måte bør utrede
tiltak for å sikre fri konkurranse på markedet
for kommunale tjenestepensjonsordninger, og deretter fremme forslag
om nødvendige lovendringer for Stortinget.
På denne bakgrunn fremmes følgende
forslag:
«Stortinget ber Regjeringen gjennomføre
tiltak for å sikre fri konkurranse på markedet
for kommunale tjenestepensjonsordninger.»
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
lederen Dag Terje Andersen, Erik Dalheim, Grethe G. Fossum, Britt Hildeng,
Ottar Kaldhol, Torstein Rudihagen og Signe Øye, fra Fremskrittspartiet,
Siv Jensen, Per Erik Monsen og Kenneth Svendsen, fra Kristelig Folkeparti,
Valgerd Svarstad Haugland, Lars Gunnar Lie og Ingebrigt S. Sørfonn,
fra Høyre, Børge Brende, Per-Kristian Foss og
Kjellaug Nakkim, fra Senterpartiet, Odd Roger Enoksen, fra Sosialistisk Venstreparti, Øystein
Djupedal, fra Venstre, Terje Johansen, og representanten Steinar
Bastesen, viser til brev fra finansminister Karl Eirik Schjøtt-Pedersen
av 28. april 2000 som svar på spørsmål
fra saksordfører Terje Johansen. Brevet følger
som trykt vedlegg til denne innstillingen.
Komiteen viser til
at konkurransemyndighetene vurderer om Hovedtariffavtalens reguleringer
er i samsvar med konkurranselovgivingen.
Komiteen mener at Stortinget
som hovedregel ikke bør gå inn på Hovedtariffavtalens
innhold og område.
Komiteen viser til at finansministeren
skriver i ovennevnte brev at Konkurransetilsynet må forstås
slik at saken kan bli undergitt ny behandling av Konkurransetilsynet,
avhengig av hva som måtte bli inntatt i den nye HTA.
Komiteen viser til at finansministeren
skriver:
«Overføringsavtalen
Vedrørende
siste ledd i HTA punkt 2.1.8. viser jeg til Arbeids- og administrasjonsdepartementet
har oppnevnt et offentlig utvalg, bl.a. på anmodning fra
Konkurransetilsynet, som skal vurdere overføringsavtalen. Utvalget
skal avlevere sin innstilling innen oktober 2000. Utvalget skal
bl.a. vurdere konkurransemessige forhold i tilknytning til overføringsavtalen.
Bakgrunnen for dette er muligheten for at virksomheter, herunder
kommunale, blir avskåret fra å tegne pensjonsforsikring
der de selv ønsker. En årsak til dette er at det er
inngått tariffavtaler som krever at de ansatte skal være
omfattet av en pensjonsordning som faller inn under overføringsavtalen.
Finansdepartementet mener at det er hensiktsmessig å avvente
dette arbeidet før en eventuelt går videre med
de spørsmålene som tas opp av stortingsrepresentantene
Solberg og Foss.»
Komiteen slutter seg til dette,
og anbefaler at Dokument nr. 8:38 (1999-2000) vedlegges protokollen.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, ber departementet
i Nasjonalbudsjettet eller på annen egnet måte
høsten 2000 legge frem en vurdering av konkurransesituasjonen
i markedet for kommunale tjenestepensjonsforsikringer og en vurdering
av behovet for tiltak.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti,
er enig med forslagsstillerne i at det er ønskelig å fjerne
konkurransehindre når det gjelder forsikringsordningene for
kommunalt ansatte.
Komiteen viser til dokumentet
og til det som står foran, og rår Stortinget til å gjøre
slikt
vedtak:
Dokument nr. 8:38 (1999-2000) - forslag fra
stortingsrepresentantene Erna Solberg og Per-Kristian Foss om å be
Regjeringen gjennomføre tiltak for å sikre fri
konkurranse på markedet for kommunale tjenestepensjonsordninger
- vedlegges protokollen.
Jeg viser til oversendelse av 11. april 2000
fra Stortingets finanskomite vedlagt forslag fra stortingsrepresentantene
Erna Solberg og Per-Kristian Foss om å be Regjeringen gjennomføre
tiltak for å sikre fri konkurranse på markedet
for kommunale tjenestepensjonsordninger.
I forslaget heter det at kommunenes forpliktelser
i henhold til Hovedtariffavtalen (HTA) viser seg å ha en sterk
konkurransehemmende effekt. Stortingsrepresentantene viser særlig
til tariffavtalens flytteregler, og mener at disse "er så kompliserte,
og virker så innelåsende, at overgang til annen
leverandør av tjenestepensjonsordninger i betydelig grad
er vanskeliggjort".
Bestemmelser vedrørende pensjonsforhold
er tatt inn i HTA kapittel 2. Tariffavtalen stiller bestemte vilkår ved
flytting av pensjonsforsikring til annen tilbyder. Vilkårene
gjelder både saksbehandling ved flytting samt innholdet
i det nye forsikringsproduktet. For tariffperioden 1998-2000 er
gjeldende bestemmelser gitt i HTA punkt 2.1.8, som lyder:
«Ved skifte av selskap/pensjonskasse skal
dette drøftes med de tillitsvalgte, jf. flytteforskriften
kapittel 3. Referat fra drøftingene skal følge
saken fram til avgjørelsen i kommunestyret/fylkestinget/styret.
Før
behandling i besluttede organ knyttet til eventuelt skifte av selskap
kan begynnes, skal aktuelle tilbud på ny tjenestepensjonsordning
forelegges for Pensjonsutvalgets tariffparter, som skal godkjenne
om de ulike pensjonsforsikringsproduktene tilfredsstiller de forannevnte
tariffkravene.
Tjenestepensjonsordningen må i
tillegg være basert på et finansieringssystem
som er kjønnsnøytralt og som ikke virker utstøtende
på eldre arbeidstakere.
Før saken
kan avgjøres av kommunestyret/fylkestinget/styret,
må godkjenning av Statens Pensjonskasse foreligge, knyttet
til opptak i overføringsavtalen, og pensjonsordningen å være
tatt til etterretning av Kredittilsynet, jf. pkt. 2.1.5 og 2.1.6.»
I lys av ovennevnte tariffbestemmelser ønsker
jeg å påpeke følgende:
Enkelte bestemmelser i HTA, jf. punktene 2.1.6
og 2.1.8 viser til prosedyrer i Kredittilsynet. Jeg ønsker derfor å presisere
at Kredittilsynets oppgaver i tilknytning til vurdering av produkter
innen livsforsikring ligger i å forvalte forskrift 10.
november 1994 nr. 1 000 om meldeplikt som er gitt av Finansdepartementet
med hjemmel i lov om forsikringsvirksomhet § 7-6. Hensikten
med meldepliktordningen er å verifisere at livsforsikringsselskapenes
produkter er i samsvar med forsikringsvirksomhetsloven. Meldeplikten
gjelder for alle bransjer og produktgrupper innen livsforsikring,
og er således ikke noe særskilt i tilsynet med
kommunale pensjonsordninger.
I tråd med gjeldende rett griper Kredittilsynet
i ettertid inn mot et livsforsikringsprodukt dersom det etter Kredittilsynets
vurdering er i strid med bestemmelser i loven eller med bestemmelser
som er gitt med hjemmel i loven. Et produkt er å anse som
lovlig inntil eventuell slik inngripen foreligger. I første
rekke er det soliditetsmessige vurderinger som ligger til grunn
ved Kredittilsynets gjennomgang av produktmeldinger.
I brev av 10. april 2000 til Lørenskog
kommune uttaler Kredittilsynet:
«I Hovedtariffavtalen for kommunal sektor heter det at
pensjonsrettighetene skal være forsikringsmessig dekket
i et forsikringsselskap eller en pensjonskasse, basert på forsikringsprodukter
som er tatt til etterretning av Kredittilsynet. Denne formuleringen
står for avtalepartenes regning. Kredittilsynet tar ikke
livsforsikringsprodukter "til etterretning". En slik prosedyre ville
i realiteten representere en videreføring av tidligere
lovgivnings bestemmelser om forhåndsgodkjennelse. Disse
bestemmelsene ble erstattet av det ovennevnte meldepliktssystem
ved ikrafttredelsen av gjeldende lov i 1989. Bestemmelser om forhåndsgodkjennelse
ville i alle tilfeller ha vært i strid med EU-retten på dette
området, som Norge er forpliktet av gjennom tilslutning
til EØS-avtalen.
(---) Bestemmelser av den
type som er inntatt i Hovedtariffavtalen for kommunal sektor, som
altså forutsetter en form for forhåndsgodkjennelse,
er lite ønskelig fra Kredittilsynets side. Arbeidslivets
parter burde etter Kredittilsynets oppfatning selv ta ansvaret for
kvalitetsvurderingen av en tilbudt pensjonsløsning i forhold
til de rettigheter og plikter som er nedfelt i en arbeidsavtale.»
Jeg viser videre til at det er konkurransemyndighetene
som vurderer om Hovedtariffavtalens reguleringer er i samsvar med
konkurranselovgivningen. Konkurransetilsynet har i brev av 13. januar
2000 (vedlagt) vurdert bestemmelsene i HTA punktene 2.1.6 og 2.1.8 fjerde
ledd om at det stilles krav om at ny pensjonsordning må være
tatt til etterretning av Kredittilsynet før flytting kan
gjennomføres. Konkurransetilsynet har lagt til grunn at
disse bestemmelsene i Hovedtariffavtalen omfattes av konkurranselovens
saklige virkeområde. Konkurransetilsynet har videre funnet
at bestemmelsene er egnet til å begrense konkurransen i markedet,
men uttaler i brevet at de har unnlatt å gå videre
med saken ut fra den korte tiden som gjensto til HTA utløper
30. april 2000. Brevet fra Konkurransetilsynet må forstås
slik at saken kan bli undergitt ny behandling av Konkurransetilsynet,
avhengig av hva som måtte bli inntatt i den nye HTA.
Vedrørende siste ledd i HTA punkt 2.1.8
viser jeg til at Arbeids- og administrasjonsdepartementet har oppnevnt
et offentlig utvalg, bl.a. på anmodning fra Konkurransetilsynet,
som skal vurdere overføringsavtalen. Utvalget skal avlevere
sin innstilling innen 1. oktober 2000. Utvalget skal bl.a. vurdere
konkurransemessige forhold i tilknytning til overføringsavtalen.
Bakgrunnen for dette er muligheten for at virksomheter, herunder
kommunale, blir avskåret fra å tegne pensjonsforsikring
der de selv ønsker. En årsak til dette er at det er
inngått tariffavtaler som krever at de ansatte skal være
omfattet av en pensjonsordning som faller inn under overføringsavtalen.
Finansdepartementet mener at det er hensiktsmessig å avvente
dette arbeidet før en eventuelt går videre med
de spørsmålene som tas opp av stortingsrepresentantene
Solberg og Foss.
På generelt grunnlag ser Finansdepartementet
det som ønskelig med konkurranse innen alle deler av forsikringsmarkedet.
Jeg legger til grunn at partene ved den forestående gjennomgangen
av HTA tar i betraktning de forhold Kredittilsynet og Konkurransetilsynet har
pekt på.
Undervedlegg
Konkurransetilsynet viser til brev av 25. mai
1999, der tilsynet varslet inngrep med hjemmel i konkurranseloven
(krrl.) § 3-10 mot bestemmelser om flytting av pensjonsforsikring
inntatt i Hovedtariffavtalen for perioden 1. mai 1999-30. april
2000. Avtalen er inngått mellom Kommunenes Sentralforbund
(KS), på vegne av kommunene, og de ansattes organisasjoner
(Landsorganisasjonens forhandlingssammenslutning i den kommunale
sektor (LO), Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund - kommune (YS)
og Akademikernes Fellesorganisasjon - seksjon kommune (AF)).
Hovedtariffavtalen fastsetter rettigheter til
tjenestepensjon for ansatte i kommunal sektor. Som hovedregel omfatter
avtalen alle arbeidstakere i et fast forpliktende arbeidsforhold
med en på forhånd fastsatt arbeidstid pr. uke,
jf. avtalens pkt. 1.1.
Avtalens pkt. 2.0 definerer tjenestepensjon
som «den pensjon en arbeidstaker har rett til
i samsvar med denne tariffavtale og tilsvarende de til enhver tid
gjeldende vedtekter for Felles Kommunal Pensjonsordning i KLP (Kommunal
Landspensjonskasse)». I henhold til avtalens pkt. 2.1 er arbeidsgivere
forpliktet til å opprette pensjonsordning for sine tilsatte
som tilfredsstiller kravene i avtalen. Omfanget av kommunenes forpliktelse
til å sikre sine ansatte pensjonsrettigheter står dermed
fast.
Bestemmelsene i Hovedtariffavtalen utpeker ikke
et bestemt selskap eller pensjonskasse til å levere de kommunale
pensjonsordningene. Utgangspunktet er således at kommunene
på visse angitte vilkår selv kan bestemme hvem
de vil kjøpe pensjonsforsikring fra. At det skal være
slik konkurranse innenfor tariffområdet fremkommer også implisitt
av at det i avtalen er åpnet for at kommunene kan bytte
forsikringsselskap eller pensjonskasse.
Kommunene Alta, Borre og Klepp har i brev av
henholdsvis 15. september 1998, 17. desember 1998 og 4. januar 1999
henvendt seg til Konkurransetilsynet vedrørende enkelte
av bestemmelser om pensjonsforhold i Hovedtariffavtalen. Disse kommunene
mener at bestemmelsene hindrer eller gjør det vanskelig
for kommunene å skifte pensjonsforsikringsleverandør. Konkurransetilsynet
har på denne bakgrunn foretatt en nærmere vurdering
av bestemmelsene i Hovedtariffavtalen pkt. 2.1.6 og pkt. 2.1.8 fjerde
ledd.
Hovedtariffavtalen pkt. 2.1.6 lyder:
«Pensjonsrettighetene, herunder lineært
beregnede og regulerte oppsatte pensjonsrettigheter, skal for alle ytelsers
vedkommende være forsikringsmessig dekket i et forsikringsselskap
eller en pensjonskasse, basert på forsikringsprodukter
som er tatt til etterretning av Kredittilsynet.»
I pkt. 2.1.8 andre ledd i Hovedtariffavtalen
heter det:
«Før behandling i besluttende organ knyttet
til eventuelt skifte av selskap kan begynnes, skal aktuelle tilbud
på ny tjenestepensjonsordning forelegges for Pensjonsutvalgets
tariffparter, som skal godkjenne om de ulike pensjonsforsikringsproduktene
tilfredsstiller de forannevnte tariffkravene.»
I pkt. 2.1.8 fjerde ledd følger videre:
«Før saken kan avgjøres av kommunestyret/fylkestinget/styret,
må godkjenning av Statens Pensjonskasse foreligge, knyttet
til opptak i overføringsavtalen, og pensjonsordningen må være
tatt til etterretning av Kredittilsynet, jf. pkt. 2.1.5 og 2.1.6.»
Tilsynets inngrepsvarsel gikk ut på å forby
de deler av Hovedtariffavtalens pkt. 2.1.6 og 2.1.8 som stiller som
krav at forsikringsproduktet/pensjonsordningen skal være
tatt til etterretning av Kredittilsynet. Som nevnt har Konkurransetilsynet
mottatt flere henvendelser fra kommuner som ønsker å overføre
sine pensjonsordninger fra KLP til private pensjonskasser, og som ikke
har fått den nødvendige godkjennelse av Pensjonsutvalget.
Konkurransetilsynet er også gjort oppmerksom på at
11 kommuner til tross for manglende godkjennelse faktisk har skiftet
leverandør av tjenestepensjoner fra KLP til andre forsikringsselskaper
pr. 1. januar 1999. I tillegg skiftet Alta kommune leverandør av
tjenestepensjoner uten den nødvendige godkjennelse med
virkning fra 1. januar 1998. I denne sammenheng kan nevnes at Landsorganisasjonen
(LO) og Norsk Kommuneforbund (NKF) har tatt ut stevning for Arbeidsretten
mot disse 12 kommunene, med påstand om at skiftet av pensjonsleverandør
er tariffstridig, og at kommunene derfor må gjenopprette
forholdet til KLP frem til Pensjonsutvalget eventuelt godkjenner skiftet
i samsvar med Hovedtariffavtalen. Pr. dags dato er saken overfor
Alta kommune frafalt.
Begrepet kommuner blir i det følgende
brukt som fellesbetegnelse på kommuner, fylkeskommuner
og kommunale virksomheter, i den grad Hovedtariffavtalen gjelder
for dem.
Konkurransetilsynets varsel om mulig inngrep
ble rettet mot partene i Hovedtariffavtalen. Et eget høringsbrev
ble tilsendt Den Norske Aktuarforening, Aktuarkonsulenters Forum,
De selvstendige kommunale pensjonskasser, Kredittilsynet, Norges
Forsikringsforbud, Norske Pensjonskassers Forening, og kopi av høringsbrevet
ble sendt til tariffpartene, Alta kommune, Borre kommune, Klepp
kommune, Storebrand og KLP.
I høringsbrevet ba tilsynet spesielt
om merknader til følgende spørsmål:
1. Er
det etter Deres oppfatning nødvendig for å sikre de
kommunalt ansattes pensjoner, at norske livsforsikringsselskapers
tilbud til kommunene om pensjonsordninger skal godkjennes av Kredittilsynet
før ordningene tas i bruk?
2. Er det etter Deres
oppfatning tilstrekkelig at norske livsforsikringsselskaper er underlagt
offentlig tilsyn uten krav i lovgivningen til forhåndsgodkjenning
av selskapenes tariffer?
Tariffpartene, KS, LO/NKF, YS og AF,
har kommet med merknader i saken. Det samme har Storebrand, KLP,
Kredittilsynet, Akademikerne og Norges Forsikringsforbund.
Videre har tilsynet på anmodning hatt møter med
KLP, LO/NKF/YS og KS henholdsvis 31. august, 5.
og 11. oktober.
De skriftlige merknadene i saken er meget omfangsrike.
Både tariffpartene og flere av høringsinstansene har
kommet med en rekke innspill, samt henvist til flere av prosesskrivene
i nevnte Arbeidsrettssak for nærmere redegjørelse
for deres oppfatning av de spørsmål inngrepsvarselet
reiser.
Konkurransetilsynet har nøye vurdert
de opplysninger som har fremkommet i alle de innkomne dokumenter
og i møter med KLP og tariffpartene. På bakgrunn av
det store omfang av informasjon tilsynet har mottatt, finner tilsynet
det imidlertid ikke hensiktsmessig å gi en samlet oversikt
over alle de opplysninger som har fremkommet i tilknytning til tilsynets
inngrepsvarsel.
Krrl. § 1-3 definerer lovens saklige
virkeområde. I henhold til bestemmelsens første
ledd omfatter konkurranseloven ervervsvirksomhet av enhver art,
uten hensyn til hva slags varer eller tjenester virksomheten gjelder,
og uansett om den er privat eller drives av stat eller kommune.
Videre er det fastslått i § 1-3 annet ledd at
loven ikke gjelder for "lønns- og arbeidsvilkår
i tjeneste hos andre.»
Før det tas stilling til om Konkurransetilsynet
vil gripe inn mot de deler av bestemmelsene i Hovedtariffavtalen
pkt. 2.1.6 og 2.1.8 fjerde ledd som oppstiller som vilkår
at forsikringsproduktet eller pensjonsordningen må være
tatt til etterretning av Kredittilsynet før skifte av forsikringsselskap
eller pensjonskasse kan finne sted, må det slås
fast om dette er et vurderingstema som omfattes av lovens saklige
virkeområde. Det må således vurderes
om de aktuelle bestemmelsene regulerer ervervsvirksomhet, og om
de omhandler lønns- og arbeidsvilkår i tjeneste
hos andre.
Ovennevnte vilkår i Hovedtariffavtalen
pkt. 2.1.6 og 2.1.8 fjerde ledd innebærer en begrensning
på kommunenes mulighet til å kjøpe pensjonsforsikring,
og er således en regulering av innkjøpsvirksomhet.
Spørsmålet blir dermed om innkjøpsvirksomhet
omfattes av ervervsvirksomhetsbegrepet i krrl. § 1-3 første
ledd.
Begrepet ervervsvirksomhet er nærmere
definert i krrl. § 1-2 bokstav a) som "all slags økonomisk
virksomhet, varig eller leilighetsvis, som drives mot vederlag."
Etter Konkurransetilsynets oppfatning omfatter begrepet "økonomisk
virksomhet" i hovedsak all virksomhet som består i produksjon,
utveksling eller distribusjon av varer eller tjenester, selv om
virksomheten ikke har mulighet til eller som formål å gå med
overskudd. Hvordan virksomheten finansieres har heller ikke betydning.
Denne forståelse av begrepet ervervsvirksomhet er også lagt
til grunn av Arbeids- og administrasjonsdepartementet i Ot.prp.
nr. 97 (1998-99) om lov om endringer i konkurranseloven, side 10.
I proposisjon presiseres at det avgjørende for avgrensningen av
konkurranselovens virkeområde er om virksomheten er av økonomisk
eller kommersiell natur. På bakgrunn av dette er det Konkurransetilsynets
oppfatning at innkjøpsvirksomhet er ervervsvirksomhet.
Dette bekreftes av departementet til ovennevnte odelstingsproposisjon,
der det legges til grunn at alt offentlig innkjøp av varer
eller tjenester omfattes av konkurranselovens ervervsvirksomhetsbegrep.
Det kan for øvrig også vises til at det i lovens
forarbeider klart forutsettes at krrl. § 3-10 kommer til
anvendelse på innkjøpsreguleringer.
Etter dette legges til grunn at de omstridte
bestemmelsene i Hovedtariffavtalen innebærer en regulering av
ervervsvirksomhet, og dermed som utgangspunkt omfattes av lovens
saklige virkeområde, jf. krrl. § 1-3 første
ledd.
Ifølge krrl. § 1-3 annet ledd
gjelder loven imidlertid ikke for lønns- og arbeidsvilkår
i tjeneste hos andre. Før det kan foretas en inngrepsvurdering
etter krrl. § 3-10 må det derfor tas stilling
til i hvilken utstrekning de nevnte bestemmelsene i Hovedtariffavtalen
omhandler slike avtalevilkår.
Lovens forarbeider gir liten veiledning med
hensyn til hva som ligger i begrepet "lønns- og arbeidsvilkår". Lovutvalget
fastslo at unntaket ikke skulle omfatte de sider ved en arbeidsavtale
som direkte regulerer konkurranseforholdene i bransjen ut overlønns-
og arbeidsvilkår. Utvalget uttalte også at:
«Selv om konkurranselovgivningen etter utvalgets oppfatning
ikke skal omfatte arbeid i annens tjeneste (spillereglene i arbeidslivet),
vil konkurranseloven etter forslaget likevel komme til anvendelse
når avtaler mellom sammenslutninger av arbeidstakere og arbeidsgivere
virker begrensende på konkurransen mellom de næringsdrivende
selv."
Vilkåret i Hovedtariffavtalen om at
Kredittilsynet må ha tatt pensjonsordningen til etterretning
før kommunene kan foreta skifte av forsikringsselskap eller
pensjonskasse, er nedfelt i en tariffavtale. På bakgrunn
av de nevnte uttalelser i forarbeidene vil Konkurransetilsynet imidlertid
ikke være avskåret fra å gripe inn mot enhver
bestemmelse som er nedfelt i en slik avtale. Det må trekkes
en grense mellom når avtalen dreier seg om "lønns-
og arbeidsvilkår i tjeneste hos andre" og når den
direkte regulerer konkurranseforholdene i bransjen ut
over lønns- og arbeidsvilkår.
Det er anført i høringsrunden
at man ved fastlegging av rekkevidden for unntaksbestemmelsen må legge
til grunn den arbeidsrettslige forståelse av begrepet lønns- og
arbeidsvilkår. Således skulle alt det som en fagforening
og en arbeidsgiverforening i det hele tatt kan tvistes om, unntas
fra konkurranselovens virkeområde. Unntaksbestemmelsen
skulle i så fall favne meget vidt. Etter tilsynets oppfatning
er dette ikke i tråd med intensjonen bak unntaket. Det
kan i denne sammenheng vises til at forarbeidene selv begrenser
unntakets rekkevidde ved at det uttrykkelig forutsettes at konkurranselovgivningen
ikke skal omfatte "spillereglene i arbeidslivet". Tilsynet oppfatter
dette i utgangspunkt som en henvisning til reguleringer av forholdet
mellom aktørene i arbeidslivet, dvs. arbeidsgiver og arbeidstaker.
Dermed må i alle fall reguleringer som primært angår
forholdet til tredjepersoner falle utenfor. Følgelig må uttrykket
"lønns- og arbeidsvilkår" tolkes snevrere etter
konkurranseretten enn etter arbeidsretten.
Unntaket fra loven for lønns- og arbeidsvilkår
i tjeneste hos andre er en videreføring av et tilsvarende unntak
i lov av 26. juni 1953 nr. 4 om kontroll og regulering av priser,
utbytte og konkurranseforholdet (prisloven). Etter prisloven ble
det antatt at uttrykket "lønns- og arbeidsvilkår"
måtte forstås slik at det også omfattet
"ferievilkår, trygde- og pensjonsordninger o.l." I forarbeidene
til konkurranseloven forutsettes det at unntaket skal ha samme innhold
etter de to lovene.
De deler av en arbeidsavtale som omhandler de ansattes
pensjonsordninger er således som utgangspunkt omfattet
av unntaksbestemmelsen i krrl. § 1-3 annet ledd. Ifølge
forarbeidene refererer unntaksbestemmelsen som nevnt til "avtaleverk(et)
for fastsettelse av prisen på arbeidskraft." Etter Konkurransetilsynets
oppfatning støtter denne uttalelsen det syn som er kommet
til uttrykk i inngrepsvarselet om at ikke enhver bestemmelse som
vedrører pensjonsordninger i en arbeidsavtale omfattes
av unntaket. Det er således nødvendig å se
nærmere på hva som reguleres i de ulike bestemmelsene
i den del av tariffavtalen som omhandler pensjonsordninger.
Etter tilsynets forståelse følger
det av Hovedtariffavtalen at den enkelte arbeidstakers rettigheter
i forhold til sin arbeidsgiver skal være de samme uansett
hvor pensjonsforsikringen er tegnet. Reguleringen av hvordan den
enkelte kommune rent praktisk oppfyller sine forpliktelser i denne
forbindelse må anses å være av administrativ
art. De bestemmelser som tilsynet har varslet inngrep mot, angår
vilkårene for flytting av pensjonsforsikringsavtaler mellom
pensjonskasser og/eller forsikringsselskaper, og ikke hva
pensjonsforsikringsavtalene i seg selv skal gå ut på.
Ettersom arbeidsgiveren er forpliktet etter Hovedtariffavtalen til å kjøpe
pensjonsprodukter som dekker arbeidstakernes rettigheter i samsvar
med avtalen, kan det prinsipielt sett ikke ha betydning for den
enkelte arbeidstakers pensjonsrettigheter hvor arbeidsgiveren har
tegnet forsikringen eller hvordan reglene om flytting av pensjonsordning
fra et selskap til et annet er utformet. Bestemmelsene i Hovedtariffavtalen
om at Kredittilsynet må ha tatt pensjonsordningen til etterretning
før kommunene kan foreta skifte av forsikringsselskap eller
pensjonskasse kan derfor ikke omfattes av uttrykket "fastsettelse
av prisen på arbeidskraft", og kan således ikke
sies å regulere lønns- og arbeidsvilkår
i tjeneste hos andre. Bestemmelsene omfattes dermed ikke av unntaket
i krrl. § 1-3 annet ledd.
Konkurransetilsynet legger etter dette til grunn
at de omtvistede deler av Hovedtariffavtalen omfattes av konkurranselovens
saklige virkeområde. Tilsynet kan derfor, under forutsetning
av at vilkårene i krrl. § 3-10 er oppfylt, gripe
inn mot vilkåret i avtalens pkt. 2.1.6 og 2.1.8 fjerde
ledd om at forsikringsproduktet eller pensjonsordningen må være
tatt til etterretning av Kredittilsynet før skifte av forsikringsselskap
eller pensjonskasse kan finne sted.
Konkurransetilsynet kan med hjemmel i konkurranseloven § 3-10
gripe inn mot vilkår, avtaler og handlinger dersom tilsynet
finner at disse har til formål, virkning eller er egnet
til å begrense konkurransen i strid med lovens formål
om å sørge for effektiv bruk av samfunnets ressurser
ved å legge til rette for virksom konkurranse. Dersom et
forhold har eller er egnet til å ha en konkurransebegrensende
virkning, vil det således ikke være avgjørende
for tilsynets inngrepskompetanse hvorvidt forholdet også har
et konkurransebegrensende formål.
I konkurranseanalysen vil Konkurransetilsynets
først avgrense det relevante marked, så vurdere
om det er dominerende aktører i markedet. Videre vurderes
om det foreligger en begrensning av konkurransen og om dette gir
ineffektiv bruk av samfunnets ressurser.
Ved avgrensningen av det relevante marked vil
det være en produktdimensjon og en geografisk dimensjon.
Det relevante produktmarkedet omfatter de produkter som kjøperne
anser som utbyttbare, dvs. som kan tilfredsstille samme behov. Produktet kollektiv pensjonsforsikring for ansatte i kommuner etterspørres av
den enkelte norske kommune for å dekke de avtalebestemte
pensjonsforpliktelser kommunen har overfor sine ansatte. Produktet
atskiller seg fra kollektive ordninger som staten eller ikke-offentlige
arbeidsgivere har for sine ansatte. Med hensyn til pensjonsytelsen
er produktet i all hovedsak lik det statsansatte får fra
Statens Pensjonskasse, og dermed forskjellig fra de pensjonsytelser
som normalt inngår i pensjonsprodukter som etterspørres
av ikke-offentlige arbeidsgivere. Finansieringen av de kommunale
ordningene er imidlertid, til forskjell fra ordningen i Statens
Pensjonskasse, mer lik den som gjelder for ikke-offentlige arbeidsgivere,
basert på et forsikringsteknisk system med forhåndsinnbetaling
av premie. Premien skal i prinsippet sikre forhåndsdekning
av opptjente pensjonsrettigheter. Etter Konkurransetilsynets oppfatning skiller
produktet seg så mye fra de øvrige kollektive
og individuelle pensjonsordninger at produktet utgjør et eget
relevant produktmarked.
Det relevante geografiske markedet avgrenses
på tilsvarende måte som produktmarkedet. Den enkelte kommune
dekker i dag sine pensjonsforpliktelser ved å etterspørre
kollektiv pensjonsforsikring hos tilbydere som har konsesjon hjemlet
i forsikringsvirksomhetsloven av 10. juni 1988 nr. 39, § 2-1.
Tilbyderne er enten ordinære livsforsikringsselskap, kommunesektorens forsikringsselskap
KLP eller en egen pensjonskasse opprettet av den enkelte kommune
eller fylkeskommune. Det synes foreløpig ikke aktuelt å kjøpe
kollektiv pensjonsforsikring fra andre enn tilbydere etablert i Norge, som dermed blir det relevante geografiske
markedet.
Det er et fåtall tilbydere i det relevante
markedet. KLP, som er den største, er et gjensidig selskap
eid av norske kommuner. Av andre tilbydere i markedet kan det nevnes
at enkelte større kommuner og fylkeskommuner, for eksempel
Oslo, Bergen og Trondheim, har egne pensjonskasser. Siden pensjonskassene
ikke tilbyr produkter til andre enn "eieren", utgjør de
imidlertid en begrenset konkurransefaktor i forhold til aktører som
konkurrerer i markedet. Et fåtall kommuner har sine ansatte
pensjonsforsikret i private livsforsikringsselskaper.
Ved utgangen av 1998 administrert KLP ifølge årsberetningen
pensjonsordninger for 410 kommuner og om lag 2 700 kommunale og
andre bedrifter. I alt omfattet dette 263 807 personer med pensjonsrettigheter.
KLP hadde i 1998 premieinntekter på 6,2 milliarder kroner
og en samlet forvaltningskapital på 74 milliarder kroner.
Med 90 prosent av kommunene og vel 60 prosent av de kommunalt ansatte
i sin pensjonsordning er KLP etter Konkurransetilsynets oppfatning
en dominerende aktør i markedet. Videre har de KLP-tilsluttede
kommunene til sammen en tilsvarende dominerende stilling som kjøper
i markedet.
Som nevnt innledningsvis har Pensjonsutvalget
etter Hovedtariffavtalen nektet å godkjenne at kommuner skifter
forsikringsselskap eller pensjonskasse, med den begrunnelse av Kredittilsynet
ikke har tatt det nye forsikringsproduktet eller pensjonsordningen
til etterretning. Slike nektelser vil etter Konkurransetilsynets vurdering
kunne begrense den reelle adgangen til å bytte leverandør
og dermed låse kunden til den opprinnelige leverandøren.
Manglende mulighet til å skifte leverandør vil
virke konkurransebegrensende.
Av Hovedtariffavtalens pkt. 2.1.6 og 2.1.8 fremgår det
ikke klart hva som ligger i kravet om at forsikringsproduktet eller
pensjonsordningen er "tatt til etterretning" av Kredittilsynet.
De opplysninger som Konkurransetilsynet har mottatt fra kommuner
og partene tyder imidlertid på at det ikke er tilstrekkelig å melde produktet
eller ordningen til Kredittilsynet for å få tillatelse
til flytting. Pensjonsutvalget ser ut til å kreve at Kredittilsynet
har gitt en eller annen form for vurdering av produktet før
flytting kan skje. Dette er til tross for at Kredittilsynet selv
har uttalt at:
«Gjeldende rett består etter dette i at
Kredittilsynet i ettertid kan gripe inn mot et livsforsikringsprodukt
dersom dette er i strid med bestemmelser i loven, og at et produkt
er å anse som lovlig inntil en slik inngripen foreligger.
Det er i første rekke soliditietsmessige vurderinger som
ligger til grunn ved Kredittilsynets gjennomgang av produktmeldinger.
Bestemmelser av den typen som er inntatt i Hovedtariffavtalen for
kommunal sektor, som altså forutsetter en form for forhåndsgodkjennelse,
er lite ønskelig fra Kredittilsynets side."
I stedet for ordningen med forhåndsgodkjenning
er det innført en ordning der forsikringsselskapet senest med
at det starter markedsføring av et produkt skal gi Kredittilsynet
melding om produktet. Forsikringsselskapenes meldeplikt til Kredittilsynet
er regulert i forskrift av 10. november 1994 nr. 1000 om meldeplikt
for forsikringstekniske beregningsgrunnlag. Forskriften er gitt
med hjemmel i forsikringsvirksomhetsloven av 10. juni 1988 nr. 39, § 7-6.
Behovet for offentlig forhåndskontroll
av livsforsikringsprodukter har vært vurdert
tidligere, bl.a. av Harlem-utvalget som i utredningen NOU 1983:52 Forsikring i Norge. Utvalget foreslo at
forhåndskontrollen av premier og vilkår i livsforsikring
ble forlatt, og ga uttrykk for at forhåndsgodkjenning i
noen grad kunne ha virket hemmende på konkurransen i norsk
livsforsikring.
Som påpekt av partene fikk Harlem-utvalgets
synspunkter på forhåndsgodkjenning ikke gjennomslag
i forsikringsvirksomhetsloven av 10. juni 1988 nr. 39 med forsikrifter.
Først ved endringer i forbindelse med tilpasninger til
Tilleggsavtalen til EØS-avtalen kreves det ikke lenger
at forsikringsselskapene får Kredittilsynets forhåndsgodkjenning
av sine premier og vilkår, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 7-6
og forskrift om meldeplikt av 10. november 1994. Det følger
av tredje livsforsikringsdirektiv (Rdir. 92/96 EØF)
art. 29 at medlemsstatene i utgangspunktet ikke kan kreve forutgående
tillatelse eller løpende underretning om generelle eller
spesielle forsikringsvilkår, premietariffer, det tekniske
grunnlag som anvendes ved beregning av premietariffer og forsikringstekniske
avsetninger. Ved behandlingen av endringen uttalte Finansdepartementet
i Ot.prp. nr. 77 (1993-94) side 15 at det ved fastsettelsen av forsikringsvirksomhetsloven § 7-6
ble lagt til grunn at en prinsipielt skulle gå bort fra
forhåndskontroll av premier. Det vises til Ot.prp. nr.
42 (1986-87) side 121 hvor departementet ga uttrykk for at forhåndskontroll
generelt sett var lite hensiktsmessig og at ordningen med forhåndsgodkjennelse
i livsforsikring sannsynligvis har vært en konkurransebegrensende faktor.
Konkurransetilsynet forstår dette slik at det nå ikke
foreligger offentlig forhåndskontroll av livsforsikringsprodukter
og at det verken er ønskelig eller mulig å gjeninnføre
slik kontroll. Dette syn bekreftes av Kredittilsynet, som i sin
høringsuttalelse uttrykker:
«Kredittilsynet tar imidlertid ikke livsforsikringsprodukter
"til etterretning". En slik prosedyre ville i realiteten representere
en videreføring av den tidligere lovs bestemmelse om forhåndsgodkjennelse.»
En viktig forutsetning for en reell flytteadgang
for pensjonsordninger vil være at de konkurrerende tilbyderne
har produkter som tilfredsstiller kundens kvalitetskrav, herunder
spesielt de krav som stilles i tariffavtalen. Det forhold at kommunene
i dag har pensjonsordninger hos ulike aktører som pensjonskasser,
KLP og øvrige forsikringsselskaper, tilsier etter Konkurransetilsynets
oppfatning at pensjonsordninger også må kunne
flyttes mellom de ulike typer av tilbydere og at det ikke bør
legges unødige hindre i veien for slik flytting.
Ifølge tariffpartene skal bestemmelsen
i punktene 2.1.6 og 2.1.8 i Hovedtariffavtalen sikre at kommunene og
partene i arbeidslivet får en pensjonsordning med ytelser
som er i samsvar med kravene i Hovedtariffavtalen. Partene gir uttrykk
for at hensikten med bestemmelsene ikke er å begrense konkurransen,
og viser bl.a. til at det i Hovedtariffavtalen er slått
fast at kommunene kan velge om de vil ha sin pensjonsordning i en pensjonskasse
eller i et forsikringsselskap, og at Hovedtariffavtalen ikke favoriserer
en bestemt plassering. En slik kvalitetssikring kan være
påkrevet og tilsynet har forståelse for at målsettingen
med bestemmelsene er kvalitetssikring. Konkurransetilsynet har i sitt
inngrepsvarsel til partene imidlertid pekt på at bestemmelsene
i punktene 2.1.6 og 2.1.8 i Hovedtariffavtalen også har
en konkurransebegrensende virkning. Konkurransetilsynet
mener at de nevnte henvendelser fra Alta, Klepp og Borre kommune
viser at de aktuelle bestemmelsene i Hovedtariffavtalen i tillegg
til å skulle sikre kvaliteten på produktet, også har
hindret norske livsforsikringsselskaper å tilby norske
kommuner sine pensjonsprodukter på like vilkår.
Etter Konkurransetilsynets oppfatning har bestemmelsene
i Hovedtariffavtalen begrenset konkurransen ved å forsinke
og dermed hindre flytting av pensjonsordninger. Konkurransetilsynet
kan ikke se at bestemmelsene fører til en kvalitetssikring,
utover det som eventuelt måtte følge av at flytting
utsettes på ubestemt tid under henvisning til en vurdering
i Kredittilsynet. En slik praksis vil favorisere selskaper med etablerte tariffer
og kundeforhold. Konkurransetilsynet mener at dette i realiteten
innebærer et krav om forhåndsgodkjenning som vil
bidra til å opprettholde og styrke KLPs dominerende stilling
i markedet ved at de øvrige norske livsforsikringsselskaper
hindres i å tilby sine produkter. Konkurransetilsynet ser
kommunenes adgang til å flytte sine pensjonsordninger som
en viktig forutsetning for konkurranse i markedet. Ved mangelfull
konkurranse kan det oppstå effektivitetstap, først
og fremst ved at konkurransetrykket på kostnadene ved å administrere
pensjonsordningen og på avkastningskravene reduseres, men
også ved at kommuner med en gunstig risikoprofil hindres
i å dra fordeler av dette. Med en forvaltningskapital i
det relevante marked på om lag 100 milliarder kroner vil
selv en marginal virkning av begrenset konkurranse kunne utgjøre
et betydelig effektivitetstap.
Kredittilsynet har nå behandlet de
innmeldte pensjonsforsikringer og etter det Konkurransetilsynet
har fått opplyst har livsforsikringsselskapene tilpasset
sine produkter i samsvar med Kredittilsynets merknader. Kravet i
Hovedtariffavtalen om at Kredittilsynet skal ha tatt forsikringsproduktene
til etterretning er derfor innfridd for de aktuelle og omstridte
produkter. Konkurransetilsynet kan likevel ikke se bort fra at dette kravet
i Hovedtariffavtalen fortsatt kan være egnet til å begrense
konkurransen fra nye produkter som blir markedsført. Det
vil imidlertid neppe oppstå nye tilfeller av konkurransebegrensninger
før Hovedtariffavtalen utløper 30. april 2000,
siden de frister som gjelder for flytting av pensjonsprodukter fra
KLP før denne dato nå er utløpt. Dessuten
er Konkurransetilsynet kjent med at partene i tariffavtalen også vurderer
alternative metoder for kvalitetssikring i fremtiden. På denne
bakgrunn har Konkurransetilsynet funnet at bestemmelsene i punktene
2.1.6 og 2.1.8 i gjeldende hovedtariffavtale for tiden ikke fører
til, eller i nær fremtid er egnet til å føre
til, slike effektivitetstap at dette kan begrunne et inngrep mot
de nevnte bestemmelser etter krrl. § 3-10.
Avslutningsvis vil Konkurransetilsynet bemerke
at noe av grunnlaget for at enkelte kommuner har incitamenter til å flytte
sine pensjonsforsikringer fra KLP og til andre tilbydere ikke nødvendigvis
følger av KLPs administrasjonskostnader eller avkastning
på forvaltningskapitalen, men kan knyttes til KLPs måte å beregne
premier på. Ifølge KLPs vedtekter § 1
beregnes premien som innbetales av kommunene som en felles gjennomsnittspremie,
fastsatt i prosent av pensjonsgrunnlaget. Premien for den enkelte
kommune er således beregnet på bakgrunn av alders-
og kjønnsfordelingen i hele KLP-kollektivet. Denne premieberegningen
krever dispensasjon fra forsikringslovgivningen. Kommuner med en
annen alders- og kjønns-fordeling enn gjennomsnittet innbetaler
samme premie som en kommune med fordeling av ansatte nær
kollektivets gjennomsnitt. Dette innebærer en kryssubsidiering
mellom kommunene som ikke får fastsatt premier i samsvar
med den risikoprofil som kommunenes ansatte representerer. I dag
kan kommunene unngå en slik kryssubsidiering ved å etablere
egen pensjonskasse eller ved å etablere egne pensjonsordninger
i livsforsikringsselskaper. Konkurransetilsynet vil imidlertid understreke
at KLPs premiefastsetting ikke er relevant i denne saken.
Kopi av dette brev er sendt Arbeids- og administrasjonsdepartementet,
høringsinstansene, kommunene Alta, Borre og Klepp, Storebrand
ASA og Kommunal Landspensjonskasse.
Oslo, i finanskomiteen, den 11. mai 2000
Dag Terje Andersen
leder |
Terje Johansen
ordfører |
Siv Jensen
sekretær |