Til Stortinget

Sammendrag

I dokumentet fremmes følgende forslag:

«Stortinget ber Regjeringen legge fram forslag til virkemidler som kan sikre et likeverdig skoletilbud over hele landet. Dette gjelder blant annet spesialundervisning, undervisningstimetall og delingstimer.»

Forslagsstillerne viser til Innst. O. nr. 70 (1997-1998) om opplæringsloven der det heter:

«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Venstre, vil peke på at det er et overordnet mål å gi et likeverdig opplæringstilbud i Norge uavhengig av geografi, økonomi, kjønn eller sosial tilhørighet. (…) Det skal være en grunnleggende likhet i de ressurser som settes inn. Den enkelte elev skal få en tilpasset opplæring til alderstrinn og utviklingsnivå.»

Det vises videre til store forskjeller når det gjelder kommunenes ressursbruk pr. elev. Forslagsstillerne mener at retten til individuelt tilpasset opplæring er svekket. Mange steder reduseres eksisterende tilbud i spesialundervisning, undervisningstimetall og delingstimer. Vikarbudsjetter blir skåret ned. Årsakene kan være mange. Det viktige nå er å sikre alle barn et likeverdig skolebud.

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Anneliese Dørum, Gard Folkvord, Sigvald Oppebøen Hansen, Synnøve Konglevoll, Rune E. Kristiansen og Tomas Norvoll, fra Fremskrittspartiet, Ursula Evje og Ulf Erik Knudsen, fra Kristelig Folkeparti, fung. leder Arne Lyngstad og Anne Brit Stråtveit, fra Høyre, Inge Lønning og Petter Løvik, fra Senterpartiet, Marit Tingelstad, fra Sosialistisk Venstreparti, Rolf Reikvam, og fra Venstre, Berit Kvæven, har merket seg at dokumentetble fremmet rett etter atInnst. S. nr. 214 (1998-1999), jf. St.meld. nr. 28 (1998-1999) Om enhetsskolen og det likeverdige opplæringstilbudet, var behandlet i Stortinget.

Komiteen viser til at flertallet i den forbindelse sluttet seg til meldingens hovedinnhold når det gjelder vurderingen av ressursbruken i skolen, og merket seg at beløpet som brukes til undervisning pr. elev varierer mye fra kommune til kommune. Dette er likevel ikke ensbetydende med at kvaliteten på opplæringstilbudet til elevene i disse kommunene varierer i samme grad. Årsakene til den varierte ressursbruken er bl.a. å finne i geografiske forhold, reiseavstander, skolestruktur, størrelse på klassene, m.v.

Komiteen understreker, som i Innst. S. nr. 214 (1998-1999), at individuelt tilpasset opplæring er selve bærebjelken i enhetsskolen, og legger til grunn at alle elever skal få et likeverdig opplæringstilbud. Komiteenhar merket seg tilbakemeldinger fra Kommunenes Sentralforbund, kommuner og skoler om den anstrengte ressurssituasjonen i skolen.

Komiteen viser også til St.meld. nr. 23 (1997-1998) Om opplæring for barn, unge og vaksne med særskilte behov, der hovedhensikten var å målrette de spesialpedagogiske ressursene bedre, regionalt og lokalt. Flertallet i komiteen sluttet seg til dette i Innst. S. nr. 228 (1997-1998).

Komiteen er opptatt av at kommunene sikres en tilstrekkelig økonomi til å drive en reell individuelt tilpasset opplæring. Mange signaler tyder på at det er en vanskelig økonomisk situasjon for mange kommuner i dag. Det hevdes også at øremerking av midler til reformer innen andre sektorer, som f.eks. helsesektoren, fører til mindre handlingsrom for den enkelte kommune. Komiteen viser i den forbindelse til Stortingets behandling av statsbudsjettet for 2000 og vedtak XIII i Budsjett-innst. S. nr. 5 (1999-2000), der Regjeringen bes legge fram en gjennomgang og evaluering av inntektssystemet for kommunesektoren. Resultatet av dette skal presenteres for Stortinget i løpet av våren 2000.

Komiteen viser til svarbrev fra statsråd Lilletun datert 19. oktober 1999, trykt som vedlegg til innstillingen. Det påpekes der at elevenes rettigheter ikke er svekket, verken i den nye opplæringsloven eller i det nye læreplanverket. Tvert imot er rettighetene klarere presisert, som f.eks. spesialundervisning, forutsatt at lov- og planverk blir fulgt opp i den enkelte kommune.

Statsråden uttaler at det kan være aktuelt med lovendring med sikte på en norm for tildeling av timer til skolene på ungdomstrinnet der ressursene i større grad knyttes til elevtall på hvert årstrinn. I så fall vil klassedelingstimene falle bort. Komiteen har merket seg dette.

Komiteen viser for øvrig til Stortingets vedtak om statsbudsjett for 2000, der det er avsatt midler til alternative modeller for bruk av ressurser på ungdomstrinnet. Komiteen er kjent med at det er i gang forsøk med slike alternative modeller, og ser positivt på dette. Komiteen vil understreke at det er viktig at den enkelte skole står fritt til å organisere undervisningen uten for stramme sentrale føringer. Komiteen mener en måte å oppnå dette på kan være tildeling av basisressurs i tråd med læreplan og forskrift kombinert med elevressurs, der hele skolen sees under ett.

Komiteenhar også merket seg at det i noen tilfeller må utøves skjønn når ressurser skal tildeles i opplæringsøyemed.

Komiteen viser til strategien som er nedfelt i St.meld. nr. 28 (1998-1999) og til at ulike virkemidler er vurdert i den sammenheng. Komiteen har også merket seg statsrådens opplisting av de prosedyrer som skal følges dersom det hevdes at elever ikke får forsvarlig opplæring i samsvar med regelverket. Foreldre må i utgangspunktet kunne stole på at skolene/kommunene har tilstrekkelig ressurser til å oppfylle krav i lov- og planverk.

Komiteen vil understreke at departementets tilsynsorgan, Statens utdanningskontorer, skal se til at skolen drives forsvarlig ut fra lov- og planverk. Statens utdanningskontorer skal videre være faglig behjelpelige overfor kommunene og stimulere til faglig-pedagogisk utviklingsarbeid.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener at elevene ikke skal være prisgitt den enkelte kommunes økonomi for å få et likeverdig tilbud.

Disse medlemmer viser til at det er store forskjeller mellom kommunene når det gjelder ressurser til skolen. Forskjellene er en trussel mot et likeverdig utdanningstilbud. Det er derfor nødvendig at Regjeringen legger fram forslag til virkemidler som kan sikre et mer likeverdig utdanningstilbud, og at dette ikke kan ses uavhengig av kommuneøkonomien generelt.

Disse medlemmer mener at et mest mulig likeverdig utdanningstilbud kan oppnås på flere måter. Stortinget kan gjennom øremerking fordele statlige midler til utdanningssektoren. Dette er en lite god måte, da den forsterker den statlige styringen av kommunesektoren. Et annet alternativ vil være å fastlegge enkelte minstestandarder.

I læreplanene for grunnskolen er det fastsatt standarder for faglig innhold og til læringsmiljøet. Læreplanene gir sterke føringer når det gjelder arbeidsmåter. Læreplanene forutsetter at elevene skal være aktive, handlende og selvstendige. Prosjektarbeid skal gjennomføres både innenfor og på tvers av fag.

Det er presisert at elevene har rett til individuelt tilpassa opplæring. Timene til de ulike fag er fastsatt som årstimer. Det er satt øvre grense for antall elever i klassen.

Disse medlemmer mener at slike standarder må utvikles dersom en vil forsvare og utvikle enhetsskolen. Disse medlemmer mener dessuten at en konsekvens av slike standarder er at de som har fastsatt standardene, foretar en vurdering av hvilken ressursinnsats som kreves for at skolene skal kunne innfri overordnede samfunnsmål satt for skolen og kunne nå målene i læreplanen. Å stille krav til lærere og elever uten at de har sikkerhet for et minste timetall, skaper, slik ulike aksjoner tyder på, frustrasjon og misnøye.

Disse medlemmer mener derfor at det må innføres nasjonale standardkrav når det gjelder ressursinnsats.

Disse medlemmer er enige med administrerende direktør i KS, Tom Veierød, når han hevder at et likeverdig utdanningstilbud ikke betyr like kostnader i alle kommuner. Det som er viktig, er at vi sikrer et minste timetall til hver klasse som gir rom for gruppedeling og individuelle opplegg.

Disse medlemmer viser til statsrådens brev av 19. oktober 1999, der det blant annet heter:

«Departementet vil vurdere å foreslå en lovfestet norm for tildeling av timer til skolene på ungdomstrinnet, slik at tildelingen av ressurser i større grad blir knyttet til elevtallet på hvert årstrinn, og at en slik ordning eventuelt kan erstatte klassedelingsreglene.»

Disse medlemmer merker seg at departementet ikke vil foreslå lovendringen før det er gjennomført forsøk, mens misnøyen tvinger fram stadig flere private skoler. Disse medlemmer kan ikke se at det er behov for nye forsøk.

Disse medlemmer mener de dokumenterte forskjellene i ressursinnsats allerede truer det likeverdige utdanningstilbudet.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til forslag som fremmes i forbindelse med behandlingen av lærerrekrutteringsmeldingen (St.meld. nr. 12 (1999-2000)).

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til forslag fremmet under behandling av St.meld. nr. 28 (1998-1999), jf. Innst. S. nr. 214 (1998-1999), der Sosialistisk Venstreparti foreslo å be Regjeringen fremme forslag om minste timeressurs til hver skole. Ressursen skal beregnes som en basisressurs på grunnlag av antall klasser som er lik klassens ordinære undervisningstimetall fastsatt i læreplanen og i rundskriv fra departementet, og en tilleggsressurs beregnet på grunnlag av antall elever ved skolen. Bestemmelsen om minste timetall inntas i opplæringsloven.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til sine merknader i Innst. S. nr. 214 (1998-1999), hvor det legges spesiell vekt på at det likeverdige opplæringstilbud må ta utgangspunkt i kvalitet og ikke i organisatoriske rammevilkår. Det er det kvalitetsmessige innhold og faglige utbytte den enkelte elev kan bruke som ballast i sin videre utdanning og sitt fremtidige yrkesliv. Det er uheldig at læreplanen kun gir føringer på hvilke fagområder det skal undervises i, og i svært liten grad legger føringer på hvilke kunnskaper og ferdigheter som skal mestres. I den sammenheng vil disse medlemmer ta opp igjen forslag om et uavhengig skoletilsyn som tar utgangspunkt i kvalitetsmål.

For at et slikt tilsyn skal kunne fungere, er det av avgjørende betydning at både skolen og brukerne gis mulighet for en reell rettssikkerhet. Derfor må det etableres et uavhengig klageorgan for skolen, noe disse medlemmer vil foreslå. I den anledning vil disse medlemmer vise til bruk av Sivilombudsmannen som vurderingsinstans i skolen generelt og Bergan skole på Nøtterøy spesielt.

Disse medlemmer viser til Dokument nr. 8:67 (1998-1999) og den påfølgende debatt. Disse medlemmer ser at den offentlige skolen ikke i tilstrekkelig grad gir den enkelte elev individuell oppfølging, ut fra evner og behov. Det er derfor av avgjørende betydning at alle elever uavhengig av familiens økonomi gis mulighet til å nyttiggjøre seg alle de opplæringstilbud som er egnet til å oppfylle undervisningsplikten etter loven.

En stykkprisfinansiering av skolesektoren, basert på den enkelte elevs rettigheter etter opplæringsloven, ville etter disse medlemmers oppfatning ha forhindret at skolen og undervisning ble prioritert lavere enn det Stortinget til enhver tid forutsetter.

Disse medlemmer vil også vise til Innst. S. nr. 228 (1997-1998) og Innst. S. nr. 214 (1998-1999) og den der begrunnede bekymring for at de spesialpedagogiske ressursene har blitt desentralisert og derigjennom uttynnet, noe som ikke anses for å være en fordel for elever med spesielle behov. Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber Regjeringen om å legge frem egen sak om opprettelse av et uavhengig skoletilsyn, basert på kvalitative mål.»

«Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om opprettelse av et uavhengig klageorgan for undervisningssektoren med tilhørende mandat, organisering og styringsfunksjon.»

Komiteens medlemmer fra Høyre viser til at Høyre fullt ut støtter målet om at grunnskolen skal gi alle elever et likeverdig opplæringstilbud uavhengig av geografi, kjønn eller sosial tilhørighet, jf. Høyres merknader i Innst. S. nr. 214 (1998-1999). I samme innstilling understreket disse medlemmer samtidig at St.meld. nr. 28 (1998-1999) slo fast at det ikke var grunnlag for å hevde at variasjonene i kommuneøkonomien i seg selv truer prinsippet om likeverdig opplæring sett i lys av de krav som ligger i lov og regelverk. Disse medlemmer påpekte også at meldingen sier at det er "vanskeleg å påvise klare og eintydige samanhengar mellom det generelle nivået på den økonomiske ressursinnsatsen og læringsresultat i skolen". I Innst. S. nr. 214 (1998-1999) trakk Høyre den konklusjon av departementets analyser at minstestandarder når det gjelder viktige innsatsfaktorer i skolen, ikke er noen nødvendighet for å kunne opprettholde et likeverdig skoletilbud over hele landet. Disse medlemmer ser ingen grunn til å fravike denne konklusjonen, og vil fortsatt akseptere forskjeller kommunene imellom når det gjelder ressursinnsatsen til grunnskolen.

Etter disse medlemmers syn er det samtidig nødvendig å ha et nasjonalt system for å sikre at nasjonale læreplaner og krav til undervisningen blir oppfylt. Høyre mener at ansvaret for resultatoppfølging og kvalitetsutvikling i grunnskolen må ligge hos et uavhengig skoletilsyn. Skoletilsynet skal ha ansvaret for den eksterne vurderingen av skolen. bl.a. med følgende oppgaver:

• – ta initiativ til forskningsbasert evaluering av særskilte områder eller fag i grunnskolen og videregående skole,

• – ha ansvaret for at det utarbeides diagnostiske og standardiserte prøver i grunnskolen,

• – bistå skolene med å utarbeide metoder og egnede verktøy for den skolebaserte vurdering, og

• – gjennomføre inspeksjoner ved den enkelte skole som ledd i kvalitetsvurdering og kvalitetssikring av utdannelsen.

For å forebygge misforståelser, er det viktig å understreke at hensikten med inspeksjoner og besøk ved den enkelte skole er å bistå skolen og lærerne i kvalitetsutvikling og kvalitetssikring - ikke å være et slags "skolepoliti" som skal "avsløre" dårlige lærere. Høyre mener at ekstern evaluering gjennom periodiske inspeksjoner bl.a. vil sikre:

• – foreldrenes rett til å bli informert om kvaliteten på den skolen hvor deres barn går,

• – lærernes rett til informasjon om effektiviteten og resultatet av eget arbeide,

• – rektors rett til å vite hvor godt skolen gjør det,

• – kommune- og fylkespolitikeres rett til informasjon om kvaliteten i de skoler de har ansvaret for,

• – sentrale myndigheters behov for informasjon om resultater og evt. behov for endringer i utdannelsespolitikken.

Disse medlemmer tar opp følgende forslag:

«Stortinget ber Regjeringen om å legge frem en egen sak for Stortinget om opprettelse av og mandat for et uavhengig skoletilsyn.»

Forslag fra mindretall

Forslag fra Fremskrittspartiet:

Forslag 1

Stortinget ber Regjeringen om å legge frem egen sak om opprettelse av et uavhengig skoletilsyn, basert på kvalitative mål.

Forslag 2

Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om opprettelse av et uavhengig klageorgan for undervisningssektoren med tilhørende mandat, organisering og styringsfunksjon.

Forslag fra Høyre:

Forslag 3

Stortinget ber Regjeringen om å legge frem en egen sak for Stortinget om opprettelse av og mandat for et uavhengig skoletilsyn.

Komiteens tilråding

Komiteen viser til dokumentet og det som står foran, og rår Stortinget til å gjøre slikt

vedtak:

Dokument nr. 8:71 (1998-1999) - forslag fra stortingsrepresentantene Grete Knudsen og Sylvia Brustad om sikring av likeverdig skoletilbud når det gjelder bl.a. spesialundervisning, undervisningstimetall og delingstimer - vedlegges protokollen.

Vedlegg: Brev fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet v/statsråden til kirke-, utdannings- og forskningskomiteen, datert 19. oktober 1999

Dok. nr. 8:71 (1998-99) - forslag om sikring av likeverdig skoletilbud når det gjelder bl.a. spesialundervisning, undervisningstimetall og delingstimer

Jeg viser til brev 12.10.99, der kirke-, utdannings- og forskningskomiteen ber om kommentarer til et dokument-8-forslag fra stortingsrepresentantene Grete Knudsen og Sylvia Brustad. Forslaget lyder slik:

«Stortinget ber Regjeringen legge fram forslag til virkemidler som kan sikre et likeverdig skoletilbud over hele landet. Dette gjelder blant annet spesialundervisning, undervisningstimetall og delingstimer.»

Av St meld nr 28 (1998-99) framgår at kommunenes ressursinnsats til skolen varierer, men at det er få kommuner som ligger langt under eller langt over gjennomsnittet. Det legges til grunn at variasjonene i hovedsak skyldes forskjeller i inntektsgrunnlag og strukturelle forhold knyttet til geografi og bosetting. Det blir pekt på at høye driftsutgifter ikke nødvendigvis er uttrykk for en høy prioritering av skolesektoren, men kan skyldes bosettingsmønsteret. Det framgår videre at grunnskolen er en sektor med relativt sterk regulering og mange standardkrav, noe som betyr at det er grenser for hvor lav ressursinnsatsen i skolen kan bli uten at det begås brudd på lovverket.

I og med at standardkravene i lovverket dreier seg om minimumsstandarder, er det tillatt for kommunene å bestemme om de skal yte mer til skolesektoren enn det som følger av minimumskravene. Når lovverket tillater at kommunene yter mer enn det som følger av minimumskravene, er det selvsagt også åpnet for at det kan utvikle seg forskjeller kommunene i mellom. Jeg antar de fleste vil være enig i at det ikke kan være aktuelt å forby kommunene å yte mer enn hva som kreves.

Det er likevel viktig å være klar over at enkelte av kravene i regelverket er angitt presist, mens andre krav er angitt på en slik måte at det må utøves skjønn for å ta stilling til om kravet er oppfylt i det enkelte tilfelle. Det er ikke alle forhold som kan og bør reguleres på en presis måte. I mange situasjoner er det svært viktig med muligheter for lokal og individuell tilpasning, noe som får konsekvenser for reguleringsformen. Men også skjønnsmessige bestemmelser kan tenkes overtrådt.

I meldingen blir det konkludert med at vi har fått et nytt lovverk, og at departementet ikke ser behov for nå å fremme forslag om nye lovendringer, men det blir pekt på betydningen av at lovverket blir satt i verk og fulgt opp. Elevenes rettigheter er heller ikke svekket verken i den nye opplæringsloven eller i det nye læreplanverket for grunnskolen, og på flere områder er rettighetene nå også klarere presisert, noe som for eksempel gjelder spesialundervisningsområdet.

På et begrenset område blir det likevel pekt på at det kan være aktuelt å foreslå en lovendring. Det framgår således at departementet vil vurdere å foreslå en lovfestet norm for tildeling av timer til skolene på ungdomstrinnet, slik at tildelingen av ressurser i større grad blir knyttet til elevtallet på hvert årstrinn, og at en slik ordning eventuelt kan erstatte klassedelingsreglene. Formålet med dette må nettopp være å bidra til at ressursene kan bli brukt på best mulig måte til beste for elevene ut fra reelle behov. Departementet har imidlertid ikke funnet å kunne foreslå en lovendring før det er gjennomført forsøk på dette området, og da om nødvendig med hjemmel i lovens forsøksparagraf.

Også jeg mener at mye kan og bør gjøres for at vi skal få en bedre skole, mer likeverdig for alle elevene i landet. Jeg er imidlertid redd for raske og enkle grep som egentlig ikke løser reelle problemer, og som i stor grad kan føre til at ressurser blir misbrukt. Den strategien jeg har tro på skal kunne føre oss framover, er nettopp beskrevet i den nevnte St meld nr 28, der også de ulike virkemidlene er vurdert.

Kommunene har ansvar for at alle elever får forsvarlig opplæring som tilfredsstiller minimumskravene i lov og læreplanverk. Dersom noen hevder at elever ikke får forsvarlig opplæring i samsvar med regelverket, må hver enkelt sak prøves. I første rekke har skolen og kommunen ansvaret for å påse at regelverket blir fulgt, og de må selvsagt også vurdere om det er hold i den kritikk som eventuelt måtte bli reist.

Dernest etablerer loven også en ordning med statlig tilsyn, i praksis Statens utdanningskontor, som i tillegg til dialog og veiledning også har myndighet til å prøve med bindende virkning om regelverket er brutt, f.eks. på bakgrunn av klage fra den berørte part. Den statlige tilsynsmyndigheten har også myndighet til å gripe inn på eget initiativ når det foreligger signaler som kan tyde på at det skjer brudd på regelverket. Prøvingsmyndigheten gjelder også bestemmelser som er skjønnsmessig utformet.

Dersom den enkelte skole mener at den av ulike årsaker (f.eks. manglende ressurser) ikke greier å gi forsvarlig opplæring til alle elevene i samsvar med regelverket, har skolen ansvaret for å melde fra om dette til sin overordnede instans i kommunen. Kommunen for sin del har ansvaret for at den enkelte skole er innforstått med denne rapporteringsplikten. Dersom kommunen for sin del mener at den ikke vil kunne greie å oppfylle det fastsatte regelverket for skolen, har også kommunen ansvaret for å melde dette videre til den statlige tilsynsmyndigheten. Det er viktig at hvert rapporterende nivå også framlegger analyse som faktisk godtgjør at det er umulig å oppfylle regelverket, og hva som er den nærmere årsaken til dette. Dersom en kommune mener at den ikke vil kunne oppfylle regelverket for skolen og at dette skyldes den økonomiske situasjon, må Statens utdanningskontor, når det er nødvendig, ta forholdet opp med fylkesmannen slik at disse statlige tilsynsinstansene sammen kan få klarlagt om det er reelt grunnlag for kommunens påstand.

Skulle Statens utdanningskontor, etter at det er foretatt en nærmere vurdering, være enig i en kommunes påstand om at den ikke vil kunne greie å oppfylle regelverket for skolen på tross av at kommunen ellers har forholdt seg på en måte som er adekvat og som den ikke kan lastes for, har utdanningskontoret ansvaret for å melde dette inn til departementet. Skulle departementet være enig med utdanningskontoret, må departementet - eventuelt i samarbeid med andre departement - ta opp spørsmålet om noe bør gjøres med regelverket eller andre rammefaktorer.

Etter departementets vurdering vil den strategien for vurdering og kvalitetsutvikling i skolen som er beskrevet i St meld nr 28, også være et viktig bidrag til å få fram den informasjon som er viktig for på en mer rasjonell måte å kunne ta stilling til om det bør foretas systemendringer eller om det er andre tiltak som bør foretas.

På denne bakgrunn vil jeg fraråde at Stortinget nå vedtar det forslaget som framgår av det aktuelle dokument-8-forslaget.

Oslo, i kirke-, utdannings- og forskningskomiteen, den 24. februar 2000