Kyoto-protokollen

       Miljøverndepartementet viser i meldingen til FNs rammekonvensjon om klimaendringer som ble vedtatt i Rio i mai 1992, og som la det første viktige grunnlaget for det videre internasjonale arbeidet med å motvirke klimaendringer. Som et resultat av den videre forhandlingsprosessen ble det vedtatt en protokoll under klimakonvensjonen i Kyoto 11. desember 1997. Protokollen ble lagt fram til undertegning 16. mars 1998, og vil bli holdt åpen for undertegning fram til 15. mars 1999. Etter undertegning må avtalen ratifiseres av det enkelte lands politiske myndigheter, og Stortinget vil bli forelagt en egen stortingsproposisjon om samtykke til ratifikasjon av Kyoto-protokollen. Protokollen er juridisk bindende først når den trer i kraft, som er 90 dager etter at minst 55 parter til konvensjonen, herunder industrilandsparter som sto for minst 55 % av industrilandenes totale CO₂-utslipp i 1990, har ratifisert protokollen.

       Kyoto-protokollen inneholder følgende hovedelementer:

-	En forpliktelse om å redusere industrilandenes samlede utslipp av klimagasser med minst 5 % sett i forhold til 1990-nivået innen perioden 2008-2012.

-

Utslippsforpliktelser for de seks viktigste klimagassene samlet: karbondioksid (CO2), metan (CH4), lystgass(N2O), hydrofluorkarboner (HFK), perfluorkarboner (PFK) og svovelheksafluorid (SF6). Nettoendringer i opptak av klimagasser som følge av direkte menneskeskapte tiltak etter 1990 kan her anvendes i beregninger av nasjonalt utslippsnivå.

-	Differensiering av utslippsforpliktelsene mellom industrilandene.

-	Åpning for parter til å kunne oppfylle utslippsforpliktelsene i fellesskap («boble»).

-	Åpning for «felles gjennomføring» mellom indu-striland.

-	Åpning for «kvotehandel» mellom industriland.

-	Opprettelse av en «grønn utviklingsmekanisme» som gir mulighet for industriland til å kunne finansiere utslippsreduserende prosjekter i utviklingsland og bli kreditert utslippsreduksjoner i forbindelse med slike prosjekter på egne utslippsbudsjett.

-	Bruken av fleksible gjennomføringsmekanismer (felles gjennomføring mellom industriland, kvotehandel og Den grønne utviklingsmekanismen) skal være et supplement til nasjonale tiltak.

-	Hvert industriland skal ha demonstrert klar framgang i å oppnå sine utslippsforpliktelser innen 2005.

       Kyoto-protokollens utslippsforpliktelser omfatter de seks viktigste klimagassene, som ses under ett og veies med bruk av FNs klimapanels verdier for globalt oppvarmingspotensiale. Det enkelte land vil selv kunne velge overfor hvilke gasser og på hvilken måte det vil gjennomføre utslippsbegrensende tiltak.

       Protokollens mål er å redusere de samlede utslippene av de seks gassene til minst 5 % under 1990-nivå i en forpliktelsesperiode som går fra år 2008 til 2012. Utslippsforpliktelsene beregnes som et gjennomsnitt av årlige utslipp i forpliktelsesperioden. På denne måten vil kortsiktige svingninger i utslippsmengde, f.eks. på grunn av variasjonene i temperatur eller nedbør, få mindre betydning for parters oppfyllelse av utslippsforpliktelsene.

       Norges forpliktelser i henhold til Kyoto-protokollen er at klimagassutslippene i forpliktelsesperioden ikke skal være mer enn 1 % høyere enn i 1990, hvor utslippene var 55,2 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. Dette betyr at vi må redusere utslippene med om lag 3 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i forhold til nivået i 1996 og med drøye 12 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i forhold til forventede utslipp uten nye tiltak (og med utbygging av 2 gasskraftverk) i 2010.

       Det er i meldingen redegjort for øvrige industrilands reduksjonsforpliktelser, og departementet viser til at differensieringen i de tallmessige forpliktelsene har vært motivert ut fra ønsket om å fordele byrdene med å oppfylle forpliktelsene landene imellom. Kostnadene for å nå forpliktelsen forventes således å være vesentlig utjevnet mellom OECD-land i forhold til en avtale med prosentvis like reduksjoner.

Nasjonal strategi

       Miljøverndepartementet viser til at etter Kyoto-avtalen kan ikke lenger det enkelte land slippe ut ubegrensede mengder klimagasser, og for første gang er det utformet konkrete forpliktelser som begrenser mengden av utslipp. Utslippene vil ikke lenger være uten kostnader, og dette krever at alle de industrialiserte landene (Annex B-landene) legger om sitt produksjons- og forbruksmønster.

       Regjeringen vil arbeide for å få på plass de nødvendige løsningene som gjør at Norge oppfyller Kyoto-forpliktelsen, og det vil i politikkutformingen bli tatt hensyn til den langsiktige tilpasningen til gradvis strengere forpliktelser etter 2012. Gjennom å tenke langsiktig ved utformingen av nasjonal virkemiddelbruk allerede nå, vil en legge grunnlaget for langsiktige investeringer som er fornuftige i et samfunnsøkonomisk og miljømessig perspektiv og som ikke binder oss opp til unødig høye utslipp i lang tid. Dette vil også kunne bidra til å gi norsk industri et viktig konkurransemessig fortrinn i forhold til de omstillingene som vil presse seg fram.

       Regjeringen ønsker å spille en aktiv rolle og være en pådriver i oppfølgingen av Kyoto-protokollen. For å kunne ha en pådriverrolle i arbeidet med å utvikle en mer ambisiøs avtale for tiden etter 2012, vil det være viktig at Norge fører en politikk som sikrer at det nasjonale målet nås, samt å arbeide for at flest mulig land påtar seg utslippsforpliktelser i neste forhandlingsrunde.

       Det vises i meldingen til at i valg av virkemidler må det legges inn en sikkerhetsmargin i forhold til den usikkerheten som generelt er knyttet til utslippsframskrivninger. Ved å gjennomføre tiltak tidlig vil vi sikre oss mot at eventuelle utslippsøkninger fram mot slutten av forpliktelsesperioden som det ikke er tatt høyde for i dagens framskrivninger, vil skape problemer. I henhold til Kyoto-protokollen skal også hvert industriland ha demonstrert klar framgang i å oppnå sine utslippsforpliktelser innen 2005.

       Regjeringens intensjon innenfor rammen av en framtidsrettet klimapolitikk vil videre være å ivareta regionale og næringsspesifikke hensyn i de tilfellene hvor det er åpenbart at en udifferensiert virkemiddelbruk vil kunne gi betydelige skadevirkninger for bosettingen og sysselsettingen i distriktene. Regjeringen vil foreta de nødvendige tilpasningene for å unngå slike effekter.

       Det understrekes i meldingen at det ved utformingen av tiltak er viktig å sikre at hensynet til en stabil, langsiktig global energiforsyning blir ivaretatt. Det må allerede nå iverksettes virkemidler og tiltak for å starte opp omstillingen og hindre at det foretas investeringer i energisektoren som vil være uheldige i et langsiktig perspektiv, og virkemidler og tiltak må gradvis innfases for å nå de overordnede målene med hensyn til utslipp og energibruk. Det vises til at veksten må dempes og at energibruken på sikt må flates ut.

       Regjeringen vil videre arbeide for at det etableres en incentivstruktur for den enkelte forbruker eller bedrift som vil resultere i økt bruk av nye fornybare energikilder. Det er et mål at det i et normalår skal produseres tilstrekkelig elektrisk kraft av fornybare energikilder til å dekke innenlands forbruk. En slik omlegging må planlegges og tilrettelegges for i det videre arbeidet med grønne skatter og andre aktuelle virkemidler.

       Det vises i meldingen til at Kyoto-protokollen inneholder fleksible gjennomføringsmekanismer for å bidra til global kostnadseffektivitet. En eventuell utflytting av bedrifter fra Norge til et annet land, som også har tallfestede utslippsforplikteler, vil ikke ha effekt på de globale utslippene, fordi disse landenes utslipp er regulert av Protokollen. Gjennom å utnytte fleksible gjennomføringsmekanismer vil kostnadsforskjeller mellom land utjevnes og problemet med utflytting reduseres.

       Regjeringen vil legge opp til at det innenfor en relativt kort tidsperiode (2-5 år) settes inn virkemidler som gjør at en får utløst de billigste nasjonale tiltakene for å innfri forpliktelsen i henhold til Kyoto-avtalen. På noe lengre sikt, fram mot utløpet av første forpliktelsesperiode 2008-2012, vil det være behov for en gradvis utvidelse av virkemiddelbruken. Virkemiddelbruken skal utformes og innfases på en slik måte at Kyoto-forpliktelsen oppfylles til lavest mulig kostnader, og på en slik måte at den bidrar til å stimulere til de mer langsiktige strukturelle endringene som er nødvendige med tanke på nye og mer strenge forpliktelser for perioden etter 2012.

       Regjeringen vil fortsatt ha som et arbeidsmål å komme lengst mulig med hensyn til å innfri Kyoto-forpliktelsene innen 2005, og vil komme tilbake med en vurdering av behovet for å skjerpe virkemiddelbruken i andre prosesser, bl.a. i beretningene som Rikets miljøtilstand.

Internasjonal oppfølging

       Departementet viser til at en del utestående spørsmål skal behandles på fjerde Partskonferanse i Buenos Aires, 2. til 13. november 1998:

-	prinsipper, regler og retningslinjer for et internasjonalt kvotehandelssystem,

-	regler og retningslinjer for hvilke aktiviteter som skal kunne regnes inn under opptak av klimagasser, og hvordan dette skal gjøres,

-	retningslinjer for overføring av utslippsreduksjoner mellom industriland i forbindelse med felles gjennomføringsprosjekter,

-	implikasjoner av at utslippsreduksjoner oppnådd i perioden fra år 2000 til 2008 under Den grønne utviklingsmekanismen kan anvendes i oppnåelsen av utslippsforpliktelsene i forpliktelsesperioden 2008-2012,

-	spørsmål knyttet til hvordan en metodisk kan ta hensyn til situasjonen for land der enkeltprosjekter vil kunne få betydelig innvirkning på utslipp i forpliktelsesperioden.

       Departementet viser videre til at partene på et senere tidspunkt må utvikle nærmere regler for rapportering og gjennomgang av rapporter fra partene. I tillegg vil spørsmålet om framtidige forpliktelser for utviklingslandene sannsynligvis bli tatt opp på nytt. For øvrig ligger det innebygd mekanismer i Protokollen som skal sikre en jevnlig oppfølging og gjennomgang av tilstrekkeligheten i forpliktelsene og at partene kommer fram til enighet om forpliktelser for perioder etter 2008-2012. Partsmøtet skal dessuten igangsette arbeidet med utarbeidelsen av utslippsforpliktelser for perioder etter 2008-2012 senest syv år før utløpet av første forpliktelsesperiode - dvs. senest i 2005.

Utslipp og opptak av klimagasser i Norge

       Det er i meldingen gitt en oversikt over norske utslipp av klimagasser og CO₂-binding i våre skoger. Utslippsoversiktene er begrenset til menneskeskapte utslipp, og er beregnet i henhold til de veiledningene som FNs klimapanel (IPCC) har gitt. Videre er det gitt en beskrivelse av den historiske utviklingen i norske utslipp fram til 1996, fordeling på gasser og kilder og en presentasjon av forventet utvikling gitt dagens klimapolitikk uten nye virkemidler.

       Det vises i meldingen til at CO₂ er den viktigste klimagassen i Norge som i andre land. I 1996 var utslippene i overkant 41 mill. tonn, som er 16 % høyere enn nivået i 1990. Regnet pr. innbygger ligger de norske CO₂-utslippene på samme nivå som gjennomsnittet for landene i Vest-Europa.

       De fire viktigste CO₂-kildene i Norge er veitrafikk (22 %), fyring med olje, gass og kull (21 %) og industrielle prosesser (18 %) og petroleumsvirksomheten (23 %). Siden 1990 har det vært en økning i alle de viktigste CO₂-kildene, størst økning er knyttet til utslippene i Nordsjøen, som i denne perioden økte med 24 %, men også utslipp fra fyring med fossile brensler har økt mer enn gjennomsnittet, særlig de siste tre årene.

       Det er i meldingen utarbeidet utslippsframskrivninger for klimagasser fram til 2010 gitt at ingen nye virkemidler gjennomføres utover de som allerede er vedtatt - kalt referansebane. Framskrivningene antyder at de samlede utslippene av klimagasser (målt i CO₂-ekvivalenter) vil øke med om lag 23 % fra 1990 til 2010 dersom ingen nye tiltak iverksettes. Departementet viser til at for å oppfylle Norges forpliktelse etter Kyoto-protokollen må de norske utslippene i følge fremskrivningene reduseres med 12,3 mill. tonn dersom en forutsetter at de to gasskraftverkene bygges. Holdes de to gasskraftverkene utenfor vil behovet for reduksjon reduseres til 10,2 mill. tonn CO₂-ekvivalenter.

       Forpliktelsen i Kyoto-protokollen inkluderer bare nettoendringer i klimagassutslipp og -opptak fra direkte menneskepåvirkede arealbruksendringer og skogaktiviteter, begrenset til skogreising, gjenplanting og avskoging siden 1990. Dette innebærer at bare en mindre andel av CO₂-opptaket kan bidra til oppfyllingen av den norske forpliktelsen. Departementet viser til at protokollteksten imidlertid kan tolkes på ulike måter. Det er derfor behov for å utvikle retningslinjer for hvilke utslipps- og opptaksendringer som skal inkluderes og hvordan disse skal beregnes. Både FNs klimapanel og Underkomiteen for vitenskapelig og teknologisk rådgivning under Klimakonvensjonen vil spille viktige roller i dette utviklingsarbeidet.

Klimapolitiske virkemidler for å oppfylle Kyoto-protokollen

       Regjeringen legger til grunn at forurenseren skal betale for sine miljøskader, og for å sikre at forpliktelsen i Kyoto-protokollen og Norges nasjonale klimapolitiske mål nås og at det skjer til rett tid, må de samlede virkemidlene ha høy grad av styringseffektivitet. Departementet viser til at for å sikre en størst mulig miljøgevinst i forhold til samfunnets kostnader, nasjonalt så vel som internasjonalt, bør de klimapolitiske virkemidlene være mest mulig kostnadseffektive, på tvers av gasser, økonomiske sektorer og land, og virkemidlene som velges bør i størst mulig grad sikre kostnadseffektivitet over tid.

       Kyoto-protokollen inneholder en felles forpliktelse for seks gasser og åpner for kreditering av visse skogtiltak. Dette gir mulighet for større fleksibilitet mht. hvordan denne kan oppfylles, sammenlignet med en egen forpliktelse for hver av gassene. Utfordringen ligger i å utvikle et virkemiddelsett som faktisk sikrer best mulig kostnadseffektivitet på tvers av gassene.

       Det vises til at valget av virkemidler og doseringen av disse vil kunne påvirke lønnsomhetssituasjonen for norske bedrifter som konkurrerer med bedrifter i land uten tilsvarende virkemiddelbruk. Kyoto-protokollen innebærer imidlertid at alle industriland har påtatt seg sammenlignbare forpliktelser, som betyr at det i hvert land som omfattes av Protokollen må betales for de utslippsreduksjoner som skjer.

       Den nasjonale virkemiddelbruken vil måtte sees i forhold til utforming og iverksetting av et internasjonalt system for handel med utslippskvoter og ordninger med felles gjennomføring. Regjeringen legger til grunn at fleksible gjennomføringsmekanismer skal være en integrert del av den nasjonale virkemiddelbruken, som et supplement til nasjonale tiltak, og Regjeringen ønsker at norsk næringsliv skal involveres aktivt i bruken av fleksible gjennomføringsmekanismer.

       Departementet viser til at utformingen av enkelte av de klimapolitiske virkemidlene også vil ha betydning for omfanget av andre miljøproblemer, og det er nødvendig å se de klimapolitiske virkemidlene i nær sammenheng med den øvrige virkemiddelbruken i miljøvernpolitikken. Dette gjelder spesielt for sektorer som energi og transport.

       Det er i denne sammenheng i meldingen gjort utførlig rede for:

-	Virkemidler i klimapolitikken (knyttet til den øvrige virkemiddelbruken i miljøvernpolitikken).

-	Virkemiddelstrategi i den nasjonale klimapolitikken.

-	Energisektoren - stasjonær energibruk.

-	Gasskraft.

-	Prosessindustrien, produksjon av sement, petrokjemi og raffinerier m.v.

-	Petroleumssektoren.

-	Transport.

-	Sjøfart og fiske.

-

Landbruk.

-

Avfall.

-	Tiltak og virkemidler for å redusere utslippet av HFK.

-	Forskning og utvikling.

       Tabellen under viser innfasing av virkemiddelbruken fram mot 2008-2012:

			Forventet
	Kort sikt	Lengre sikt	utslippsreduksjon
	(innen 2-5 år)	(innen 2012)	i 2010

CO2-avgifter	Avgift på 100		> 0,5 mill. tonn
	kr/tonn CO2-
	utslipp for
	anvendelser der
	det i dag ikke
	betales avgift
	(1999)
Energiavgifter	(Vurdere endringer
	i nivå og
	utforming av
	avgiftene på
	fyringsolje og
	elektrisitet med
	statsbudsjettet
	for 1999)
Sluttbehandlings-	Avgift på 300	-	1-1,5 mill. tonn
avgift på avfall	kr/tonn på avfall,
	differensiert
	etter energi-
	utnyttelse ved
	forbrenning (1999)
Konsesjons-	Konsesjonsbe-	Konsesjonsbe-
behandling etter	handling av store	handling av store
forurensningsloven	punktutslipp som	punktutslipp som
	større prosess-	større prosess-
	utslipp av CO2,	utslipp av CO2,
	N2O, PFK og SF6,	N2O, PFK og SF6,
	og større energi-	og større energi-
	relaterte utslipp.	relaterte utslipp
	Videreføring av
	regulering av		(Sammen med
	metanutslipp fra		neste pkt:)
	søppelfyllinger		2-3 mill. tonn
Tidsavgrensede	Avtale med alumi-	Vurdere tids-	(Sammen med
avtaler	niumsindustrien	begrensede avtaler	forrige pkt)
	Vurdere tids-	med øvrig industri
	begrensede avtaler
	med øvrig industri
Andre supplerende	Inkludere	Inkludere
virkemidler	klimahensyn	klimahensyn
(informasjon,	(løpende)	(løpende)
utdanning, bruk av
plan- og
bygningsloven
(PBL), tilskudd,
FoU m.v)
Fleksible gjennom-	Pilotprosjekter	Internasjonal
føringsmekanismer	for felles	kvotehandel.
	gjennomføring og	Felles gjennom-
	satsing på nye	føringsprosjekter
	kredittgivende	med industriland.
	prosjekter gjennom	Prosjekter gjennom
	Den grønne ut-	Den grønne ut-
	viklingsmekanismen	viklingsmekanismen
	(Eventuell om-		(2,1 mill. tonn)
	gjøring av beslut-
	ningen om bygging
	av gasskraft-
	verkene, enten
	pga innføring
	av CO2-avgift
	eller ved endret
	konsesjonsvilkår)
Andre	Vurdere om disse
politikkområder	støtter opp om
	klimamålene

Økonomiske og administrative konsekvenser

       Departementet viser til at forpliktelsen i Kyoto-protokollen kan innebære store kostnader for Norge, dels ved at Norge påtar seg å begrense de nasjonale klimagassutslippene, dels ved at verdien av Norges netto energieksport reduseres. Kostnadene ved å overholde den internasjonale utslippsforpliktelsen vil komme i form av tiltaks- og omstillingskostnader i Norge og kostnader ved felles gjennomføringsprosjekter og ved kjøp av utslippskvoter i utlandet.

       Regjeringen legger opp til en gradvis gjennomføring av politikken. De makroøkonomiske virkningene av virkemidlene som foreslås på kort sikt er anslått til å være små. For å overholde den internasjonale forpliktelsen vil det imidlertid være nødvendig å styrke den samlede virkemiddelbruken. Det er usikkert hva kostnadene av avtalen vil bli for Norge i et slikt lengre perspektiv. Usikkerheten er bl.a. knyttet til utslippsprognoser, kostnader ved klimatiltak og til utviklingen i oljeprisen og andre energipriser. Det er dessuten usikkert hvilke kostnadsbesparelser fleksible gjennomføringsmekanismer vil kunne gi.

       Regjeringen legger stor vekt på å velge virkemidler som vil bidra til at forpliktelsen kan innfris til en så lav kostnad for samfunnet som mulig. CO₂-avgiften utgjør hovedvirkemidlet for reduksjon av norske CO₂-utslipp. For å sikre større grad av kostnadseffektivitet foreslår Regjeringen å utvide avgiftsgrunnlaget og at det fra 1999 innføres en avgift på 100 kr/tonn CO₂-utslipp for anvendelser der det i dag ikke betales avgift eller hvor avgiften er lavere enn dette.

       For å redusere metanutslippene fra deponering og forbrenning av avfall foreslår Regjeringen en avgift på 300 kr/tonn avfall levert til slik behandling.

       Det vises til St.prp. nr. 54 (1997-1998) Grønne skatter for nærmere omtale av de økonomiske og administrative konsekvensene av avgiftsutvidelsene.

       Olje- og energidepartementet vil i en stortingsmelding våren 1999 gi en samlet vurdering av energipolitikken og behovet for tiltak som er nødvendige for å oppfylle våre forpliktelser i forhold til Kyoto-protokollen og sikre en tilfredsstillende energiforsyning fram mot 2020.

       Regjeringen legger opp til at det kan stilles krav med hjemmel i forurensningsloven for å utløse kostnadseffektive tiltak overfor utslipp av klimagasser fra stasjonære kilder som ikke er avgiftsbelagt eller har avgift som er lavere enn den høyeste CO₂-avgiften, svarende til 384 kr/tonn CO₂ i 1998. Dette vil kunne redusere kostnader ved å nå utslippsforpliktelsen. Det vil imidlertid medføre økte oppgaver for forurensningsmyndighetene.

       Regjeringen vil utrede mulig organisering av et nasjonalt kvotemarked for klimagassutslippene og de økonomiske og administrative konsekvensene av dette.