1. Sammendrag

      Stortingsrepresentantene Dag Danielsen, Carl I Hagen og Øystein Hedstrøm har den 4. februar 1998 fremsatt følgende forslag:

       « Stortinget ber Regjeringen gjennomføre en rådgivende folkeavstemning om norsk asyl- og flyktningpolitikk basert på følgende voteringstema:

       Bør Norge sterkt begrense tildeling av asyl- og varig oppholdstillatelse i forhold til dagens praksis? »

       I begrunnelsen for forslaget vises det bl.a. til at innvandrerbefolkningen i Norge pr. 1. januar 1997 utgjorde 232.200 personer. 35 % av dem, dvs. i overkant av 82.000 personer, bor i Oslo. Nær 62.000 av personene med innvandrerbakgrunn i hovedstaden, eller 12,5 % av alle innbyggerne, er innvandrere fra ikke-vestlige land. I tillegg oppholder det seg anslagsvis 5-6.000 illegale innvandrere i hovedstaden. Konsentrasjonen forsterkes ytterligere innen enkelte bydeler og visse områder i disse bydelene.

       Forslagsstillerne registrerer at tilstrømningen av asylsøkere og flyktninger har skapt store og stadig stigende sosiale problemer og økte kostnader.

       Erfaringer mange steder i Europa viser at det kan være vanskelig å integrere store grupper fjernkulturelle innvandrere, særlig hvis den kulturelle forskjell er stor og innvandrerne ønsker å holde på sin kultur. En FAFO-rapport fra 1995 tegner et bilde av en mislykket integrering også i vårt land.

       Det er grunn til å frykte at en fortsatt asylinnvandring tilnærmet det omfang som man har hatt i de senere år vil kunne føre til alvorlige motsetninger mellom folkegrupper også i Norge. I de land eller samfunn hvor det er forskjellig religion, forskjellig historie og etnisk opprinnelse er det langt lettere at det oppstår konflikter, borgerkrig og fluktkatastrofer.

       Meningsmålinger kan tyde på at befolkningen er delt i spørsmålet om asyl- og innvandringspolitikken. Forslagsstillerne tror at det vil være et flertall av befolkningen som ønsker en langt mer restriktiv politikk enn den asyl- og innvandringspolitikken som føres i dag, og mener at skiftende regjeringer har hatt ansvaret for en mangeårig alt for liberal og dumsnill politikk på dette området. Signaler fra den nye regjeringen Bondevik bærer bud om ytterligere liberalisering.

       Asylsøkerstrømmen til landet er i ferd med å øke igjen. Før en ytterligere liberalisering gjennomføres i praksis, må det norske folk få si sin mening gjennom en folkeavstemming i en så viktig sak for landet.

       Voteringstemaet er formulert slik at et « ja » ved en folkeavstemming vil bety et sterkt begrenset mottak av overføringsflyktninger og asylsøkere. Ordningen med oppholdstillatelse på humanitært grunnlag vil i de fleste tilfeller falle bort.

2. Komiteens merknader

      Dok.nr.8:63 (1997-1998) har vært forelagt Kommunal- og regionaldepartementet som har avgitt uttalelse til komiteen i brev av 1. april 1998, jf. vedlegg 1.

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Vidar Bjørnstad, Astrid Marie Nistad, Morten Olsen og Jan Petter Rasmussen, fra Kristelig Folkeparti, Finn Kristian Marthinsen og Åse Wisløff Nilssen, fra Høyre, lederen Kristin Krohn Devold og Bjørn Hernæs, og fra Senterpartiet, Tor Nymo, viser til forslagsstillernes anslag over størrelsen på innvandrerbefolkningen i Norge. Flertallet har merket seg departementets presisering av at begrepet « innvandrerbefolkning », slik det benyttes av Statistisk Sentralbyrå, både omfatter første- og andre generasjons innvandrere. Forslagsstillerne inkluderer således i sine anslag bl.a. personer som er født og oppvokst i Norge og som er norske statsborgere, men har utenlandske foreldre.

       Flertallet vil vise til at forslagsstillerne har en påfallende ensidig oppfatning av hvilke følger innvandring har i Norge og andre europeiske land. Flertallet er ikke fremmed for at innvandring kan skape problemer av forskjellig art, men deler ikke på noen måte forslagsstillernes beskrivelse av situasjonen som etter flertallets mening mangler objektivitet og er preget av ensidige negative virkninger. Flertallet viser til at innvandrere generelt sett ikke har skapt vesentlige problemer for Norge og at impulser fra andre deler av verden gjennom innvandrerne har vært med på å berike det norske samfunnet. Flertallet mener at den ensidige fremstillingen av problemene knyttet til innvandring ikke gir et dekkende bilde av den faktiske situasjon, og at forslaget dermed bygger på et utilstrekkelig faktisk grunnlag. Flertallet vil videre vise til Innst.S.nr.118 (1997-1998) der et flertall i komiteen, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, avviser at Regjeringen Bondevik har innført en mer liberal praksis i asylpolitikken enn det som var tilfelle under den foregående regjering.

       Flertallet viser til at folkeavstemninger i utgangspunktet ikke er en del av det konstitusjonelle systemet i Norge, og at det bare har vært 5 folkeavstemminger i landet siden 1905. Flertallet vil ikke på prinsipielt grunnlag avvise rådgivende folkeavstemminger i saker som har meget stor betydning for Norge som nasjon, men kan ikke se at det temaet forslagsstillerne bringer på bane er av en slik karakter at det er kvalifisert for noen rådgivende folkeavstemming.

       Kommunal- og regionaldepartementet har i sitt brev til komiteen redegjort for de administrative og økonomiske konsekvenser av å arrangere en folkeavstemning. Det fremgår der at en folkeavstemning vil kreve omfattende forberedelser og beløpe seg til mellom 80 og 130 mill. kroner.

       En vesentlig innvending mot forslaget er etter flertallets oppfatning at voteringstemaet ikke vil være egnet i en rådgivende folkeavstemning fordi et positivt resultat ville skape stor usikkerhet både i henhold til norsk lovverk på en rekke områder, og også i forhold til de forpliktelser Norge har påtatt seg som nasjon vis-à-vis FN og andre internasjonale organisasjoner. Flertallet vil også understreke at en rådgivende folkeavstemning med et slikt voteringstema kunne skade Norges omdømme i utlandet, noe som etter flertallets mening ville være meget beklagelig.

       Flertallet deler departementets oppfatning av at det for mange vil være meget uklart hva som ligger i uttrykket « i forhold til dagens praksis » som er tatt inn i forslaget. Departementet uttaler bl.a.:

       Dette viser etter flertallets mening at den foreslåtte spørsmålsstillingen ikke er entydig og at resultatet vil gi dårlig veiledning for myndighetene.

       Flertallet vil videre peke på at det er bred politisk enighet om asyl- og flyktningpolitikken i Stortinget. Dette fremgikk både da utlendingsloven ble vedtatt i 1988 og i forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 17 (1994-1995) om flyktningpolitikken så sent som i 1995.

       Flertallet vil etter dette avvise forslaget.

       Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Jan Simonsen og Jørn L Stang, viser til at Fremskrittspartiet har programfestet økt bruk av folkeavstemninger fordi bruk av folkeavstemninger er langt mer demokratisk enn dagens system der folkevalgte ofte treffer beslutninger som et stort flertall i befolkningen er uenige i, og fordi folkeavstemninger øker den politiske interessen hos velgerne.

       Disse medlemmer konstaterer at flertallet i komiteen mener at dagens innvandrings-, flyktning- og asylpolitikk ikke skaper de problemene som forslagsstillerne viser til. Dersom det arrangeres en folkeavstemning vil den norske befolkningen få anledning til å signalisere om den er enig med komitéflertallet, eller om den er enig med Fremskrittspartiet. Disse medlemmer konstaterer at flertallet ikke ønsker å gi befolkningen en slik anledning.

       Disse medlemmer har merket seg at Kommunal- og regionaldepartementet har innvendinger mot voteringsgrunnlaget som departementet mener er for uklart, selv om forslagsstillernes intensjoner etter disse medlemmers vurdering kommer klart nok frem i Dok.nr.8:63 (1997-1998). Disse medlemmer mener derfor at Regjeringen bør få som oppgave å utforme det nøyaktige voteringsgrunnlaget som trengs for å få frem intensjonen i dokumentet. Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:

       « Stortinget ber Regjeringen forberede og fremme forslag om en lov om rådgivende folkeavstemning om norsk asyl- og flyktningepolitikk. Regjeringen gis fullmakt til å fastsette et voteringstema. »

       Disse medlemmer viser for øvrig til argumentasjonen i Dok.nr.8:63 (1997-1998).

3. Forslag fra mindretall

Forslag fra Fremskrittspartiet:

       Stortinget ber Regjeringen forberede og fremme forslag om en lov om rådgivende folkeavstemning om norsk asyl- og flyktningepolitikk. Regjeringen gis fullmakt til å fastsette et voteringstema.

4. Komiteens tilråding

       Komiteen viser til dokumentet og til det som står foran og rår Stortinget til å fatte følgende

       Dok.nr.8:63 (1997-1998) - forslag fra stortingsrepresentantene Dag Danielsen, Carl I Hagen og Øystein Hedstrøm om å gjennomføre en landsomfattende folkeavstemning om asyl- og flyktningpolitikken - avvises.

Vedlegg

Brev fra Kommunal- og regionaldepartementet til justiskomiteen, datert 1. april 1998.

Dok.nr.8:63 (1997-1998) - forslag fra stortingsrepresentantene Dag Danielsen, Carl I Hagen og Øystein Hedstrøm om å gjennomføre en landsomfattende folkeavstemming om asyl- og flyktningpolitikken

       Jeg viser til brev fra lederen for justiskomiteen til justisministeren av 10. mars i år der ovennevnte forslag var lagt ved. Brevet ble sendt videre til Kommunal- og regionaldepartementet 13. mars, idet dette departementet ble ansett som rette vedkommende for besvarelse av henvendelsen.

       Forslaget reiser en rekke spørsmål. Jeg vil her kommentere noen:

Situasjonsbeskrivelsen

       Forslaget gjengir innledningsvis tall på størrelsen av innvandrerbefolkningen i landet som helhet og i Oslo fra Statistisk sentralbyrå og Oslo-statistikken. Disse tallene er i hovedsak korrekte. Forslagsstillerne burde imidlertid opplyse om hva som menes med « innvandrerbefolkningen ». I dette begrepet legger Statistisk sentralbyrå personer født i utlandet av to utenlandske foreldre (førstegangs innvandrere) og personer født i Norge av foreldre som begge er født utenlands (andregenerasjons innvandrere). Begrepet inkluderer slik sett personer som er født og oppvokst i Norge og som er norske statsborgere. I St.meld. nr. 17 (1996-1997) Om innvandring og det flerkulturelle Norge er det valgt et annet begrep, nemlig « innvandrer ». Dette inkluderer bare den som er født i utlandet av to utenlandske foreldre. Med en slik definisjon blir det ca 192.000 innvandrere i Norge (1. januar 1996), og ikke 232.200 som det blir etter forslagsstillernes utvidete begrep.

       Forslagsstillerne gir videre sin vurdering av hvilke følger innvandringen har i Norge og andre europeiske land. Situasjonen svartmales og kan i beste fall kalles en ensidig situasjonsbeskrivelse. Jeg kan på ingen måte dele denne.

Rådgivende folkeavstemninger og folkestyre

       Jeg er prinsipielt enig i at den politiske debatten må avspeile det som opptar folk og at avstanden mellom folkemeningen og de politiske beslutningene blir minst mulig. I saker som er svært viktige for landet kan det være aktuelt å bruke rådgivende folkeavstemninger, dersom temaet egner seg for det. Jeg er overbevist om at tematet forslagsstillerne bringe fram, ikke egner seg. Det er i tillegg en rekke andre forhold som må tas i betraktning når man vurderer å ta i bruk rådgivende folkeavstemning. Jeg vil nevne noe av dette her.

Lovgrunnlaget

       Vi har ingen generell lov som regulerer gjennomføring av folkeavstemninger. Dersom det skal avvikles en landsomfattende, rådgivende folkeavstemning, må det vedtas en lov om gjennomføringen.

       Forut for f.eks folkeavstemningen om medlemskap i EU måtte det således vedtas en lov. Den bygde på bestemmelsene om stortingsvalg, fordi valgordningen er kjent både hos lokale valgmyndigheter og hos velgerne. Dessuten bygger valgordningen på allment anerkjente prinsipper, som hemmelig valg, alminnelig stemmerett, at alle stemmeberettigede kun har én stemme og at stemmegivningen skjer i rolige og verdige former. Sammen med bestemmelser som forebygger feil ved valghandlingen og opptellingen, bidrar de til at valgresultatet får tillit i befolkningen. En ordning som er vel innarbeidet vil dessuten medføre færre feil ved avviklingen av avstemningen.

       Ved vedtagelsen av loven ble det lagt stor vekt på å skape tillit til avstemningsresultatet. Velgerne fikk derfor så langt som mulig de samme rettighetene og mulighetene til å bruke stemmeretten som ved stortingsvalg. Velgerne fikk tilsvarende adgang til å forhåndsstemme både innenriks og utenriks. Velgerne fikk samme adgang til å klage over gjennomføringen som ved stortingsvalg. Stortinget hadde øverste avgjørelsesmyndighet og øverste kontrollansvar.

       I forbindelse med folkeavstemningen om medlemskap i EU i 1994 begynte Kommunaldepartementet arbeidet med lovproposisjonen i oktober/november 1993. Det første notatet ble sendt kommunalministeren 27. januar 1994. Proposisjonen ( Ot.prp. nr. 79 (1993-1994) ) ble behandlet i statsråd 27. mai, innstillingen i Odelstinget 14. juni ( Innst.O.nr.69 (1993-1994)) og lovvedtaket ble sanksjonert 24. juni 1994. Det vil si at lovarbeidet totalt tok 8 måneder.

       Dersom utkast til lov om folkeavstemning om asyl- og flyktningepolitikken skal behandles etter vanlige regler, må man legge til minst 3 måneders behandlingstid. På bakgrunn av at vi har fersk erfaring med å skrive utkast til lov om folkeavstemning, regner vi allikevel med at den totale behandlingstiden kan beregnes til netto 9 mnd fra departementet begynner utredningsarbeidet til loven er sanksjonert.

Tidspunkt for avstemningen

       Forslagsstillerne angir ikke noe tidspunkt for en eventuell folkeavstemning. Valg av tidspunkt vil få betydning for fremmøtet og for avstemningens legitimitet. En mulighet er at den gjennomføres før, samtidig med eller etter kommunestyrevalget i september 1999.

       Valg av tidspunkt vil også få betydning for hvor store kostnadene blir. Dersom avstemningen slås sammen med et valg, vil man antakelig spare noe av de administrative utgiftene. Innsparingene antas allikevel ikke å bli så store fordi avviklingen av valg allerede er et så stort prosjekt at det ikke er vesentlige stordriftsfordeler å innhente ved å slå dem sammen.

       Dersom avstemningen slås sammen med et valg, er det grunn til å anta at faren for feil i avviklingen øker vesentlig. Når kommunene skal holde rede på flere regelverk og flere typer valgmateriell under forberedelsene og holde valg og folkeavstemning adskilt i valglokalene, vil faren for feil øke. Menge velgere vil også ha problemer med å holde valgene fra hverandre, slik at vi løper en risiko for at mange stemmer må forkastes, både ved valget og folkeavstemningen. I utgangspunktet vil jeg derfor ikke anbefale at en landsomfattende folkeavstemning holdes samtidig med et valg.

Forberedelse av folkeavstemning

       Hvis det gjennomføres en sentral folkeavstemning om et politikkområde som allerede har stor oppmerksomhet i media, vil media « frivillig » ivareta velgernes behov for informasjon om at det skal holdes folkeavstemning, hva den skal dreie seg om og når avstemningsdagen skal være. Men det vil allikevel være behov for en bredt anlagt informasjonskampanje som formidler opplysninger av mer valgteknisk karakter. Det må også produseres diverse valgmateriell.

       Valgmateriellet kan ikke settes i produksjon før det er endelig bestemt at det skal holdes folkeavstemning og hva avstemningstemaet skal være. Dessuten må det foreligge en bevilgning til utgiftene.

       Dersom folkeavstemningen ikke holdes samtidig med et valg eller stemmerettsreglene er ulike ved valget og folkeavstemningen, må det skrives ut egne manntall til folkeavstemningen. (Personer med tre års boansiennitet men som ikke er norske statsborgere, har stemmerett ved kommunestyrevalg men ikke ved stortingsvalg og hadde det heller ikke ved folkeavstemningen i 1994.)

       Kommunene er pålagt en stor del av arbeidet med avviklingen av valg. Ved folkeavstemningen i 1994 var de pålagt de samme oppgavene. I og med at det er et stort apparat som skal settes i verk i kommunene og i Posten, og dels i fylkeskommunene, må departementet sende ut rundskriv og orientere kommunene, fylkeskommunene og Posten om lovpålegget og om de ulike oppgavene de har ansvaret for, i god tid før forberedelsene skal begynne. I 1994 sendte vi ut fem rundskriv om folkeavstemningen (til sammen 240 sider). Første rundskriv ble sendt ut fem og en halv mnd før avstemningsdagen. Hovedrundskrivet ble sendt ut tre mnd før avstemningsdagen. Det sier seg selv at det krever tid og ressurser i kommunene å sette seg inn i så omfattende stoff.

Avstemningstema

       Det er viktig for avstemningens legitimitet at det formuleres et avstemningstema som er lett å forstå. Det er videre viktig at det er klart hvilke følger de to avstemningsutfallene skal ha.

       Det foreslåtte voteringstemaet « bør Norge sterkt begrense tildelingen av asyl- og varig oppholdstillatelse i forhold til dagens praksis? » er på flere punkter uklart. Her skal jeg bare nevne noen:

       Samlet betyr dette at følgende av de alternative voteringsutfallene er høyst uklare. Dette gjør at temaet ikke er egnet for en folkeavstemning.

       Det er også andre grunner til at jeg anser det foreslåtte voteringstemaet som lite egnet. En fokusering på dette temaet over lang tid vil virke splittende på det norske folk og forsterke tendensen til å se på flyktninger og innvandrere som noen « andre » som ikke har en naturlig plass i det norske samfunnet. Mange års integreringsbestrebelser kan fort forskusles om vi får en opphetet debatt rundt det foreslåtte temaet.

Finansiering av en folkeavstemning

       Det må eventuelt fremmes en egen Stortingsproposisjon om tilleggsbevilgning. I 1994 strakk dette arbeidet seg over tre måneder. Forutsatt at en landsomfattende folkeavstemning gjennomføres etter de samme hovedprinsippene som i 1994, og at det skal gjennomføres forhåndsstemmegivning innenriks i Postens regi, anslås de totale utgiftene til å gjennomføre folkeavstemningen til 130 mill. kr, og arbeidet med Odelstingsproposisjon må begynne senest 18 mnd før avstemningsdagen, forutsatt at den skal sendes på høring.

       Folkeavstemningen om EU ble ansett som en meget viktig demokratisk handling som måtte gjennomføres etter rutiner som gav sikkerhet for at de samme demokratiske prinsippene ble ivaretatt som ved stortingsvalg.

       Foran forutsettes det at en landsomfattende folkeavstemning krever at det etableres et tilsvarende apparat som ved stortingsvalg. Dette er kostnadskrevende. Avhengig av hvor sikkert man mener at resultatet må være og hvilke demokratiske rettigheter som må ivaretas, er det nok mulig å gjennomføre en folkeavstemning med mindre kostnader enn anslått ovenfor. Men vi har ingen erfaringer å bygge på verken sentralt eller i kommunene når det gjelder alternative gjennomføringsmåter. Det ville derfor være vanskelig å si noe om hva en forenklet gjennomføring ville koste og hvilke verdier forenklingen eventuelt ville gå på bekostning av. Det ville ta vesentlig lengre tid å planlegge en folkeavstemning hvis sentrale og lokale valgmyndigheter ikke kunne bygge direkte på erfaring og innarbeidede rutiner.

       Dersom det ikke skal avholdes forhåndsstemmegivning, vil en folkeavstemning koste rundt 80 mill. kr. og arbeidet med en odelstingsproposisjon må begynne senest 14 måneder før avstemningsagen.

Oppsummering

       Avvikling av en rådgivende folkeavstemning er meget ressurskrevende, med en direkte utgift på statsbudsjettet i størrelsesorden 80-130 mill. kr. Avstemningstemaet er uklart og det er uklart hvilke konkrete følger de alternative avstemningsresultatene skal få. Jeg er også redd en folkeavstemning i tråd med forslaget vil vanskeliggjøre arbeidet med å integrere innvandrere og flyktninger i vårt arbeids- og samfunnsliv. Jeg vil derfor anbefale at forslaget avvises.