Brev fra Kommunal- og regionaldepartementet til justiskomiteen, datert 1. april 1998.

Dok.nr.8:63 (1997-1998) - forslag fra stortingsrepresentantene Dag Danielsen, Carl I Hagen og Øystein Hedstrøm om å gjennomføre en landsomfattende folkeavstemming om asyl- og flyktningpolitikken

       Jeg viser til brev fra lederen for justiskomiteen til justisministeren av 10. mars i år der ovennevnte forslag var lagt ved. Brevet ble sendt videre til Kommunal- og regionaldepartementet 13. mars, idet dette departementet ble ansett som rette vedkommende for besvarelse av henvendelsen.

       Forslaget reiser en rekke spørsmål. Jeg vil her kommentere noen:

Situasjonsbeskrivelsen

       Forslaget gjengir innledningsvis tall på størrelsen av innvandrerbefolkningen i landet som helhet og i Oslo fra Statistisk sentralbyrå og Oslo-statistikken. Disse tallene er i hovedsak korrekte. Forslagsstillerne burde imidlertid opplyse om hva som menes med « innvandrerbefolkningen ». I dette begrepet legger Statistisk sentralbyrå personer født i utlandet av to utenlandske foreldre (førstegangs innvandrere) og personer født i Norge av foreldre som begge er født utenlands (andregenerasjons innvandrere). Begrepet inkluderer slik sett personer som er født og oppvokst i Norge og som er norske statsborgere. I St.meld. nr. 17 (1996-1997) Om innvandring og det flerkulturelle Norge er det valgt et annet begrep, nemlig « innvandrer ». Dette inkluderer bare den som er født i utlandet av to utenlandske foreldre. Med en slik definisjon blir det ca 192.000 innvandrere i Norge (1. januar 1996), og ikke 232.200 som det blir etter forslagsstillernes utvidete begrep.

       Forslagsstillerne gir videre sin vurdering av hvilke følger innvandringen har i Norge og andre europeiske land. Situasjonen svartmales og kan i beste fall kalles en ensidig situasjonsbeskrivelse. Jeg kan på ingen måte dele denne.

Rådgivende folkeavstemninger og folkestyre

       Jeg er prinsipielt enig i at den politiske debatten må avspeile det som opptar folk og at avstanden mellom folkemeningen og de politiske beslutningene blir minst mulig. I saker som er svært viktige for landet kan det være aktuelt å bruke rådgivende folkeavstemninger, dersom temaet egner seg for det. Jeg er overbevist om at tematet forslagsstillerne bringe fram, ikke egner seg. Det er i tillegg en rekke andre forhold som må tas i betraktning når man vurderer å ta i bruk rådgivende folkeavstemning. Jeg vil nevne noe av dette her.

Lovgrunnlaget

       Vi har ingen generell lov som regulerer gjennomføring av folkeavstemninger. Dersom det skal avvikles en landsomfattende, rådgivende folkeavstemning, må det vedtas en lov om gjennomføringen.

       Forut for f.eks folkeavstemningen om medlemskap i EU måtte det således vedtas en lov. Den bygde på bestemmelsene om stortingsvalg, fordi valgordningen er kjent både hos lokale valgmyndigheter og hos velgerne. Dessuten bygger valgordningen på allment anerkjente prinsipper, som hemmelig valg, alminnelig stemmerett, at alle stemmeberettigede kun har én stemme og at stemmegivningen skjer i rolige og verdige former. Sammen med bestemmelser som forebygger feil ved valghandlingen og opptellingen, bidrar de til at valgresultatet får tillit i befolkningen. En ordning som er vel innarbeidet vil dessuten medføre færre feil ved avviklingen av avstemningen.

       Ved vedtagelsen av loven ble det lagt stor vekt på å skape tillit til avstemningsresultatet. Velgerne fikk derfor så langt som mulig de samme rettighetene og mulighetene til å bruke stemmeretten som ved stortingsvalg. Velgerne fikk tilsvarende adgang til å forhåndsstemme både innenriks og utenriks. Velgerne fikk samme adgang til å klage over gjennomføringen som ved stortingsvalg. Stortinget hadde øverste avgjørelsesmyndighet og øverste kontrollansvar.

       I forbindelse med folkeavstemningen om medlemskap i EU i 1994 begynte Kommunaldepartementet arbeidet med lovproposisjonen i oktober/november 1993. Det første notatet ble sendt kommunalministeren 27. januar 1994. Proposisjonen ( Ot.prp. nr. 79 (1993-1994) ) ble behandlet i statsråd 27. mai, innstillingen i Odelstinget 14. juni ( Innst.O.nr.69 (1993-1994)) og lovvedtaket ble sanksjonert 24. juni 1994. Det vil si at lovarbeidet totalt tok 8 måneder.

       Dersom utkast til lov om folkeavstemning om asyl- og flyktningepolitikken skal behandles etter vanlige regler, må man legge til minst 3 måneders behandlingstid. På bakgrunn av at vi har fersk erfaring med å skrive utkast til lov om folkeavstemning, regner vi allikevel med at den totale behandlingstiden kan beregnes til netto 9 mnd fra departementet begynner utredningsarbeidet til loven er sanksjonert.

Tidspunkt for avstemningen

       Forslagsstillerne angir ikke noe tidspunkt for en eventuell folkeavstemning. Valg av tidspunkt vil få betydning for fremmøtet og for avstemningens legitimitet. En mulighet er at den gjennomføres før, samtidig med eller etter kommunestyrevalget i september 1999.

       Valg av tidspunkt vil også få betydning for hvor store kostnadene blir. Dersom avstemningen slås sammen med et valg, vil man antakelig spare noe av de administrative utgiftene. Innsparingene antas allikevel ikke å bli så store fordi avviklingen av valg allerede er et så stort prosjekt at det ikke er vesentlige stordriftsfordeler å innhente ved å slå dem sammen.

       Dersom avstemningen slås sammen med et valg, er det grunn til å anta at faren for feil i avviklingen øker vesentlig. Når kommunene skal holde rede på flere regelverk og flere typer valgmateriell under forberedelsene og holde valg og folkeavstemning adskilt i valglokalene, vil faren for feil øke. Menge velgere vil også ha problemer med å holde valgene fra hverandre, slik at vi løper en risiko for at mange stemmer må forkastes, både ved valget og folkeavstemningen. I utgangspunktet vil jeg derfor ikke anbefale at en landsomfattende folkeavstemning holdes samtidig med et valg.

Forberedelse av folkeavstemning

       Hvis det gjennomføres en sentral folkeavstemning om et politikkområde som allerede har stor oppmerksomhet i media, vil media « frivillig » ivareta velgernes behov for informasjon om at det skal holdes folkeavstemning, hva den skal dreie seg om og når avstemningsdagen skal være. Men det vil allikevel være behov for en bredt anlagt informasjonskampanje som formidler opplysninger av mer valgteknisk karakter. Det må også produseres diverse valgmateriell.

       Valgmateriellet kan ikke settes i produksjon før det er endelig bestemt at det skal holdes folkeavstemning og hva avstemningstemaet skal være. Dessuten må det foreligge en bevilgning til utgiftene.

       Dersom folkeavstemningen ikke holdes samtidig med et valg eller stemmerettsreglene er ulike ved valget og folkeavstemningen, må det skrives ut egne manntall til folkeavstemningen. (Personer med tre års boansiennitet men som ikke er norske statsborgere, har stemmerett ved kommunestyrevalg men ikke ved stortingsvalg og hadde det heller ikke ved folkeavstemningen i 1994.)

       Kommunene er pålagt en stor del av arbeidet med avviklingen av valg. Ved folkeavstemningen i 1994 var de pålagt de samme oppgavene. I og med at det er et stort apparat som skal settes i verk i kommunene og i Posten, og dels i fylkeskommunene, må departementet sende ut rundskriv og orientere kommunene, fylkeskommunene og Posten om lovpålegget og om de ulike oppgavene de har ansvaret for, i god tid før forberedelsene skal begynne. I 1994 sendte vi ut fem rundskriv om folkeavstemningen (til sammen 240 sider). Første rundskriv ble sendt ut fem og en halv mnd før avstemningsdagen. Hovedrundskrivet ble sendt ut tre mnd før avstemningsdagen. Det sier seg selv at det krever tid og ressurser i kommunene å sette seg inn i så omfattende stoff.

Avstemningstema

       Det er viktig for avstemningens legitimitet at det formuleres et avstemningstema som er lett å forstå. Det er videre viktig at det er klart hvilke følger de to avstemningsutfallene skal ha.

       Det foreslåtte voteringstemaet « bør Norge sterkt begrense tildelingen av asyl- og varig oppholdstillatelse i forhold til dagens praksis? » er på flere punkter uklart. Her skal jeg bare nevne noen:

-	Tildelingen av asyl følger av utlendingslovens regler. Ønsker forslagsstillerne at loven skal endres? Dette sies det intet om i dokumentet.

-	Regjeringen kan ikke i dag vedta hvor mange søknader om asyl som skal tas til behandling. Mener forslagsstillerne at slik begrensning skal innføres? Meg bekjent har intet europeisk land satt et tak på hvor mange søknader som skal behandles og så avstå fra å behandle saker etter at taket er nådd.

-	Norge har sluttet seg til FNs flyktningkonvensjon av 1951 med tilleggsprotokoll av 1967 og dermed forpliktet seg til å følge visse regler og prinsipper. Skal et « ja » til det foreslåtte voteringstemaet bety at Norge skal erklære seg ubundet av denne konvensjonen?

-

«Varig oppholdstillatelse» kalles i utlendingsloven bosettingstillatelse. Når en person har hatt oppholdstillatelse som kan danne grunnlag for bosettingstillatelse i tre år, får vedkommende etter dagens regler bosettingstillatelse. I voteringstemaet spørres det om tildelingen av varig oppholdstillatelse sterkt skal begrenses? Det er uklart hva dette skal bety.

-

Voteringstemaet inneholder formuleringen «... i forhold til dagens praksis». For mange vil det være uklart hva som ligger i dette. Noen kan oppfatte at det her først og fremst siktes til dagens vurdering av innkomne søknader. Andre kan oppfatte at det siktes til det antall som i dag får asyl og varig oppholdstillatelse. Med et « Ja » i avstemningen kan noen mene at asyl- og oppholdsreglene og anvendelsen av dem skal gjøres strengere. Med flere søknader kan likevel resultatet bli at flere får asyl og varig opphold enn i dag. Andre kan mene at det skal settes et tak på hvor mange som skal få asyl og varig opphold. Dette kan gi en « først til mølla »-situasjon, der asylreglene settes ut av spill når taket er nådd.

       Samlet betyr dette at følgende av de alternative voteringsutfallene er høyst uklare. Dette gjør at temaet ikke er egnet for en folkeavstemning.

       Det er også andre grunner til at jeg anser det foreslåtte voteringstemaet som lite egnet. En fokusering på dette temaet over lang tid vil virke splittende på det norske folk og forsterke tendensen til å se på flyktninger og innvandrere som noen « andre » som ikke har en naturlig plass i det norske samfunnet. Mange års integreringsbestrebelser kan fort forskusles om vi får en opphetet debatt rundt det foreslåtte temaet.

Finansiering av en folkeavstemning

       Det må eventuelt fremmes en egen Stortingsproposisjon om tilleggsbevilgning. I 1994 strakk dette arbeidet seg over tre måneder. Forutsatt at en landsomfattende folkeavstemning gjennomføres etter de samme hovedprinsippene som i 1994, og at det skal gjennomføres forhåndsstemmegivning innenriks i Postens regi, anslås de totale utgiftene til å gjennomføre folkeavstemningen til 130 mill. kr, og arbeidet med Odelstingsproposisjon må begynne senest 18 mnd før avstemningsdagen, forutsatt at den skal sendes på høring.

       Folkeavstemningen om EU ble ansett som en meget viktig demokratisk handling som måtte gjennomføres etter rutiner som gav sikkerhet for at de samme demokratiske prinsippene ble ivaretatt som ved stortingsvalg.

       Foran forutsettes det at en landsomfattende folkeavstemning krever at det etableres et tilsvarende apparat som ved stortingsvalg. Dette er kostnadskrevende. Avhengig av hvor sikkert man mener at resultatet må være og hvilke demokratiske rettigheter som må ivaretas, er det nok mulig å gjennomføre en folkeavstemning med mindre kostnader enn anslått ovenfor. Men vi har ingen erfaringer å bygge på verken sentralt eller i kommunene når det gjelder alternative gjennomføringsmåter. Det ville derfor være vanskelig å si noe om hva en forenklet gjennomføring ville koste og hvilke verdier forenklingen eventuelt ville gå på bekostning av. Det ville ta vesentlig lengre tid å planlegge en folkeavstemning hvis sentrale og lokale valgmyndigheter ikke kunne bygge direkte på erfaring og innarbeidede rutiner.

       Dersom det ikke skal avholdes forhåndsstemmegivning, vil en folkeavstemning koste rundt 80 mill. kr. og arbeidet med en odelstingsproposisjon må begynne senest 14 måneder før avstemningsagen.

Oppsummering

       Avvikling av en rådgivende folkeavstemning er meget ressurskrevende, med en direkte utgift på statsbudsjettet i størrelsesorden 80-130 mill. kr. Avstemningstemaet er uklart og det er uklart hvilke konkrete følger de alternative avstemningsresultatene skal få. Jeg er også redd en folkeavstemning i tråd med forslaget vil vanskeliggjøre arbeidet med å integrere innvandrere og flyktninger i vårt arbeids- og samfunnsliv. Jeg vil derfor anbefale at forslaget avvises.