1. Sammendrag

1.1 Innledning

       Likningskontorenes fastsettelse av skatt og trygdeavgift utgjør grunnlaget for bl.a. skattekravene mot de skattepliktige og fordelingen av skatt mellom skattekreditorene. DSB-systemet med grunnlagsdata er et viktig hjelpemiddel i likningen av lønnstakere, pensjonister m.v. og bistår likningskontorene med å utføre og holde oversikt over saksbehandlingen. Grunnlagsdata er opplysninger om skattyternes formues- og inntektsforhold innberettet fra arbeidsgivere, pensjonskasser, trygdeetaten, bank- og finansieringsinstitusjoner m.v. Lett likning er enkel saksbehandling hvor skattyters påstand i selvangivelsen i utgangspunktet legges til grunn.

       Revisjonen av skatteregnskapet og statsregnskapet, kap. 5501 Skatter på formue og inntekt og kap. 5700 Folketrygdens inntekter, omfatter bl.a. fastsettelsesområdet. Formålet med revisjon av fastsettelsesområdet er å kontrollere om skatt på formue og inntekt samt trygdeavgift blir fastsatt etter gjeldende regler. Kontrollen har vært rettet mot behandlingsnivået lett likning i DSB-systemet bl.a. for å bedømme kvaliteten på dette. Det er tatt sikte på å klarlegge de viktigste årsakene til at vesentlige feil og mangler oppstår i likningen, og at feilene ikke oppdages av den interne kontrollen i systemet og på å klarlegge de skattemessige konsekvensene av feilene.

       Revisjonen er foretatt i perioden oktober 1996 til april 1997 ved likningskontorene i Oslo, Bærum, Tromsø, Drammen, Sandnes, Sarpsborg, Asker og Arendal.

1.2 Oppsummering av undersøkelsen

       Kontrollmaterialet utgjør et utvalg på 3.643 selvangivelser fra lister over personlige skattytere som er framkommet ved maskinelle feilsøkingskontroller. Følgende poster i DSB-systemet er gjennomgått:

       Skatteetatens sentrale satsingsområder utgjør fra 1996 kontroll av tyngre skattegrupper og grunnlagsdatakontroller. Flere av likningskontorene i undersøkelsen har gitt uttrykk for at balansegangen mellom disse viktige arbeidsområdene og kvalitetssikring av lett likning har vært vanskelig, og dette har ført til en streng prioritering av hvilke områder som skal kontrolleres. Hovedkonklusjonen etter gjennomført revisjon er at det fortsatt oppstår vesentlige feil ved likningen av personlige skattytere.

1.3 Skattedirektoratets kommentarer

       Skattedirektoratet har i brev av 4. juli 1997 til Finansdepartementet gitt omfattende kommentarer til de konkrete forhold som er tatt opp og til rapportens konklusjoner og anbefalinger. Det framgår av svaret at Skattedirektoratet har få innsigelser til de konkrete forhold som er påpekt. Direktoratet understreker imidlertid at det ikke er mulig for likningskontorene å foreta fullstendig kontroll av alle skattytere med de ressurser de har til rådighet. De forhold som er avdekket har også sammenheng med et komplisert regelverk og de forvaltningsprinsippene som ligger til grunn for likningsbehandlingen.

       Direktoratet slutter seg til Riksrevisjonens anbefalinger og mener at en rekke tiltak som er gjennomført fra og med inntektsåret 1996, er i tråd med disse, og som samlet sett vil bidra til en generell kvalitetsforbedring på denne delen av likningsbehandlingen. Direktoratet anser Riksrevisjonens funn og kommentarer som viktige, både i forhold til direktoratets egne erfaringer og egen prioritering av tiltak, rutiner og retningslinjer for kvalitetssikring av lett likning de senere år, og som støtte til det videre arbeid med kvalitetssikring av likningsbehandlingen.

       Av tiltak som er iverksatt fra og med inntektsåret 1996, nevner direktoratet bl.a.:

       Direktoratet har videre tatt Riksrevisjonens anbefalinger til etterretning vedrørende behovet for:

1.4 Finansdepartementets kommentarer

       I Finansdepartementets svarbrev av 4. august 1997 til Riksrevisjonen har departementet merket seg at Skattedirektoratet slutter seg til Riksrevisjonens anbefalinger og at en rekke tiltak som er gjennomført fra og med inntektsåret 1996, er i tråd med disse.

       Departementet finner rapporten interessant og nyttig, og mener den viser at det fortsatt gjenstår en del før kvaliteten på likningen når ønsket nivå. Ny teknologi og bruk av grunnlagsdata har bl.a. gjort det mulig å gjennomføre langt grundigere kontroller av flere selvangivelser enn tidligere. Sannsynligheten for å avdekke feil eller differanser mellom påstand og grunnlagsdata har etter departementets vurdering økt betydelig etter innføringen av datastøttet selvangivelsesbehandling. Etter departementets mening kan det være flere grunner til avvik mellom skattyters påstand og grunnlagsdata. Departementet gir uttrykk for at en del av de ubevisste feilene hos skattyteren vil være til hans ugunst, dvs. medføre høyere skatt dersom feilene ikke blir oppdaget og rettet opp.

       Det blir videre anført fra departementet at skatteetaten er pålagt å rette ressursinnsatsen inn mot de områder hvor den forventes å gi størst effekt i forhold til etatens hovedmål. Departementet oppgir at det er bred politisk aksept og forståelse for at skatteetaten må legge opp arbeidet på denne måten, og at det er umulig å bygge opp et kontrollapparat med kapasitet og kompetanse til årlig å avdekke alle tenkelige feil i over 3,3 millioner selvangivelser. Departementet viser til at det i denne forbindelse har vært en sentral strategi å automatisere så mye som mulig av likningsbehandlingen, slik at personalressursene kan frigjøres for tyngre kontroller og likningsbehandling, særlig av næringsdrivende og andre grupper med kompliserte skatteforhold og hvor det ofte er tale om langt større beløp enn for personlige skattytere.

       Departementet er enig i at ingen av de forhold som er påpekt kan tilskrives tekniske feil og svakheter ved selve DSB-systemet. At feil og mangler i selvangivelsene ikke blir avdekket og korrigert av likningskontorene, har etter departementets mening sammenheng med likningskontorenes prioriteringer og muligheter og kapasitet til å benytte den overskuddsinformasjon som ligger i systemet.

       Utgangspunktet er at skattyters påstand ikke skal fravikes uten nærmere undersøkelser og vurderinger av opplysninger om individuelle forhold. Likningskontorene har langt fra kapasitet til å følge opp alle maskinelle kontroller som DSB-systemet og datagrunnlaget gir adgang til. Departementet mener Riksrevisjonens undersøkelse viser at det fortsatt gjenstår noe før utvelgelsen og gjennomføringen av de maskinelle kontrollene når et tilfredsstillende nivå. For øvrig vises det til at direktoratet allerede har gjennomført og planlagt en rekke tiltak som vil høyne kvaliteten på likningen.

       Etter departementets vurdering er de samlede resultatene innen likningsbehandlingen ikke tilfredsstillende nok. Det må derfor i tiden framover legges ned betydelig innsats for å bedre kvaliteten på likningsarbeidet og ved å effektivisere de maskinelle kontrollene av selvangivelsene samt i videreutvikling av DSB-systemet. Direktoratet legger for øvrig stor vekt på å gi sentrale anbefalinger og råd om gjennomføringen av de maskinelle kontrollene, slik at kontrollene blir mer effektive. Skattedirektoratet arbeider med å gi mer individuelle anbefalinger til hvert likningskontor om gjennomføringen av de maskinelle kontrollene, herunder en videreutvikling av de obligatoriske kontrollene.

       Finansdepartementet viser videre til utviklingen av ordningen med forhåndsutfylte selvangivelser (PSA-prosjektet), som i stor grad vil eliminere den type feil som Riksrevisjonen har avdekket i denne undersøkelsen.

       Departementet uttaler avslutningsvis at det følger nøye opp skatteetatens arbeid for å heve kvaliteten på det samlede likningsarbeid. Direktoratets svar viser at etaten legger vekt på dette, og at det arbeides med en rekke ulike tiltak som hver for seg og samlet sett vil bidra til en positiv utvikling.

1.5 Riksrevisjonens bemerkninger

       Riksrevisjonen vil bemerke at kontrollen viser at det fortsatt oppstår vesentlige feil og mangler ved likningen av personlige skattytere. Resultatene av kontrollen og Skattedirektoratets landsomfattende oversikter over beløpsdifferanser mellom grunnlagsdata og påstand/likning indikerer at betydelige skatteinntekter går tapt på landsbasis. Mange skattytere blir dessuten iliknet mer skatt enn det som skal betales etter gjeldende regelverk. Det er særlig alvorlig at undersøkelsen viser at mange som mottar trygdeytelser, får en større skattebelastning enn regelverket tilsier. Undersøkelsen har dessuten vist at det er en rekke tilfeller av manglende grunnlagsdata og feil innberettede grunnlagsdata i kontrollmaterialet. Riksrevisjonen er enig i at ingen av de forhold som er påpekt, kan tilskrives tekniske feil ved selve DSB-systemet.

       Riksrevisjonen har for øvrig merket seg at skatteetaten arbeider med en rekke ulike tiltak som hver for seg og samlet sett vil bidra til forbedringer i kvaliteten på likningsarbeidet, og at departementet vil følge opp dette arbeidet. Flere av de gjennomførte tiltakene er i samsvar med Riksrevisjonens anbefalinger til forbedringer.

1.6 Finansdepartementets svar

       Når det gjelder uttalelser i antegnelsen og rapporten om at undersøkelsen « indikerer at betydelige skatteinntekter går tapt på landsbasis » har departmentet følgende kommentarer:

1.7 Riksrevisjonens uttalelse

       Riksrevisjonens merknader om at betydelige skatteinntekter går tapt på landsbasis, tar utgangspunkt i at den foretatte undersøkelsen berører noen av de mest omfattende og beløpsmessig største postene i selvangivelsen på inntektsområdet, bl.a. lønnsinntekt og overskudd på utgiftsgodtgjørelse. Likningskontorenes prioriteringer gjennom maskinelle feilsøkingskontroller har til dels vært svært ulike, og en rekke konkrete eksempler i kontrollmaterialet indikerer stor feilrisiko på disse vesentlige områdene. Kvalitetssikringen av risikofylte poster i selvangivelsen synes å ha vært for ressurskrevende til å oppnå tilfredsstillende kvalitet på likningen for inntektsåret 1995. Riksrevisjonen fastholder derfor sin merknad.

       Riksrevisjonen konstaterer at likningen av personlige skattytere fortsatt er beheftet med feil og mangler som fører til manglende beskatning av inntekter og svekket rettssikkerhet for enkelte skattytergrupper. Riksrevisjonen har merket seg at Finansdepartementet er enig i at den aktuelle kvaliteten på likningen ikke er tilfredsstillende, og at det vil bli lagt vekt på ytterligere innsats for å bedre kvaliteten på likningsarbeidet og effektivisere de maskinelle kontrollene av selvangivelsene.

       Saken sendes Stortinget « Til observasjon ».

       Komiteen tilskrev Finansdepartementet i brev av 6. november 1997 hvor man ba om departementets kommentarer vedrørende en del mediaoppslag på bakgrunn av Riksrevisjonens undersøkelse når det bl.a. gjaldt « Pensjoner og andre trygdeytelser (aldersgruppen til og med 69 år), herunder hva Finansdepartementet har gjort for å rette opp feilene etter at departementet var gjort kjent med resultatet av Riksrevisjonens undersøkelse. Departementets svar av 12. desember 1997 følger som vedlegg til innstillingen.

2. Komiteens merknader

      Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Inger Lise Husøy, Laila Kaland, lederen Jørgen Kosmo og Gunnar Skaug, fra Fremskrittspartiet, Carl I Hagen og Vidar Kleppe, fra Kristelig Folkeparti, Odd Holten og Kari Økland, fra Høyre, Svein Ludvigsen og fra Sosialistisk Venstreparti, Kristin Halvorsen, har merket seg at revisjonen av skatteregnskapet og statsregnskapet, kap. 5501 Skatter på formue og inntekt og kap. 5700 Folketrygdens inntekter har vært kontroll vedrørende skattelikningen for inntektsåret 1995 for utvalgte poster i DSB-systemet (Datastøttet selvangivelsesbehandling). Komiteen har videre merket seg at formålet med revisjonen er å kontrollere om skatt på formue og inntekt samt trygdeavgift blir fastsatt etter gjeldende regler.

       Komiteen registrerer at revisjonen er foretatt ved 8 ulike likningskontorer og at kontrollmaterialet utgjør et utvalg på 3.643 selvangivelser fra lister over personlige skattytere som er framkommet ved maskinelle feilsøkingskontroller.

       Komiteen har merket seg at Rikrevisjonens kontroll viser at det, spesielt når det gjelder lønnsinntekter og overskudd på utgiftsgodtgjørelse, fortsatt oppstår vesentlige feil og mangler ved likningen av personlige skattytere, og dette indikerer at betydelige skatteinntekter går tapt på landsbasis. Komiteen finner dette svært uheldig.

       Komiteen finner det videre alvorlig at undersøkelsen viser at mange som mottar trygdeytelser, får en større skattebelastning enn regelverket tilsier. Komiteen registrerer at undersøkelsen har vist at det er en rekke tilfeller av manglende grunnlagsdata og feil innberettede grunnlagsdata i kontrollmaterialet. Komiteen støtter at dette kan svekke rettssikkerheten for enkelte skatteytergrupper. Komiteen har merket seg at ingen av de forhold som er påpekt, kan tilskrives tekniske feil ved selve DSB-systemet.

       Komiteen ser positivt på at skatteetaten arbeider med en rekke ulike tiltak som vil bidra til forbedringer i kvaliteten på likningsarbeidet, og forutsetter at departementet vil følge opp dette arbeidet. Komiteen registrerer at flere av de gjennomførte tiltakene er i samsvar med Riksrevisjonens anbefalinger til forbedringer.

       Komiteen registrerer at departementet er uenig til Rikrevisjonens uttalelse i antegnelsen og rapporten om at undersøkelsen « indikerer at betydelige skatteinntekter går tapt på landsbasis ».

       Komiteen har det utgangspunkt at feil som medfører konsekvenser for skattebetalerne i størst mulig grad skal rettes opp. Komiteen viser i denne forbindelse til komtieens brev til Finansdepartementet av 6. november 1997 vedrørende « Pensjoner og andre trygdeytelser (aldersgruppen til og med 69 år), samt departementets svarbrev av 12. desember 1997. Komiteen er tilfreds med dette.

       Komiteen slutter seg til Riksrevisjonen forslag til desisjon « Til observasjon ».

3. Komiteens tilråding

   Komiteen viser til dokumentet og til det som står foran, og anbefaler Stortinget til å gjøre slikt

       Dok.nr.3:03 (1997-1998) - Riksrevisjonens antegnelse vedrørende skattelikningen for inntektsåret 1995 ved utvalgte poster i DSB-systemet (Datastøttet selvangivelsesbehandling) - vedlegges protokollen.

Vedlegg 1

Brev fra kontroll- og konstitusjonskomiteen til Finansdepartementet, datert 6. november 1997.

       Kontroll- og konstitusjonskomiteen har for tiden Dok.nr.3:03 (1997-1998) til behandling.

       På bakgrunn av Riksrevisjonens undersøkelse når det bl.a gjelder « Pensjoner og andre trygdeytelser (aldersgruppen til og med 69 år) », jf. rapportens pkt. 3.3 har det i landets aviser de senere dager fremkommet en del skriverier. Ifølge avisene har det vært en utvikling i saken i retning av at ligningskontorene bl.a skal granske disse sakene på nytt.

       Komiteen ønsker i denne forbindelse Finansdepartementets kommentarer til saken, herunder hva Finansdepartementet har gjort for å rette opp feilene etter at departementet ble gjort kjent med resultatene av Riksrevisjonens undersøkelse. Det bes videre nærmere redegjort for de påstander som fremkommer i Per A Johansens artikkel i Aftenposten torsdag 6. november 1997 side 3.

       På grunn av komiteens fremdrift i saken bes det om snarlig tilbakemelding.

Vedlegg 2

Brev fra finansminister Gudmund Restad til kontroll- og konstitusjonskomiteen, datert 12. desember 1997.

Riksrevisjonens undersøkelse vedrørende skattelikningen for inntektsåret 1995 - Dok.nr.3:03 (1997-1998)

       Det vises til brev av 6. november 1997 fra Kontroll- og konstitusjonskomiteen.

1.

       Brevet tar opp den del av Riksrevisjonens undersøkelse som gjelder « Pensjoner og andre trygdeytelser (aldersgruppen til og med 69 år) », jf. rapportens pkt 3.3. Det bes om Finansdepartementets kommentarer til saken, herunder hva departementet har gjort for å rette opp feilene etter at departementet ble gjort kjent med resultatene av Riksrevisjonens undersøkelse. Det bes videre redegjort for de påstander som fremkommer i Per A Johansens artikkel i Aftenposten torsdag 6. november 1997.

       I pkt 2 nedenfor gis nærmere kommentarer til den aktuelle del av rapporten, særlig i tilknytning til oppretting av feil. I pkt 3 gis en redegjørelse for påstandene i den angitte avisartikkel. Punkt 4 inneholder noen mer generelle betraktninger om forholdet mellom feil og kontrollinnsats i likningsarbeidet. I pkt 5 drøftes pensjonistlikningen nærmere på dette generelle grunnlag.

2.

       Riksrevisjonens undersøkelse avdekket feil i 1995-likningen for et mindre utvalg pensjonister i åtte kommuner. Disse pensjonistene hadde ført opp pensjon som lønn i selvangivelsen, og denne feilføringen ble ikke oppdaget under likningsbehandlingen i de aktuelle kommuner. Dette resulterte i at det for disse pensjonistene ble fastsatt for høy trygdeavgift, 7,8 prosent i stedet for 3 prosent.

       De konkrete feil som gjennom undersøkelsen ble påvist av Riksrevisjonen på dette området, ble av de aktuelle likningskontor i hovedsak rettet opp eller besluttet tatt opp som endringssak før undersøkelsen ble forelagt departementet. Dette skjedde i forbindelse med tilbakemeldingen fra Riksrevisjonen om resultatene av kontrollen for eget kontor og den verifisering av undersøkelsen og tilbakemelding til Riksrevisjonen som hvert enkelt kontor skulle gjøre. Dette fremgår delvis av den fullstendige rapporten. Dette er i tråd med skatteetatens retningslinjer om at opplagte feil som oppdages under likningsbehandlingen, skal rettes opp. Det var således i denne forstand ikke nødvendig å granske disse aktuelle sakene på nytt. Skattedirektoratet har imidlertid sendt ut en påminnelse til de berørte likningskontor om å gjennomføre de endringer som gjensto.

       Etter kontakter mellom departementet og Skattedirektøren ble det besluttet at alle likningskontor skulle gjennomføre undersøkelser i denne aktuelle pensjonistgruppen og rette opp de feil som ble funnet. Mulighetene for slik feilføring var begrenset til pensjonister under 70 år som ikke hadde benyttet forenklet selvangivelse, men den fullstendige selvangivelsen. Heller ikke gjaldt denne feilmuligheten pensjonister som pga skattebegrensingsreglene ikke skulle betale skatt. Derfor var det ikke nødvendig med en full granskning av alle landets pensjonister.

       Departementet finner grunn til å understreke at det norske skattesystemet i stor grad bygger på skattyternes ansvar og plikt til å fylle ut selvangivelsen korrekt og fullstendig. Skattyternes egne opplysninger (påstander) er således et primært grunnlag for likningsmyndighetenes inntekts- og formuesfastsettelser.

       Departementet vil ellers bemerke at ny teknologi og bruk av grunnlagsdata har gjort det mulig å gjennomføre langt grundigere kontroller av flere selvangivelser enn tidligere. Sannsynligheten for å avdekke feil eller differanser mellom skattyters påstand i selvangivelsen og grunnlagsdata (avvikstilfellene) har økt betydelig etter innføringen av datastøttet selvangivelsesbehandling.

       Riksrevisjonens undersøkelse er metodisk gjennomført som en slik avviksundersøkelse, hvor de etter gjennomføring av maskinelle kontroller har fått ut en liste med avvik, i de omtalte tilfeller avvik mellom påstand og grunnlagsdata.

       Likningskontorene gjennomfører en rekke maskinelle kontroller for å avdekke feil, både til gunst og ugunst for skattyterne. Hvilke kontroller som gjennomføres ved det enkelte kontor, avgjøres ut fra sentrale og lokale prioriteringer basert på faglig erfaringsmateriale. Når ikke alle feil og mangler i selvangivelsene blir avdekket og korrigert av likningskontorene, har dette sammenheng med likningskontorenes prioriteringer og muligheter og kapasitet til å benytte seg fullt ut av den informasjon som ligger i systemet. Oppfølgingen av mange av de maskinelle kontrollene som avdekker slike avvik, er svært ressurskrevende.

       Utgangspunktet for likningskontorene er videre at skattyters påstand ikke skal fravikes uten nærmere undersøkelser og vurderinger av opplysninger om individuelle forhold. Riksrevisjonens undersøkelse har vist at det i forhold til enkelte grupper hvor det er stor risiko for feilføring, kan være nyttig å gjennomføre kontrollen på den måte som Riksrevisjonen har gjort. Dette har også enkelte av de undersøkte likningskontor pekt på i sin tilbakemelding til Riksrevisjonen.

       Etter innføring av forhåndsutfylt selvangivelse vil for øvrig ikke slike feil som dette kunne oppstå, fordi posten for pensjon da vil være fylt ut på forhånd av likningsmyndighetene på grunnlag av opplysninger fra trygdekontoret. En begrenset prøvedrift i 5 kommuner er planlagt gjennomført i 1998 for likningen for inntektsåret 1997, jf Ot.prp.nr.1 (1997-1998) kap 16.

       Det vises ellers til omtalen i Dok.nr.3:03 (1997-1998) av Skattedirektoratets og departementets kommentarer til undersøkelsen. Det fremgår her at departementet finner Riksrevisjonens rapport interessant og nyttig, og at undersøkelsen viser at det fortsatt gjenstår en del før kvaliteten på likningen når ønsket nivå. Det vises også til departementets svar til antegnelsen hvor det bl.a fremgår at departementet har bedt direktoratet om å legge vekt på å videreutvikle DSB-systemet slik at grundigere og mer omfattende kontroller kan gjennomføres med minimal manuell oppfølging.

3.

       Den konkrete artikkelen i Aftenposten 6. november d.å omtaler i hovedsak prosessen frem til offentliggjøringen av Dok.nr.3:03 (1997-1998). Finansdepartementet har følgende kommentarer:

       Aftenposten anmodet ved brev av 11. august d.å om innsyn i tre dokumenter; Riksrevisjonens rapport, Skattedirektoratets uttalelse av 4. juli d.å og Finansdepartementets uttalelse av 4. august d.å. Avisen fikk 18. august d.å oversendt de to sistnevnte i sin helhet, men kun deler av rapporten (kap 1 og 2). Årsaken var at rapporten i sin daværende, fullstendige form inneholdt taushetsbelagte opplysninger, noe som også Riksrevisjonen påpekte ved oversendelsen av rapporten. Offentliggjøring ville også avdekke skatteetatens kontrollmetoder. Dette gikk klart fram av departementets oversendelsesbrev til Aftenposten, som også er delvis sitert i artikkelen.

       Riksrevisjonen bearbeidet så rapporten med sikte på offentliggjøring i forbindelse med antegnelsene for 1996. Finansdepartementet ga i sluttbehandlingen av den nye versjonen råd til Riksrevisjonen for å sikre at denne ikke inneholdt opplysninger som kunne skade liknings- og kontrollarbeidet. En bearbeidet og noe forkortet versjon av rapporten er inntatt i Dok.nr.3:03 (1997-1998), som ble avlevert og offentliggjort 31. oktober 1997.

4.

4.1 Departementet vil først redegjøre mer generelt for omfanget og ulike former for avvik mellom skattyternes data i selvangivelsen og registrerte grunnlagsdata i skatteetaten.

       Grunnlagsdata for 1995 gjaldt innberettede data i ca 28,9 millioner kontrolloppgaver fra arbeidsgivere, banker, forsikringsselskaper, pensjonsinnretninger mv (herav ca 6,7 millioner lønnsoppgaver). Skattyterne får kopi av disse kontrolloppgavene. Videre omfatter grunnlagsdata også historiske data fra tidligere års likning, samt interne, lokale likningsregistre for fast eiendom (ca 1,5 millioner likningstakster) og andre data som ikke krever årlige innrapporteringer av hele massen. Visse standardfradrag mv som kan beregnes maskinelt ut fra andre grunnlagsdata, inngår også i de samlede grunnlagsdata.

       I en fullstendig selvangivelse kan det anslås å være gjennomsnittlig i hvertfall 10 førte data. Med utgangspunkt i at ca halvparten av landets ca 3,3 millioner skattytere leverer full selvangivelse, kan derfor volumet på førte data for 1995 anslås til minst 16,5 millioner. De fleste av disse dataene skal ikke bare føres korrekt av skattyterne i sine primære rubrikker i selvangivelsene, men skal også inngå korrekt i flere overføringer og summeringer før det endelige skattegrunnlag framkommer i sluttsummer for formue og inntekt. Det samlede antall føringer av tall i fullstendige selvangivelser kan anslås til i hvert fall 33 millioner hvert år.

       Så store volumer for manuell føring av tall i selvangivelsene medfører erfaringsmessig et stort antall feilføringer, selv om den relative andel feil er liten. Dette gjelder til tross for at skattyteren i det enkelte tilfelle normalt har kontrolloppgavekopiene sine foran seg og bare skal føre korrekt avskrift av dem inn i selvangivelsen og deretter summere og overføre korrekt til sluttrubrikkene. Hvis 98 % av alle manuelle føringer er korrekt, blir det likevel 700.000 feil. En feilprosent mellom 2 og 5 (altså korrekt føring i 95-98 % av tilfellene) kan nok anses realistisk ved befolkningens skjemaføring på det område det her gjelder.

       I det tidligere manuelle likningssystem var det bare mulighet for enkeltvis avdekking av avvik, ved at saksbehandleren på likningskontoret satt med selvangivelsen og kontrolloppgavene og sammenlignet dataene i dem. Også i dette system var det av ressurshensyn nødvendig å unnlate å reagere på en stor mengde mindre feil. Samtidig var det også lett for saksbehandleren å overse avvik som ikke var iøynefallende. Uttrykket « mølling » ble brukt om summarisk saksbehandling der likningsfunksjonæren i stor grad godtok lønnstakeres og pensjonisters selvangivelsesføring uten oppretting, etter en rask gjennomblading av den enkelte selvangivelse. Unntak fra møllingsrutinen gjaldt bl.a når kontrolloppgavene indikerte større feil eller skattyteren tilhørte de særlig ressurssvake som ikke evnet å ivareta sine legitime interesser under føringen av selvangivelsen. Det skjedde ingen systematisk registrering av avvikene mellom førte data og grunnlagsdata. Verken overordnede i skatteetaten eller Riksrevisjonen hadde mulighet for å drive systematisk kontroll og avdekking av likningsfeil med utgangspunkt i avvikslister.

       Disse avdekkingsmulighetene har endret seg betydelig gjennom den teknologiske utvikling av likningsarbeidet. For det første kan alle grunnlagsdata fra og med inntektsåret 1996 komme fram ordnet og systematisert på en dataskjerm hos saksbehandleren. For det andre blir førte data i selvangivelsen skrevet inn (registrert) i datasystemet. Lister over avvik mellom førte data og grunnlagsdata kan dermed produseres ved enkle maskinkjøringer, og disse kan utnyttes mer eller mindre gjennom sentral og lokal opp- eller nedprioritering av ulike kontrollområder. Skattedirektoratet utfører nå også landsdekkende maskinkjøringer for å kunne danne seg et bilde av avvikssituasjonen og derigjennom tilpasse framtidige prioriteringsdirektiver. Gjennom disse innsynsmulighetene har også Riksrevisjonen fått store muligheter til å finne fram til avvikstilfeller.

       Dette er bakgrunnen for at Riksrevisjonen har kunnet utarbeide sin rapport i Dok.nr.3:03 (1997-1998). Av rapportens avsnitt 2.2 side 8 går det fram at utvalget av kontrollerte skattytere for de mest omfattende postene i stor grad er konsentrert om saker med høye beløpsdifferanser på maskinelle kontrollister. Videre tilhører de utvalgte postene grupper hvor risikoen for vesentlige mangler og feil i likningen anses størst.

       Det bør imidlertid nevnes at også de nyere registreringsrutiner i skatteetaten i seg selv kan innebære feilkilder. Dette gjelder både registrering av tall fra selvangivelsene og registrering av det relativt mindre antall manuelle kontrolloppgaver inn i grunnlagsdata. Rapportens avsnitt 3.3 s 18 og 19 viser at i 36 av 758 pensjonistsaker med teknisk registrert avvik var det ikke noe reelt avvik mellom selvangivelse og grunnlagsdata, men saksbehandler hadde registrert selvangivelsesdata feil, slik at det tekniske avviket på listene oppsto.

       I Riksrevisjonens rapport er enkelte av Skattedirektoratets landsdekkende avvikskjøringer for 1995 referert med eksakte tall. I avsnitt 3.1 s 10 går det fram at blant de snaut 2,5 millioner lønnstakere har 197.093 av dem ført mer lønn enn det lønnsoppgavene viser (ca 3,2 milliarder kroner mer), mens 356.716 lønnstakere har ført mindre lønn enn det lønnsoppgavene viser (ca 3,6 milliarder kroner mindre). Samlet innberettet lønn var til sammenligning 387,6 milliarder kroner for 1995.

       I rapportens avsnitt 3.3 s 18 går det fram at 1.039.185 personer ble liknet for pensjon mv fra folketrygden for 1995. Det var 517.278 tilfeller av pensjonsytelser mv. utenom folketrygden, i første rekke som tilleggsytelser til de nevnte folketrygdpensjonister.Samlede skattepliktige pensjonsytelser mv var ca 96 milliarder kroner. Avvikskjøringene viste at 39.423 pensjonister hadde ført til sammen 1,1 milliarder kroner mer enn det pensjonsoppgavene og grunnlagsdata inneholdt, mens 93.752 pensjonister hadde ført til sammen 3,2 milliarder kroner mindre enn grunnlagsdata.

       For både lønnstakere og pensjonister går det fram at bare en mindre del av avvikene for 1995 ble rettet opp ved ordinær likning. Størstedelen av avvikene ble det ikke reagert på. Dette gjelder avvik både til gunst og til skade for den enkelte skattyter. Forholdet kommenteres nedenfor.

4.2 En må generelt ha for øye at lønnstakere og pensjonister i hovedsak skal undergis såkalt lett likning (fra inntektsåret 1996 erstattet med « basislikning » som er en mer omfattende behandlingsform). Dette behandlingsnivå innebærer begrenset kontrollinnsats og ressursforbruk, og dermed til dels hard prioritering av hvor mange og hvilke av de mulige feil og avvik som skal kunne forfølges med manuell saksbehandling. Hovedgrunnen til lett likning/basislikning for lønnstakere og pensjonister er at en vil frigjøre og sikre kontrollressurser til tyngre likning av næringsdrivende og mer kompliserte skattytere ellers. Dette er Stortinget nærmere orientert om i St.prp. nr. 88 (1990-1991) EDB og omstilling i skatteetaten, jf Innst.S.nr.210 (1990-1991) og Ot.prp. nr. 1 (1992-1993) . Det vises også til redegjørelsen i St.prp. nr. 1 (1995-1996) for budsjetterminen 1996, pkt 3 s 13 flg om « Utviklingen av regnskapskontrolldekningen og tilgjengelige kontrollressurser i skatteetaten ».

       Den kontrollinnsats som likevel nyttes i lønnstaker- og pensjonistlikningen bør innrettes med størst mulig effekt. Likeledes er det viktig at hensynet til skattytergrupper som lett kan komme til å gjøre feil i likningsoppgavene, ivaretas også ved lett likning/basislikning. Riksrevisjonens undersøkelse viser at det er mer å hente på dette område, noe som departementet og Skattedirektoratet er enige i.

       Det må også tas hensyn til at en stor del av avvikene vil være små, jf tabellene i Riksrevisjonens rapport som viser at alle differanser over 1 krone inngår i avviksvolumet. Skatteetatens tilnærming til dette vil i stor grad være å sette beløpsmessige minstegrenser for hvilke avvikstilfeller som en skal undersøke nærmere.

4.3 Det vil kunne være en lang rekke ulike forklaringer på avvik mellom førte data i selvangivelsen og de registrerte grunnlagsdata. Mange avvik kan nok ha en ganske opplagt og iøynefallende forklaring, men det oppstår et stort antall tilfeller der nærmere og tidkrevende undersøkelse må til dersom saksbehandler skal søke en sikker forklaring. Situasjonen kan bli noe forskjellig ettersom skattegrunnlaget ifølge grunnlagsdata er høyere eller lavere enn ifølge selvangivelsen.

       Med høyere grunnlagsdata enn selvangivelsesgrunnlag kan spørsmålene bli bl.a følgende;

       Som en ser, går det ikke an å legge til grunn en bestemt forhåndshypotese om hva det enkelte, påviselige avvik egentlig skyldes. Mange av variasjonene her går for øvrig fram av Riksrevisjonens rapport.

       Før selvangivelsesbehandlingen for et år starter, må likningskontoret likevel gjøre et generelt valg gjennom fastlegging av rutinene for likningsarbeidet. Valget bestå i om det er selvangivelsesføringen (forvalg P) eller grunnlagsdata (forvalg G) som skal være utgangspunktet for den lette likningen/basislikningen av lønnstakere og pensjonister som leverer fullstendig selvangivelse. Dette valget er nødvendig for å få et ensartet maskinelt grunnlag for arbeidet ved likningskontoret. Valget er omtalt i Riksrevisjonens rapport avsnitt 1.1 s 7. Valget må anses viktig, selv om det er uten betydning i det store flertall av tilfeller (95-98 %) uten avvik som nevnt.

       Ved førstnevnte valg (forvalg P) er godkjenning av skattyters selvangivelse utgangspunktet. Det er da oppretting i samsvar med grunnlagsdata som krever tid og innsats, og som derfor begrenses ut fra de strenge prioriteringene som må gjelde for ressursbruken. Dette medfører at det ikke reageres på et stort antall mindre avvik, både til gunst og til skade for skattyteren. En respekterer i stedet skattyteres påstand ved mindre avvik og unnlater å ta slike opp med ham. I særlige tilfeller (større beløp eller tydelig svak skattyter) tar en likevel avviket opp. De aller fleste likningskontorene valgte dette alternativet for 1995. I dette ligger også forklaringen på at en stor del av de faktisk konstaterbare avvik for 1995, jf ovenfor, ikke er blitt reagert på under likningen av lønnstakere og pensjonister. Dette innebærer en god del likningsfeil der hvor selvangivelsen ikke er korrekt, men normalt ikke likningsfeil der hvor det er grunnlagsdata som er ufullstendige eller upålitelige i det enkelte tilfelle.

       Det annet valg (forvalg G) medfører i prinsippet mindre respekt for selvangivelsen og større tiltro til grunnlagsdata. Dette valget medfører også langt mer omfattende utsending av varselbrev til skattytere om mulig fravikelse av selvangivelsen. Saksbehandleren kan begrense arbeidet med dette en del ved å tilsidesette grunnlagsdata i det enkelte tilfelle og i stedet godta selvangivelsen uten nærmere spørsmål. Særlig gjelder dette ved beløpsmessig mindre avvik. Dessverre forekommer det også at arbeidet begrenses ved at varsel unnlates i strid med loven, slik at grunnlagsdata legges til grunn for likningen uten annen beskjed til skattyteren enn resultatet i skatteoppgjøret med spesifikasjonene der. Både Riksrevisjonen og departementet har tidligere påtalt dette, noe som nok har medvirket til at få likningskontorer velger forvalg G ved lett likning/basislikning av lønnstakere og pensjonister.

4.4 Departementet vil ikke reise innvendinger imot at skatteetaten forholdsvis generelt legger selvangivelsene til grunn ved lett likning/basislikning av lønnstakere og pensjonister. Forutsetningen er at de begrensede kontrollressursene som likevel anvendes her, settes inn på særlig viktige områder, herunder for å sikre at særlig ressurssvake grupper ikke får en for høy skattebelastning på grunn av egne eller skatteetatens feil.

       Riksrevisjonens rapport har ledet til økt bevissthet om dette i skatteetaten, og departementet regner med bedret likningskvalitet i tiden framover. Særlig viktig vil innføring av forhåndsutfylt selvangivelse i etaten være. Samtidig bør nevnes at Skattedirektoratet gjennomfører årlige undersøkelser og resultatvurderinger som ledd i sitt kvalitetssikringsarbeid. Antall endringssaker som følge av feilregistreringer o.l under likningsbehandlingen er eksempelvis betydelig redusert de senere år. Overgangen fra lett likning til basislikning fra inntektsåret 1996 vil også medføre en mer omfattende likningsbehandling som gjør det lettere å gjennomføre nødvendige kvalitetssikringstiltak.

       Som nevnt lot det seg ikke gjøre å kontrollere det tidligere manuelle likningssystem på samme måte som det nye datastøttede system. Etter departementets syn må det kunne legges til grunn at antallet likningsfeil er atskillig mindre i det nye systemet enn i det gamle. Mulighetene for kontroll i det nye systemet vil også medvirke til at antall feil begrenses ytterligere. Riksrevisjonens rapport har likevel avdekket at det fortsatt er for mange feil i likningen, jf departementets kommentarer inntatt i Dok.nr.3:03 (1997-1998).

4.5 Også temaet offentligjøring av Riksrevisjonens undersøkelse og funn foranlediger noen generelle kommentarer fra departementets side.

       I utgangspunktet er det ønskelig at konkrete beslutninger og konkret praksis om ikke-kontroll eller begrenset kontroll på et angitt område forblir interne i skatteetaten. Formålet med en slik lukkethet er at bevisste skatteunndragelser ikke skal kunne planlegges og innrettes ut fra kunnskap om kontrollsituasjonen og kontrollstrategien. Den ønskelige lukkethet gjelder naturligvis ikke overfor Riksrevisjonen selv, som har adgang til skatteetatens konfidensielle data og kontrollpraksis.

       Riksrevisjonen har i denne saken lagt fram en forkortet rapport for Stortinget, der særlig konkret og sensitiv kontrollinformasjon er utelatt. Departementet og Riksrevisjonen har hatt et konstruktivt samarbeid om denne forkortede versjonen av rapporten. Riksrevisjonen har naturligvis hatt all avgjørelsesmyndighet i saken, mens departementets rolle har vært rådgivende.

       Det vil ikke være naturlig å redegjøre offentlig for detaljer i kommende kontrolltiltak i skatteetaten, heller ikke de som kan være foranlediget av Riksrevisjonens rapport.

5.

5.1 Når det spesielt gjelder pensjonistene, er dette en meget stor og uensartet gruppe, tilsammen vel en tredjedel av skattyterne (over 1 million personer). Gruppen kan generelt ikke særbehandles med ekstra stor ressursinnsats under likningen. Også denne gruppe må inngå i de generelle prioritereringer.

       Dette forsterkes av at de pensjonister som leverer fullstendig selvangivelse, i mindre grad tilhører den ressurssvake del av pensjonistgruppen. Blant minstepensjonister og andre pensjonister med lav pensjon og ingen eller lav formue er det store flertall fritatt for å levere selvangivelse. De pensjonister som skal levere selvangivelse, har oftest så oversiktlige økonomiske forhold at de kan bruke forenklet selvangivelsesblankett, og flertallet gjør også dette. De fleste pensjonister som benytter blankett for fullstendig selvangivelse, tilhører normalsjiktet av skattytere. Det mindre antall svakerestilte pensjonister som etter dette likevel leverer fullstendig selvangivelse, kan langt på vei hjelpes på ulike vis til riktig utfylling, dels ved bistand i familien, dels ved veiledning på likningskontoret. Overgang til forhåndsutfylt selvangivelse vil være en viktig skjemaforenkling for bl.a denne gruppen.

       Mange av de ressurssvake pensjonistene kommer for øvrig inn under skattebegrensningsregelen for pensjonister. Slik begrensning innebærer at en lang rekke mulige feilføringer i selvangivelsen ikke vil slå ut i noen endret skattebelastning for denne gruppe. Dette gjelder bl.a den særlige feilføring som Riksrevisjonen har avdekket 147 tilfeller av, nemlig at pensjonisten har ført sin pensjon i rubrikken for lønn i selvangivelsen, istedenfor i pensjonsrubrikken der. Det er derfor ikke behov for oppretting av denne feilen i tilfeller med skattebegrensning, idet skatt og avgift da er bestemt av begrensningsregelen. For de eldre pensjonistene (70 år og eldre i 1995) er også slik feilføring generelt uten betydning, fordi de bare har 3 % trygdeavgift, også av lønn.

5.2 Under den interne behandling av Riksrevisjonens rapport før oversendingen til Stortinget i forkortet form hadde Skattedirektoratet bare planer om å rette opp og tilbakebetale skatt til de pensjonister som inngikk i Riksrevisjonens rapport (og som ikke allerede hadde fått oppretting ved lokalt initiativ på likningskontoret). En generell feilsøking ble da vurdert å være for ressurskrevende. Departementet aksepterte denne vurderingen.

       Da rapporten ble oversendt Stortinget og gjort offentlig kjent, oppsto det først en misforståelse om at ingen pensjonister kunne påregne automatisk oppretting. Under arbeidet med å håndtere denne misforståelsen fant Skattedirektoratet fram til en forenklet metode for maskinell feilsøking blant pensjonistene, med sikte på oppretting også for andre pensjonister med samme type feil som de påviste tilfeller i Riksrevisjonens rapport. Også Finansdepartementet gikk sterkt inn for dette. Det vises ellers til vedlagte pressemeldinger fra departementet og direktoratet, som gjør rede for beslutninger om videre feilleting og oppretting.

       Departementet vil følge med i det opprettingsarbeid som nå pågår.

Vedlegg 3

Pressemelding fra finansminister Gudmund Restad, datert 5. november 1997.

       - Full gjennomgang av likningen for de pensjonistene som kan ha betalt for mye skatt.

       Finansminister Gudmund Restad lover full gjennomgang av likningen for de pensjonistene som kan ha betalt for mye skatt. Likningen for den aktuelle pensjonistgruppen kontrolleres nå i alle landets kommuner.

       Riksrevisjonen fant nylig feil i 1995-likningen for et lite utvalg pensjonister i åtte kommuner. Disse pensjonistene hadde uriktig ført opp pensjon som lønn i selvangivelsen, og dermed betalt 7,8 prosent trygdeavgift i stedet for 3 prosent. Skatteetaten er allerede i gang med kontroller av den aktuelle pensjonistgruppen i alle landets kommuner. Skatteetaten har allerede rettet opp likningen for de vel 200 pensjonistene der Riksrevisjonen har påvist feil.

       Mange pensjonister omfattes ikke av denne feilføringen. Det gjelder de som er over 70 år og de som leverer forenklet selvangivelse, samt pensjonister som ikke betaler skatt på grunn av skattebegrensningsregler.

       - Selv om de påviste feilene gjelder et utvalg pensjonister er det viktig at Skattedirektoratet snarest kontrollerer alle likninger i den aktuelle pensjonistgruppen, understreker finansministeren. Han oppfordrer også skattyterne til selv å kontrollere skatteoppgjøret for 1995, der satsen for trygdeavgift vil fremgå. I utskriften av 1996-likningen, som ble sendt ut med skatteoppgjøret sist høst, fremgår det også hvis pensjon er uriktig behandlet som lønn.

       Finansministeren viser til at når ordningen med forhåndsutfylt selvangivelse blir fullt innført vil denne typen feil i likningen ikke kunne skje. Posten for pensjon vil da være forhåndsutfylt av likningsmyndighetene på grunnlag av opplysninger fra trygdekontorene. Et prøveprosjekt er nå i gang i fem kommuner. Etter planen skal ordningen med forhåndsutfylt selvangivelse være fullt innført for inntektsåret 1998.

Vedlegg 4

Pressemelding fra Skattedirektoratet datert 5. november 1997.

Skattedirektoratet retter opp feil for trygdede

       Ved en feilsøkingskontroll blant 315.000 skattytere, fant Riksrevisjonen feil ved trygdeavgiften for 203 trygdede og pensjonister under 70 år. Feilene, som blant annet skyldes feilføring i selvangivelsene, gjelder bare denne gruppen pensjonister, og er i de fleste tilfeller allerede rettet opp. Skattedirektoratet har bedt likningskontorene om å kontrollere og å rette opp slike feil for resten av denne gruppen. Dette arbeidet er allerede i gang.

       Riksrevisjonens undersøkelse gjelder likningen for inntektsåret 1995. For inntektsåret 1996 var dette en obligatorisk kontroll for likningskontorene.

       - I utgangspunktet er det en stor oppgave i ettertid å kontrollerer likningen av enkeltposter for store grupper, sier skattedirektør Bjarne Hope. Nærmere undersøkelser kan imidlertid tyde på at feil beregning av trygdeavgift har rammet et fåtall. Pensjonister og trygdede er blant de grupper som etaten alltid har lagt vekt på å rette opp feil for. Vi har nå funnet en framgangsmåte som gjør det mulig å håndtere en slik kontroll og å rette opp slike feil. Skattedirektoratet besluttet derfor å be likningskontorene om å sette i gang dette arbeidet, sier skattedirektør Bjarne Hope.

       Bare pensjonister og trygdede som er under 70 år og som har levert fullstendig selvangivelse, kan få slike feil i trygdeavgiften. Feilene kan oppstå når en skattyter fører pensjon i posten for lønn i stedet for i posten for pensjon i selvangivelsen. De aller fleste slike feilføringer blir imidlertid oppdaget og rettet opp. De som har levert forenklet selvangivelse vil ikke få slike feil, fordi innrapporterte beløp fra trygdekontor og pensjonsutbetalere legges til grunn ved likningen.

       For pensjonister som har fylt 70 år, vil en feilføring i selvangivelsen ikke føre til feil ved likningen. For denne store pensjonistgruppen beregnes trygdeavgiften automatisk med 3 prosent både for pensjon og lønn.

       Av pensjon og trygd skal det alltid betales 3 prosent i trygdeavgift. Av lønn er trygdeavgiften 7,8 prosent for skattytere mellom 17 og 69 år.

       Pensjonister og trygdede kan også selv kontrollere om de har betalt riktig trygdeavgift. På skatteoppgjøret for 1995 står både lønn og pensjon og hvilken prosentsats for trygdeavgift som er betalt. For 1996 er det enda enklere å kontrollere. Utskrift av likningen som ble sendt sammen med skatteoppgjøret i høst, viser bl.a hvilke beløp som er skattlagt som pensjon og hvilke som er skattlagt som lønn. Beløp og prosentsats står også på skatteoppgjøret.