1.1 Innledning

       Likningskontorenes fastsettelse av skatt og trygdeavgift utgjør grunnlaget for bl.a. skattekravene mot de skattepliktige og fordelingen av skatt mellom skattekreditorene. DSB-systemet med grunnlagsdata er et viktig hjelpemiddel i likningen av lønnstakere, pensjonister m.v. og bistår likningskontorene med å utføre og holde oversikt over saksbehandlingen. Grunnlagsdata er opplysninger om skattyternes formues- og inntektsforhold innberettet fra arbeidsgivere, pensjonskasser, trygdeetaten, bank- og finansieringsinstitusjoner m.v. Lett likning er enkel saksbehandling hvor skattyters påstand i selvangivelsen i utgangspunktet legges til grunn.

       Revisjonen av skatteregnskapet og statsregnskapet, kap. 5501 Skatter på formue og inntekt og kap. 5700 Folketrygdens inntekter, omfatter bl.a. fastsettelsesområdet. Formålet med revisjon av fastsettelsesområdet er å kontrollere om skatt på formue og inntekt samt trygdeavgift blir fastsatt etter gjeldende regler. Kontrollen har vært rettet mot behandlingsnivået lett likning i DSB-systemet bl.a. for å bedømme kvaliteten på dette. Det er tatt sikte på å klarlegge de viktigste årsakene til at vesentlige feil og mangler oppstår i likningen, og at feilene ikke oppdages av den interne kontrollen i systemet og på å klarlegge de skattemessige konsekvensene av feilene.

       Revisjonen er foretatt i perioden oktober 1996 til april 1997 ved likningskontorene i Oslo, Bærum, Tromsø, Drammen, Sandnes, Sarpsborg, Asker og Arendal.

1.2 Oppsummering av undersøkelsen

       Kontrollmaterialet utgjør et utvalg på 3.643 selvangivelser fra lister over personlige skattytere som er framkommet ved maskinelle feilsøkingskontroller. Følgende poster i DSB-systemet er gjennomgått:

-	Lønn, honorarer og annen godtgjørelse

-	Overskudd på godtgjørelse til dekning av tjenesteutgifter

-	Mottatt barnepensjon til barn som er 16 år eller yngre

-	Sykepenger til selvstendig næringsdrivende

-	Feilregistrering i DSB-systemet

-	Manglende og feilaktige grunnlagsdata

       Skatteetatens sentrale satsingsområder utgjør fra 1996 kontroll av tyngre skattegrupper og grunnlagsdatakontroller. Flere av likningskontorene i undersøkelsen har gitt uttrykk for at balansegangen mellom disse viktige arbeidsområdene og kvalitetssikring av lett likning har vært vanskelig, og dette har ført til en streng prioritering av hvilke områder som skal kontrolleres. Hovedkonklusjonen etter gjennomført revisjon er at det fortsatt oppstår vesentlige feil ved likningen av personlige skattytere.

1.3 Skattedirektoratets kommentarer

       Skattedirektoratet har i brev av 4. juli 1997 til Finansdepartementet gitt omfattende kommentarer til de konkrete forhold som er tatt opp og til rapportens konklusjoner og anbefalinger. Det framgår av svaret at Skattedirektoratet har få innsigelser til de konkrete forhold som er påpekt. Direktoratet understreker imidlertid at det ikke er mulig for likningskontorene å foreta fullstendig kontroll av alle skattytere med de ressurser de har til rådighet. De forhold som er avdekket har også sammenheng med et komplisert regelverk og de forvaltningsprinsippene som ligger til grunn for likningsbehandlingen.

       Direktoratet slutter seg til Riksrevisjonens anbefalinger og mener at en rekke tiltak som er gjennomført fra og med inntektsåret 1996, er i tråd med disse, og som samlet sett vil bidra til en generell kvalitetsforbedring på denne delen av likningsbehandlingen. Direktoratet anser Riksrevisjonens funn og kommentarer som viktige, både i forhold til direktoratets egne erfaringer og egen prioritering av tiltak, rutiner og retningslinjer for kvalitetssikring av lett likning de senere år, og som støtte til det videre arbeid med kvalitetssikring av likningsbehandlingen.

       Av tiltak som er iverksatt fra og med inntektsåret 1996, nevner direktoratet bl.a.:

-	Behandlingsnivået «lett likning» er erstattet med «basis likning».

-

I DSB-systemet er det innarbeidet automatiske varsler under registreringsarbeidet og kontroller både under og etter registrering av en selvangivelse. I tillegg er det innarbeidet kvalitetskontroller før klarsignal for ferdigstillelse av likningen som en avsluttende obligatorisk kontroll av hele likningsperioden.

-	Det er innarbeidet en fast kvalitetskontroll på de fleste postene med grunnlagsdata.

-	Det er innarbeidet mulighet for delvis automatisk utskriving av varselbrev i DSB-systemet ved avvik i forhold til skattyters påstand.

-	For å styrke kvaliteten under basis likning er det i prioriteringsmeldingen og i tilleggshefte til meldingen lagt stadig større vekt på kvalitetssikringstiltak.

-	Resultatene fra direktoratets årlige kontroller for å finne feilkilder og årsaker til at feil oppstår under likningsbehandlingen, er fra og med inntektsåret 1996 utgitt som egen intern melding.

       Direktoratet har videre tatt Riksrevisjonens anbefalinger til etterretning vedrørende behovet for:

-	en nærmere gjennomgåelse av kontrollproblemene med overskudd på utgiftsgodtgjørelser

-	ytterligere informasjon og anbefalinger når det gjelder gjennomføring av A7-kontroller som kvalitetssikringstiltak.

-	en teknisk løsning for kvalitetssikring av posten barnepensjon.

-	tydeligere informasjon i rettledningen vedrørende utlikning av toppskatt ved ektefellers bruk av felles selvangivelse.

1.4 Finansdepartementets kommentarer

       I Finansdepartementets svarbrev av 4. august 1997 til Riksrevisjonen har departementet merket seg at Skattedirektoratet slutter seg til Riksrevisjonens anbefalinger og at en rekke tiltak som er gjennomført fra og med inntektsåret 1996, er i tråd med disse.

       Departementet finner rapporten interessant og nyttig, og mener den viser at det fortsatt gjenstår en del før kvaliteten på likningen når ønsket nivå. Ny teknologi og bruk av grunnlagsdata har bl.a. gjort det mulig å gjennomføre langt grundigere kontroller av flere selvangivelser enn tidligere. Sannsynligheten for å avdekke feil eller differanser mellom påstand og grunnlagsdata har etter departementets vurdering økt betydelig etter innføringen av datastøttet selvangivelsesbehandling. Etter departementets mening kan det være flere grunner til avvik mellom skattyters påstand og grunnlagsdata. Departementet gir uttrykk for at en del av de ubevisste feilene hos skattyteren vil være til hans ugunst, dvs. medføre høyere skatt dersom feilene ikke blir oppdaget og rettet opp.

       Det blir videre anført fra departementet at skatteetaten er pålagt å rette ressursinnsatsen inn mot de områder hvor den forventes å gi størst effekt i forhold til etatens hovedmål. Departementet oppgir at det er bred politisk aksept og forståelse for at skatteetaten må legge opp arbeidet på denne måten, og at det er umulig å bygge opp et kontrollapparat med kapasitet og kompetanse til årlig å avdekke alle tenkelige feil i over 3,3 millioner selvangivelser. Departementet viser til at det i denne forbindelse har vært en sentral strategi å automatisere så mye som mulig av likningsbehandlingen, slik at personalressursene kan frigjøres for tyngre kontroller og likningsbehandling, særlig av næringsdrivende og andre grupper med kompliserte skatteforhold og hvor det ofte er tale om langt større beløp enn for personlige skattytere.

       Departementet er enig i at ingen av de forhold som er påpekt kan tilskrives tekniske feil og svakheter ved selve DSB-systemet. At feil og mangler i selvangivelsene ikke blir avdekket og korrigert av likningskontorene, har etter departementets mening sammenheng med likningskontorenes prioriteringer og muligheter og kapasitet til å benytte den overskuddsinformasjon som ligger i systemet.

       Utgangspunktet er at skattyters påstand ikke skal fravikes uten nærmere undersøkelser og vurderinger av opplysninger om individuelle forhold. Likningskontorene har langt fra kapasitet til å følge opp alle maskinelle kontroller som DSB-systemet og datagrunnlaget gir adgang til. Departementet mener Riksrevisjonens undersøkelse viser at det fortsatt gjenstår noe før utvelgelsen og gjennomføringen av de maskinelle kontrollene når et tilfredsstillende nivå. For øvrig vises det til at direktoratet allerede har gjennomført og planlagt en rekke tiltak som vil høyne kvaliteten på likningen.

       Etter departementets vurdering er de samlede resultatene innen likningsbehandlingen ikke tilfredsstillende nok. Det må derfor i tiden framover legges ned betydelig innsats for å bedre kvaliteten på likningsarbeidet og ved å effektivisere de maskinelle kontrollene av selvangivelsene samt i videreutvikling av DSB-systemet. Direktoratet legger for øvrig stor vekt på å gi sentrale anbefalinger og råd om gjennomføringen av de maskinelle kontrollene, slik at kontrollene blir mer effektive. Skattedirektoratet arbeider med å gi mer individuelle anbefalinger til hvert likningskontor om gjennomføringen av de maskinelle kontrollene, herunder en videreutvikling av de obligatoriske kontrollene.

       Finansdepartementet viser videre til utviklingen av ordningen med forhåndsutfylte selvangivelser (PSA-prosjektet), som i stor grad vil eliminere den type feil som Riksrevisjonen har avdekket i denne undersøkelsen.

       Departementet uttaler avslutningsvis at det følger nøye opp skatteetatens arbeid for å heve kvaliteten på det samlede likningsarbeid. Direktoratets svar viser at etaten legger vekt på dette, og at det arbeides med en rekke ulike tiltak som hver for seg og samlet sett vil bidra til en positiv utvikling.

1.5 Riksrevisjonens bemerkninger

       Riksrevisjonen vil bemerke at kontrollen viser at det fortsatt oppstår vesentlige feil og mangler ved likningen av personlige skattytere. Resultatene av kontrollen og Skattedirektoratets landsomfattende oversikter over beløpsdifferanser mellom grunnlagsdata og påstand/likning indikerer at betydelige skatteinntekter går tapt på landsbasis. Mange skattytere blir dessuten iliknet mer skatt enn det som skal betales etter gjeldende regelverk. Det er særlig alvorlig at undersøkelsen viser at mange som mottar trygdeytelser, får en større skattebelastning enn regelverket tilsier. Undersøkelsen har dessuten vist at det er en rekke tilfeller av manglende grunnlagsdata og feil innberettede grunnlagsdata i kontrollmaterialet. Riksrevisjonen er enig i at ingen av de forhold som er påpekt, kan tilskrives tekniske feil ved selve DSB-systemet.

       Riksrevisjonen har for øvrig merket seg at skatteetaten arbeider med en rekke ulike tiltak som hver for seg og samlet sett vil bidra til forbedringer i kvaliteten på likningsarbeidet, og at departementet vil følge opp dette arbeidet. Flere av de gjennomførte tiltakene er i samsvar med Riksrevisjonens anbefalinger til forbedringer.

1.6 Finansdepartementets svar

« ... Finansdepartementet er opptatt av at det legges ned ytterligere innsats for å bedre kvaliteten på likningsarbeidet og effektivisere de maskinelle kontrollene av selvangivelsene. I brev av 26. august 1997 er Skattedirektoratet bedt om å vurdere hvorvidt det er mulig å forsere arbeidet med å videreutvikle DSB-systemet og opplegg for direktoratets og fylkesskattekontorenes direktiver og veiledninger til likningskontorene. Direktoratet er blitt bedt om å legge vekt på å videreutvikle DSB-systemet slik at grundigere og mer omfattende maskinelle kontroller kan gjennomføres med minimal manuell oppfølging.

       Når det gjelder uttalelser i antegnelsen og rapporten om at undersøkelsen « indikerer at betydelige skatteinntekter går tapt på landsbasis » har departmentet følgende kommentarer:

« ... Likningskontorene har imidlertid langt fra kapasitet til å følge opp alle maskinelle kontroller som DSB-systemet og datagrunnlaget gir adgang til, men må velge ut og avgrense de maskinelle kontroller etter faglige vurderinger og prioriteringer, jf St.prp. nr. 1 (1995-1996) om bl.a. tilgjengelige kontrollressurser. De prioriterte maskinelle kontroller som er gjennomført, har avdekket betydelige skatteinntekter som ellers ikke ville kommet til beskatning. Det foreligger ingen sammenlignende undersøkelse som indikerer at en endret faglig prioritering på dette området samlet sett ville gitt et bedre provenymessig resultat. Tar en hensyn også til dette i en samlet vurdering, er det misvisende å tale om at betydelige skatteinntekter går tapt ved de prioriteringer som skatteetaten har foretatt. »

1.7 Riksrevisjonens uttalelse

       Riksrevisjonens merknader om at betydelige skatteinntekter går tapt på landsbasis, tar utgangspunkt i at den foretatte undersøkelsen berører noen av de mest omfattende og beløpsmessig største postene i selvangivelsen på inntektsområdet, bl.a. lønnsinntekt og overskudd på utgiftsgodtgjørelse. Likningskontorenes prioriteringer gjennom maskinelle feilsøkingskontroller har til dels vært svært ulike, og en rekke konkrete eksempler i kontrollmaterialet indikerer stor feilrisiko på disse vesentlige områdene. Kvalitetssikringen av risikofylte poster i selvangivelsen synes å ha vært for ressurskrevende til å oppnå tilfredsstillende kvalitet på likningen for inntektsåret 1995. Riksrevisjonen fastholder derfor sin merknad.

       Riksrevisjonen konstaterer at likningen av personlige skattytere fortsatt er beheftet med feil og mangler som fører til manglende beskatning av inntekter og svekket rettssikkerhet for enkelte skattytergrupper. Riksrevisjonen har merket seg at Finansdepartementet er enig i at den aktuelle kvaliteten på likningen ikke er tilfredsstillende, og at det vil bli lagt vekt på ytterligere innsats for å bedre kvaliteten på likningsarbeidet og effektivisere de maskinelle kontrollene av selvangivelsene.

       Saken sendes Stortinget « Til observasjon ».

       Komiteen tilskrev Finansdepartementet i brev av 6. november 1997 hvor man ba om departementets kommentarer vedrørende en del mediaoppslag på bakgrunn av Riksrevisjonens undersøkelse når det bl.a. gjaldt « Pensjoner og andre trygdeytelser (aldersgruppen til og med 69 år), herunder hva Finansdepartementet har gjort for å rette opp feilene etter at departementet var gjort kjent med resultatet av Riksrevisjonens undersøkelse. Departementets svar av 12. desember 1997 følger som vedlegg til innstillingen.