5.1 Sammendrag

5.1.1 Innledning

       I kapittel 5 i meldingen blir det bl.a. redegjort for klassifiseringen av havner, statlige virkemidler i styringen av havnene og havnenes økonomi og finansiering.

       Havnene har en viktig oppgave i transportnettverket.

       Planlegging, utbygging og drift av havnene bør i en viss utstrekning også ta hensyn til andre omlastingsbehov som genereres i havnene.

       Det er i en del sammenhenger knyttet interessemotsetninger til havnevirksomhet og havneutbygging. Et eksempel er når havnene beslaglegger attraktive arealer i strandsonen, i eller nær store befolkningssentra. Et annet eksempel kan være utbygging for havnevirksomhet som involverer godshåndtering, der f.eks. containere utgjør en stor del av godset, og hvor det ofte vil oppstå problemer knyttet både til støy og estetikk.

       Kravene til havnenes effektivitet og mengden av gods som havnene forventes å håndtere, øker, mens havnenes muligheter for utbygging og modernisering stadig møter større problemer.

       I St.meld. nr. 32 (1995-1996) Om grunnlaget for samferdselspolitikken, jf. Innst.S.nr.21 (1996-1997) er bl.a. spørsmålet om å prioritere enkelte viktige havner som ledd i utviklingen av sentrale transportkorridorer inn og ut av landet tatt opp. Slik prioritering er også viktig for utvikling av innenlandske transportkorridorer. I forbindelse med dette er det naturlig å vurdere behovet for klassifisering av havner og de begreper som anvendes, jf. kap. 5.1.2 i meldingen om havnebegreper og havneutstyr.

5.1.2 Komiteens merknader

       Komiteen tar til etterretning gjennomgangen av havnebegreper og havnetyper, og har for øvrig ingen merknader.

5.2 Havnemønsteret - klassifisering av havner

5.2.1 Sammendrag

       Godsstrømmene er basert på økonomiske og forretningsmessige overveielser. Ved de premisser og retningslinjer for utvikling og drift av havnene staten fastlegger, kan man imidlertid søke å fremme utviklingen i bestemte havner, og derigjennom gjøre transporter over disse havnene spesielt attraktive. Regjeringen mener at en slik utvikling må basere seg på en overordnet havnepolitikk og havnestruktur. Denne havnestrukturen må også ta tilstrekkelig hensyn til de særlige geografiske og bosettingsmessige forhold i Norge. Trafikkhavnene er kommunale.

       Stortingets utpeking av syv sentralhavner ved behandlingen av Norsk havneplan i 1990 (St.meld. nr. 36 (1988-1989), jf. Innst.S.nr.126 (1989-1990)) representerte starten på etableringen av en slik havnestruktur, og ble utpekt på bakgrunn av at de ble ansett å være av nasjonal betydning. Denne formen for klassifisering er bl.a. gjort med bakgrunn i havnenes betydning som knutepunkter i det generelle samferdselsmønsteret. Noen av disse sentralhavnene er imidlertid også betydelige fiskerihavner.

       Fiskeridepartementets, senere utpeking av fire sentralhavner etter behandling i fylkesplansammenheng er også basert på havnenes betydning i det regionale samferdselsbildet, og må ses som en fortsettelse på arbeidet med etableringen av en overordnet havnestruktur.

       Den formelle konsekvens av at en havn gis betegnelsen sentralhavn, er at det med hjemmel i havne- og farvannsloven § 12 første ledd opprettes et eget havnestyre. Hensikten med opprettelsen av havnestyret er å sikre en forvaltning av havnen som samsvarer med den betydning havnen har i det samlede samferdselsbildet.

       Regjeringen mener likevel at det på nåværende tidspunkt ikke er grunn for å endre grunnprinsippet om at havnene skal være kommunale.

       Regjeringen legger vekt på at utpekingen av havner med nasjonal og regional betydning følges opp med tiltak som sikrer at havnene faktisk kan fungere som effektive knutepunkter i det samlede transporttilbudet til næringsliv og personer. Det viktigste mål for Regjeringen er å klargjøre klassifiseringen både i omfang og betydning, og å gi denne et effektivt innhold.

       Etter Regjeringens mening bør klassifiseringen knyttes til havnenes faktiske posisjon i det samlede samferdselsbildet. Det må derfor foretas en løpende vurdering av hvilke roller havnene spiller i samferdselen.

       Regjeringen har funnet det hensiktsmessig å foreta en klassifisering i to grupper med betegnelsen nasjonale og regionale havner.

       De nasjonale havnene er havner som har nasjonal betydning som knutepunkter mellom sjøverts og landverts transport, og som knutepunkter i transport til og fra utlandet. Regjeringen vil utpeke nasjonale havner, og går inn for at havnene i Oslo, Grenland, Kristiansand, Stavanger, Bergen, Trondheim, Bodø og Tromsø i denne omgang klassifiseres som nasjonale.

       Regjeringen vil styrke den statlige styringen av de nasjonale havnene, bl.a. gjennom økt statlig representasjon i havnestyrene, slik at de nasjonale interesser i tilknytning til havnene bedre kan ivaretas.

       Regjeringen legger vekt på å bedre tilknytningen mellom havnene og det landbaserte transportnettet. Når det gjelder vegtilknytningen, vil strekninger der det er avviklingsproblemer mellom stamvegnettet og de nasjonale havnene bli prioritert. Også når det gjelder jernbanetilknytningen må primært de største og viktigste havnene prioriteres. For spesielle lastetyper kan det også være aktuelt å prioritere jernbanetilknytning til andre havner.

       Regjeringen ser det som viktig at havnene får tilgang på nok landarealer slik at det sikres en effektiv godshåndtering. For kommunene og fylkeskommunene vil det innebære klare forpliktelser at en havn er ansett å ha nasjonal betydning, og at staten som følge av dette går inn både på land- og sjøsiden når det gjelder tilknytning til havnen. Det er viktig at statlige mål for havnesektoren formidles til kommunale og fylkeskommunale planmyndigheter. Slike mål vil være sentrale premisser for den regionale og lokale planleggingen og det forutsettes et nært samarbeid mellom kommunale, fylkeskommunale og statlige myndigheter. Der hvor kommunal og fylkeskommunal planlegging likevel ikke fører til at havner med nasjonal betydning sikres tilstrekkelige arealer og en tilfredsstillende integrasjon med samferdselsnettet for øvrig, vil Regjeringen kunne vurdere bruk av statlig planleggings- og reguleringsmyndighet. Dette omfatter også havnenes egne arealer.

Regionale havner

       De regionale havnene skal være knutepunkt for regional samferdsel og næringsaktivitet. Fiskeridepartementet vil utpeke de regionale havnene. En region kan i denne sammenheng være ett eller flere fylker, eller deler av ett eller flere fylker. Det må i denne sammenheng vurderes hvilken rolle de ulike havnene har for regional næringsaktivitet og transport. Fylkeskommunene forutsettes også å vurdere dette i plansammenheng. Dette vil inngå som grunnlag for departementets beslutning. Havner som tidligere er utpekt som sentralhavner etter fylkeskommunal planprosess vil, med unntak av Grenland, som klassifiseres som nasjonal havn, bli betraktet som regionale havner. Dette gjelder Larvik, Ålesund og Sandnessjøen.

       Fylkeskommunene skal være representert i de regionale havnenes styrer, og skal ha et særlig ansvar for innpassing av havnene i fylkets samlede samferdsels- og næringsplanlegging.

       Også for de regionale havnene er tilknytning til annen samferdsel viktig. Dette gjelder spesielt vegtilknytning. Regjeringen vil peke på at fylkeskommunene, innenfor rammene i Norsk veg- og vegtrafikkplan, forutsettes å bidra til en god vegtilknytning for havnene.

       Utpeking av regionale havner må også tillegges vekt ved bruk av andre statlige virkemidler.

5.2.2 Komiteens merknader

       Komiteen registrerer at inndeling i sentralhavner nå endres til to kategorier, nasjonale havner og regionale havner.

       Komiteen har merket seg at havnene i Oslo, Kristiansand, Stavanger, Bergen, Trondheim, Bodø, Tromsø og Grenland er pekt ut som nasjonale havner, og Larvik, Ålesund og Sandnessjøen som regionale havner.

       Ut fra at klassifiseringen må knyttes til havnenes faktiske posisjon i det samlede samferdselsnett, finner komiteen at det er naturlig at det er muligheter for over tid å gjøre endringer i denne grupperingen.

       Komiteen vil uttrykke at ut fra at klassifisering er avgjørende for rammebetingelser og virkemidler, må det ligge en grundig vurdering både av dagens situasjon og av framtidig utviklingspotensial til grunn for inndeling.

       Komiteen mener at det ved klassifiseringen av havnene bør legges stor vekt på godsmengden som passerer inn og ut av de enkelte havnene. I mange tilfeller vil særlig mengden av stykkgods kunne si noe om havnens betydning for sitt omland og dermed også om havnens forhold til landverts transportbærere. I andre tilfeller vil bulktransporter som går over havnen stille særlige krav til forbindelsene mellom sjø- og landtrafikken gjennom havnene. Komiteen vil understreke at hvilken vekt de ulike godstyper skal tillegges ved klassifiseringen, vil måtte vurderes i hvert enkelt tilfelle.

       Komiteen er klar over at det i dag er et noe mangelfullt datamateriale for havnesektoren. Komiteen viser til kap. 4.3 i meldingen, der departementet varsler at det vil legge stor vekt på utvikling av et plansystem herunder forbedring av statistikkgrunnlaget. Komiteen forutsetter derfor at det ved senere justeringer eller endringer i klassifiseringen vil foreligge et bedre grunnlagsmateriale.

       Komiteen vil be departementet komme tilbake med en orientering om kriterier for klassifisering av havner på et egnet tidspunkt.

5.3 Statlige virkemidler og rammebetingelser

5.3.1 Sammendrag

       En klassifisering av havnene, hvor det foreslås en hovedstruktur med nasjonale havner og regionale havner, jf. kap. 5.2, anses nødvendig for å kunne skape retningslinjer for bruken av rammebetingelser og virkemidler, og Regjeringen tar sikte på å legge opp til rammebetingelser og virkemiddelbruk som baserer seg på denne klassifiseringen.

       Regjeringen vil stimulere til økt interkommunalt samarbeid for dermed å redusere investeringskostnader, øke arealutnyttelsen og bedre den samlede samferdselsplanlegging. Plan- og bygningslovens bestemmelser om fylkesplanlegging og kommunal arealplanlegging vil også være viktige virkemidler i denne sammenheng.

       Det er også reist spørsmål om å få i gang et nærmere samarbeid mellom havnene i Oslofjordregionen.

       Regjeringen mener det er et klart behov for å vurdere et nærmere havnesamarbeid i Oslofjordregionen, og ser det som en klar fordel om slikt samarbeid kan etableres på frivillig grunnlag. Fiskeridepartementet vil ta initiativ til å få vurdert de muligheter som ligger i interkommunalt samarbeid. En slik vurdering bør i utgangspunktet legges opp relativt vidt.

       De arealmessige begrensninger for Oslo havn gjør det naturlig å se det framtidige havnebehovet i Oslo i sammenheng med muligheten for et utvidet havnesamarbeid i Oslofjorden. Vurdering av de fremtidige utbyggingsbehovene i Oslo havn vil skje i nært samarbeid med Oslo kommune.

       Regjeringen mener at ordningen med statlig representasjon i styrene for de nasjonale havnene bør videreføres og styrkes.

       For de regionale havnene anses det ikke som nødvendig med representanter for de statlige havnemyndighetene. Regjeringen mener at ordningen med fylkeskommunal representasjon bør videreføres.

       I dag er havnenes brukere representert i de havnestyrer departementet har truffet beslutning om. Det vil bli nærmere vurdert hvordan brukernes kompetanse og erfaring kan komme havnen til nytte uten at dette kommer i konflikt med eiernes styringsrolle.

       Havnene har ulike funksjoner. Styringsmodellen for havnene må også ta hensyn til den funksjon havnene har som til dels store forretningsenheter. Regjeringen ser behov for, som også fremhevet i St.meld. nr. 32 (1995-1996) Om grunnlaget for samferdselspolitikken, å sette i gang en utredning om organiseringen og styreformen for norske havner hvor organisering og styreform ses i forhold til de ulike aspekter som knytter seg til havnevirksomheten.

       Samordning mellom de ulike transportformene står sentralt i Regjeringens samferdselspolitikk, og i denne sammenheng er det bl.a. viktig å bedre tilknytningen mellom sjøtransport og andre transportformer.

       Regjeringen vil understreke den betydning farledene har for sjøtransporten. Regjeringen mener at kvaliteten på havner og infrastruktur for sjøtransport må være særlig velutviklet i havner av nasjonal og regional betydning og for havner av særlig stor betydning for fiskerinæringen og annen næringsvirksomhet.

       For kommunene og fylkeskommunene vil det innebære klare forpliktelser at havnen er ansett å ha nasjonal betydning, og at staten som en følge av dette går inn både på land- og sjøsiden når det gjelder tilknytningen til havnene. Det er viktig at statlige mål for havnesektoren formidles til kommunale og fylkeskommunale planmyndigheter. Slike mål vil være sentrale premisser for den regionale og lokale planleggingen og det forutsettes et nært samarbeid mellom kommunale, fylkeskommunale og statlige myndigheter. Der hvor kommunal og fylkeskommunal planlegging likevel ikke fører til at de nasjonale havnene sikres tilstrekkelige arealer og en tilfredsstillende integrasjon med samferdselsnettet for øvrig, vil Regjeringen kunne vurdere bruk av statlig planleggings- og reguleringsmyndighet. Dette omfatter også havnenes egne arealer.

5.3.2 Komiteens merknader

       Komiteen viser til gjennomgangen av de nasjonale havners tilknytting til landbasert samferdsel. Komiteen slutter seg til at Samferdselsdepartementet tar en ny vurdering av klassifiseringen der kommunale og/eller fylkesveg inngår i tilknytningen.

       Komiteen vil peke på at havnesektoren ser ut til å være godt egnet til interkommunalt samarbeid. Alle de interkommunale havnesamarbeidene som til nå er etablert, fungerer meget godt og gir både havneeiere og brukere store fordeler. I havne- og farvannsloven er det hjemlet adgang til å pålegge interkommunalt samarbeid der frivillige ordninger ikke fører fram. Denne lovhjemmel er til nå ikke blitt brukt, og komiteen ser at det kan være uheldig å tvinge kommuner til samarbeid.

       Komiteen vil henstille om at det vurderes virkemidler som kan bidra til å øke kommunens interesse for interkommunalt samarbeid på havnesektoren. Samtidig mener komiteen at det er viktig å påse at det ikke etableres havnesamarbeider som medfører monopoldannelser til skade for den naturlige konkurransen mellom havnene.

       Komiteen mener det er viktig at havnestyrene har med representanter for brukerne av havnen. Disse aktørene besitter i mange tilfelle en høy kompetanse som det er viktig å trekke på i så vel utbygging som styringsprosessen av havnene.

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, slutter seg til at havner som pekes ut til nasjonale eller regionale havner, har en viktighet som gjør at det gis statlig fastsatte bestemmelser om havnestyrets oppnevning, sammensetning og myndighet. Flertallet slutter seg også til at statlig representasjon i styret for nasjonale havner styrkes.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at det planlegges to store jernbaneterminaler nær nasjonal havn, men uten at de ligger i havna. Disse medlemmer ber Fiskeridepartementet i samarbeid med Samferdselsdepartementet tilstrebe at det om mulig blir lagt til rette for en bedre tilknytting, helst samlokalisering.

       Komiteens medlemmer fra Høyre vil peke på at i St.meld. nr. 32 (1995-1996) Om grunnlaget for samferdselspolitikken, ble det signalisert ønske å sette i gang en utredning om norske havner der organisering og styreform i norske havner skulle ses i sammenheng med havnevirksomhet totalt sett. Disse medlemmer er enig i at en slik vurdering bør gjøres, og vil inntil denne foreligger være avventende til hvorvidt statens eventuelle styrerepresentasjon skal gjennomføres.

5.4 Havnenes økonomi og finansiering

5.4.1 Sammendrag

       Ved vurderingen av rammebetingelsene for utviklingen av norske havner står økonomi og finansiering av havnene sentralt.

       Regjeringen ser det i en transportpolitisk sammenheng som vesentlig at kostnadene ved havneanløp holdes så lave som mulig. Det kan i denne sammenheng vises til at om lag halvparten av sjøtransportens kostnader er knyttet til havneanløp, hvorav havneavgiftene utgjør ca 5-10 %.

       Havneavgiftene er kommunale avgifter som oppkreves av havnevesenet. Ett unntak fra dette er trafikkavgiften, som oppkreves av Tollvesenet på vegne av havnen.

       Vederlag foretas på grunnlag av privatrettslige forhold. Vederlagene kan være betaling av leie eller festeavgifter, avgift for bruk av kran, betaling av varer som blir liggende i havene lengre enn det havneavgiftene dekker, betaling for levering av vann og strøm m.v. Det er bestemt av vederlagene, sammen med havneavgiftene og øvrige inntekter, skal innbringe det som er nødvendig til havnens drift, vedlikehold og utbygging, og at det bare kan kreves vederlag for tjenester og bruk av havneinnretninger som ikke dekkes gjennom havneavgiftene.

       Avgifter som oppebæres etter havne- og farvannsloven og vederlag, skal holdes adskilt i en egen havnekasse, og kan bare brukes til havneformål.

       Regjeringen vil foreta en nærmere vurdering av problemer knyttet til bruken av havnekassens midler, og hva som ligger i begrepet « havneformål ». Regjeringen vil vurdere dette spørsmålet nærmere i tilknytning til den varslede utredningen om organiseringen og styreformen for norske havner, jf. St.meld. nr. 32 (1995-1996).

5.4.2 Komiteens merknader

       Komiteen slutter seg til at også i framtida skal havnekassens midler bare kunne nyttes til havneformål.