Vedlegg 1
Brev fra nærings- og handelsdepartementet, statsråden til næringskomiteen, dateret 7. mai 1997.
Jeg viser til Næringskomiteens brev av 20. mars 1997 til Fiskeriministeren, som ble oversendt meg den 22. mars 1997. Spørsmål nr. 1 og nr. 4 hører inn under Justisministeren, og svarene på disse punktene er derfor skrevet i samarbeid med Justisdepartementet.
1. Stortinget ber Regjeringen fremme forslag til endringer i lovverket med sikte på å forlenge foreldelsesreglene for lovbrudd til sjøs.
Strafferettslige lovbrudd til sjøs følger de ordinære reglene i straffeloven §§ 67 flg., på samme måte som andre lovbrudd. Foreldelsen avgjøres etter lovbruddets strafferamme.
Når det gjelder foreldelse av sivile erstatningskrav, er foreldelsesfristen i sjøretten omtrent de samme som etter hovedregelen i norsk rett, nemlig 3 år., jf. sjøloven av 24. juni 1994 nr. 39 kap. 19. For en del krav der ansvaret er regulert i internasjonale konvensjoner er hovedregelen 2 år (1 år for visse typer fordringer, særlig i kontraktsforhold). Norge kan ikke på eget initiativ endre lovgivningen her i strid med de internasjonale konvensjoner Norge er bundet av.
For skade på passasjerer er det særskilte regler, som varierer mellom 2 og 3 år avhengig av forholdets bakgrunn. Reglene her bygger på Athen-konvensjonen av 1974 om befordring av passasjerer og deres bagasje til sjøs. Ingen av de nordiske land har tiltrådt denne konvensjonen, fordi erstatningsbeløpene i konvensjonen ble ansett å være for lave. De nordiske sjølovene er alikevel i stor grad basert på Athen-konvensjonens regler. Norge vil vurdere å tiltre Athen-konvensjonen, på grunnlag av en ny protokoll til konvensjonen som forhøyer erstatningsbeløpene.
Det er da uheldig å ensidig endre foreldelsesreglene, i strid med konvensjonens bestemmelser, fordi dette vil kunne være til hinder for Norges eventuelle tiltredelse av konvensjonen
2. Skipskontrollen frikoples fra den nasjonale sjøfartsadministrasjonen og etableres som et uavhengig organ som i forvaltningen sorterer under miljømyndighetene.
Skipskontrollen og Sjøfartsdirektoratet er en etat. Skipskontrollen er benevnelsen på den del av direktoratet som er utplasert langs kysten for å foreta besiktigelser og kontroll på vegne av sjøfartsadministrasjonen. Arbeidet kan oppsummeres til:
| a) | Kontroll av skip under bygging. Dette arbeidet baseres på tegninger godkjent av Sjøfartsdirektoratet sentralt. |
| b) | Kontroll av norske skip i norske og utenlandske havner. Kontrollen skal sikre at sjøfartsadministrasjonens bestemmelser om bla. sikkerhet og miljø følges. |
| c) | Kontroll av utenlandske skip i norske havner som skal ivareta at skipene tilfredstiller de samme internasjonale sikkerhets- og miljøkonvensjoner som gjelder for norske skip. Skipskontrollen utøves med to hovedformål. Disse er: |
- Avverge tap av menneskeliv og unngå personskader.
- Unngå forurensing fra skip og skade på miljøet.
Det er neppe hensiktsmessig å organisere Skipskontrollen ut fra bare det ene av disse to formål.
Skipskontrollen er avhengig av et støtteapparat som har faglig og forvaltningsmessig kompetanse innen gjeldende regelverk. Konkret betyr dette at Skipskontrollens ansatte er avhengig av Sjøfartsdirektoratets kunnskapsbase i sitt arbeid med kontroll av skip. Dette gjelder tekniske spesifikasjoner, nasjonalt og internasjonalt avtaleverk, koordinering av kontrollen langs kysten og i utlandet, faglig og juridisk veiledning og administrative støttefunksjoner. Det vil derfor være svært vanskelig å skille ut Skipskontrollen fra Sjøfartsdirektoratet uten at arbeidets kvalitet blir sterkt svekket. Alternativt må miljømyndighetene bygge opp samme kompetanse, noe som ikke vil være spesielt kostnadseffektivt. Konsekvensen vil være oppbygging av dobbelt kompetanse i flere forvaltningsorganer.
Regjeringen nedsatte i 1992 en gruppe som vurderte Statens ressursbruk i kystforvaltningen, det såkalte Kystforvaltningsutvalget. Utfallet av vurderingen står gjenngitt i St.prp. nr. 1 (1993-1994) Statsbudsjettet medregnet folketrygden (Gul bok). Gruppens hovedkonklusjon var at det ikke var grunnlag for å bygge opp en ny og kostnadskrevende organisasjon for å ivareta arbeidet. Imidlertid kunne man samordne innsatsen bedre. Regjeringen har fulgt opp dette. Et indre kystoppsyn med Kystvakten som utøvende organ er under etablering. Kystvakten vil få adgang til å handle på vegne av berørte etater, noe som medfører at sjøfartsmyndighetene blir mere operative enn tidligere. Det er i dag etablert et godt samarbeid mellom Forsvaret og Sjøfartsdirektoratet. I tillegg til dette har Sjøfartsdirektoratet inngått samarbeidsavtaler med Kystdirektoratet og Statens Forurensing stil syn.
Imidlertid bør man følge med på utviklingen for å se om dette er en optimal organisering. Før noen konklusjoner trekkes bør det nye systemet få anledning til å fungere i praksis.
3. Stortinget ber Regjeringen ta initiativ til å få etablert en felles nordisk praksis for kontroll med eierskap av skip.
I 1982 ble det inngått en avtale mellom 14 europeiske land om felles standarder ved havnestatskontroll, det såkalte Paris Memorandum of Understanding on Port State Control. Samarbeidet er senere utvidet til 17 europeiske land samt Canada. USA deltar som observatør. Sverige, Danmark og Finland er sammen med Norge part i avtalen. Kontrollen av skip baseres på internasjonale konvensjoner. Formålet med avtalen er å bekjempe sub standard skipsfart i våre farvann. Det er opprettet felles standarder for kontroll samt en informasjonssentral. Skipskontrollører fra medlemslandene møtes jevnlig for faglig oppdatering og utvikling av samarbeidsrutiner. Dette er bla. med på å sikre at sjøfartsmyndighetene blir bedre satt i stand til å blinke ut skip som bør kontrolleres. Dette er nærmere omtalt i St.meld. nr. 45 (1990-1991) Om skipsfarten og sikkerhet til sjøs.
Skal de nordiske land etablere særskilte regler ved kontroll av skip må landene trekke seg ut av samarbeidet med de øvrige land i Europa som er part til gjeldende avtale samt Canada. Dette vil ikke være heldig. Dagens samarbeid fungerer godt, og det vil trolig svekke myndighetenes oppfølgende kontroll om Norge og de øvrige nordiske land skulle tre ut av avtalen.
Forslaget har paralleller til Stortingets vedtak i forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 28 (1995-1996) « Hvor fartøy flyte kan... », jf. Innst.S.nr.241:
| « Stortinget ber Regjeringa arbeide for at eierskap til utenlandske skip må komme inn som kontrolltema ved norsk havnestatskontroll. Dette må også innebære at flaggstaten forpliktes til å redegjøre for eiere bak selskaper som i skipsregisteret er oppført som skipets eier. » |
Saken har vært sendt på høring. Det kom inn 13 uttalelser.
Miljøverndepartementet stiller seg tvilende til om forslaget er riktig vei å gå. Det pekes på at det vil kunne være problemer med troverdigheten av de opplysninger som blir gitt. Dette kan gi falsk sikkerhet og redusere fokus på andre og viktigere måter å løse de problemer som ligger bak forslaget. Miljøverndepartementet går inn for at det arbeides videre med tvungen ansvarsforsikring som Norge har lansert forslag om i IMOs Juridiske komite. Det vises videre til IMOs International Safety Management Code (ISM-koden). Når koden trer i kraft i 1998 vil det bli stilt krav om at ansvarlige for driften av skip oppgis, dersom dette er en annen enn eieren.
Justisdepartementet peker på at forslaget ikke er i tråd med hovedregelen i gjeldene rett. Det er skipets reder og ikke den som formelt eier skipet som er og bør være den ansvarlige for driften av skipet.
Skipsregistrene fremholder at det ikke er mulig å operere med to forskjellige eierbegreper i et realregister, nemlig registert eier og reell eier. Legitimasjonssynspunktet tilsier at realregistre bare opererer med ett eierbegrep, nemlig hjemmelshaver som har full faktisk og juridisk eierrådighet. Det vises til at man ikke er kjent med at noe annet skipsregister praktiserer et slikt krav, og heller ikke andre realregistre. Det vises det til at forslaget vil medføre flere uklare juridiske konsekvenser vedr. eierskap og legitimasjon. Selskaper har ofte skiftende eiere, og det vil være svært vanskelig å registere og kontrollere opplysninger om slike forhold.
Sjøfartsdirektoratet viser til den regionale avtalen om havnestatskontroll som Norge er part i. Avtalen bygger på internasjonale konvensjoner. Dette regelverket gir ikke muligheter for å kreve opplysninger om bakenforliggende eierforhold. Direktoratet er av den oppfatning at det vil være svært vanskelig å oppnå enighet om et slikt krav internasjonalt. Videre viser Sjøfartsdirektoratet til at det er reder og ikke eier som i utgangspunktet er ansvarssubjekt innen kipsfartslovgivningen. Direktoratet anser Norges arbeid i IMO om tvungen ansvarsforsikring som et viktig tiltak som støtter opp intensjonen bak Stortingets forslag. Videre vises det til ISM-koden, som medfører at driftsansvarlig for skipet skal fremgå av skipets sertifikater. Dette vil være gjenstand for havnestatskontroll.
Norges Rederiforbund antar at vedtaket tar sikte på å redusere sub standard tonnasje samt sikre skadelidte erstatning ved en eventuell ulykke. Skipets eier fremgår av skipets sertifikater og opplysningene kan sjekkes opp mot aktuelle skipsregistre. Rederiforbundet viser til at det er problematisk å finne fram til eiere bak selskaper som er registert som eier av skip. Mange land har ikke aksjonærregister for børsnoterte selskaper. For selskaper som ikke er børsnotert vil det i tillegg være omtrent umulig, bla. fordi mange land opererer med ihendehaver aksjer. Forbundet viser til at krav om obligatorisk ansvarsforsikring eller tilsvarende ordninger vil være mere hensiktsmessig for å oppnå intensjonen bak forslaget.
INTERTANKO slutter seg til uttalelsen fra Norges Rederiforbund.
Sjøassurandørenes Centralforening viser til at det neppe vil oppnås internasjonal enighet om krav til registering av reell eier. Selskaper som ønsker å undra seg et slikt krav kan registrere sine skip i land som ikke ønsker å innføre slike krav. Dermed vil man være like langt. Foreningen viser til Norges arbeid i IMOs Juridiske komite om tvungen ansvarsforsikring, og mener at dette vil sikre skadelidte erstatning når ulykken er ute.
Fiskeridepartementet slutter seg til forslaget. Departementet viser til at det har vært vanskelig å identifisere eiere av østeuropeiske skip i norske havner, og stiller seg positivt til det syn som ligger bak Stortingets forslag.
Det norske maskinistforbund og Norsk Sjøoffisersforbund slutter seg til forslaget.
Norsk Sjømannsforbund mener det bør utarbeides retningslinjer og kriterier for hvilke opplysninger som må gis av aktuelle skip, slik at det ved havnestatskontroll med rimelig sikkerhet kan fastslå reell eier.
Støttegruppen for pårørende og overlevende etter « Scandinavian Star »-ulykken mener at skillet mellom eier og reder er kunstig. Videre fremheves at tvungen ansvarsforsikring må komme i tillegg til krav om kontroll av reell eier. Hvis det ikke kan oppnås internasjonal enighet om krav til reell eier ved havnestaskontroll, bør dette innføres som nasjonalt særkrav.
Aksjonskomiteen « Leros Strength » mener at Norge bør skaffe seg nasjonal hjemmel til å kontrollere eierskap for skip i økonomisk sone. Skip som ikke oppfyller slike krav må bortvises.
Forslaget har vært drøftet på et nordisk sjørettsmøte oktober 1996, hvor konklusjonen ble at det ikke er praktisk mulig å registrere eierskapsforhold, herunder de bakenforliggende kapitalinteresser, og at en slik kontroll neppe vil være relevant. Også i dette forumet ble det vist til at en obligatorisk ansvarsforsikring trolig vil sikre samme formål, nemlig at skadelidte får erstatning.
Jeg deler fullt ut det syn at sub standard skipsfart må bekjempes. Dette var da også bakgrunnen for at Norge ble part til den regional avtalen om havnestatskontroll i 1982. Et viktig hensyn i forbindelse med spørsmålet om reell eier er å sikre et system som ivaretar hensynet til skadelidte, enten det er private parter eller offentlige myndigheter. Jeg vil derfor kort beskrive hvordan lovgivningen er bygget opp for å møte dette behov.
Tradisjonelt sondres det mellom eier og reder. Eier er den som helt eller delvis eier skipet, enten personlig eller gjennom et selskap hvor eieren er personlig deltaker, er aksjonær eller har en KlS-andel. Reder er den som driver skipet, og som dermed er ansvarlig for selve driften. Eier og reder er ofte to forskjellige selskaper. Sjøfartslovgivningen er derfor som hovedregel rettet mot reder.
Rederens ansvar gjelder både strafferettslig og erstatningsrettslig. Rederbegrepet er ikke direkte knyttet til eierskap eller økonomisk interesse i skipet.
All næringsvirksomhet kan drives gjennom selskap med begrenset ansvar, som er aksjeselskap eller komandittselskap. Eieren er da bare ansvarlig med sin innskutte kapital. Dersom eieren skal holdes strafferettslig ansvarlig, må de aktuelle personer selv ha begått eller medvirket til en straffebar handling. Det å ha økonomisk interesse i en virksomhet som begår en straffbar handling er i seg selv ikke straffbart eller erstatningsbetingende.
Eierstrukturene innen skipsfart kan være forholdsvis komplekse. Flere av høringsinstansene viser til at innføringen av ISM-koden er med på å presisere kravene som settes til de som er involvert i driften. Dette er gjort for å ytterligere ansvarliggjøre foretaket. Dette er et viktig bidrag til å klarlegge hvem som er ansvarlig for hva innen en rederiorganisasjon. Flaggstaten skal godkjenne og sertifisere rederidriften. Skulle ulykken være ute, vil ISM-koden være et regelverk som gir et viktig bidrag til å utpeke hvor manglende oppfølging ligger, og hvem som er ansvarlig for dette. Dersom andre enn eieren har det fulle operasjonsansvaret for skipet, skal eieren rapportere disses fulle navn og andre detaljer til flaggstatsadministrasjonen. Dette har vi allerede innført for passasjerskip med mere enn 100 passasjerer i regulær fart på norske havner. Internasjonalt vil kravet tre i kraft fra 1. juli 1998 for passasjerskip, tankskip, kjemikalieskip, gasskip, bulkskip og hurtiggående skip. For alle andre konvensjonsskip trer kravet i kraft 1. juli 2002. ISM-koden vil komme inn under havnestatskontrollen. Jeg vil imidlertid understreke at det viktigste formålet med koden er det preventive, nemlig at man gjennom ansvarliggjøring også pålegger oppfølging i tråd med ansvarlig rederidrift.
Et annet tiltak som ble nevnt av flere av høringsinstansene var forslaget i IMOs Juridiske komite om tvungen ansvarsforsikring. Norge leder en arbeidsgruppe under komiteen som ser på dette spørsmålet. Vi har i dag regler som sikrer tvungen ansvarsforsikring for tankskip. I henhold til internasjonale ansvars- og erstatningsregimet for oljetankskip er eier av skip som fører olje som last pålagt objektivt ansvar og forsikringsplikt for oljesøl fra skipet. Skipet må føre sertifikat som bevis for at forsikring er tegnet. Dette er gjenstand for havnestatskontroll. Skadelidte kan søke erstatning fra eier eller forsikringsselskap. Erfaringene fra dette systemet er meget gode. Tilsvarende system ble vedtatt i IMO våren 1996 for skip med farlig last, den såkalte HNS-konvensjonen. Denne er ikke trådt i kraft. Norge var en pådriver under forhandlingene, og Justisdepartementet vurderer om Norge skal ratifisere konvensjonen. Forsikringsplikten for disse skipene ligger på den formelle eier ut fra skipsregisteret, men med juridisk adgang til å gå direkte på forsikringsselskap. På denne bakgrunn har Norge tatt opp i IMOs Juridiske komite spørsmålet om generell innføring av tvungen ansvarsforsikring innen skipsfart. Det understrekes at den all overveiende del av verdensflåten har en forsikring som dekker såkalt tredjemannsansvar. I fagterminologien kalles dette Protection & Indemnity, eller P&I-forsikring. Dette gjaldt f.eks. « Scandinavian Star » og « Leros Strength ». Fra norsk side ser vi imidlertid at det bør arbeides for et generelt krav om dette i bestrebelsene på å bekjempe sub standard skipsfart. Første prioritet er gitt spørsmålet om tvungen ansvarsforsikring for passasjerskip.
Det synes i dag lite sannsynlig at et forslag om kontroll av reell eier ved havnestatskontroll vil få gjennomslag internasjonalt. Det vil forekomme at slik opplysning ikke er kjent for skipets kaptein og nektes oppgitt fra det driftsansvarlige selskap. Forslaget vil i større eller mindre grad innebære brudd på andre internasjonale forpliktelser som Norge har. Dette er på grunnlag av forpliktelser om gjensidig adgang til havnene i de aktuelle land og til transport av last. De mest aktuelle internasjonale forpliktelser er tjenesteavtalen i WTO med forpliktelse for skipsfart i den norske bindingslisten, EØS-regelverket om fri bevegelse av varer og tjenester og prinsippene under OECD om gjensidig fri adgang til å drive skipsfart. Det kan bli ansett som et usaklig og markedsforstyrrende krav dersom noe enkelt land krever opplyst hvem som er eiere bak selskaper som i skipsregisteret er oppført som skipets eier, så lenge ingen internasjonal avtale eksisterer om tilgjengelighet av slike opplysninger.
4. Stortinget ber Regjeringen legge fram forslag til endringer av sjøforklaringsinstituttet slik at kvaliteten på fakta som fremkommer ved sjøforklaringene blir bedre.
Gjennomgangen av reglene om sjøforklaring står på Justisdepartementets arbeidsprogram. En rekke andre oppgaver på sjørettens område vil i de fleste tilfeller ha større betydning for otre for person- og miljøskade og bør derfor prioriteres. Dette gjelder spesielt Norges arbeid i FNs sjøfartsorganisasjon IMO. Dette gjelder spørsmålet om tvungen ansvarsforsikring (bl.a for passasjerskade) og regler om objektivt erstatningsansvar ved bunkersoljesøl, samt Norges eventuelle tiltredelse av konvensjon om erstatning for skader som skyldes sjøtransport av farlige stoffer, den såkalte HNS-konvensjonen av 1996.