Brev fra Skattedirektoratet til Finans- og tolldepartementet datert 10. mars 1997.

Organiseringen av likningskontorene

       Det vises til departementets brev av 26.02.97 om organiseringen av likningskontorene på bakgrunn av kontroll- og konstitusjonskomiteens behandling av Dok.nr.3:07 (1996-1997). Dok.nr.3:07 (1996-1997) omhandler Riksrevisjonens undersøkelse av 10 likningskontorers praktisering av de ulike behandlingsnivåene i likningen for inntektsåret 1993.

       Direktoratets kommentarer følger den samme inndeling som departementet har gruppert sine spørsmål vedrørende organiseringen av likningskontorene. Det forutsettes at departementet i sin spørsmålsstilling også inkluderer landets folkeregistre.

1. Oversikt over Skattedirektoratets tidligere uttalelser om strukturen på likningsetaten, antall likningskontor m.v. ifm. offentlige utredninger

       Skattedirektoratet uttalte seg om strukturen på likningsetaten til kommune- og fylkesinndelingsutvalget (Christiansen-utvalget) 18. september 1991. Direktoratets oppsummering er gjengitt i NOU 1992:15 Kommune- og fylkesinndelingen i et Norge i forandring side 182 (se vedlegg 1):

« Som generell konklusjon kan hevdes at dagens situasjon med mange småkontorer ikke gir grunnlag for optimal utnyttelse av ressurser. Det er signaler som tilsier at effektiviteten vil kunne bedres med en annen struktur på landets ligningskontor. Det har i andre sammenhenger vært antydet at en organisasjon på 10-15 ansatte er en ideell størrelse. I mange henseender er dette erfaringer som også gjør seg gjeldende for ligningskontorene. I en slik organisasjon vil forholdene være lagt bedre til rette for et bredt og høyt faglig nivå, god utnyttelse av menneskelige og økonomiske ressurser og et tilfredsstillende servicenivå. Basert på dagens gjennomsnittlige bemanning ved ligningskontorene og folkeregistrene mener vi at en kommunestørrelse fra 15.000 - 25.000 innbyggere vil være det ideelle for optimal ressursbruk og effektivitet. »

       Direktoratets senere høringsuttalelse av 4. november 1993 vedrørende NOU 1992:15 følger som vedlegg 2.

       I utarbeidelsen av en Stortingsmelding om kommune- og fylkesinndelingen henvendte departementet seg i brev av 17. februar 1994 til Skattedirektoratet med spørsmål om direktoratet kunne kommentere en rekke aktuelle problemstillinger. Kopi av departementets brev og direktoratets svarbrev av 24. februar 1994 følger som vedlegg 3.

2. Organisatoriske tiltak for å møte utfordringen med ett likningskontor/folkeregister i hver kommune

       Det er en stor utfordring for en etat å følge opp og styre en virksomhet som består av tre forvaltningsnivåer, med 19 fylkesskattekontor, 18 skattefogdkontor (f.o.m 1. juli 1997), 3 sentralskattekontor og 435 likningskontorer/folkeregistre. Vedlagt følger en oversikt som viser antall likningskontor/folkeregistre fordelt etter størrelseskategori (se vedlegg 4). Det fremgår av oversikten at om lag 60 % av landets 435 likningskontor har 5 ansatte eller færre.

       Til sammenligning kan nevnes at den svenske skatteetaten består av 129 lokale enheter tilsvarende våre likningskontor og folkeregistre, hvorav det minste kontoret utgjør 20 tilsatte. I Sverige diskuterer man mye om de minste kontorene, selv med den struktur som finnes der, kan utvikle tilstrekkelig kompetanse til å løse alle de nødvendige oppgaver.

       Antall likningskontor og folkeregistre er av så forskjellig størrelse og skattytersammensetning at det er en utfordring i forhold til:

-	investeringer i maskinelt/materielt utstyr på de enkelte kontor,

-	bemanning av det enkelte kontor og sårbarhet ved fravær m.v.

-	kompetanse for å løse eksisterende og nye oppgaver,

-	opplæring av personale mht likningsfaglige oppgaver og organisatoriske funksjoner ved kontorene,

-	ensartethet og felles forståelse både i forhold til praktisering av regelverk og etterlevelse av sentrale krav og prioriteringer, samt rapportering i denne forbindelse,

-	sentrale og regionale styrings- og oppfølgingsrutiner og iverksettelse av tiltak.

       Bruk av distriktskonsulenter, regionsamarbeid, samarbeid med andre etater og opprettelsen av Sentralskattekontoret for storbedrifter ser vi som de viktigste organisatoriske tiltak som så langt er tatt i bruk for å møte utfordringen med ette likningskontor/folkeregister i hver kommune.

       Utvikling av «Offentlig servicekontor», som skatteetaten har deltatt i sammen med andre etater og kommuner, har i kombinasjon med andre organisatoriske tiltak et potensiale som supplerende organisasjonsløsning for likningskontorene og folkeregistrene, men « Offentlig servicekontor-konseptet » må utvikles mer før det kan supplere dagens organisasjonsløsninger, jf. nedenfor.

       I dag er det fra 3 til 8 distriktskonsulenter ved hvert fylkesskattekontor, tilsammen 102 stillinger. Distriktskonsulentene benyttes på likningskontor/folkeregistre hvor det oppstår behov for tilførsel av ressurser eller kompetanse for en kortere eller lengre periode. Distriktskonsulentene er personell med likningsfaglig kompetanse som kan gå inn i enhver stilling på et likningskontor, fra saksbehandleroppgaver til administrative oppgaver som f.eks. ligningssjef.

       Utvikling av regionsamarbeid mellom likningskontorene er et organisatorisk tiltak som brukes for å få en bedre og mer effektiv oppgaveløsning gjennom å fordele oppgaver og ressurser innen et fylke slik at effekten av arbeidet blir størst mulig. Det enkelte fylkesskattekontor har i samarbeid med det enkelte likningskontor/folkeregister foretatt en inndeling av fylket i flere regioner etter kriterier som kontorstørrelse og/eller geografisk beliggenhet. Over tid har regionsamarbeidet utviklet seg til å bli mer omfattende og forpliktende. Samarbeidet åpner for mer effektiv utnyttelse av lokal spisskompetanse og erfaringsutveksling, men det er åpenbart behov for å få til ytterligere spesialisering mellom kontorer i regioner. Lykkes dette, vil ulempene med en sterkt desentralisert kontorstruktur kunne dempes noe.

       Sentralskattekontoret for storbedrifter er et kompetanse- og ressurssenter for spesialisert og sentralisert behandling av storbedrifter, uavhengig av skatteplikt til landets forskjellige kommuner. Så langt har dette kontoret vist seg å få en viktig funksjon med gode resultater.

       Skatteetaten har deltatt i prosjektet « Offentlig servicekontor » hvor en bl.a. gjennom en samlokalisering av ulike offentlige etater med felles førstelinjetjeneste skal forbedre og effektivisere den service som ytes til befolkningen i en kommune. Erfaringene med offentlige servicekontor har vist seg å være positive når det gjelder målet om høyere servicenivå. Imidlertid er det lagt vekt på å realisere målet om mer effektiv ressursbruk, både på lokalt og sentralt nivå. Forutsetningen for at « offentlige servicekontorer » skal representere et alternativ til dagens organisasjonsmodell må være at en med det virkemidlet sikrer lokal service i kommunene, samtidig som man baserte seg på større enheter når det gjelder ligningsbehandlingen.

       De siste års prioriteringsmeldinger gjelder for hele etaten, og fylkesskattekontorenes oppfølging av likningsarbeidet i kommunene er styrket de senere år. Fylkesskattekontorene stimulerer også til prosjektsamarbeid på prioriterte områder mellom kontorer. Det arbeides med å få til en mer samlet kontrollvirksomhet i det enkelte fylke ved å koordinere sterkere de kontrollressursene som finnes i egen etat, på fylkesskattekontorene og likningskontorene, og man samarbeider med andre instanser. Det er et mål at skatteetaten i hvert fylke i samarbeid med tollmyndighetene og kommunekassererne om planer og konkrete kontrolltiltak. Etaten samarbeider med kommunekassererne i forbindelse med innkreving og ved kontroll av arbeidsgivere.

3. Spesielle utviklingstrekk som aktualiserer eventuelle reformer i likningsetaten, herunder en eventuell strukturendring av likningsetaten

       Den teknologiske utviklingen åpner for nye måter å løse etatens oppgaver på. Det arbeides med å videreutvikle den forenklede selvangivelsen til en ordning med preutfylt selvangivelse. I tillegg arbeides det med å utvikle et maskinelt system for ligning av næringsdrivende. Dagens ordning med forenklet selvangivelse brukes av ca 45 % av skatteyterne og har ført til en betydelig ressursinnsparing når det gjelder enklere likningsarbeid til fordel for arbeidet med tyngre likning. Det er ikke tvil om at en videreføring av dette med preutfylt selvangivelse og et system for ligning av næringsdrivende vil gjøre det mulig å frigjøre ytterligere ressurser til å styrke arbeidet med likning av tyngre skattytergrupper ved likningskontorene/folkeregistrene.

       Det er en stor utfordring for etaten å sikre at de medarbeiderne som skal gjennomføre de tyngre ligningsoppgavene har den nødvendige kompetanse til verdiorientert likning/-arbeid og kontroll. I denne forbindelse skal de organisatoriske og administrative konsekvensene av nye systemer for selvangivelsesbehandling og ligning kartlegges og vurderes, slik at etaten blir i stand til å håndtere de store utfordringene som ligger foran oss på en forsvarlig måte.

       I de nærmeste årene vil det også bli arbeidet videre for å forenkle og forbedre muligheten for elektronisk kommunikasjon mellom publikum og skatteetat. Dette vil også ha betydning for oppgaveløsningen og oppgaveomfanget ved de små kontorene.

       Ved alle LK/FR er det utplassert edb-utstyr. Bortsett fra maskinkapasitet krever selv de minste kontorene et tilsvarende utstyr som de store, og tilsvarende arbeid ved årlige tilrettelegging og oppgradering av program og utstyr. Dagens edb-utstyr for landets likningskontor skal skiftes ut over en 3 års periode. Nytt utstyr bygget på samme tekniske plattform og felles kontorstøttesystem vil muliggjøre en annen kommunikasjon og arbeidsdeling mellom det enkelte likningskontor/folkeregister og mellom etatsnivåene enn dagens utstyr. Det bør også nevnes at de aller minste kontorene bruker uforholdsmessig mye ressurser til administrative oppgaver som planlegging, rapportering m.v. som heller kunne vært brukt til likningsarbeid.

       I tillegg til den teknologiske utviklingen viser befolkningsutviklingen i landet en klar utvikling i retning av sentralisering til byer og tettsteder. Mange av landets bykommuner har dobbelt så stor vekst som landsgjennomsnittet de siste 10 årene. Et mer komplisert og dynamisk næringsliv og økende internasjonalisering medfører i tillegg behov for spesialisering innen etaten, og kompetansebehovet endrer seg raskere enn før. Denne tendensen antas å bli forsterket i årene fremover. Forvaltningen av et komplisert og detaljrikt lovverk i seg selv skaper et behov for spesialisering. Til tross for at forenklinger ble antydet i forkant av skattereformen har vi fortsatt et meget komplisert regelverk.

       Etaten består av mange småkontorer hvor mulighetene til spesialisering på flere områder er begrenset. Behovet for kompetanseoppbygging og spesialisering har derfor vært en del av bakgrunnen for de tiltak etaten har gjennomført, jf. det som er beskrevet under punkt 2. Her er fortsatt mange udekkede behov som vi venter vil bli enda sterkere framover og som må møtes med tilstrekkelig sterke tiltak.

4. Behovet for sammenslåing av mindre likningskontor/folkeregistre

       Ligningsloven § 2-1 nr 1 fastslår at « For hver kommune skal det være et statlig ligningskontor, en ligningsnemnd, en overligningsnemnd og et takstutvalg. I særlig tilfelle kan flere ligningskontor ledes av en felles ligningssjef ». Bruk av begrepet for hver kommune istedenfor i hver kommune i ligningsloven antas å åpne for at flere ligningskontor kan samlokaliseres.

       Skattedirektoratet er av den oppfatning at det er viktig å utvikle en organisasjonsstruktur som kan tilfredsstille samfunnets krav til service, effektivitet og likebehandling. Det krever at vi tilpasser organisasjonen etter utviklingen i samfunnet. Dagens organisering, med ett kontor i hver kommune, er ikke ideell i et slikt perspektiv, jf. direktoratets uttalelser tidligere.

       Ved siden av å satse på spesialisering og regionalisering, bedre koordinering og oppfølging av virksomheten og kompetanseutvikling, bør det imidlertid i sterkere grad være mulig både å benytte ligningslovens åpning for å samlokalisere likningskontorer og til å ha felles likningssjef for flere kontorer i enkelte områder. Det vil bidra sterkt til å sikre større slagkraft, likebehandling og kvalitet i likningsarbeidet.