1. Sammendrag

I. Innledning

       Likningsetaten har i en årrekke hatt store kapasitetsproblemer. For å få lagt ut likningen i rimelig tid har mange likningskontorer måttet foreta relativt overflatisk behandling av større deler av skattytermassen.

       St.prp. nr. 88 (1990-1991) Edb og omstilling i skatteetaten forutsatte at skatteetaten skulle utføre kvalitativt samme arbeid med lavere ressursforbruk, og at edb-innføringen og ordningen med forenklet selvangivelse i størst mulig grad skulle bidra til å heve kvaliteten på likningen av alle skattytergrupper. Den beregnede effektiviseringsgevinsten utgjør 850 årsverk, og det er lagt til grunn at over to tredjedeler av gevinsten skal tilbakeføres skatteetaten. Et av hovedformålene med omstillingen har vært å overføre ressurser til likning av næringsdrivende og tyngre skattytergrupper gjennom verdiorientert likning.

       Et hovedelement i omstillingsprosessen er inndelingen i forenklet selvangivelsesbehandling, lett likning og verdiorientert likning.

       De resultater som ble forventet oppnådd ved edb-innføring og omstilling av likningskontorene er skissert i St.prp. nr. 88 (1990-1991).

       Edb-implementeringen er gjennomført puljevis. DSB-systemet (Datastøttet selvangivelsesbehandling) med interne og eksterne grunnlagsdata, skal bistå likningskontorene med å utføre og holde oversikt over saksbehandlingen i forbindelse med selvangivelseskontrollen.

       Fylkesskattekontorene er tillagt administrasjon av og faglig kontroll- og instruksjonsmyndighet overfor likningskontorene, og skal samordne virksomheten innen fylket for å oppnå best mulig ressursutnyttelse.

       Riksrevisjonen har foretatt en undersøkelse av praktiseringen av de ulike behandlingsnivåene i likningen ved 10 likningskontorer, samt skatteetatens tiltak for å forbedre og videreutvikle disse, og omhandler inntektsårene 1992 og 1993 for lett likning, samt inntektsåret 1993 for verdiorientert likning og forenklet selvangivelsesbehandling. Formålet med undersøkelsen har vært å bedømme status i omstillingsprosessen.

       Det er gjennomgått verdiorientert liknede selvangivelser for 245 aksjeselskaper og 688 personlige skattytere for inntektsåret 1993. I tillegg er det gjennomgått selvangivelser for 274 større aksjeselskaper for å fastslå i hvilken utstrekning disse var verdiorientert liknet. For behandlingsnivået lett likning er det gjennomgått enkeltposter i selvangivelsen for hhv. 994 og 1346 personlige skattytere for inntektsårene 1992 og 1993. Undersøkelsen omfattet områdene lønnsinntekt, sykepenger til næringsdrivende, avkastningsbeløp på sparedelen av livsforsikring og personinntekt, samt en egen maskinell kontroll på lønnsområdet for inntektsåret 1993. Kontrollen omfattet gjennomgåelse av området lønnsinntekt i selvangivelsen for 490 personlige skattytere.

       Materialet ble sendt alle berørte likningskontorer for verifikasjon før rapporten ble oversendt Skattedirektoratet 22. mars 1996 og Finansdepartementet 30. august 1996.

II. Oppsummering av undersøkelsen

       Undersøkelsen viser at det i 1994 har heftet svakheter ved likningskontorenes gjennomføring av behandlingsnivåene verdiorientert likning og lett likning. Det påpekes også i rapporten at tall og opplysninger fra Skattedirektoratets interne resultatvurderingsmateriale for 1994 (inntektsåret 1993) og 1995 (inntektsåret 1994) indikerer liten kvalitativ forbedring av den verdiorienterte likningen fram mot årsskiftet 1995/96.

       Følgende anbefalinger fremkommer i Riksrevisjonens rapport:

III. Skattedirektoratets kommentarer

       En sentral oppgave i etatens virksomhet de senere år har vært omstilling av skatteetaten i forbindelse med edb-innføringen ved likningskontorene. Dette er viet stor plass i etatens strategi- og planleggingsarbeid i de årlige prioriteringsmeldingene. Direktoratet har foretatt en løpende evaluering av omstillingsarbeidet bl.a. gjennom statusmøter med likningskontorer, resultatvurderingsmøter mellom likningskontorer og fylkesskattekontorer, oppfølgingsmøter med fylkesskattekontorene, årlige erfaringsinnsamlinger for de ulike edb-systemene, egne undersøkelser og direkte oppfølging av ytre etats verdiorienterte arbeid.

       Omstillingsprosessen er krevende, og det kvalitative innholdet i deler av etatens arbeid må utvikles parallelt med opparbeidelse av kompetanse og erfaring. Direktoratet har bl.a. sett det som hensiktsmessig med en viss frihet i ytre etat mht valg av kontroller og metodikk.

       Direktoratet har i hovedsak samme oppfatning som Riksrevisjonen mht hovedspørsmålene i rapporten. De påviste mangler og problemstillinger vedrørende ulikheter og varierende praksis er til en viss grad en konsekvens av et bevisst standpunkt om at likningskontorene skal få utprøve ulike tilnærmingsmåter innenfor visse rammer.

       Direktoratet har vært klar over at resultatkrav til dels er blitt oppfattet som upresise i ytre etat. Direktoratet har i stor grad deltatt i fora hvor problemstillinger, utfordringer og resultater for ytre etats virksomhet er vurdert.

       Når det gjelder likningen av større aksjeselskaper vil det i mange tilfeller ha preg av punktkontroller, der spesielle forhold eller transaksjoner blir nærmere undersøkt.

       Direktoratet viser for øvrig til at Riksrevisjonens undersøkelse er basert på inntektsåret 1993, og anfører at kommentarer som er knyttet til utviklingen etter 1994 kan gi et skjevt bilde av den positive utviklingen som har funnet sted i etaten. Det gis uttrykk for at direktoratets resultatvurdering fra høsten 1995 viser at etaten har vært i stand til å frigjøre ressurser, og at etaten har klart å flytte kontrollinnsats fra lønnstakere/pensjonister over på næringsdrivende og andre prioriterte grupper.

       Fornyelsesprosjektet er igangsatt i 1995, noe som på flere områder vil få betydning for likningskontorene.

       Av Skattedirektoratets uttalelse framgår videre bl.a:

IV. Finansdepartementets kommentarer

       Finansdepartementet viser i sitt svarbrev av 21. oktober 1996 til Skattedirektoratets brev av 28. juni 1996. Det framgår også at direktoratet ser positivt på rapportens anbefalinger, og at disse allerede i stor utstrekning følges opp, bl.a. gjennom Fornyelsesprosjektet.

       Det ikke er mulig å foreta en fullstendig likningskontroll av alle skattytere med etatens tilgjengelige ressurser. Det har derfor vært en sentral strategi å endre arbeidsmetodikken og organiseringen av likningsarbeidet med sikte på å oppnå best mulig kvalitet på arbeidet samlet sett. Målet for omstillingen har vært ambisiøst, og Riksrevisjonens rapport og Skattedirektoratets resultatvurderinger viser at det fortsatt gjenstår en del før omstillingen er gjennomført slik som forutsatt. Departementet anser i den forbindelse Riksrevisjonens rapport for å være nyttig i det videre omstillingsarbeidet.

       Departementet antar at forholdsvis store beløp - samlet sett - hvert år av ulike grunner ikke blir beskattet. I denne forbindelse er omstillingen en vesentlig reform for å kunne bedre resultatene uten en uforholdsmessig stor økning i ressurstildelingen til skatteetaten. Likningskontorenes arbeid preges i større grad enn tidligere av bevisste valg og prioriteringer i forkant og under gjennomføringen av likningen.

       Departementet påpeker at edb-innføringen har gitt skatteetaten nye og bedre muligheter til å gjennomføre maskinelle feilsøkingskontroller, noe som imidlertid forutsetter tidkrevende manuell oppfølging. Den første tiden etter skattereformen og edb-innføringen var en spesiell periode både for skattytere og likningsetaten, og hvor kvaliteten på innsendte likningsoppgaver og skatteetatens likningsarbeid av åpenbare grunner ikke var så god som ønskelig. Det er derfor ikke uventet at relativt betydelige skatteinntekter gikk tapt i 1993, slik Riksrevisjonens undersøkelse kan tyde på.

       Departementet er enig med Skattedirektoratet i at Riksrevisjonens merknader om utviklingen fram mot årsskiftet 1995/96 kan gi et skjevt bilde av den positive utvikling som har funnet sted i etaten. Det er i større grad enn tidligere oppnådd bevissthet omkring ressursbruk, og det er skapt felles forståelse og aksept for viktige prioriteringer hvor kontrollinnsatsen bl.a. er flyttet fra lønnstakere/pensjonister over på næringsdrivende og andre prioriterte grupper.

       Skattedirektoratet har foretatt en undersøkelse av likningskontorenes bruk av forvalg G (grunnlagsdata) som likningsmåte, og vurderer bl.a. om forvalg G skal utgå med virkning for inntektsåret 1996. Det blir opplyst at arbeid er igangsatt med tiltak for å sikre bedre overholdelse av varslingsplikten. Direktoratet antar at en del av tiltakene vil kunne iverksettes allerede fra og med likningen for inntektsåret 1996.

       Departementet kommenterer spesielt to konklusjoner i Riksrevisjonens rapport:

       Departementet gir uttrykk for at det kan være riktig at den verdiorienterte likningen for inntektsåret 1993 til en viss grad ble rettet mot områder som ikke omfattet skatteetatens målgrupper for det verdiorienterte arbeidet, men uttaler at konklusjonen på ingen måte gjenspeiler dagens situasjon. Etter Skattedirektoratets og Finansdepartementets vurdering viser resultatvurderingene for de siste årene en klart positiv utvikling og dreining av ressursinnsatsen mot verdiorientert ligning av tyngre skattytergrupper.

       Departementet er enig med Skattedirektoratet i at Riksrevisjonen synes å legge andre formelle krav til grunn for når en sak kan registreres som verdiorientert behandlet, enn det som gjøres i etaten. Det kan derfor synes som om færre selvangivelser er undergitt verdiorientert likning, enn det som er den faktiske situasjon. Departementet kan derfor ikke slutte seg til rapportens konklusjon om at aksjeselskaper som ikke liknes ved Sentralskattekontoret for storbedrifter i hovedsak ikke undergis verdiorientert likning.

       Finansdepartementet viser til departementets brev av 16. august 1996 til Riksrevisjonen om Dok.nr.3:03 (1994-1995) - kontrollkomiteens generelle merknader, der problemstillinger om organisering av likningsarbeidet, herunder metoder og innhold, fylkesskatte-kontorenes styringsrolle og Fornyelsesprosjektet ble kommentert.

V. Riksrevisjonens bemerkninger

       Det anføres i Riksrevisjonens rapport at tall og opplysninger fra direktoratets resultatvurdering for 1995, som omhandler likningsbehandlingen for inntektsåret 1994, indikerer liten kvalitativ forbedring fram mot årsskiftet 1995/96. Riksrevisjonen har merket seg at Finansdepartementet og Skattedirektoratet ikke uten videre kan si seg enig i denne beskrivelsen. I direktoratets resultatvurdering for 1995 konkluderes det med at det har vært en positiv ressursdreining av kontrollinnsatsen mot tyngre skattytergrupper i løpet av 1995, men det stilles samtidig spørsmål ved innholdet i og kvaliteten på den verdiorienterte likningen. Riksrevisjonen vil bemerke at i den grad det verdiorienterte arbeidet kan vurderes å være i positiv utvikling, vil dette være et skritt i retning mot de resultater som ble forventet i forbindelse med omstillingen i skatteetaten, jf. St.prp. nr. 88 (1990-1991).

       Når det gjelder verdiorientert likning av større aksjeselskaper som ikke behandles av Sentralskattekontoret for storbedrifter har Riksrevisjonen merket seg Skattedirektoratets anførsel om at omsetningsstørrelse ikke alene er et egnet kriterium for prioritering av denne skattytergruppen. Riksrevisjonen har ingen merknader til dette, men vil peke på at behandlingen av aksjeselskaper synes å ha vært lavt prioritert ved flere likningskontorer for inntektsåret 1993.

       Undersøkelsen viser at det i 1994 har heftet svakheter ved behandlingen av verdiorientert likning og lett likning. Riksrevisjonen er kjent med at likningskontorenes arbeidssituasjon i 1993-94 var problematisk, bl.a. som følge av skattereformen. Det er likevel grunn til å påpeke at betydelige skatteinntekter synes å ha gått tapt ved at områder med stor risiko for feil og mangler ikke er blitt tilstrekkelig kvalitetssikret ved hjelp av maskinelle kontroller. Riksrevisjonen finner det alvorlig at tapt proveny innenfor områder med tilgjengelige grunnlagsdata kommer opp i svært betydelige beløp for inntektsåret 1993 til tross for at DSB-systemet gir mulighet for å avdekke feilene.

       Riksrevisjonen har merket seg at Skattedirektoratet har fulgt opp flere av rapportens anbefalinger, herunder utarbeidelse av maskinelle feilsøkingskontroller, utredninger om mulig automatisk varsling ved fravik i selvangivelsen, og eventuelt om enkelte maskinelle kontroller skal gjøres obligatoriske i DSB-systemet.

       Riksrevisjonen tar til etterretning at den første felles strategiplan for skatteetaten er utgitt med sikte på perioden 1996-2000, og har merket seg at det ved vurderingen av ressursbruken til det verdiorienterte arbeidet er lagt vekt på grunnlagsdatakvalitet og økt kvalitet på likning av næringsdrivende og andre tyngre skattytergrupper.

       Riksrevisjonen ser positivt på at Skattedirektoratet i 1995 gjennom Fornyelsesprosjektet har igangsatt flere omfattende delprosjekter med sikte på å løse etatens problemer.

       Riksrevisjonen finner det også sannsynlig at likningskontorene har gjort seg nytte av sine erfaringer med omstillingen etter at undersøkelsen ble gjennomført i 1994/95, og at det er grunn til å anta at flere av de forhold som er påtalt i rapporten er bedret fram mot årsskiftet 1996/97.

       Riksrevisjonen regner med at Finansdepartementet vil følge opp de iverksatte og foreslåtte tiltak, og Riksrevisjonen vil gi høy prioritet til oppfølging av den videre utvikling i skatteetaten.

VI. Finansdepartementets svar

       Finansdepartementet har i brev av 10. januar 1997 svart:

VII. Riksrevisjonens uttalelse

       Finansdepartementet har i brev av 16. august 1996 redegjort for status i arbeidet med internkontroll og sikring av likebehandlingsprinsippet i skatteetaten. Riksrevisjonen har merket seg Finansdepartementets positive holdning til oppfølging av de iverksatte og foreslåtte tiltak, og at skatteetaten arbeider aktivt med forbedringer. Riksrevisjonen vil følge opp dette arbeidet i tiden framover. Undersøkelsen med merknader sendes Stortinget til orientering.

2. Komiteens merknader

       Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sigvald Oppebøen Hansen, Sigbjørn Johnsen, Ragna Berget Jørgensen og Gunnar Skaug, fra Senterpartiet, Edvard Grimstad og Marit Tingelstad, fra Høyre, Petter Thomassen og Jan P Syse, fra Sosialistisk Venstreparti, Kjellbjørg Lunde, fra Kristelig Folkeparti, Dag Jostein Fjærvoll og fra Fremskrittspartiet, Carl I Hagen, viser til at Riksrevisjonen har foretatt en undersøkelse av praktiseringen av de ulike behandlingsnivåene i likningen ved 10 likningskontorer, samt skatteetatens tiltak for å forbedre og videreutvikle disse. Komiteen viser videre til at formålet med undersøkelsen har vært å bedømme status i omstillingsprosessen av skatteetaten i forbindelse med edb-innføringen ved likningskontorene.

       Komiteen registrerer at likningsetaten i en årrekke har hatt kapasitetsproblemer, og for å få lagt ut likningen i rimelig tid har mange likningskontorer måttet foreta relativt overflatisk behandling av større deler av skattytermassen. Ny datateknologi og arbeidet med forenklet selvangivelse kan imidlertid bidra til at ressurser frigis i likningsetaten, bl.a. til etterkontroll og tyngre kontrolloppgaver.

       Komiteen viser til at undersøkelsen avdekker at det i 1994 har heftet svakheter ved likningskontorenes gjennomføring av behandlingsnivåene verdiorientert likning og lett likning. Komiteen registrerer at Skattedirektoratets interne resultatvurderingsmateriale for 1994 (inntektsåret 1993) og 1995 (inntektsåret 1994) indikerer liten kvalitativ forbedring av den verdiorienterte likningen fram mot årsskiftet 1995/96. Komiteen har videre merket seg at behandlingen av aksjeselskaper synes å ha vært lavt prioritert ved flere likningskontorer for inntektsåret 1993.

       Komiteen viser til at betydelige skatteinntekter kan ha gått tapt ved at områder med stor risiko for feil og mangler ikke er blitt tilstrekkelig kvalitetssikret ved hjelp av maskinelle kontroller. Komiteen ser alvorlig på at tapt proveny innenfor områder med tilgjengelige grunnlagsdata kommer opp i svært betydelige beløp for inntektsåret 1993 når DSB-systemet faktisk gir mulighet for å avdekke feilene.

       Komiteen viser dessuten til at dette reiser spørsmål også i forhold til likebehandling av skattytere kommunene imellom, og viser her til Innst.S.nr.24 (1996-1997) hvor komiteen i forbindelse med behandling av Riksrevisjonens Dok.nr.3:08 (1995-1996) vedrørende kontroll og den overordnede styring med fellesinnkrevingen av skatt og folketrygdavgift, bl.a. uttalte:

       Komiteen har merket seg at Skattedirektoratet har fulgt opp flere av rapportens anbefalinger, herunder utarbeidelse av maskinelle feilsøkingskontroller, utredninger om mulig automatisk varsling ved fravik i selvangivelsen, og eventuelt om enkelte maskinelle kontroller skal gjøres obligatoriske i DSB-systemet.

       Komiteen registrerer at den første felles strategiplan for skatteetaten er utgitt med sikte på perioden 1996-2000, og de ambisjoner skatteetaten har for å forenkle og videreutvikle likningsarbeidet. Komiteen har videre merket seg at det ved vurderingen av ressursbruken til det verdiorienterte arbeidet er lagt vekt på grunnlagsdatakvalitet og økt kvalitet på likning av næringsdrivende og andre tyngre skattytergrupper.

       Komiteen registrerer at Skattedirektoratet i 1995 gjennom Fornyelsesprosjektet har igangsatt flere omfattende delprosjekter med sikte på å løse etatens problemer.

       Komiteen ba i brev 24. februar 1997 Finansdepartementet om bistand til å fremskaffe informasjon i forbindelse med tidligere diskusjoner rundt organiseringen av likningskontorene, samt når det sist ble foretatt vurderinger eller undersøkelser vedrørende sammenslåing av mindre likningskontorer til større likningskontorer for mulighet til mer spesialisering. Komiteen ba videre også opplyst hvilke planer departementet har når det gjelder undersøkelser eller reformer på området, jf. vedlegg.

       Departementet har i sitt svarbrev til komiteen av 9. april 1997 redegjort for tidligere behandling av organiseringen av likningskontorene, utviklingstrekk skatteetaten står overfor og mulige framtidige tiltak, jf. vedlegg.

       Komiteen viser her til at Finansdepartementet har gjengitt Skattedirektoratets uttalelser i NOU 1992:15 Kommune og fylkesinndelingen i et Norge i forandring, hvor Skattedirektoratet uttaler følgende:

       Komiteen viser til at dette er problemstillinger som Finansdepartementet utdyper i sitt svarbrev til komiteen, og departementet uttaler følgende under pkt 3 Utviklingstrekk skatteetaten står overfor:

       Finansdepartementet uttalte avslutningsvis under pkt. 4 Mulige framtidige tiltak bl.a. følgende:

       Komiteen har merket seg Finansdepartementets synspunkter, og er av den oppfatning at det vil være fornuftig av departementet å arbeide videre med de problemstillinger departementet peker på.

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Fremskrittspartiet, viser til at Riks-revisjonens undersøkelse har avdekket et betydelig potensial, og viser til at dette er spørsmål som Finansdepartmentet vil vurdere og som Stortinget vil komme tilbake til.

       Komiteens mindretall, medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, viser til at Riksrevisjonens undersøkelse slår fast at likningsetaten har hatt store kapasitetsproblemer i en årrekke. Det kan synes som om potensielle effektiviseringsgevinster er tatt ut før de er realisert. Dette har ført til at en stor del av skattytermassen er gitt en for overfladisk behandling. Disse medlemmer er skeptiske til at det vurderes ytterligere rasjonaliseringstiltak på toppen av de som er utført, og som har medført en overfladisk behandling av en stor del av skattytermassen.

       Disse medlemmer vil peke på at nærhet til skattyterne også er viktig for å kunne foreta en grundig og rettferdig behandling av likningene. En utvikling i retning av ensidig sammenslåing av små likningskontorer for å oppnå « optimal utnyttelse av ressursene » er derfor etter disse medlemmers vurdering ikke ønskelig.

       Disse medlemmer vil peke på at det kan synes nødvendig å tilføre etaten større ressurser for å sikre tilstrekkelig rettferdighet og likebehandling i skattespørsmål. Det er en forutsetning for oppslutningen om skattesystemet at man med sikkerhet vet at likningene underlegges lik og rettferdig behandling. Det er også en forutsetning for å unngå eventuelle skattemessige misligheter og økonomisk kriminalitet, at likningsetaten blir tilført nødvendige ressurser. Disse medlemmer vil komme tilbake til spørsmålet om behovet for ekstra ressurser til likningsetaten i forbindelse med Stortingets budsjettbehandling.

       Komiteen legger til grunn at Finansdepartementet følger opp de iverksatte og foreslåtte tiltak som fremkommer i Riksrevisjonens rapport, og har merket seg at Riksrevisjonen vil gi høy prioritet til oppfølgingen av den videre utviklingen i skatteetaten. På denne bakgrunn tar komiteen saken til orientering.

3. Komiteens tilrådning

       Komiteen viser til det som er anført foran, og rår Stortinget til å fatte følgende

       Dok.nr.3:07 (1996-1997) - om Riksrevisjonens undersøkelse av 10 likningskontorers praktisering av de ulike behandlingsnivåene i likningen for inntektsåret 1993 - vedlegges protokollen.

Vedlegg 1

Brev fra kontroll- og konstitusjonskomiteen til Finansdepartementet, datert 24. februar 1997.

       Det vises til telefonsamtale med Finansdepartementet ved Jan Chr Sandberg 19. og 21. februar 1997.

       Kontroll- og konstitusjonskomiteen har for tiden Dok.nr.3:07 (1996-1997) til behandling.

       I denne forbindelse ber komiteen Finansdepartementet om bistand til å fremskaffe informasjon i forbindelse med tidligere diskusjoner rundt organiseringen av likningskontorene. Det bes videre opplyst når det sist ble foretatt vurderinger eller undersøkelser vedrørende sammenslåing av mindre likningskontorer til større likningskontorer for mulighet til mer spesialisering.

       Det bes også opplyst hvilke planer departementet har når det gjelder undersøkelser eller reformer på området.

Vedlegg 2

Brev fra Finans- og tolldepartementet til kontroll- og konstitusjonskomiteen, datert 9. april 1997.

1

       Jeg viser til Deres brev av 24. februar 1997, der spørsmål om organiseringen av likningskontorene tas opp.

       Fra brevet siteres:

       Det er innhentet uttalelse fra Skattedirektoratet i brev av 10. mars 1997. Kopi av brevet vedlegges.

2 Tidligere behandling av organiseringen av likningskontorene

       Organiseringen av likningskontorene reguleres av lov om ligningsforvaltning av 13. juni 1980 nr 24 (ligningsloven), hvor det i § 2-1 heter følgende: « For hver kommune skal det være et statlig ligningskontor, en ligningsnemnd og et takstutvalg. I særtilfelle kan flere ligningskontorer ledes av en felles ligningssjef. »

       I forarbeidene til ligningsloven er organiseringen av likningsforvaltningen og størrelsen på de enkelte likningskontorer mv kun diskutert i liten grad. I merknadene til ligningsloven § 2-1 heter det bl.a (se Ot.prp. nr. 29 (1978-1979) ) Om ligningslov og endringer i andre lover, s 59):

       Likningsforvaltningsutvalget av 1961, som la fram sin innstilling 19. september 1968, diskuterer flere problemstillinger og aktuelle tiltak knyttet til skattesviktproblematikken; bl.a lovendringer, styrking av kontrollapparatet, allmennpreventive tiltak mv, men eventuell annen organisering av likningsforvaltningen synes ikke å ha vært noen særlig aktuell problemstilling.

       I de senere år er det, foruten de årlige budsjettproposisjonene, særlig tre proposisjoner som berører organiseringen av skatteetaten:

       I St.prp. nr. 88 (1990-1991) EDB og omstilling i skatteetaten ble det forutsatt at likningsforvaltningens struktur, med et likningskontor og folkeregister i hver kommune, ikke skulle endres som følge av omstillingen (se pkt 3.2). Strukturen på likningsforvaltningen ble ikke diskutert nærmere.

       I St.prp. nr. 44 (1993-1994) En felles skatte-, avgifts- og tolletat heter det bl.a at « ... Styrbarhet peker i retning av færre enheter på region- og lokalnivå enn fylkes- og kommuneinndelingen tilsier » (pkt 6.5.2). Departementet la imidlertid til grunn i denne proposisjonen at skatteetaten på lokalt nivå fortsatt skulle følge kommuneinndelingen (pkt 7.4).

       I NOU 1993:1 Reorganisering av skatte- og avgiftsadministrasjonen diskuteres også de utfordringer organiseringen av skatteetaten på lokalt nivå medfører (se pkt 7.7.3.5), uten at utvalget går nærmere inn på en eventuell restrukturering av etaten på dette grunnlag.

       Organiseringen av skatteetaten på lokalt nivå ble ikke berørt i St.prp. nr. 41 (1995-1996) Om organiseringen av den statlige innbetalings- og innfordringsfunksjonen for skatter og avgifter m.v.

       For øvrig har Skattedirektoratet den 18. september 1991 uttalt seg om strukturen på likningsforvaltningen til kommune- og fylkesinndelingsutvalget (Christiansen-utvalget). Direktoratets oppsummering er gjengitt i NOU 1992:15 Kommune- og fylkesinndelingen i et Norge i forandring, side 182:

3. Utviklingstrekk skatteetaten står overfor

       Skatteetaten består av tre forvaltningsnivåer. I tillegg til Skattedirektoratet er det 19 fylkesskattekontorer, 18 skattefogdkontorer (f.o.m 1. juli 1997), tre sentralskattekontorer og 435 likningskontorer og folkeregistre. Om lag 60 % av landets 435 likningskontorer har 5 ansatte eller færre.

       Til sammenligning kan nevnes at den svenske skatteetaten består av 129 lokale enheter tilsvarende våre likningskontorer/folkeregistre, hvorav det minste kontoret har 20 ansatte.

       Skattedirektoratet har påpekt en del utviklingstrekk som kan aktualisere en eventuell reform innen likningsforvaltningen:

       Disse utviklingstrekk vil frigjøre ressurser til likningen av tyngre skattytergrupper, samtidig som utviklingen av de eksterne rammebetingelsene til etaten medfører nye og krevende oppgaver. Dette innebærer et stadig voksende behov for kompetanseutvikling og spesialisering, noe som vanskeliggjøres av mange små enheter.

       Det store antall likningskontorer og folkeregistre med forskjellig størrelse og skattytersammensetning medfører derfor utfordringer i forhold til:

       Bruk av distriktskonsulenter, regionsamarbeid på tvers av kommunegrensene, samarbeid med andre etater, sentrale prioriteringsmeldinger og opprettelse av Sentralskattekontoret for storbedrifter anses som det viktigste organisatoriske tiltak som så langt er tatt i bruk for å møte utfordringene som er nevnt over.

4 Mulige framtidige tiltak

       Ligningsloven bestemmer at det skal være et likningskontor for hver kommune og et fylkesskattekontor for hvert fylke. Loven bestemmer imidlertid ikke hvor det konkrete kontor skal ligge, selv om lokalisering i kommunen/fylket naturligvis har vært et klart utgangspunkt. På fylkesplan har en i dag et eksempel på lokalisering utenfor fylket, ved at Akershus fylkesskattekontor ligger i Oslo. Loven gir adgang til f.eks samlokalisering i den form at to likningskontorer plasseres vegg i vegg i den ene kommunen, og til samledelse ved at likningssjefen er felles for to kontorer. I skatteetaten pågår det en vurdering av om Dovre likningskontor og Lesja likningskontor bør samlokaliseres, evt med felles likningssjef. Departementet avventer utfallet av denne vurdering.

       I tillegg nevnes at Sentralskattekontoret for storbedrifter og Sentralskattekontoret for utenlandssaker har likningskompetanse istedenfor det lokale likningskontor på sine definerte saksområder. Utviklingen av sentralskattekontorene er et utslag av behovet for spesialisering og konsentrert oppbygging av tung kompetanse på særlige likningsområder. Dette har senest gitt seg utslag i at en har lovfestet at likningen av selskaper som faller inn under den særskilte rederibeskatningen skal skje ved Sentralskattekontoret for storbedrifter.

       Departementet arbeider ikke for tiden på egen hånd med konkrete reformplaner for den organisatoriske del av likningsforvaltningens oppbygging og kompetanseforhold. Av bl.a de forannevnte grunner er det imidlertid behov for å gjennomgå en rekke spørsmål på dette område. Dette må skje på lengre sikt, og departementet kan ikke nå legge fram noen tempoplan for gjennomgangen. Nedenfor følger noen generelle synspunkter om de hensyn som må tas i gjennomgangen og enkelte hovedspørsmål som den bør gjelde.

       En gjennomgang må ta utgangspunkt i effektiv ressursutnyttelse og oppgaveløsning. I dette ligger både krav til resultater i form av materielt riktige og vel begrunnede ligningsavgjørelser, og krav til behandling i form av servicefunksjoner, kompetent og tillitvekkende håndtering av henvendelser, likebehandling og lave ventetider overfor skattebetalere og oppgavegivere. Dette krever en mest mulig hensiktsmessig arbeidsdeling mellom sentrale, regionale og lokale nivåer i etaten, der hvert enkelt nivås fortrinn utnyttes i et samspill med de felles mål for øye. Det bør i større grad enn før legges vekt på at skatteutskriving og likningsbehandling er sammensatte prosesser som involverer flere kontorer og enheter i en samlet etat, og på at effektivitetshensyn og krav til kompetanse kan tilsi forskyvninger i den tidligere tilvante arbeidsdeling og organisering innen etaten.

       På den annen side må det også legges vekt på at en så stor etat må være til stede i folks nærmiljø. Ikke minst gjelder dette fordi etatens hovedfunksjoner tilsier regelmessig og økonomisk meget viktig nærkontakt med hele den voksne befolkning og hele næringslivet. Men fysisk reiseavstand til det offentlige kontor kan her bare bli ett moment blant flere. I kommuner med stort landareal kan utkantbefolkningen ha atskillig større reiseavstand til kommunale sentra og statlige kontorer der, enn reiseavstanden fra en liten kommune til tilsvarende senter i nabokommunen. Det er vel så viktig at det kontoret som besøkes, har tilstrekkelig faglig kompetanse og service-kapasitet til å ta seg godt av både de besøkende og de andre skattyterne.

       Kommunalpolitiske hensyn vil nokså generelt trekke i retning av et selvstendig kontor i hver kommune, men også dette må avveies i forhold til andre hensyn.

       Finansdepartementets syn er at utgangspunktet om lokale likningskontorer i kommunene bør ligge fast. Men det må kunne stilles spørsmålstegn ved om de minste kommunene bør ha hvert sitt selvstendige likningskontor innen egne kommunegrenser med totalansvar for likningen i kommunen, eller om hensynene kan ivaretas også ved ulike former for lokal samordning. Dersom en av prinsipielle grunner ikke vil godta slik lokal samordning, kunne det ut fra effektivitetshensyn tvinge seg fram større bruk av sentralskattekontor-modellen enn det som ellers hadde vært ønskelig. Samordningstiltak bør i tilfelle være styrt av behovene, som kan være ganske forskjellige i ulike typer kommuner.

       Samordning behøver ikke nødvendigvis skje i form av formell og geografisk sammenslåing av kontorer, selv om også dette mest inngripende alternativ (som ville kreve lovendring) bør kunne vurderes nærmere i visse tilfeller. Samordning kan også tenkes i form av

       Innenfor den ramme som gjeldende lov gir, er departementet innstillet på at skatteetaten må ha en betydelig frihet til å utprøve og utnytte samordningstiltak. En slik frihet vil samsvare med moderne krav til mål- og resultatstyring av statsetater. Det bør holdes åpent om lovendringer kan være ønskelige for å gjøre skatteetaten mest mulig effektiv og enhetlig, med optimal utnyttelse av alle nivåer i likningsarbeidet.

       Departementet vil samarbeide med Skattedirektoratet om de vurderinger som her kan bli aktuelle. Stortinget vil bli forelagt eventuelle budsjettmessige eller lovgivningsmessige konsekvenser av vurderingene.

       Kopi av dette brev er sent Skattedirektoratet.

Vedlegg 3

Brev fra Skattedirektoratet til Finans- og tolldepartementet datert 10. mars 1997.

Organiseringen av likningskontorene

       Det vises til departementets brev av 26.02.97 om organiseringen av likningskontorene på bakgrunn av kontroll- og konstitusjonskomiteens behandling av Dok.nr.3:07 (1996-1997). Dok.nr.3:07 (1996-1997) omhandler Riksrevisjonens undersøkelse av 10 likningskontorers praktisering av de ulike behandlingsnivåene i likningen for inntektsåret 1993.

       Direktoratets kommentarer følger den samme inndeling som departementet har gruppert sine spørsmål vedrørende organiseringen av likningskontorene. Det forutsettes at departementet i sin spørsmålsstilling også inkluderer landets folkeregistre.

1. Oversikt over Skattedirektoratets tidligere uttalelser om strukturen på likningsetaten, antall likningskontor m.v. ifm. offentlige utredninger

       Skattedirektoratet uttalte seg om strukturen på likningsetaten til kommune- og fylkesinndelingsutvalget (Christiansen-utvalget) 18. september 1991. Direktoratets oppsummering er gjengitt i NOU 1992:15 Kommune- og fylkesinndelingen i et Norge i forandring side 182 (se vedlegg 1):

       Direktoratets senere høringsuttalelse av 4. november 1993 vedrørende NOU 1992:15 følger som vedlegg 2.

       I utarbeidelsen av en Stortingsmelding om kommune- og fylkesinndelingen henvendte departementet seg i brev av 17. februar 1994 til Skattedirektoratet med spørsmål om direktoratet kunne kommentere en rekke aktuelle problemstillinger. Kopi av departementets brev og direktoratets svarbrev av 24. februar 1994 følger som vedlegg 3.

2. Organisatoriske tiltak for å møte utfordringen med ett likningskontor/folkeregister i hver kommune

       Det er en stor utfordring for en etat å følge opp og styre en virksomhet som består av tre forvaltningsnivåer, med 19 fylkesskattekontor, 18 skattefogdkontor (f.o.m 1. juli 1997), 3 sentralskattekontor og 435 likningskontorer/folkeregistre. Vedlagt følger en oversikt som viser antall likningskontor/folkeregistre fordelt etter størrelseskategori (se vedlegg 4). Det fremgår av oversikten at om lag 60 % av landets 435 likningskontor har 5 ansatte eller færre.

       Til sammenligning kan nevnes at den svenske skatteetaten består av 129 lokale enheter tilsvarende våre likningskontor og folkeregistre, hvorav det minste kontoret utgjør 20 tilsatte. I Sverige diskuterer man mye om de minste kontorene, selv med den struktur som finnes der, kan utvikle tilstrekkelig kompetanse til å løse alle de nødvendige oppgaver.

       Antall likningskontor og folkeregistre er av så forskjellig størrelse og skattytersammensetning at det er en utfordring i forhold til:

       Bruk av distriktskonsulenter, regionsamarbeid, samarbeid med andre etater og opprettelsen av Sentralskattekontoret for storbedrifter ser vi som de viktigste organisatoriske tiltak som så langt er tatt i bruk for å møte utfordringen med ette likningskontor/folkeregister i hver kommune.

       Utvikling av «Offentlig servicekontor», som skatteetaten har deltatt i sammen med andre etater og kommuner, har i kombinasjon med andre organisatoriske tiltak et potensiale som supplerende organisasjonsløsning for likningskontorene og folkeregistrene, men « Offentlig servicekontor-konseptet » må utvikles mer før det kan supplere dagens organisasjonsløsninger, jf. nedenfor.

       I dag er det fra 3 til 8 distriktskonsulenter ved hvert fylkesskattekontor, tilsammen 102 stillinger. Distriktskonsulentene benyttes på likningskontor/folkeregistre hvor det oppstår behov for tilførsel av ressurser eller kompetanse for en kortere eller lengre periode. Distriktskonsulentene er personell med likningsfaglig kompetanse som kan gå inn i enhver stilling på et likningskontor, fra saksbehandleroppgaver til administrative oppgaver som f.eks. ligningssjef.

       Utvikling av regionsamarbeid mellom likningskontorene er et organisatorisk tiltak som brukes for å få en bedre og mer effektiv oppgaveløsning gjennom å fordele oppgaver og ressurser innen et fylke slik at effekten av arbeidet blir størst mulig. Det enkelte fylkesskattekontor har i samarbeid med det enkelte likningskontor/folkeregister foretatt en inndeling av fylket i flere regioner etter kriterier som kontorstørrelse og/eller geografisk beliggenhet. Over tid har regionsamarbeidet utviklet seg til å bli mer omfattende og forpliktende. Samarbeidet åpner for mer effektiv utnyttelse av lokal spisskompetanse og erfaringsutveksling, men det er åpenbart behov for å få til ytterligere spesialisering mellom kontorer i regioner. Lykkes dette, vil ulempene med en sterkt desentralisert kontorstruktur kunne dempes noe.

       Sentralskattekontoret for storbedrifter er et kompetanse- og ressurssenter for spesialisert og sentralisert behandling av storbedrifter, uavhengig av skatteplikt til landets forskjellige kommuner. Så langt har dette kontoret vist seg å få en viktig funksjon med gode resultater.

       Skatteetaten har deltatt i prosjektet « Offentlig servicekontor » hvor en bl.a. gjennom en samlokalisering av ulike offentlige etater med felles førstelinjetjeneste skal forbedre og effektivisere den service som ytes til befolkningen i en kommune. Erfaringene med offentlige servicekontor har vist seg å være positive når det gjelder målet om høyere servicenivå. Imidlertid er det lagt vekt på å realisere målet om mer effektiv ressursbruk, både på lokalt og sentralt nivå. Forutsetningen for at « offentlige servicekontorer » skal representere et alternativ til dagens organisasjonsmodell må være at en med det virkemidlet sikrer lokal service i kommunene, samtidig som man baserte seg på større enheter når det gjelder ligningsbehandlingen.

       De siste års prioriteringsmeldinger gjelder for hele etaten, og fylkesskattekontorenes oppfølging av likningsarbeidet i kommunene er styrket de senere år. Fylkesskattekontorene stimulerer også til prosjektsamarbeid på prioriterte områder mellom kontorer. Det arbeides med å få til en mer samlet kontrollvirksomhet i det enkelte fylke ved å koordinere sterkere de kontrollressursene som finnes i egen etat, på fylkesskattekontorene og likningskontorene, og man samarbeider med andre instanser. Det er et mål at skatteetaten i hvert fylke i samarbeid med tollmyndighetene og kommunekassererne om planer og konkrete kontrolltiltak. Etaten samarbeider med kommunekassererne i forbindelse med innkreving og ved kontroll av arbeidsgivere.

3. Spesielle utviklingstrekk som aktualiserer eventuelle reformer i likningsetaten, herunder en eventuell strukturendring av likningsetaten

       Den teknologiske utviklingen åpner for nye måter å løse etatens oppgaver på. Det arbeides med å videreutvikle den forenklede selvangivelsen til en ordning med preutfylt selvangivelse. I tillegg arbeides det med å utvikle et maskinelt system for ligning av næringsdrivende. Dagens ordning med forenklet selvangivelse brukes av ca 45 % av skatteyterne og har ført til en betydelig ressursinnsparing når det gjelder enklere likningsarbeid til fordel for arbeidet med tyngre likning. Det er ikke tvil om at en videreføring av dette med preutfylt selvangivelse og et system for ligning av næringsdrivende vil gjøre det mulig å frigjøre ytterligere ressurser til å styrke arbeidet med likning av tyngre skattytergrupper ved likningskontorene/folkeregistrene.

       Det er en stor utfordring for etaten å sikre at de medarbeiderne som skal gjennomføre de tyngre ligningsoppgavene har den nødvendige kompetanse til verdiorientert likning/-arbeid og kontroll. I denne forbindelse skal de organisatoriske og administrative konsekvensene av nye systemer for selvangivelsesbehandling og ligning kartlegges og vurderes, slik at etaten blir i stand til å håndtere de store utfordringene som ligger foran oss på en forsvarlig måte.

       I de nærmeste årene vil det også bli arbeidet videre for å forenkle og forbedre muligheten for elektronisk kommunikasjon mellom publikum og skatteetat. Dette vil også ha betydning for oppgaveløsningen og oppgaveomfanget ved de små kontorene.

       Ved alle LK/FR er det utplassert edb-utstyr. Bortsett fra maskinkapasitet krever selv de minste kontorene et tilsvarende utstyr som de store, og tilsvarende arbeid ved årlige tilrettelegging og oppgradering av program og utstyr. Dagens edb-utstyr for landets likningskontor skal skiftes ut over en 3 års periode. Nytt utstyr bygget på samme tekniske plattform og felles kontorstøttesystem vil muliggjøre en annen kommunikasjon og arbeidsdeling mellom det enkelte likningskontor/folkeregister og mellom etatsnivåene enn dagens utstyr. Det bør også nevnes at de aller minste kontorene bruker uforholdsmessig mye ressurser til administrative oppgaver som planlegging, rapportering m.v. som heller kunne vært brukt til likningsarbeid.

       I tillegg til den teknologiske utviklingen viser befolkningsutviklingen i landet en klar utvikling i retning av sentralisering til byer og tettsteder. Mange av landets bykommuner har dobbelt så stor vekst som landsgjennomsnittet de siste 10 årene. Et mer komplisert og dynamisk næringsliv og økende internasjonalisering medfører i tillegg behov for spesialisering innen etaten, og kompetansebehovet endrer seg raskere enn før. Denne tendensen antas å bli forsterket i årene fremover. Forvaltningen av et komplisert og detaljrikt lovverk i seg selv skaper et behov for spesialisering. Til tross for at forenklinger ble antydet i forkant av skattereformen har vi fortsatt et meget komplisert regelverk.

       Etaten består av mange småkontorer hvor mulighetene til spesialisering på flere områder er begrenset. Behovet for kompetanseoppbygging og spesialisering har derfor vært en del av bakgrunnen for de tiltak etaten har gjennomført, jf. det som er beskrevet under punkt 2. Her er fortsatt mange udekkede behov som vi venter vil bli enda sterkere framover og som må møtes med tilstrekkelig sterke tiltak.

4. Behovet for sammenslåing av mindre likningskontor/folkeregistre

       Ligningsloven § 2-1 nr 1 fastslår at « For hver kommune skal det være et statlig ligningskontor, en ligningsnemnd, en overligningsnemnd og et takstutvalg. I særlig tilfelle kan flere ligningskontor ledes av en felles ligningssjef ». Bruk av begrepet for hver kommune istedenfor i hver kommune i ligningsloven antas å åpne for at flere ligningskontor kan samlokaliseres.

       Skattedirektoratet er av den oppfatning at det er viktig å utvikle en organisasjonsstruktur som kan tilfredsstille samfunnets krav til service, effektivitet og likebehandling. Det krever at vi tilpasser organisasjonen etter utviklingen i samfunnet. Dagens organisering, med ett kontor i hver kommune, er ikke ideell i et slikt perspektiv, jf. direktoratets uttalelser tidligere.

       Ved siden av å satse på spesialisering og regionalisering, bedre koordinering og oppfølging av virksomheten og kompetanseutvikling, bør det imidlertid i sterkere grad være mulig både å benytte ligningslovens åpning for å samlokalisere likningskontorer og til å ha felles likningssjef for flere kontorer i enkelte områder. Det vil bidra sterkt til å sikre større slagkraft, likebehandling og kvalitet i likningsarbeidet.