Brev fra Finans- og tolldepartementet til kontroll- og konstitusjonskomiteen, datert 9. april 1997.

Dok.nr.3:07 (1996-1997) - Riksrevisjonens undersøkelse av 10 likningskontorers praktisering av de ulike behandlingsnivåene i ligningen

1

       Jeg viser til Deres brev av 24. februar 1997, der spørsmål om organiseringen av likningskontorene tas opp.

       Fra brevet siteres:

« Kontroll- og konstitusjonskomiteen har for tiden Dok.nr.3 (1996-1997) til behandling.

I denne forbindelse ber komiteen Finansdepartementet om bistand til å fremskaffe informasjon i forbindelse med tidligere diskusjoner rundt organiseringen av likningskontorene. Det bes videre opplyst når det sist ble foretatt vurderinger eller undersøkelser vedrørende sammenslåing av mindre likningskontorer til større likningskontorer for mulighet til mer spesialisering.

Det bes opplyst hvilke planer departementet har når det gjelder undersøkelser eller reformer på området. »

       Det er innhentet uttalelse fra Skattedirektoratet i brev av 10. mars 1997. Kopi av brevet vedlegges.

2 Tidligere behandling av organiseringen av likningskontorene

       Organiseringen av likningskontorene reguleres av lov om ligningsforvaltning av 13. juni 1980 nr 24 (ligningsloven), hvor det i § 2-1 heter følgende: « For hver kommune skal det være et statlig ligningskontor, en ligningsnemnd og et takstutvalg. I særtilfelle kan flere ligningskontorer ledes av en felles ligningssjef. »

       I forarbeidene til ligningsloven er organiseringen av likningsforvaltningen og størrelsen på de enkelte likningskontorer mv kun diskutert i liten grad. I merknadene til ligningsloven § 2-1 heter det bl.a (se Ot.prp. nr. 29 (1978-1979) ) Om ligningslov og endringer i andre lover, s 59):

« Skatteloven har ikke noen regel om at det skal være ligningskontorer, men forutsetter at det finnes. I Innst.O.nr.XXIII (1962-1963) er det anført:

« Komiteen er enig med departementet i at den alminnelige ordning også i fremtiden bør være at hver kommune har sitt eget ligningskontor. Bare når folketallet i kommunen er for lite til å opprette et eget ligningskontor med en ligningssjef og eventuell en assistent i hovedstilling bør det bli spørsmål om en annen ordning, f.eks felles ligningskontor med nabokommunen eller en annen særordning. »

Departementet foreslår lovfestet at det skal være et ligningskontor i hver kommune, men at ligningssjefen i særlige tilfelle kan være felles for flere kommuner. En slik ordning vil i det konkrete tilfelle bli forelagt Stortinget som budsjettsak, slik at Stortinget vil få anledning til å ta stilling til spørsmålet. »

       Likningsforvaltningsutvalget av 1961, som la fram sin innstilling 19. september 1968, diskuterer flere problemstillinger og aktuelle tiltak knyttet til skattesviktproblematikken; bl.a lovendringer, styrking av kontrollapparatet, allmennpreventive tiltak mv, men eventuell annen organisering av likningsforvaltningen synes ikke å ha vært noen særlig aktuell problemstilling.

       I de senere år er det, foruten de årlige budsjettproposisjonene, særlig tre proposisjoner som berører organiseringen av skatteetaten:

       I St.prp. nr. 88 (1990-1991) EDB og omstilling i skatteetaten ble det forutsatt at likningsforvaltningens struktur, med et likningskontor og folkeregister i hver kommune, ikke skulle endres som følge av omstillingen (se pkt 3.2). Strukturen på likningsforvaltningen ble ikke diskutert nærmere.

       I St.prp. nr. 44 (1993-1994) En felles skatte-, avgifts- og tolletat heter det bl.a at « ... Styrbarhet peker i retning av færre enheter på region- og lokalnivå enn fylkes- og kommuneinndelingen tilsier » (pkt 6.5.2). Departementet la imidlertid til grunn i denne proposisjonen at skatteetaten på lokalt nivå fortsatt skulle følge kommuneinndelingen (pkt 7.4).

       I NOU 1993:1 Reorganisering av skatte- og avgiftsadministrasjonen diskuteres også de utfordringer organiseringen av skatteetaten på lokalt nivå medfører (se pkt 7.7.3.5), uten at utvalget går nærmere inn på en eventuell restrukturering av etaten på dette grunnlag.

       Organiseringen av skatteetaten på lokalt nivå ble ikke berørt i St.prp. nr. 41 (1995-1996) Om organiseringen av den statlige innbetalings- og innfordringsfunksjonen for skatter og avgifter m.v.

       For øvrig har Skattedirektoratet den 18. september 1991 uttalt seg om strukturen på likningsforvaltningen til kommune- og fylkesinndelingsutvalget (Christiansen-utvalget). Direktoratets oppsummering er gjengitt i NOU 1992:15 Kommune- og fylkesinndelingen i et Norge i forandring, side 182:

« Som generell konklusjon kan hevdes at dagens situasjon med mange småkontorer ikke gir grunnlag for optimal utnyttelse av ressurser. Det er signaler som tilsier at effektiviteten vil kunne bedres med en annen struktur på landets ligningskontorer. Det har i andre sammenhenger vært antydet at en organisasjon på 10-15 ansatte er en ideell størrelse. I mange henseender er dette erfaringer som også gjør seg gjeldende for ligningskontorene. I en slik organisasjon vil forholdene være lagt til rette for et bredt og høyt faglig nivå, god utnyttelse av menneskelige og økonomiske ressurser og et tilfredsstillende servicenivå. Basert på dagens gjennomsnittlige bemanning ved ligningskontorene og folkeregistrene mener vi at en kommunestørrelse fra 15.000 - 25.000 innbyggere vil være det ideelle for optimal ressursbruk og effektivitet. »

3. Utviklingstrekk skatteetaten står overfor

       Skatteetaten består av tre forvaltningsnivåer. I tillegg til Skattedirektoratet er det 19 fylkesskattekontorer, 18 skattefogdkontorer (f.o.m 1. juli 1997), tre sentralskattekontorer og 435 likningskontorer og folkeregistre. Om lag 60 % av landets 435 likningskontorer har 5 ansatte eller færre.

       Til sammenligning kan nevnes at den svenske skatteetaten består av 129 lokale enheter tilsvarende våre likningskontorer/folkeregistre, hvorav det minste kontoret har 20 ansatte.

       Skattedirektoratet har påpekt en del utviklingstrekk som kan aktualisere en eventuell reform innen likningsforvaltningen:

-	utvikling av preutfylt selvangivelse og system for maskinell likning av næringsdrivende,

-	utvikling av elektroniske kommunikasjonsløsninger mellom publikum og skatteetaten,

-	et stadig mer komplisert og dynamisk næringsliv, økt internasjonalisering,

-	vekst i den finansielle sektor,

-	utvikling og fornyelse av etatens teknologi mm.

       Disse utviklingstrekk vil frigjøre ressurser til likningen av tyngre skattytergrupper, samtidig som utviklingen av de eksterne rammebetingelsene til etaten medfører nye og krevende oppgaver. Dette innebærer et stadig voksende behov for kompetanseutvikling og spesialisering, noe som vanskeliggjøres av mange små enheter.

       Det store antall likningskontorer og folkeregistre med forskjellig størrelse og skattytersammensetning medfører derfor utfordringer i forhold til:

-	ensartethet og felles forståelse i forhold til praktiseringen av regelverk og etterlevelse av sentrale krav og prioriteringer, samt rapportering i den forbindelse,

-	kompetanse for å løse eksisterende og nye oppgaver, herunder opplæring av personale mht likningsfaglige oppgaver og organisatoriske funksjoner ved kontorene,

-	bemanning ved det enkelte kontor, sårbarhet ved fravær mv,

-	investeringer i utstyr på de enkelte kontorer,

-	sentrale og regionale styrings- og oppfølgningsrutiner og iverksettelse av tiltak.

       Bruk av distriktskonsulenter, regionsamarbeid på tvers av kommunegrensene, samarbeid med andre etater, sentrale prioriteringsmeldinger og opprettelse av Sentralskattekontoret for storbedrifter anses som det viktigste organisatoriske tiltak som så langt er tatt i bruk for å møte utfordringene som er nevnt over.

4 Mulige framtidige tiltak

       Ligningsloven bestemmer at det skal være et likningskontor for hver kommune og et fylkesskattekontor for hvert fylke. Loven bestemmer imidlertid ikke hvor det konkrete kontor skal ligge, selv om lokalisering i kommunen/fylket naturligvis har vært et klart utgangspunkt. På fylkesplan har en i dag et eksempel på lokalisering utenfor fylket, ved at Akershus fylkesskattekontor ligger i Oslo. Loven gir adgang til f.eks samlokalisering i den form at to likningskontorer plasseres vegg i vegg i den ene kommunen, og til samledelse ved at likningssjefen er felles for to kontorer. I skatteetaten pågår det en vurdering av om Dovre likningskontor og Lesja likningskontor bør samlokaliseres, evt med felles likningssjef. Departementet avventer utfallet av denne vurdering.

       I tillegg nevnes at Sentralskattekontoret for storbedrifter og Sentralskattekontoret for utenlandssaker har likningskompetanse istedenfor det lokale likningskontor på sine definerte saksområder. Utviklingen av sentralskattekontorene er et utslag av behovet for spesialisering og konsentrert oppbygging av tung kompetanse på særlige likningsområder. Dette har senest gitt seg utslag i at en har lovfestet at likningen av selskaper som faller inn under den særskilte rederibeskatningen skal skje ved Sentralskattekontoret for storbedrifter.

       Departementet arbeider ikke for tiden på egen hånd med konkrete reformplaner for den organisatoriske del av likningsforvaltningens oppbygging og kompetanseforhold. Av bl.a de forannevnte grunner er det imidlertid behov for å gjennomgå en rekke spørsmål på dette område. Dette må skje på lengre sikt, og departementet kan ikke nå legge fram noen tempoplan for gjennomgangen. Nedenfor følger noen generelle synspunkter om de hensyn som må tas i gjennomgangen og enkelte hovedspørsmål som den bør gjelde.

       En gjennomgang må ta utgangspunkt i effektiv ressursutnyttelse og oppgaveløsning. I dette ligger både krav til resultater i form av materielt riktige og vel begrunnede ligningsavgjørelser, og krav til behandling i form av servicefunksjoner, kompetent og tillitvekkende håndtering av henvendelser, likebehandling og lave ventetider overfor skattebetalere og oppgavegivere. Dette krever en mest mulig hensiktsmessig arbeidsdeling mellom sentrale, regionale og lokale nivåer i etaten, der hvert enkelt nivås fortrinn utnyttes i et samspill med de felles mål for øye. Det bør i større grad enn før legges vekt på at skatteutskriving og likningsbehandling er sammensatte prosesser som involverer flere kontorer og enheter i en samlet etat, og på at effektivitetshensyn og krav til kompetanse kan tilsi forskyvninger i den tidligere tilvante arbeidsdeling og organisering innen etaten.

       På den annen side må det også legges vekt på at en så stor etat må være til stede i folks nærmiljø. Ikke minst gjelder dette fordi etatens hovedfunksjoner tilsier regelmessig og økonomisk meget viktig nærkontakt med hele den voksne befolkning og hele næringslivet. Men fysisk reiseavstand til det offentlige kontor kan her bare bli ett moment blant flere. I kommuner med stort landareal kan utkantbefolkningen ha atskillig større reiseavstand til kommunale sentra og statlige kontorer der, enn reiseavstanden fra en liten kommune til tilsvarende senter i nabokommunen. Det er vel så viktig at det kontoret som besøkes, har tilstrekkelig faglig kompetanse og service-kapasitet til å ta seg godt av både de besøkende og de andre skattyterne.

       Kommunalpolitiske hensyn vil nokså generelt trekke i retning av et selvstendig kontor i hver kommune, men også dette må avveies i forhold til andre hensyn.

       Finansdepartementets syn er at utgangspunktet om lokale likningskontorer i kommunene bør ligge fast. Men det må kunne stilles spørsmålstegn ved om de minste kommunene bør ha hvert sitt selvstendige likningskontor innen egne kommunegrenser med totalansvar for likningen i kommunen, eller om hensynene kan ivaretas også ved ulike former for lokal samordning. Dersom en av prinsipielle grunner ikke vil godta slik lokal samordning, kunne det ut fra effektivitetshensyn tvinge seg fram større bruk av sentralskattekontor-modellen enn det som ellers hadde vært ønskelig. Samordningstiltak bør i tilfelle være styrt av behovene, som kan være ganske forskjellige i ulike typer kommuner.

       Samordning behøver ikke nødvendigvis skje i form av formell og geografisk sammenslåing av kontorer, selv om også dette mest inngripende alternativ (som ville kreve lovendring) bør kunne vurderes nærmere i visse tilfeller. Samordning kan også tenkes i form av

-	samledelse av atskilt beliggende kontorer,

-	samlokalisering av kontorer helt eller delvis, evt med kontordag eller skrankefunksjon i den annen kommune,

-	utlån av personale mellom kontorer,

-	overføring av saksbehandling i visse saker til nabokontor eller til fylkesskattekontoret,

-	andre former for nabohjelp mellom kontorer,

-	endret arbeidsdeling mellom likningskontor og likningsnemnd.

       Innenfor den ramme som gjeldende lov gir, er departementet innstillet på at skatteetaten må ha en betydelig frihet til å utprøve og utnytte samordningstiltak. En slik frihet vil samsvare med moderne krav til mål- og resultatstyring av statsetater. Det bør holdes åpent om lovendringer kan være ønskelige for å gjøre skatteetaten mest mulig effektiv og enhetlig, med optimal utnyttelse av alle nivåer i likningsarbeidet.

       Departementet vil samarbeide med Skattedirektoratet om de vurderinger som her kan bli aktuelle. Stortinget vil bli forelagt eventuelle budsjettmessige eller lovgivningsmessige konsekvenser av vurderingene.

       Kopi av dette brev er sent Skattedirektoratet.