6.1 Sammendrag

       Det vises innledningsvis til at Regjeringen i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 10 (1995-1996) Saldering av statsbudsjettet medregnet folketrygden 1996 foreslo uendrede priser på reseptbelagte legemidler i 1996, såfremt ikke ekstraordinære hendelser skulle tilsi noe annet. Ved Stortingets behandling av forslaget uttalte finanskomiteen følgende:

« Komiteen tar dette til orientering. Komiteen slutter seg til Regjeringens anslag til bevilgning under kap. 2751 post 70. Komiteen viser til usikkerheten omkring lovgrunnlaget og effekten av den foreslåtte prisstoppen. Komiteen forutsetter at departementet foretar en bred vurdering av de ulike spørsmål og virkemidler når det gjelder prisfastsettelsen på legemidler, bl.a. med sikte på å unngå en uheldig prisutvikling og også eventuelle virkninger for prisen på reseptfrie legemidler. Komiteen legger til grunn at Konkurransetilsynet gis anledning til å fremlegge sin vurdering. Komiteen ber om at Regjeringens vurdering forelegges for Stortinget på egnet måte så snart som mulig. »

       Om bakgrunnen for forslaget framholdes det bl.a. at legemidler må sees som en del av helsepolitikkens samlede velferdstilbud, slik at ressursbruken balanseres i forhold til andre tiltak som også er viktige for folks helse. Det har i flere år vært en kraftig økning i statens legemiddelutgifter. Folketrygdens utgifter til legemidler har økt fra om lag 1,4 mrd. kroner i 1987 til om lag 3,7 mrd. kroner i 1995, dvs. en økning på ca 170 % i perioden. Stortinget har ved flere anledninger gitt uttrykk for at veksten anses som bekymringsfull. For 1995 steg utgiftene til legemidler forskrevet på blå resept med 12,3 % sammenlignet med året før. Utgiftsveksten på legemiddelområdet kan forklares ved at nye og dyrere legemidler introduseres og tas i bruk på trygdens regning, at forbruk målt i antall doser har økt, og av prisstigningen på legemidler.

       Det uttales at tiltak fra statens side som innføring av et referanseprissystem på generiske legemidler og reduksjon av avansene i grossist- og avanseleddet har gjort at prisutviklingen på reseptpliktige legemidler levert fra apotek til publikum har vært gunstig i de senere år. Det framholdes at innstrammingen ikke har berørt legemiddelindustrien, og at aktørene i legemiddelomsetningskjeden har fått økte inntekter som følge av introduksjon av nye og dyrere legemidler og økt salgsmessig volum.

       Det påpekes at over 85 % av legemidlene som omsettes i Norge, er produsert av utenlandske internasjonale legemiddelselskaper, og at den internasjonale legemiddelindustrien er en av verdens mest lønnsomme bransjer. Gjennomsnittlig fortjenestemargin for europeiske legemiddelselskaper ligger 76 % høyere enn den nest mest lønnsomme bransjen. Sosial- og helsedepartementet legger til grunn at den farmasøytiske industri i mange år har kunnet vise til svært høy lønnsomhet, og således må antas å være godt rustet til å bære de økonomiske konsekvensene av at det ikke innvilges prisøkninger på legemidler i 1996. Departementet mener videre at et tiltak som tar sikte på å hindre prisstigning på legemidler, heller ikke vil representere noen urimelig økonomisk belastning for de andre aktørene i omsetningskjeden for legemidler. Videre vil departementet følge nøye med i prisutviklingen på reseptfrie medisiner. Om utviklingen skulle tilsi det, vil myndighetene vurdere å gjeninnføre prisregulering også på reseptfrie legemidler.

       Det vises til at lignende tiltak har vært gjennomført i en rekke EU-land tidligere. I land som Tyskland, England, Nederland og Sverige er det gjennomført eller foreslått langt mer omfattende tiltak med sikte på å bremse veksten i legemiddelutgiftene.

       Uendret pris på reseptbelagte legemidler i 1996 vil gi innsparing i folketrygdens utgifter til legemidler i 1996. Det er tatt hensyn til dette i vedtatt budsjett for 1996 (B.innst.S.nr.III).

       Om det juridiske grunnlaget for forslaget vises det til at legemiddellovens § 6 gir hjemmel til å gi forskrifter om prisfastsettelse. Den nåværende prisforskrift har imidlertid ingen bestemmelser om generelle vedtak for å hindre økte priser. Departementet arbeider derfor med en forskriftsendring som vil etablere denne type vedtak som et generelt virkemiddel i utøvelsen av prisreguleringen av legemidler.

       Ved et konkret vedtak om å fryse legemiddelprisene fastsetter EØS-avtalen prosedyrer for hvordan dette skal skje, bl.a. offentlig kunngjøring og krav om varsling og innsynsrett for de berørte aktører. Det uttales at dette er krav som vil bli imøtekommet bl.a. ved høringsrunden forut for et konkret vedtak om å holde legemiddelprisene på eksisterende nivå.

       I vurderingen av lovgrunnlaget for forslaget uttales det at etter departementets oppfatning kan den nødvendige hjemmel for forslaget søkes i legemiddellovens § 6 som sier at « Kongen gir forskrifter om prisfastsettelse av legemidler », og dermed knesetter statlig styring av legemiddelprisene som et overordnet prinsipp. Etter drøfting av lovens formål, andre reelle hensyn som bl.a. forutberegnelighet og lovens forarbeider og forhistorie fastholdes konklusjonen om at legemiddellovens § 6 gir hjemmel til å fastsette forskrifter om generelle pristiltak.

       Etter Sosial- og helsedepartementets oppfatning er det ikke rettslig relevant å argumentere mot en prisstopp på legemiddelområdet med utgangspunkt i pristiltakslovens bestemmelser og forarbeider.

       I drøftingen av forholdet til EØS-avtalen uttales det at det ikke finnes noe avledet regelverk i EØS som berører de nasjonale myndighetenes kompetanse til å innføre priskontroll, men at EØS-avtalen art. 11 fastslår at kvantitative importrestriksjoner og alle tiltak med tilsvarende virkning skal være forbudt mellom partene.

       Det vises til at EF-domstolen i en rekke saker har uttalt seg om medlemsstatenes regler om priskontroll av legemidler og disse ordningenes forhold til ovennevnte bestemmelser og det refereres fra flere av disse sakene. Det uttales at EF-domstolen bekrefter at nasjonale prisreguleringstiltak ikke i seg selv er i strid med Romatraktatens art. 30 (jf. EØS-avtalen art. 11) om kvantitative importrestriksjoner eller ordninger med tilsvarende virkning, så lenge de praktiseres på en slik måte at salg av importerte legemidler ikke blir gjort umulig eller vanskeligere enn salg av innenlandsk produserte legemidler.

       Det uttales at et konkret vedtak om uendret priskompensasjon for reseptbelagte legemidler i 1996, vil bli utformet på en slik måte at ordningen ikke kommer i strid med EØS-avtalen art. 11 bl.a. ved at det under « prisstoppen » vil være mulig å søke om unntak fra denne dersom særlige grunner tilsier det. Departementet slår fast at den foreslåtte ordningen ikke vil komme i strid med EØS-avtalen.

       I proposisjonen gjengis brev av 15. februar 1996 der Konkurransetilsynet uttaler seg om tiltak for å hindre prisøkning på legemidler. Konkurransetilsynet uttaler at det ikke kan ta stilling til om det bør innføres prisstopp for reseptfrie legemidler for 1996, men ønsker å understreke at det finnes andre virkemidler enn prisstopp for å redusere prisene på legemidler, og at disse tiltakene vil kunne ha en mer langsiktig virkning enn prisstopp. Etter tilsynets oppfatning bør det legges bedre til rette for konkurranse i de enkelte omsetningsleddene, og det viser til at referanseprissystemet samt regler for forskriving av billigste synonympreparat og mulighet for substitusjon av legemidler i apotek vil kunne bidra til sterkere konkurranse mellom produsenter av legemidler. Det uttales bl.a. at i engrosleddet er kravene til sortiment og levering over hele landet til hinder for effektiv ressursbruk, og at i detaljleddet vil en oppheving av behovsprøvingen for etablering av apotek sannsynligvis medføre at det oppstår større priskonkurranse med reduserte legemiddelpriser som resultat. Konkurransetilsynet uttaler videre at det av hensyn til effektiv ressursbruk i detaljmarkedet også bør vurderes å åpne for salg av reseptfrie legemidler utenom apotek.

       I sin kommentar til Konkurransetilsynets vurderinger uttaler Sosial- og helsedepartementet bl.a. at innføringen av det generiske referanseprissystemet i 1993 førte til at så godt som samtlige legemiddelprodusenter senket sine priser på generiske legemidler ned til prisene på det billigste synonympreparat med en innsparing for trygden på ca 90 mill. kroner på årsbasis, samtidig som pasientene fikk redusert sin egenbetaling. Departementet mener derfor at det gjenstår svært begrensede innsparingsmuligheter for folketrygden når det gjelder bruk av generiske legemidler.

       Departementet viser videre til at forslag om å utvide dagens referanseprissystem til å omfatte legemidler med såkalt gyldig patent, og om at trygdens referansepris også kunne ta utgangspunkt i legemidlenes terapeutiske effekt selv om legemidlenes virkestoffer var forskjellige, er blitt avvist av Stortinget.

       Det vises til at prisene på slike legemidler har økt etter at fri prisdannelse på reseptfrie medisiner i samtlige ledd i legemiddelkjeden ble innført. En omlegging som har ført til at det er blitt fri prisdannelse på reseptpliktige legemidler mellom produsenter og grossister har gitt produktivitets- og effektiviseringsgevinster som i størst utstrekning har tilfalt legemiddelprodusentene. Det uttales at kun en mindre del av denne gevinsten har kommet forbrukerne til gode gjennom lavere priser.

       Det vises til at Norge i dag har blant de aller laveste grossistavanser i Europa, og at mulighetene for å oppnå lavere priser på legemidler gjennom økt konkurranse i grossistmarkedet således er svært begrensede.

       Når det gjelder Konkurransetilsynets forslag om å legge bedre til rette for konkurranse i de ulike omsetningsledd, bemerker Sosial- og helsedepartementet at slik tilrettelegging allerede har funnet sted, bl.a. ved at NMD har mistet sin tidligere monopoliststilling, det er lagt til rette for anbudsordninger, fri prisdannelse på reseptpliktige medisiner m.v. En ytterligere tilrettelegging av konkurransemulighetene er også blant de spørsmål som vil vurderes av et bredt og partssammensatt utvalg som skal avgi sin rapport ved årsskiftet 1996/97. Sosial- og helsedepartementet anser det som lite trolig at de tiltak Konkurransetilsynet foreslår, vil gi billigere legemidler i 1996.

6.2 Komiteens merknader

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, ser med bekymring på den store økningen i folketrygdens utgifter til legemidler og mener det er nødvendig å igangsette tiltak straks.

       Flertallet mener en prisstopp ikke er i strid med lovverket og EØS-reglene.

       Flertallet har merket seg at tidligere innstramminger ikke har berørt legemiddelindustrien, men at aktørene i legemiddelomsetningskjeden har fått økte inntekter som en følge av at det stadig kommer nye og dyrere legemidler på markedet. I tillegg er det et økende volum.

       Flertallet støtter derfor departementets forslag om prisstopp.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Fremskrittspartiet har merket seg at utgiftene til legemidler fra 1987 til 1995 har økt betydelig. Ifølge departementet skyldes utgiftsveksten vesentlig to forhold, nemlig nye og dyrere legemidler som introduseres og tas i bruk på trygdens regning og økt forbruk i antall doser. Disse medlemmer vil i denne sammenheng bemerke at antall behandlingstrengende pasienter på venteliste fra 1987 til 1995 har økt med bortimot 100.000. Disse medlemmer kan derfor ikke se bort fra at manglende behandlingskapasitet i helsevesenet har medvirket til langvarig og økende bruk av medisiner, og at noe av utgiftsveksten for legemidler kan tilbakeføres til et stadig økende antall pasienter på venteliste.

       Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Fremskrittspartiet har merket seg at Norge har et legemiddelforbruk pr. innbygger som ligger svært lavt i forhold til de fleste andre europeiske land. Disse medlemmer har videre merket seg at prisutviklingen på reseptpliktige legemidler levert fra apotek til publikum, dvs. apotekenes utsalgspriser, har vært gunstige de seneste år. Disse medlemmer har merket seg at innføringen av referanseprissystemet på generiske legemidler i 1993 har ført til større konkurranse og en senkning av prisnivået. I tillegg til denne konkurransen finner disse medlemmer i likhet med departementet at statens reduserte avanser på grossist- og apotekleddet også har ført til rimeligere medisiner.

       Disse medlemmer har merket seg at departementet påpeker at den farmasøytiske industri i mange år har kunnet vise til svært høy lønnsomhet, og at industrien således må antas å være godt rustet til å bære de økonomiske konsekvensene av at det ikke innvilges prisøkning på legemidler fra 1996. Disse medlemmer kan ikke si seg enig med departementet i at høy lønnsomhet i den farmasøytiske industri så vel utenlands som innenlands er noen relevant begrunnelse for å innføre prisstopp på legemidler i Norge.

       Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet vil for sin del hevde at prisstopp bryter med næringsfriheten, og at prisstopp spesielt på legemidler rammer selektivt en enkelt næring og således er prinsipielt svært betenkelig.

       Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Fremskrittspartiet har merket seg at den norske legemiddelindustrien de siste årene har flyttet deler av sin produksjon i utlandet hjem til Norge. Dette mener disse medlemmer er en meget positiv utvikling ikke minst av hensyn til det medisinske kompetansemiljøet på legemiddelområdet i Norge. Etter disse medlemmers vurdering vil en prisstopp på legemidler svekke de norske legemiddelprodusentenes konkurranseevne, i og med at denne industrien blant annet ikke vil ha mulighet til å kompensere for årets tariffoppgjør. I tillegg har disse medlemmer merket seg at flere av de norske legemiddelprodusentene i vår er blitt varslet om sterkt økte priser på viktige råvarer. I en slik situasjon vil det etter disse medlemmers mening være en klar risiko for at flere norske legemiddelprodusenter igjen vil måtte legge sin produksjon til utlandet, noe disse medlemmer finner beklagelig både av medisinsk kompetansemessige og næringspolitiske hensyn.

       Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet har merket seg at departementet i proposisjonen mener at legemiddellovens § 6 gir hjemmel for prisstopp på medisiner. Disse medlemmer er sterkt i tvil om denne fortolkningen av § 6 i legemiddelloven gir hjemmel for å innføre prisstopp på medisiner. Etter disse medlemmers vurdering er legemiddellovens formål å sikre legemiddelets kvalitet og tilgjengelighet. Disse medlemmer deler således ikke departementets syn at legelovens formål når det gjelder kvalitet og tilgjengelighet, dels også er et prisspørsmål. Disse medlemmer støtter seg her til en betenkning gitt av advokatfirma BAHR i brev av 23. mai til legemiddelindustrien, hvor det bl.a. anføres:

« Formålet med loven er bl.a. å sikre kontroll med tilvirkelig omsetning av legemidler. Departementet tar feil når det mener dette kan brukes som et argument for å innføre prisstopp. Det ble nemlig understreket i forarbeidene til loven at disse reglene ikke måtte brukes til å gjøre inngrep som ikke var diktert av medisinske hensyn. »

       Advokatfirmaet BAHR anfører videre i sitt nevnte brev:

« Det er altså ikke hjemmel i legemiddelloven § 6 for å innføre prisstopp. Dette er imidlertid ikke til hinder for at prisstopp, f.eks. kan innføres ved en særlov eller i medhold av pristiltaksloven dersom det er grunnlag for det. »

       Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Fremskrittspartiet har merket seg de synspunkter Konkurransetilsynet har gitt til kjenne overfor departementet i brev av 7. februar 1996 vedrørende tiltak for å hindre prisøkning på legemidler. Disse medlemmer har i den sammenheng merket seg at Konkurransetilsynet stiller seg relativt negativt til tanken om en prisstopp på legemidler og i stedet anbefaler at det legges til rette for større konkurranse i de ulike omsetningsleddene. Disse medlemmer tillater seg i denne sammenheng å referere bl.a. følgende fra Konkurransetilsynets brev av 7. februar 1996:

« Etter tilsynets oppfatning bør det legges bedre til rette for konkurranse i de enkelte omsetningsleddene for legemidler for at aktørene på de enkelte ledd skal ha incentiv til å redusere priser og yte bedre service.

       I engrosleddet er det først og fremst kravene til sortiment og levering over hele landet som er til hinder for en effektiv ressursbruk. Tilsynet mener det finnes alternative reguleringsregimer som til en lavere kostnad for samfunnet ivaretar det helsepolitiske hensyn som ligger til grunn for kravene som stilles som legemiddelgrossister. Alternativet kan være basissortiment, bruk av anbud og såkalt en-kanal distribusjon. Videre anfører Konkurransetilsynet også i detaljleddet er det mulig å legge til rette for konkurranse i langt sterkere grad enn i dag. Det antas at et kvalifikasjonsbasert bevilgningssystem slik at det kan opprettes apotek eller medisinutsalg dersom visse objektive krav til driften er oppfylt, vil kunne bidra til en mer effektiv detaljomsetning av legemidler. Ved å oppheve behovsprøvingen for etablering av apotek, er sannsynligheten for at det oppstår priskonkurranse større med reduserte legemiddelpriser som resultat, og videre av hensyn til effektiv ressursbruk i detaljmarkedet for legemidler, bør det også vurderes å åpne for salg av reseptfrie legemidler utenom apotek. »

       Disse medlemmer slutter seg i alt vesentlig til de uttalelser/anbefalinger som er gjort av Konkurransetilsynet, og disse medlemmer kan derfor ikke gi sin tilslutning til innføring av prisstopp på medisiner.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Fremskrittspartiet viser til at det er nedsatt to ulike regjeringsoppnevnte utvalg, Omsetningsutvalget og Blåreseptutvalget. Disse har som mandat å gjennomgå dagens ordning for offentlige refusjoner utgitt til legemidler som forskrives på blåresept, og Omsetningsutvalget skal legge vekt på å vurdere ulike modeller fra omsetning av legemidler. Begge utvalgene skal komme med sine tilrådninger innen utgangen av 1996.

       Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet mener at innføring av prisstopp nå vil virke direkte inn på arbeidet i de to nevnte utvalgene på en svært uheldig måte. Disse medlemmer ser på dette også som en vesentlig grunn til at disse medlemmer ikke kan støtte Regjeringens forslag om å innføre prisstopp på legemidler i 1996.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Fremskrittspartiet fremmer forslag om at forslaget om prisstopp på legemidler for 1996 avvises, og disse medlemmer anmoder Regjeringen om å komme tilbake til Stortinget med en vurdering av de innstillinger som skal fremlegges innen utgangen av 1996 fra henholdsvis Omsetningsutvalget og Blåreseptutvalget.

       Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

       « Forslaget i St.prp. nr. 65 (1995-1996) kap. 2751 Medisiner avvises og tilbakesendes Regjeringen. Regjeringen anmodes om å komme tilbake til Stortinget med en vurdering av distribusjon av legemidler, reseptpliktige så vel som ikkereseptpliktige medisiner, basert på innstillingene fra Omsetningsutvalget og Blåreseptutvalget innen utgangen av 1996. »