Til Stortinget.

       Riksrevisjonen har lagt fram for Stortinget som sak en gjennomgåelse og vurdering av ulike sider ved Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets generelle IT-satsing med spesiell vekt på Winix-saken.

       Stortinget vedtok 4. juni 1993 å be Riksrevisjonen om å gjennomgå og vurdere ulike sider ved Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets (KUFs) generelle IT-satsing med spesiell vekt på Winix-saken. På bakgrunn av vedtaket har en prosjektgruppe i Riksrevisjonen foretatt undersøkelser og vurderinger i saken og utarbeidet en rapport, som følger som trykt vedlegg til Dok.nr.1:04 (1993-1994). Faktabeskrivelsen er verifisert av KUF, som ved brev av 10. mai 1994 fra Riksrevisjonen ble tilsendt endelig rapport til uttalelse.

       Sammenfatningsvis anfører Riksrevisjonen:KUFs IT-satsing startet med St.meld. nr. 39 (1983-1984) Datateknologi i skolen. I juni 1984 opprettet departementet et sentralt sekretariat, Datasekretariatet (DS), som en selvstendig enhet direkte underlagt KUF på linje med fagavdelingene. DS skulle gjennomføre det forsøks- og utviklingsarbeidet som ble beskrevet i et fireårig handlingsprogram (1984-1987).

       Handlingsprogrammet ble fulgt opp av en handlingsplan som det ble gjort rede for i St.meld. nr. 37 (1987-1988) Om datateknologi i skole og opplæring.

       Høsten 1989 ble det klart at en av de utviklede programvarene, Winix, hadde et kommersielt potensial som kunne gi grunnlag for videre IT-satsing i skolen. Den første avtalen om salg og markedsføring av Winix-produktene til en verdi av ca 3 mill. kroner ble inngått med et svensk selskap 1. november 1989. Denne avtalen ble sagt opp av KUF, og en ny avtale som totalt skulle innbringe ca 100 mill. kroner, ble i januar 1991 inngått med et amerikansk firma.

       Fra 1. august 1990 ble ansvaret for IT-satsingen fordelt på departementets FoU-seksjon og de sakkyndige rådene. Denne organisasjonsformen varte til 1. august 1992. I januar 1992 etablerte KUF et statlig aksjeselskap, Winix A/S, til å stå for kommersialiseringen av Winix-produktene. I oktober 1993 fattet generalforsamlingen vedtak om å avvikle selskapet.

       Etter initiativ fra KUF ble IT-satsingen evaluert i flere omganger, av Organization of Economic Cooperation and Development (OECD) høsten 1987, og av stiftelsen International Movement Towards Educational Change (IMTEC) som leverte 16 delrapporter. Evalueringen fra OECD var meget positiv. IMTEC ga i sin rapport nr. 8 bl.a. uttrykk for at handlingsprogrammet hadde en organisasjonsmodell for skolefornyelse som innebar en « systemkonflikt » mellom Datasekretariatet og de sakkyndige rådene med hensyn til ansvars- og arbeidsområder.

       KUF oppnådde gjennom sin IT-satsing utvikling av ca 100 pedagogiske programvarer, gjennomføring av forsøk med bruk av pedagogisk programvare innen ulike fag og skoleslag, kompetanseheving blant lærerne, samt spredning og integrering i arbeidet med informasjonsteknologi i skole og opplæring.

       Departementets IT-satsing var imidlertid organisert uten forankring i instrukser og tilstrekkelig tilknytning til departementets ledelse, med den følge at prosjektet ikke ble underlagt tilstrekkelig overordnet styring. Organisasjonsforslagene som ble lagt fram for Stortinget burde vært bedre forberedt.

       Det er ikke dokumentert at det var departementets brede drøftelser og strategiske vurderinger som førte til den kommersielle satsingen. Dette kan tyde på at innledningen av kommersialiseringsfasen fant sted uten at det ble vurdert hvilke konsekvenser kommersialiseringen ville få for handlingsprogrammet i sin helhet.

       De ressurser departementet satt igjen med etter omorganiseringen fra 1. august 1990, var ikke tilstrekkelige til å ivareta de betydelige oppgavene i forbindelse med videreføring av den forretningsmessige virksomheten, slik det var forutsatt i Innst.S.nr.220 (1989-1990) . Det kan derfor reises spørsmål om departementet i denne fasen burde ha gjennomført en fullstendig evaluering av IT-satsingen for å gjøre opp status. Videre kan det reises spørsmål om departementet burde ha foretatt nødvendige prioriteringer for videreføring av arbeidet. Det er ikke dokumentert at KUF har gjennomført nødvendige analyser som beslutningsgrunnlag for den videre satsingen.

       Arbeidsavtaler med lederen av datasekretariatet, senere prosjektansvarlig for Winix, ble i betydelige deler av satsingen ikke tilstrekkelig formalisert. Et så komplekst og betydningsfullt prosjekt som Winix-prosjektet utviklet seg til å bli, burde ha tilsagt minimalisering av risiko gjennom formalisering av ansettelsesforholdene.

       Departementet har hatt vesentlige styringsproblemer i forbindelse med IT-prosjektet når det gjelder å anslå nødvendig tid og kostnader for å føre Winix-produktene fram til salgbar versjon. KUFs anvisningssystem tilfredsstilte ikke behovene for prosjektstyring, og departementet sikret heller ikke på annen måte den overordnede økonomiske styring et prosjekt av denne størrelse burde ha foranlediget.

       Da det ikke forelå merinntektsfullmakt for 1991, skulle det ikke vært foretatt disposisjoner utover de midler som sto til disposisjon på kap. 245. Den interne kontrollen ved delegasjon av anvisningsmyndighet har ikke blitt utført på foreskreven måte i dette tilfellet.

       I Innst.S.nr.220 (1989-1990) anbefalte kirke-, utdannings- og forskningskomiteen ikke opprettelse av et statlig aksjeselskap til å stå for KUFs videre IT-satsing. Komiteen ba KUF legge til grunn at IT skulle bli en del av det ordinære FoU-arbeidet. Organisasjonsspørsmålet måtte løses i lys av dette, og departementet skulle fortsatt ha overordnet ansvar og styring.

       I februar 1991 avga en ekstern konsulent to utredninger hvor organisasjonsspørsmålet ble drøftet. Videre oppnevnte KUF det såkalte Høibakk-utvalget til å utrede salg etc. av KUFs IT-produkter. Utvalget foreslo i september 1991 fem tiltak som ledd i vurderingen av hvordan den videre IT-satsingen skulle organiseres. De foreslåtte tiltakene ble i hovedsak gjennomført.

       Fondsmeglerfirmaet Fondsfinans a.s anbefalte å opprette et statlig aksjeselskap. I proposisjonen om saldering av statsbudsjettet for 1992 fremmet KUF forslag om opprettelse av statsaksjeselskapet Winix A/S. Stortinget bevilget 5 mill. kroner til aksjekapital og ga KUF fullmakt til å overføre rettighetene til programvaren tilknyttet Winix til selskapet for kr 1. Videre fikk Regjeringen fullmakt til å inngå avtale om å utvide aksjekapitalen i selskapet med inntil 10 mill. kroner.

       Rettigheter og forpliktelser i tilknytning til Winix-produktene ble ikke overført til selskapet slik som forutsatt av Fondsfinans og i proposisjonen. Det er heller ikke dokumentert at det ble gjennomført kostnadsberegninger i forbindelse med etableringen av selskapet. Spørsmålet om det forelå et salgbart produkt synes ikke å ha vært reist.

       Senest da aksjeselskapet ble opprettet, burde forventede inntekter for Winix-produktene vært sammenholdt med estimerte kostnader til drift og videreutvikling. Dette ville gitt et grunnlag for å vurdere hvordan det burde ha vært satset videre. Beslutningsgrunnlaget for dette valget var således mangelfullt utredet.

       Avgrensingen mellom selskapet og departementet var ikke tilfredsstillende gjennomført da Winix ble stiftet i januar 1992. Det var blant annet ikke avklart om departementet hadde tilgang til programdokumentasjonen. Den manglende avgrensingen anses å ha hatt avgjørende betydning for utviklingen i selskapet den første perioden. Det har ikke vært mulig å konstatere noen reell begrunnelse for at produktrettighetene ikke ble overført på stiftelsestidspunktet, og spørsmålet synes ikke å ha vært drøftet før sommeren 1992. Ettersom selskapets aktiva ved opprettelsen bare besto av aksjekapitalen på 5 mill. kroner, kan det være grunn til å reise spørsmålet om hvilke realiteter som lå i etableringen av selskapet så lenge produktrettighetene ikke var overført.

       Det faktum at det ikke var foretatt tilfredsstillende avgrensing mellom aksjeselskapet og departementet på stiftelsestidspunktet, og at det var en klart mangelfull prosjekt- og økonomistyring, førte til at departementet ble belastet for utviklingskostnader fram til april 1992, uten at det var budsjettmessig dekning for dette. Disse utgiftene var delvis pådratt i 1991 og kunne ha vært konstatert ved gjennomgåelse av påførte, ikke betalte utgifter ved årsskiftet 1991/1992. Utviklingskostnadene fra de første månedene i 1992 kunne ha blitt konstatert ved gjennomgåelse av løpende forpliktelser på samme tidspunkt. Det er ikke dokumentert at noen slik regnskapsgjennomgåelse ble foretatt i forbindelse med selskapsstiftelsen.

       Ansettelse av daglig leder i Winix A/S fant ikke sted i henhold til aksjelovens bestemmelser før i september 1992. Departementets prosjektansvarlige ble registrert som daglig leder 24. februar, men det fremgår av dokumentasjonen at dette ikke var ensbetydende med at vedkommende skulle arbeide som daglig leder etter registreringen.

       Første styremøte i aksjeselskapet ble holdt ca 5 måneder etter stiftelsen. Med utgangspunkt i selskapets økonomiske situasjon burde styret holdt møter på tidligere tidspunkt. Problemene som meldte seg i selskapets første driftsperiode synes å være relatert til forhold som oppsto i tiden før selskapsstiftelsen, da departementet hadde ansvaret for Winix-programmene. De nevnte forhold burde vært avklart senest ved den avgrensing mellom departementet og selskapet som skulle vært foretatt i forbindelse med stiftelsen.

       Selskapets styre sørget ikke for at bokføring og formuesforvaltning var gjenstand for betryggende kontroll, da det ikke før i oktober 1992 ble etablert tilfredsstillende regnskaps- og arkivsystem.

       I salderingsproposisjonen for 1992 viste KUF til at Høibakk-utvalget i sin rapport bemerket at konkurransen fra det internasjonale markedet ville bli hard og at det var høy forretningsmessig risiko ved prosjektet. Dette, og det faktum at departementet hadde utbetalt ca 60 mill. kroner til Winix-prosjektet fram til årsskiftet 1991-92, burde ha foranlediget et sterkt engasjement fra eierens side.

       Departementet har i svarbrevet av 26. mai 1994 anført bl.a. at rapporten dokumenterer svakheter i departementets saksbehandling når det gjelder IT-satsingen allerede fra starten av dette arbeidet i 1984 og fram til 1992. Dette gjelder bl.a. økonomistyring, kontraktsoppfølging og klargjøring av administrative og økonomiske konsekvenser av flere tiltak. Viktige sider ved disse forhold for så vidt gjelder de seneste år av nevnte periode, ble omtalt i St.prp. nr. 125 (1991-1992), og ytterligere utdypet ved oppfølgingen av proposisjonen gjennom revisjonsgjennomgang av revisjonsfirmaet Ernst & Young. Det vises også til brev fra departementet til Stortingets kirke- og undervisningskomité. Departementet har arbeidet aktivt for å utbedre de svakheter som er påvist, bl.a. ved å etablere nytt økonomistyringssystem og forbedre interne kontrollrutiner. Dette arbeider videreføres.

       Departementet har i den nevnte stortingsproposisjon klart understreket at rent kommersielle prosjekter som dette ikke har noen naturlig plass innenfor rammen av de oppgaver departementet skal ivareta, og trakk den konklusjon at slike prosjekter for fremtiden må organiseres i andre former. Riksrevisjonens rapport underbygger denne konklusjon.

       Riksrevisjonen uttaler avslutningsvis at etter en samlet vurdering mener Riksrevisjonen at KUFs IT-satsing, herunder selskapsstiftelsen, ble gjennomført uten at det var stilt tilstrekkelige krav til økonomiske og administrative konsekvensanalyser, andre forberedelser og prosjektstyring som en offentlig investering av denne størrelsesorden burde ha foranlediget. For perioden 1984-1992 er det disponert samlet ca 420 mill. kroner over KUFs budsjett til informasjonsteknologi. Av dette kan det ifølge departementets redegjørelse grovt anslås at det har medgått ca 150 mill. kroner til utvikling av programvarer, hvorav Winix-programmet kostet ca 88 mill. kroner, inklusiv 15 mill. kroner til aksjekapitalinnskudd i Winix A/S.

       I de nevnte ca 420 mill. kroner inngår merforbruk ca 7 mill. kroner for 1987 og ca 12 mill. kroner for 1990, tatt opp av Riksrevisjonen i de respektive Dok.nr.1. I tillegg inngår 35 mill. kroner for 1991 og 13 mill. kroner for 1992, som det ble gitt tilleggsbevilgning for. Etter Riksrevisjonens syn viser dette mangelfull oversikt og styring.

       Riksrevisjonen konstaterer at departementet ved gjennomføringen av IT-satsingen i mange tilfeller ikke har forholdt seg i samsvar med Bevilgningsreglementet, Reglement for departementenes organisasjon og saksbehandling, Reglement for økonomiforvaltningen i departementene med normalinstrukser, Regelverk for statlig anskaffelsesvirksomhet og Regelverksinstruksen.

       Riksrevisjonen gjør oppmerksom på at Stortinget har vært orientert om saken gjennom de stortingsdokumenter som fremgår av rapporten, jf. tilhørende innstillinger.