1. Innledning

  Til Stortinget.

       Riksrevisjonen har lagt fram for Stortinget som sak en gjennomgåelse og vurdering av ulike sider ved Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets generelle IT-satsing med spesiell vekt på Winix-saken.

       Stortinget vedtok 4. juni 1993 å be Riksrevisjonen om å gjennomgå og vurdere ulike sider ved Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets (KUFs) generelle IT-satsing med spesiell vekt på Winix-saken. På bakgrunn av vedtaket har en prosjektgruppe i Riksrevisjonen foretatt undersøkelser og vurderinger i saken og utarbeidet en rapport, som følger som trykt vedlegg til Dok.nr.1:04 (1993-1994). Faktabeskrivelsen er verifisert av KUF, som ved brev av 10. mai 1994 fra Riksrevisjonen ble tilsendt endelig rapport til uttalelse.

       Sammenfatningsvis anfører Riksrevisjonen:KUFs IT-satsing startet med St.meld. nr. 39 (1983-1984) Datateknologi i skolen. I juni 1984 opprettet departementet et sentralt sekretariat, Datasekretariatet (DS), som en selvstendig enhet direkte underlagt KUF på linje med fagavdelingene. DS skulle gjennomføre det forsøks- og utviklingsarbeidet som ble beskrevet i et fireårig handlingsprogram (1984-1987).

       Handlingsprogrammet ble fulgt opp av en handlingsplan som det ble gjort rede for i St.meld. nr. 37 (1987-1988) Om datateknologi i skole og opplæring.

       Høsten 1989 ble det klart at en av de utviklede programvarene, Winix, hadde et kommersielt potensial som kunne gi grunnlag for videre IT-satsing i skolen. Den første avtalen om salg og markedsføring av Winix-produktene til en verdi av ca 3 mill. kroner ble inngått med et svensk selskap 1. november 1989. Denne avtalen ble sagt opp av KUF, og en ny avtale som totalt skulle innbringe ca 100 mill. kroner, ble i januar 1991 inngått med et amerikansk firma.

       Fra 1. august 1990 ble ansvaret for IT-satsingen fordelt på departementets FoU-seksjon og de sakkyndige rådene. Denne organisasjonsformen varte til 1. august 1992. I januar 1992 etablerte KUF et statlig aksjeselskap, Winix A/S, til å stå for kommersialiseringen av Winix-produktene. I oktober 1993 fattet generalforsamlingen vedtak om å avvikle selskapet.

       Etter initiativ fra KUF ble IT-satsingen evaluert i flere omganger, av Organization of Economic Cooperation and Development (OECD) høsten 1987, og av stiftelsen International Movement Towards Educational Change (IMTEC) som leverte 16 delrapporter. Evalueringen fra OECD var meget positiv. IMTEC ga i sin rapport nr. 8 bl.a. uttrykk for at handlingsprogrammet hadde en organisasjonsmodell for skolefornyelse som innebar en « systemkonflikt » mellom Datasekretariatet og de sakkyndige rådene med hensyn til ansvars- og arbeidsområder.

       KUF oppnådde gjennom sin IT-satsing utvikling av ca 100 pedagogiske programvarer, gjennomføring av forsøk med bruk av pedagogisk programvare innen ulike fag og skoleslag, kompetanseheving blant lærerne, samt spredning og integrering i arbeidet med informasjonsteknologi i skole og opplæring.

       Departementets IT-satsing var imidlertid organisert uten forankring i instrukser og tilstrekkelig tilknytning til departementets ledelse, med den følge at prosjektet ikke ble underlagt tilstrekkelig overordnet styring. Organisasjonsforslagene som ble lagt fram for Stortinget burde vært bedre forberedt.

       Det er ikke dokumentert at det var departementets brede drøftelser og strategiske vurderinger som førte til den kommersielle satsingen. Dette kan tyde på at innledningen av kommersialiseringsfasen fant sted uten at det ble vurdert hvilke konsekvenser kommersialiseringen ville få for handlingsprogrammet i sin helhet.

       De ressurser departementet satt igjen med etter omorganiseringen fra 1. august 1990, var ikke tilstrekkelige til å ivareta de betydelige oppgavene i forbindelse med videreføring av den forretningsmessige virksomheten, slik det var forutsatt i Innst.S.nr.220 (1989-1990) . Det kan derfor reises spørsmål om departementet i denne fasen burde ha gjennomført en fullstendig evaluering av IT-satsingen for å gjøre opp status. Videre kan det reises spørsmål om departementet burde ha foretatt nødvendige prioriteringer for videreføring av arbeidet. Det er ikke dokumentert at KUF har gjennomført nødvendige analyser som beslutningsgrunnlag for den videre satsingen.

       Arbeidsavtaler med lederen av datasekretariatet, senere prosjektansvarlig for Winix, ble i betydelige deler av satsingen ikke tilstrekkelig formalisert. Et så komplekst og betydningsfullt prosjekt som Winix-prosjektet utviklet seg til å bli, burde ha tilsagt minimalisering av risiko gjennom formalisering av ansettelsesforholdene.

       Departementet har hatt vesentlige styringsproblemer i forbindelse med IT-prosjektet når det gjelder å anslå nødvendig tid og kostnader for å føre Winix-produktene fram til salgbar versjon. KUFs anvisningssystem tilfredsstilte ikke behovene for prosjektstyring, og departementet sikret heller ikke på annen måte den overordnede økonomiske styring et prosjekt av denne størrelse burde ha foranlediget.

       Da det ikke forelå merinntektsfullmakt for 1991, skulle det ikke vært foretatt disposisjoner utover de midler som sto til disposisjon på kap. 245. Den interne kontrollen ved delegasjon av anvisningsmyndighet har ikke blitt utført på foreskreven måte i dette tilfellet.

       I Innst.S.nr.220 (1989-1990) anbefalte kirke-, utdannings- og forskningskomiteen ikke opprettelse av et statlig aksjeselskap til å stå for KUFs videre IT-satsing. Komiteen ba KUF legge til grunn at IT skulle bli en del av det ordinære FoU-arbeidet. Organisasjonsspørsmålet måtte løses i lys av dette, og departementet skulle fortsatt ha overordnet ansvar og styring.

       I februar 1991 avga en ekstern konsulent to utredninger hvor organisasjonsspørsmålet ble drøftet. Videre oppnevnte KUF det såkalte Høibakk-utvalget til å utrede salg etc. av KUFs IT-produkter. Utvalget foreslo i september 1991 fem tiltak som ledd i vurderingen av hvordan den videre IT-satsingen skulle organiseres. De foreslåtte tiltakene ble i hovedsak gjennomført.

       Fondsmeglerfirmaet Fondsfinans a.s anbefalte å opprette et statlig aksjeselskap. I proposisjonen om saldering av statsbudsjettet for 1992 fremmet KUF forslag om opprettelse av statsaksjeselskapet Winix A/S. Stortinget bevilget 5 mill. kroner til aksjekapital og ga KUF fullmakt til å overføre rettighetene til programvaren tilknyttet Winix til selskapet for kr 1. Videre fikk Regjeringen fullmakt til å inngå avtale om å utvide aksjekapitalen i selskapet med inntil 10 mill. kroner.

       Rettigheter og forpliktelser i tilknytning til Winix-produktene ble ikke overført til selskapet slik som forutsatt av Fondsfinans og i proposisjonen. Det er heller ikke dokumentert at det ble gjennomført kostnadsberegninger i forbindelse med etableringen av selskapet. Spørsmålet om det forelå et salgbart produkt synes ikke å ha vært reist.

       Senest da aksjeselskapet ble opprettet, burde forventede inntekter for Winix-produktene vært sammenholdt med estimerte kostnader til drift og videreutvikling. Dette ville gitt et grunnlag for å vurdere hvordan det burde ha vært satset videre. Beslutningsgrunnlaget for dette valget var således mangelfullt utredet.

       Avgrensingen mellom selskapet og departementet var ikke tilfredsstillende gjennomført da Winix ble stiftet i januar 1992. Det var blant annet ikke avklart om departementet hadde tilgang til programdokumentasjonen. Den manglende avgrensingen anses å ha hatt avgjørende betydning for utviklingen i selskapet den første perioden. Det har ikke vært mulig å konstatere noen reell begrunnelse for at produktrettighetene ikke ble overført på stiftelsestidspunktet, og spørsmålet synes ikke å ha vært drøftet før sommeren 1992. Ettersom selskapets aktiva ved opprettelsen bare besto av aksjekapitalen på 5 mill. kroner, kan det være grunn til å reise spørsmålet om hvilke realiteter som lå i etableringen av selskapet så lenge produktrettighetene ikke var overført.

       Det faktum at det ikke var foretatt tilfredsstillende avgrensing mellom aksjeselskapet og departementet på stiftelsestidspunktet, og at det var en klart mangelfull prosjekt- og økonomistyring, førte til at departementet ble belastet for utviklingskostnader fram til april 1992, uten at det var budsjettmessig dekning for dette. Disse utgiftene var delvis pådratt i 1991 og kunne ha vært konstatert ved gjennomgåelse av påførte, ikke betalte utgifter ved årsskiftet 1991/1992. Utviklingskostnadene fra de første månedene i 1992 kunne ha blitt konstatert ved gjennomgåelse av løpende forpliktelser på samme tidspunkt. Det er ikke dokumentert at noen slik regnskapsgjennomgåelse ble foretatt i forbindelse med selskapsstiftelsen.

       Ansettelse av daglig leder i Winix A/S fant ikke sted i henhold til aksjelovens bestemmelser før i september 1992. Departementets prosjektansvarlige ble registrert som daglig leder 24. februar, men det fremgår av dokumentasjonen at dette ikke var ensbetydende med at vedkommende skulle arbeide som daglig leder etter registreringen.

       Første styremøte i aksjeselskapet ble holdt ca 5 måneder etter stiftelsen. Med utgangspunkt i selskapets økonomiske situasjon burde styret holdt møter på tidligere tidspunkt. Problemene som meldte seg i selskapets første driftsperiode synes å være relatert til forhold som oppsto i tiden før selskapsstiftelsen, da departementet hadde ansvaret for Winix-programmene. De nevnte forhold burde vært avklart senest ved den avgrensing mellom departementet og selskapet som skulle vært foretatt i forbindelse med stiftelsen.

       Selskapets styre sørget ikke for at bokføring og formuesforvaltning var gjenstand for betryggende kontroll, da det ikke før i oktober 1992 ble etablert tilfredsstillende regnskaps- og arkivsystem.

       I salderingsproposisjonen for 1992 viste KUF til at Høibakk-utvalget i sin rapport bemerket at konkurransen fra det internasjonale markedet ville bli hard og at det var høy forretningsmessig risiko ved prosjektet. Dette, og det faktum at departementet hadde utbetalt ca 60 mill. kroner til Winix-prosjektet fram til årsskiftet 1991-92, burde ha foranlediget et sterkt engasjement fra eierens side.

       Departementet har i svarbrevet av 26. mai 1994 anført bl.a. at rapporten dokumenterer svakheter i departementets saksbehandling når det gjelder IT-satsingen allerede fra starten av dette arbeidet i 1984 og fram til 1992. Dette gjelder bl.a. økonomistyring, kontraktsoppfølging og klargjøring av administrative og økonomiske konsekvenser av flere tiltak. Viktige sider ved disse forhold for så vidt gjelder de seneste år av nevnte periode, ble omtalt i St.prp. nr. 125 (1991-1992), og ytterligere utdypet ved oppfølgingen av proposisjonen gjennom revisjonsgjennomgang av revisjonsfirmaet Ernst & Young. Det vises også til brev fra departementet til Stortingets kirke- og undervisningskomité. Departementet har arbeidet aktivt for å utbedre de svakheter som er påvist, bl.a. ved å etablere nytt økonomistyringssystem og forbedre interne kontrollrutiner. Dette arbeider videreføres.

       Departementet har i den nevnte stortingsproposisjon klart understreket at rent kommersielle prosjekter som dette ikke har noen naturlig plass innenfor rammen av de oppgaver departementet skal ivareta, og trakk den konklusjon at slike prosjekter for fremtiden må organiseres i andre former. Riksrevisjonens rapport underbygger denne konklusjon.

       Riksrevisjonen uttaler avslutningsvis at etter en samlet vurdering mener Riksrevisjonen at KUFs IT-satsing, herunder selskapsstiftelsen, ble gjennomført uten at det var stilt tilstrekkelige krav til økonomiske og administrative konsekvensanalyser, andre forberedelser og prosjektstyring som en offentlig investering av denne størrelsesorden burde ha foranlediget. For perioden 1984-1992 er det disponert samlet ca 420 mill. kroner over KUFs budsjett til informasjonsteknologi. Av dette kan det ifølge departementets redegjørelse grovt anslås at det har medgått ca 150 mill. kroner til utvikling av programvarer, hvorav Winix-programmet kostet ca 88 mill. kroner, inklusiv 15 mill. kroner til aksjekapitalinnskudd i Winix A/S.

       I de nevnte ca 420 mill. kroner inngår merforbruk ca 7 mill. kroner for 1987 og ca 12 mill. kroner for 1990, tatt opp av Riksrevisjonen i de respektive Dok.nr.1. I tillegg inngår 35 mill. kroner for 1991 og 13 mill. kroner for 1992, som det ble gitt tilleggsbevilgning for. Etter Riksrevisjonens syn viser dette mangelfull oversikt og styring.

       Riksrevisjonen konstaterer at departementet ved gjennomføringen av IT-satsingen i mange tilfeller ikke har forholdt seg i samsvar med Bevilgningsreglementet, Reglement for departementenes organisasjon og saksbehandling, Reglement for økonomiforvaltningen i departementene med normalinstrukser, Regelverk for statlig anskaffelsesvirksomhet og Regelverksinstruksen.

       Riksrevisjonen gjør oppmerksom på at Stortinget har vært orientert om saken gjennom de stortingsdokumenter som fremgår av rapporten, jf. tilhørende innstillinger.

2. Komiteens merknader

    Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sigvald Oppebøen Hansen, Dagny Gärtner Hovig, Tom Thoresen og Rita Tveiten, fra Senterpartiet, Edvard Grimstad og Marit Tingelstad, fra Høyre, Jan P. Syse og lederen Petter Thomassen, fra Sosialistisk Venstreparti, Kjellbjørg Lunde, fra Kristelig Folkeparti, Dag Jostein Fjærvoll og fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen, anser at den foreliggende rapporten imøtekommer Stortingets vedtak av 4. juni 1993:

       Komiteen er innforstått med at rapporten ikke gjennomgår utviklingen av eller kvaliteten til de ca 100 programmene som er utviklet, ei heller den skolefaglige del av IT-satsingen.

       Rapporten tar for seg de mer generelle sidene og fasene ved IT-satsingen, med særlig vekt på organisering og økonomi.

       Komiteen konstaterer at et enstemmig Storting stilte seg bak forslaget om handlingsprogrammet « Datateknologi i skolen », slik det ble lansert i St.meld. nr. 39 (1983-1984). Det gjaldt både forsøksvirksomhet med bruk av edb, læreropplæring om bruk av datateknologi i de enkelte fag, og utvikling og distribusjon av programmer i skoleverket. Slike programmer fantes ikke hos leverandørene i markedet.

       Stortinget ga også sin tilslutning til at det nyopprettede Datasekretariatet skulle plasseres i departementet i forsøksperioden (1984-88).

Organisasjonsmessige forhold

       Komiteen har merket seg at Datasekretariatet helt fra starten i 1984 fikk en organisasjonsform som ikke var vanlig i forvaltningen for øvrig. Manglende stillingsinstrukser og fullmakter for lederen og de øvrige stillingene i sekretariatet resulterte iflg. Riksrevisjonen i at ansvarsforholdene internt i sekretariatet og i forhold til departementet for øvrig syntes uoversiktlige.

       Komiteen er enig med Riksrevisjonen i at departementet burde ha sørget for en organisasjon som hadde tilstrekkelige og klare linjer til departementets ledelse. Mer sentral styring gjennom klare instrukser og fullmakter kunne helt fra starten sikret bedre oversikt over gjeldende ansvars- og fullmaktsforhold, og vært i samsvar med god forvaltningsskikk, jf. Reglementet for departementenes organisasjon og saksbehandling § 11.

       Komiteen viser til at tilknytningsspørsmålet ved utløpet av forsøksperioden ble forelagt Stortinget i St.prp. nr. 1 (1987-1988) og i St.meld. nr. 37 (1987-1988). Dette var i tråd med Stortingets forutsetning i 1984. Departementets forslag om at Datasekretariatets arbeid skulle videreføres i en egen stiftelse, « Utviklingssenter for datateknologi i opplæringa, DATOPP », fikk imidlertid ikke tilslutning i kirke- og undervisningskomiteen.

       Stortinget bifalt i stedet kirke- og undervisningskomiteens innstilling om å be regjeringen fremme nytt forslag til organisasjonsmodell for datateknologi i undervisningen, herunder en grundig utredning om organisasjonsform, funksjon, oppgaver, økonomi og finansiering (Innst.S.nr.255 (1987-1988)).

       Komiteen har merket seg Riksrevisjonens merknad om at organisasjonsspørsmålet sommeren 1988 kunne vært bedre utredet fra departementets side.

       Problemet med uklare roller, ansvar og styring fortsatte da Koordineringsgruppen for informasjonsteknologi i opplæringen ble etablert ved forsøksperiodens utløp 1. august 1988. Gruppen var forutsett å ivareta det overordnede ansvaret for koordinering og styring, bl.a. budsjettildelingsansvar, av IT-aktiviteten i departementets forskjellige avdelinger, Datasekretariatet og de sakkyndige rådene. Komiteen har merket seg at det lyktes ikke å gi gruppen den autoritet som var nødvendig for å utøve overordnet koordinering.

Ansettelsesforhold

       Komiteen har merket seg den situasjon som oppsto under sekretariatslederens permisjon fra august 1989 til februar 1990, deretter til august 1990 og til mai 1991, og viser til Riksrevisjonens rapport:

       Komiteen finner det lite tilfredsstillende at departementet ikke inngikk skriftlig avtale som regulerte det arbeidet som ble gjort av sekretariatslederen mens han var ansatt andre steder. Sekretariatsledernes arbeidsforhold var ikke regulert ved skriftlig avtale etter februar 1990.

       Komiteen har merket seg Riksrevisjonens påpekning om at sekretariatslederen hele tiden var lojal ovenfor departementet som oppdragsgiver, men viser til at manglende formelle bindinger og ensidig avhengighetsforhold i et arbeidsforhold medfører risiko for en arbeidsgiver, såvel med hensyn til internkontroll som med hensyn til et prosjekts sårbarhet ved sykdom o.l.

Utvikling av programvare

       Komiteen viser til at evalueringsrapporter (fra OECD og stiftelsen IMTEC) tyder på at utviklingsarbeidet skjedde med stor bredde og på et faglig høyt nivå i hele forsøksperioden.

       Data-, kommunikasjons- og teleundervisningsprosjektet Pegasus, senere Winix, var ifølge evalueringsrapportene og fagmiljøene vellykket med store potensielle muligheter. Prosjektet ble spesielt nevnt i St.meld. nr. 32 (1987-1988) og senere i St.prp. nr. 1 (1989-1990) som et prosjekt i god gjenge. Fra høsten 1989 ble stadig mer av innsatsen i Datasekretariatet konsentrert om Winix-programmene. I november 1989 ble det inngått avtale med det svenske selskapet Teli AB om salg og markedsføring på lisens av Winix-produktene.

       Komiteen har merket seg Riksrevisjonens påpekning av at grunnlaget for departementets kommersielle satsing på Winix-produktene ikke er dokumentert, og heller ikke at det forelå noen vurdering av de konsekvenser den kommersielle satsingen ville få for handlingsprogrammet i sin helhet.

       Komiteen viser til at kirke-, utdannings- og forskningskomiteen i ettertid, i Innst.S.nr.220 (1989-1990) , sier at den forretningsmessige del av virksomheten må videreføres, slik at:

       I premissene ble det også advart mot en for ensidig satsing på spisskompetanse som eksportmulighet.

Utviklingskontraktene

       Datasekretariatet inngikk en rekke utviklingskontrakter med private firma og enkelte høgskoler. Det fremgår at bare én person hadde den fulle oversikt over disse.

       Komiteen er enig med Riksrevisjonen som hevder at sakens omfang og kompleksitet burde foranlediget sterkere kontroll fra departementets side.

       Mange av de kontraktene som løp etter 1. februar 1991 ble ikke fornyet eller sagt opp fra departementets side. I endel tilfeller der det forelå skriftlige avtaler, ble omfanget av oppdrag utvidet med muntlige avtaler. Dette har resultert i endel utbetalinger uten skriftlig avtale.

       Komiteen viser til at dette er i strid med Regelverk for statens anskaffelsesvirksomhet.

Organisering av forretningsvirksomheten

       Komiteen viser til at departementet i St.meld. nr. 42 (1989-1990) foreslo å organisere deler av IT-prosjektet i et statlig aksjeselskap. Dette som følge av Winix-prosjektets kommersielle potensiale, og av at omfanget av produktutvikling og den forretningsmessige delen var i ferd med å bli betydelig. Det tilsa en mer egnet organisasjonsform. På dette tidspunkt var avtalen om salg og markedsføring av Winix-produktene med det svenske selskapet Teli AB inngått.

       Etter at Stortinget gikk imot opprettelsen av et statlig aksjeselskap ( Innst.S.nr.220 (1989-1990) ), ble både Datasekretariatet og Koordineringsgruppen formelt nedlagt og oppgavene overført til hhv. FoU-sekretariatet i Avdeling for videregående opplæring, og til de sakkyndige råd.

       Komiteen viser til kirke- og undervisningskomiteens premisser, som innebar at departementet skulle videreføre den forretningsmessige del av virksomheten under nærmere angitte forutsetninger. Avdelingen for videregående opplæring overtok dermed ansvaret for Winix-programvaren. Samtidig ble bemanningen redusert, noe som førte til at den administrative kapasiteten på IT-området ble for liten.

       Det synes klart at departementet etter omorganiseringen 1. august 1990 ikke hadde tilstrekkelige ressurser til å ivareta de betydelige oppgavene i forbindelse med videreføring av den forretningsmessige virksomheten som kirke- og undervisningskomiteen hadde forutsatt.

       Komiteen har merket seg Riksrevisjonens bemerkning om at det kan stilles spørsmål om departementet på dette stadium burde ha gjennomført en fullstendig evaluering av IT-satsingen og gjort opp status.

       Komiteen vil allikevel peke på at departementet i St.prp. nr. 1 (1990-1991) varsler at det vil komme tilbake til organisatoriske spørsmål, og at en ekstern konsulent ble engasjert til å utrede etablering av videre salgsvirksomhet og organisering av kommersialiseringen.

       I januar 1991 ble avtalen med det svenske selskapet Teli AB brutt. Det ble deretter i januar inngått avtale med det amerikanske salgs- og markedsføringsselskapet Compute Able International Inc., senere kalt Winix America (WAM) om salg og distribusjon av Winix-programvare. Avtalens verdi var anslått til ca 100 mill. kroner, jf. Riksrevisjonens rapport. Den prosjektansvarlige sto på vegne av departementet for forhandlinger og inngåelse av avtalen. Komiteen har merket seg Riksrevisjonens påpekning av at det normalt ikke tilligger en stilling på dette nivå i et departement å forhandle frem avtaler i det omfang det her var snakk om.

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, har også registrert at departementet ved flere anledninger (jf. s. 23, 28, 29 og 30 i Dok.nr.1:04 (1993-1994)) selv deltok på varierende nivå i de forhandlinger statsaksjeselskapet Winix A/S hadde med det amerikanske selskapet WAM. Det fremgår også av dokumentene at departementet var kjent med hva forhandlingene gikk ut på og hva målsettingen med forhandlingene var. Etter flertallets oppfatning illustrerer dette at arbeidsdelingen mellom departementet og aksjeselskapet var meget uklar.

       Komiteen viser til at rapporten fra den eksterne konsulenten, levert i februar 1991, konkluderte med at programvarene som var utviklet hadde et betydelig salgspotensial og eksportmuligheter, og at dette best kunne ivaretas gjennom en kommersiell organisasjon. På bakgrunn av dette, og av premissene i Innst.S.nr.220 (1989-1990) om at den forretningsmessige virksomheten måtte videreføres, og en eventuell overføring av rettigheter måtte skje til selvfinansierende selskaper, ble et utvalg, det såkalte Høibakk-utvalget, nedsatt for å vurdere strategien for den videre kommersialiseringen. Utvalget konkluderte også med at Winix-produktene hadde stort potensial, og foreslo hvordan dette burde følges opp videre, inkludert en del vurderinger som burde gjøres underveis.

       Som et alternativ til opprettelse av et eget selskap, ble det under de interne drøftelser om fremtidig organisering også vurdert salg av alle rettighetene til Winix-programmene. Både det amerikanske selskapet og et annet selskap var interessert.

       Komiteens flertall, alle unntatt Arbeiderpartiet, viser til at det var den prosjektansvarlige i IT-gruppen som 25. september 1991 foreslo slikt salg. Ekspedisjonssjefen for avdeling for videregående opplæring gikk imot forslaget med bakgrunn i Høibakk-utvalgets anbefalinger (jf. Dok.nr.1:04 (1993-1994), s. 45,1. spalte).

       Komiteen har merket seg Riksrevisjonens bemerkning om at det ikke forelå noen beregninger som grunnlag for vurdering av hvilket av de to alternativene som økonomisk sett var mest gunstig.

       Komiteen konstaterer at departementet, på grunnlag av de analyser og vurderinger som var foretatt, i stedet for salg av rettighetene, foreslo opprettelse av et statlig aksjeselskap til å forestå den videre oppfølgning. Komiteen har merket seg Riksrevisjonens påpekning av at det ikke er dokumentert noen kostnadsberegninger i forbindelse med forberedelsene til etableringen av det statlige aksjeselskapet.

       Komiteen viser til at spørsmål om det økonomiske grunnlaget for selskapet ble reist i debatten om B.innst.S.nr.II (1991-1992) og at alle partier, unntatt Fremskrittspartiet, gikk inn for å opprette selskapet.

       Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet viser til Fremskrittspartiets merknad i B.innst.S.nr.II (1991-1992) side 59 hvor det fremgår at Fremskrittspartiet tilrådde salg av Winix-prosjektet på det åpne marked til profesjonelle selskaper i bransjen som var istand til å videreutvikle og markedsføre programvaren til skoleverket. Dette medlem viser også til at dette medlem så tidlig som 2. juni 1988 fremmet følgende forslag: « Stortinget ber Regjeringen basere den fremtidige modell for datateknologi i opplæringen på kjøp av tjenester fra private. » Dette medlem vil påpeke at hadde stortingsflertallet og Regjeringen fulgt Fremskrittspartiets holdning ville skandalen med Winix og Winix A/S vært unngått.

Økonomistyringen

       Komiteen har merket seg at Datasekretariatet helt fra oppstarten selv sto for føring av anvisningsregnskapet, og at dette ikke var vanlig i forvaltningen for øvrig.

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, viser til at Riksrevisjonen ikke hadde merknader til dette så lenge ordningen fungerte tilfredsstillende og på betryggende måte (jf. Dok.nr.1:04, s. 40).

       Komiteen har merket seg de uoversiktlige budsjettforholdene i tilknytning til Datasekretariatet i 1990. Uklarhet omkring budsjett-rammen, sen budsjettildeling og manglende avklaring fra departementet av budsjettfordelingen gjorde det vanskelig å ha god økonomistyring.

       Komiteen finner det uheldig og i strid med Reglementet for departementenes organisasjon og saksbehandling at det ikke var klare forhold omkring sekretariatets budsjett og fullmakter.

       Den sene budsjettildelingen fra Koordineringsgruppen og den manglende avklaringen med hensyn til retningslinjer for bruk av budsjettmidlene mellom den permitterte sekretariatslederen og den fungerende lederen medførte at det våren 1990 ble brukt mer penger enn det var grunnlag for ut fra budsjettet.

       Komiteen viser til at Datasekretariat og Koordineringsgruppen ble oppløst den 1. august 1990. Økonomifunksjonen ble overført til Økonomikontoret i Administrasjonsavdelingen. De IT-ansvarlige skulle ikke lenger føre eget anvisningsregnskap. Gjennomgangen av statsregnskapet for 1990 viste at departementets anvisningsregnskap for IT-prosjektet var ufullstendig og delvis feil. Det er hevdet at departementets sentrale anvisningssystem, i motsetning til Datasekretariatets system, ikke tilfredsstilte behovene for prosjektstyring.

       Komiteen anser det lite tilfredsstillende at departementet ikke sørget for en betryggende overordnet styring av prosjektet i forbindelse med omorganiseringen.

       Komiteen viser til at det sommeren 1990 ble vurdert om inntekter fra programvaresalg kunne settes av til vedlikehold og til videreutvikling og nyutvikling av programvare.

       Komiteen har merket seg at man i departementet la til grunn at det forelå merinntektsfullmakt for året 1991, og at utgifter ble belastet, uten at det var budsjettmessig dekning. At det skjedde under henvisning til forventede, kontraktsbundne inntekter, rokker ikke ved det faktum at dette var et brudd på Reglementet for økonomiforvaltning. Det forelå imidlertid ingen merinntektsfullmakt fra Finansdepartementet, og anvisningene skulle derfor vært stanset når det ikke ikke lenger var budsjettdekning.

       Komiteen har også merket seg Riksrevisjonens påpekning av at kalkylene for det beregnede økte inntektsanslag for 1991 synes basert på mangelfullt grunnlag i forhold til gjeldende reglement, særlig siden det på forhånd var stor usikkerhet knyttet til inntektspotensialet.

Winix A/S

       Komiteen viser til at forslag om opprettelse av et statlig aksjeselskap ble fremmet i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 13 (1991-1992). Begrunnelsen var at departementet så behov for en organisasjon som hadde kommersiell kompetanse og dokumenterbar kontroll over kompetanse og rettigheter til produkter. Det må antas at det var forutsatt at dette skulle være i orden ved selskapets opprettelse, og en betingelse for å kunne realisere markedspotensialet. Det var i tråd med anbefalinger fra Fondsfinans AS som var engasjert for å danne et konsortium, at selskapet burde overta alle rettigheter og plikter.

       Komiteen har merket seg Riksrevisjonens påpekninger av mangelfulle økonomiske beregninger og administrative konsekvensanalyser før selskapsdannelsen. Komiteen viser til at alle partier unntatt Fremskrittspartiet støttet opprettelsen.

       Komiteen viser til at aksjeselskapet ble stiftet 28. januar 1992, uten at produktrettighetene var overført som forutsatt i proposisjonen, jf. Riksrevisjonens merknader.

       Komiteen konstaterer at det gikk over 7 måneder før overføringen skjedde.

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, mener at dette var meget uheldig, da produktrettighetene skulle være selve grunnfundamentet for selskapet. Flertallet har videre merket seg at det ble begått flere feil ved opprettelsen av aksjeselskapet.

       Komiteen viser til at det ikke ble foretatt noen klar avgrensning mellom departementet og selskapet om ansvaret for utviklingskostnader knyttet til prosjektet.

       Den manglende avgrensing mellom departementet og selskapet kompliserte situasjonen økonomisk og forretningsmessig, og må antas å ha hatt betydning for de problemer Winix AS kom opp i. En avklaring var nødvendig for å få til en avtale om overføring av rettighetene.

       Komiteen viser også til problemene omkring oppfølgningen av avtalen med det amerikanske WAM. Winix A/S fikk, på grunn av manglende programdokumentasjon, problemer med å oppfylle sin del av avtalen våren 1992. På den andre siden var det amerikanske selskapet ikke i stand til å betale royalty, å skaffe bankgaranti eller å foreta tilbakebetaling til Winix A/S som avtalt.

       Selskapets aktiva besto ved opprettelsen bare av aksjekapitalen på 5 mill. kroner. Komiteen har merket seg Riksrevisjonens spørsmål om hvorvidt dette kan sies å stå i forhold til aktiviteten med videreutvikling som var forutsatt ved dannelsen av selskapet.

       På den annen side lå det etter komiteens mening et ansvar på selskapet om å tilpasse aktiviteten til de avsatte midler, jf. Riksrevisjonens rapport, særlig når vesentlige forutsetninger for selskapsdannelsen ikke var til stede.

       Komiteen konstaterer at hele aksjekapitalen var oppbrukt innen juli, og at det lå ubetalte regninger for et tilsvarende beløp. I tillegg presenterte departementet regning for i alt 13 mill. kroner for kostnader som departementet hadde dekket og som var henførbare til Winix-programmene. Komiteen har merket seg, jf. Riksrevisjonens rapport, at det frem mot det første styremøtet i juli manglet oversikt over de forpliktelser som selskapet eventuelt skulle overta fra departementet. Winix A/S hevdet i brev av 11. august 1992 at det var uklarheter om fordeling av utviklingskostnadene og at selskapet hadde båret kostnader for utvikling av et produkt som de ikke hadde fått eierrettighetene til.

       Etter flertallets mening, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, viser dette at det ikke har vært nødvendig styring og oppfølging ved opprettelsen av selskapet.

       Komiteen viser til at den manglende økonomiske avgrensningen mellom departementet og selskapet i det hele tatt skapte store problemer. Det er dokumentert at departementet ved flere anledninger etterlyste informasjon fra selskapet som grunnlag for å etablere skillet, men ikke fikk det. Begge parter må bære ansvar, men etter komiteens mening lå det overordnede ansvar for å rydde opp i situasjonen på departementet.

       Komiteen vil allikevel understreke at det ifølge aksjeloven ligger klare plikter og ansvar på styret uavhengig av uklare ytre rammer, og at disse ikke ble oppfylt på en tilstrekkelig måte.

       Komiteen viser til at den uavklarte rollen til den registrerte lederen var uheldig, og har merket seg at det ikke er noe som tyder på at hverken styret eller departementet forsøkte å avklare situasjonen før i juni, til tross for at vedkommende selv ba om å få en slik avklaring.

       Komiteen viser til at det ifølge aksjeloven tilligger styret å ansette daglig leder, og at dette ikke ble gjort på forskriftsmessig måte. Komiteen mener likevel at også departementet må ta ansvar siden en tjenestemann var involvert.

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, mener at dette burde eieren ha sett og grepet inn for å rydde opp i. Flertallet viser til det kritikkverdige i den uavklarte rollen til den registrerte lederen.

       Komiteen viser til at departementets politiske ledelse, da de ble gjort kjent med de alvorlige problemene omkring selskapet, satte i gang en omfattende intern gjennomgang av hele sakskomplekset. Stortinget ble deretter, i september, informert om utvikling og status gjennom St.prp. nr. 125 (1991-1992). I proposisjonen ble det forutsatt at saken skulle følges opp videre med en uavhengig gjennomgang av alle sider av departementets programvareprosjekter de siste år, med spesiell vekt på Winix. Dette ble utført av et revisjonsfirma, hvis rapport på alle vesentlige punkter bekreftet departementets fremstilling i St.prp. nr. 125 (1991-1992), jf. Riksrevisjonens rapport.

       Komiteens medlemmer fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Fremskrittspartiet viser til at Riksrevisjonen har lagt betydelig vekt på å klarlegge omstendighetene omkring etableringen og driften av statsaksjeselskapet Winix A/S. Disse medlemmer har funnet såvidt mange spesielle omstendigheter omkring denne selskapsdannelsen og selve driften at man har funnet det nødvendig med en nærmere systematisk og kritisk gjennomgang av en rekke forhold ved Winix A/S. Det kan med basis i Riksrevisjonens rapport etter komiteens oppfatning ikke herske noen tvil om at såvel departementet som styret i Winix A/S har opptrådt sterkt klanderverdig i denne saken i strid med en rekke bestemmelser i aksjeloven, i strid med reglene om god forvaltningsskikk og andre bestemmelser for offentlig ressursbruk.

       Disse medlemmer har funnet det riktig å legge vekt på følgende forhold:

3. Konklusjon

      Komiteen viser til det betydelige faglige arbeidet som er gjort med utvikling av informasjonsteknologi i undervisnings- og kompetanseoppbyggingsøyemed som er resultat av departementets satsing. Norge er et av de få land som har hatt en koordinert og målrettet satsing på dette området, og med et faglig godt resultat. Dette er også berømmet både nasjonalt og internasjonalt, bl.a. av OECD og IMTEC, som ved flere anledninger har evaluert prosjektet.

       Komiteen viser til at det var bred oppslutning i Stortinget om departementets IT-satsing. Ved senere trinn i prosessen: opprettelsen av Datasekretariatet, senere omorganisering av IT-arbeidet, oppfølgningen av Winix-produktenes kommersielle potensiale, opprettelse av et selskap til å forestå utvikling og salg, og avviklingen av selskapet, har Stortinget vært orientert. Komiteen viser til Riksrevisjonens rapport pkt. 3.7 hvor en fortegnelse over aktuelle dokumenter fremkommer.

       Komiteen viser til at når det gjelder omfanget av og kvaliteten av den informasjon som på de ulike stadier er gitt Stortinget, er det delte oppfatninger i komiteen.

       Komiteen viser til at det er påvist en rekke uheldige forhold i forbindelse med IT-satsingen, bl.a. i forhold til regler og bestemmelser for departementenes virksomhet, jf. Riksrevisjonens konklusjon.

       Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Fremskrittspartiet konstaterer at den uheldige utviklingen startet allerede i 1984. De uvanlige organisasjons- og ansvarsforholdene resulterte i manglende overordnet styring av IT-prosjektet fra departementets side. Dette fikk særlig konsekvenser etter 1988, og i 1990, da Datasekretariatet og Koordineringsgruppen ble nedlagt, og virksomheten omorganisert, uten at ressursene var tilstrekkelige til å ivareta de betydelige oppgavene som var forutsatt. Disse medlemmer viser til Riksrevisjonens rapport.

Winix AS

       Komiteen viser til at beslutningen om å etablere et kommersielt selskap for utvikling av den aktuelle programvaren ble fattet med et bredt politisk flertall. Denne beslutningen er det i ettertid lett å kritisere, og det er grunn til å ta lærdom av erfaringene. Det er bl.a. grunn til å reise spørsmål om:

       Det er nødvendig å understreke at den mislykkede satsingen på egenutvikling av programvare gjennom selskapet Winix A/S ikke må få negative konsekvenser for det offentliges videre satsing på kompetanseheving og opplæring innen informasjonsteknologien. Tiltak for å sikre en bred spredning av kunnskaper om informasjonsteknologi er i seg selv prisverdige og kan bidra til å heve verdien på Norges viktigste konkurransefortrinn: kvalifisert arbeidskraft.

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Kristelig Folkeparti og Fremskrittspartiet, viser til at Stortinget i 1990 forutsatte at departementet skulle videreføre den forretningsmessige delen av virksomheten. Forslaget om å opprette Winix A/S, bl.a. på grunnlag av forslag fra konsulentutredningene i 1991, må sees på bakgrunn av dette.

       Flertallet har merket seg Riksrevisjonens påpekning av utilstrekkelige kostnadsberegninger i forbindelse med opprettelsen av selskapet.

       Flertallet har merket seg den manglende avklaring av forholdet mellom departementet og selskapet det første halvåret selskapet var i drift, med de økonomiske følger det fikk, jf. Riksrevisjonens rapport.

       Flertallet viser til den omfattende interne gjennomgangen av hele saken som ble satt i gang i juni 1992, og initiativet til en påfølgende uavhengig gjennomgang av alle sider ved programvareprosjektene.

       Et annet flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, vil vise til at etableringen og driften av Winix A/S ble gjennomført med flere feilvurderinger, brudd med god forvaltningspraksis og utilstrekkelig informasjon til beslutningstakerne. Ved etableringen ble det ikke utpekt daglig leder på korrekt vis, og selskapets styre utførte ikke sine funksjoner tilfredsstillende i forhold til aksjelovens bestemmelser. Gjennom opplysninger til Stortingets fagkomité på vedkommende saksområde måtte man få det inntrykk at departementet enten ikke fikk eller ikke tok signaler om økonomiske problemer tidlig nok.Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Fremskrittspartiet vil i den sammenheng vise til redegjørelsen i St.prp. nr. 125 (1991-1992), til Innst.S.nr.200 (1992-1993), hvor statsrådens redegjørelse for departementets håndtering av IT-saken, i orientering til kirke- og undervisningskomiteen 17. mars 1993, er gjengitt, til statsrådens svarbrev av 26. mai 1994 i Dok.nr.1:04 (1993-1994), og til statsråd Gudmund Hernes' uttalelser i forbindelse med framleggelsen av Dok.nr.1:04 (1993-1994) fra Riksrevisjonen.

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, slutter seg til Riksrevisjonens merknader og konklusjoner.

       Komiteens medlemmer fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Fremskrittspartiet viser til sine merknader og slutter seg for øvrig til Riksrevisjonens merknader og konklusjoner.

       Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet mener at det ikke er lett å forstå hvordan så mye kunne gå så galt over så lang tid, som tilfellet var med Winix A/S. Departementet har åpenbart ikke forberedt selskapsdannelsen på en noe nær tilfredsstillende måte. Underveis i prosessen gjorde man seg skyldig i de fleste feil som kunne begås. Det er oppsiktsvekkende at et heleid statsaksjeselskap kan kjøres til konkursens rand uten at eieren griper inn, uten at det føres tilfredsstillende regnskap, uten at man har en ansvarlig daglig leder, uten at styret har møter osv.

       Styret - og særlig styreformannen - har utvist en likegyldighet overfor verdier, lover og regler som det må være statsrådens plikt å få nærmere etterprøvet og ansvarliggjort. Det samme gjelder departementets totale håndtering av saken.

       Det er ikke akseptabelt at et styre som så åpenbart ikke fungerer etter hensikten ikke skiftes ut av eierne før det er gått mer enn ett år og alle verdier og muligheter synes tapt. Departementet kan ifølge Riksrevisjonen ikke hevde at man ikke visste eller ikke var godt nok orientert om hva som foregikk og ikke foregikk.

       Det som syntes å være et godt og konkurransedyktig produkt, Winix, måtte stadig videreutvikles om det skulle bevare sin konkurransekraft også internasjonalt. Alt rotet og tidstapet rundt Winix A/S og manglende ressurser til videreutvikling, medførte at opparbeidede forsprang forsvant i løpet av relativt kort tid. At nettopp denne faren lå der visste både departementet og styret i Winix A/S. Ekspertutredingene hadde fortalt om dette i store bokstaver.

       At det nye styret som ble oppnevnt 4. mars 1993 etter hvert ikke så andre farbare veier ut av uføret enn å avvikle ruinene og legge ned selskapet, er det ingen ting å bemerke til. I ekstraordinær generalforsamling 27. oktober 1993 ble beslutning fattet om å avvikle selskapet. I generalforsamling 22. september 1994 ble oppløsningsvedtaket gjort og 7. oktober 1994 ble selskapet slettet fra foretaksregisteret.

       Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn, sammen med medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, forslag hvor man ber Regjeringen sørge for en nærmere undersøkelse med sikte på å klarlegge om de brudd på lov- og regelverk som er avdekket i Riksrevisjonens rapport om Winix AS foranlediger rettslig oppfølgning.

       Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet vil påpeke at påfallende mange feil, både formelle og forretningsmessige, ble gjort ved etableringen og gjennomføringen av Winix A/S. Det trenger en spesiell forklaring at styreformann Svein Ribe-Anderssen under slike omstendigheter kunne motta kr 277.500 i honorar, og at han og styremedlemmene Ralph Høibakk og Terje Thon fortsatt kan inneha toppstillinger og viktige styreposisjoner i private og statlige bedrifter etter å ha kjørt Winix A/S konkurs, samt drevet for kreditorenes regning uten å ha innmeldt selskapet til skifteretten.

       Dette medlem forutsetter for øvrig at de direkte ansvarlige i departementet er omplassert i andre og mindre viktige stillinger uten betrodde fullmakter.

       Når det gjelder spørsmålet om Stortinget til enhver tid under sakens gang fra dens begynnelse i 1983-84 til nå er informert i henhold til ansvarlighetsloven av 5. februar 1932 og om de forskjellige statsråder har overholdt ansvarlighetslovens bestemmelser, særlig § 9 og § 10, kan bare avgjøres ved en konkret vurdering. I en tid hvor privatfolk som blir innblandet i en trafikkulykke og en lokomotivfører som blir utsatt for en ulykke straffeforfølges og delvis dømmes til straff for uaktsomhet vil det være naturlig å vurdere om det er straffbar uaktsomhet eller i alle fall erstatningsbetingende uaktsomhet når staten på denne måte påføres tap på kanskje hundrevis av millioner kroner og muligens bryter lover og regler. På denne bakgrunn er dette medlem medforslagsstiller til forslaget om at departementet foretar en nærmere undersøkelse, bl.a. med utgangspunkt i uaktsomhets- og uforstandprinsippet i embedsmanns- og tjenestemannslovgivningen, og i tillegg fremmes følgende forslag vedrørende statsrådenes embedsførsel:

       « Stortinget ber Odelstinget vurdere om Riksrevisjonens rapport om gjennomgåelse og vurdering av ulike sider ved Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets generelle IT-satsing med spesiell vekt på Winix-saken foranlediger en rettslig vurdering i henhold til ansvarlighetslovens bestemmelser, særlig § 9 og § 10. »

4. Forslag fra mindretall

Forslag fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Fremskrittspartiet:

Forslag 1

       Stortinget ber Regjeringen sørge for at det blir foretatt en nærmere undersøkelse med sikte på å klarlegge om de brudd på lov og regelverk som er avdekket i Riksrevisjonens rapport om statsaksjeselskap Winix A/S foranlediger rettslig oppfølging.

Forslag fra Fremskrittspartiet:

Forslag 2

       Stortinget ber Odelstinget vurdere om Riksrevisjonens rapport om gjennomgåelse og vurdering av ulike sider ved Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets generelle IT-satsing med spesiell vekt på Winix-saken foranlediger en rettslig vurdering i henhold til ansvarlighetslovens bestemmelser, særlig § 9 og § 10.

5. Komiteens tilrådning

   Komiteen har for øvrig ingen merknader og anbefaler Stortinget å gjøre følgende

       Dok.nr.1:04 (1993-1994) - Om en gjennomgåelse og vurdering av ulike sider ved Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets generelle IT-satsing med spesiell vekt på Winix-saken - vedlegges protokollen.