Utgiftene til nasjonale og fellesfinansierte prosjekter innen bygge- og anleggsvirksomheten i Forsvaret har økt betydelig gjennom 1980-årene. I 1982 var planbeløpene (antatte kostnadsrammer for de enkelte prosjekter) på til sammen 6 mrd. kroner. I 1991 utgjorde summen av planbeløpene for planlagte og igangsatte prosjekter ca 16 mrd. kroner (nominell verdi). Årsaken til den beløpsmessige økning er blant annet høyere aktivitetsnivå og oppjustering av planbeløpene for de enkelte prosjekter i perioden. Det synes ikke å foreligge overskridelser av de enkelte års bevilgninger.

       Plantallene for nasjonalfinansierte prosjekter har fremgått av årlige utrykte vedlegg til St.prp. nr. 1. For 1981-82 var plantallet for nasjonalfinansierte prosjekter 991,55 mill. kroner, mens beløpet for 1990-91 økte til 5.488,8 mill. kroner. Bevilgningene for 1991 på kap. 1760 Nyanskaffelser av materiell og nybygg og nyanlegg (post 46, 47 og 48) utgjør 2.534 mill. kroner. For 1992 er bevilgningene redusert til 2.280 mill. kroner. Til tross for reduserte bevilgninger er det fortsatt knyttet betydelige beløp til bygge- og anleggsvirksomheten i Forsvaret.

       Riksrevisjonen har undersøkt 50 nasjonale og fellesfinansierte bygge- og anleggsprosjekter i regi av Forsvarets bygningstjeneste (FBT) når det gjelder planlegging, organisering og gjennomføring. Undersøkelsen omfatter prosjekter med opprinnelig kostnadsanslag over 23 mill. kroner, og som ikke var avsluttet pr. 31. desember 1991. Det ble lagt vekt på å klarlegge hvilket regelverk som finnes, hvilken planlegging som ligger til grunn, hvordan prosjektenes planbeløp har utviklet seg og om det har vært bemanningsproblemer i prosjektene.

       Resultatet av undersøkelsen viser mangelfull planlegging og gjennomføring av flere av prosjektene. Dette samsvarer med forhold som gjennom flere år er tatt opp i de konstitusjonelle antegnelser til statsbudsjettet vedrørende enkelte bygge- og anleggsprosjekter.

       Av de 50 undersøkte prosjektene er 27 nasjonale bygge- og anleggsprosjekter. 16 av disse prosjektene ble omtalt i utrykt vedlegg til St.prp. nr. 1 med kostnadsanslag som var basert på foreløpige kalkyler med betydelige usikkerhetsmarginer. For 6 av de 16 prosjektene ble FBT først i ettertid gitt i oppdrag å utarbeide byggeprogram eventuelt kombinert byggeprogram/forprosjekt innenfor gitte kostnadsrammer. Kun to av byggeprosjektene var basert på utarbeidet forprosjekt da de første gang ble omtalt i utrykt vedlegg. Syv av de 23 fellesfinansierte bygge- og anleggsprosjektene ble første gang presentert i utrykt vedlegg med langt lavere opprinnelig kostnadsanslag enn etterfølgende totalkostnader viste. For 20 av 50 undersøkte prosjekter ble det foretatt en sammenligning av planbeløpene i 1991 mot opprinnelig planbeløp i tidsrommet 1982-89 oppjustert til 1991-kroner. De opprinnelige plantall for de 20 prosjektene utgjorde til sammen 1,5 mrd. kroner, mens de samme prosjekter i 1991 har et samlet planbeløp på ca 2,5 mrd. kroner. Den prosentvise økningen har vært på ca 60,8 %. Et prosjekt viste økning på 170 % og et annet 241 %.

       Resultatet av undersøkelsen viste at få av prosjektene ble påbegynt i henhold til tidsplanen gitt i byggeprogrammet. I flere tilfeller var det ikke mulig å kontrollere hvilke kostnadsrammer, budsjett, tidsplan og omfang som lå til grunn og om prosjektene forløp som forutsatt. Arbeider er også igangsatt uten at det foreligger byggeprogram. Dette innebærer stor risiko for kostnadsøkninger og forsinkelser.

       Ved en gjennomgang av de nasjonale byggetiltakene var det vanskelig å se hvordan FBT har beregnet og dokumentert drifts- og vedlikeholdskostnader som inngår i den samlede vurdering av prosjektene. Beregningene anses som en viktig del av planleggingen for å gi bygningene en nøktern utforming og en forsvarlig standard.

       Undersøkelsen viste videre at FBT har hatt en stor utskifting av prosjektledere/saksbehandlere som har arbeidet med prosjektene (35 av 50 undersøkte prosjekter). Det er ikke etablert standardiserte rutiner for overlevering av prosjektdokumentasjon. Det finnes heller ingen standardiserte rutiner eller verktøy for hvordan planleggingsarbeidet skal systematiseres eller dokumenteres. Et gjennomgående trekk ved de større utbyggingsområdene hvor flere prosjekter pågår samtidig og er samordnet, er at disse griper tett inn i hverandre. Da det ofte er de samme entreprenørene som benyttes i de forskjellige prosjektene, oppstår det også problemer med å henføre utførte arbeider til de enkelte prosjekter. Resultatet blir ofte feilposteringer i prosjektregnskapene som medfører omposteringer mellom prosjektene. Dette er vanskelig eller umulig å kontrollere. Det synes nødvendig med en videreutvikling av rutiner/retningslinjer og hjelpemidler for planlegging, rapportering, krav til dokumentasjon for utførte arbeider, budsjett og regnskap når det gjelder de prosjekter FBT er ansvarlig for å gjennomføre.

       Sluttrapporten har vært forelagt FBT og departementet til uttalelse. Av bygningstjenestens svar fremgår blant annet at årsaken til kostnadsøkningen i en del tilfeller ligger utenfor FBTs « herredømme », da det underveis i et prosjekt har kommet både operative og politiske pålegg som endrer tidligere vedtatte rammebetingelser. Videre vises det til at FBT ved flere anledninger før oppstart av forprosjekt har tatt opp saker med Forsvarets Overkommando der prosjektenes forutsetninger er endret eller kostnadsoverslag fastsatt i romprogram-fasen har vært utilstrekkelig gjennomarbeidet. Etaten mener også at den har hatt for små ressurser i forbindelse med gjennomføringen av prosjekter. FBT uttaler videre at det kan synes som om det har vært liten vilje og evne hos overordnet myndighet til å rette på dette.

       Forsvarsdepartementet har i brev 19. mai 1993 uttalt at departementet ser behovet for den forvaltningsrevisjon som er foretatt i FBT. Departementet bekrefter at fellesfinansierte prosjekter er presentert for Stortinget med årlige delfinansieringsbeløp. Først f.o.m. utrykt vedlegg til St.prp. nr. 121 (1987-1988) om Del 39 av NATOs infrastrukturprogram, ble prosjektene presentert både med totale kostnader og årlige delfinansieringsbeløp. Dette innebærer at enkelte prosjekter økonomisk er blitt fremstilt gunstigere enn reelt, da plantallene i utrykt vedlegg ikke gir informasjon om prosjektenes forventede samlede kostnader.

       Departementet uttaler videre at nasjonale bygge- og anleggsprosjekter t.o.m. 1990-budsjettet ble presentert for Stortinget med varierende grad av nøyaktighet. Hovedregelen var at byggeprogrammet skulle danne grunnlag for budsjetteringen. Av forskjellige grunner som for eksempel tidspress, har det vært nødvendig å forelegge Stortinget prosjekter som har vært gjenstand for mangelfull planlegging. I 1991 ble utrykt vedlegg endret, det ble da bestemt at alle prosjekter som hovedregel skal foreligge på forprosjektstadiet før de blir presentert for Stortinget. Fra 1990 er det innført en ordning der alle kostnader og eventuelle kapasitetsmangler ved gjennomføring av fellesfinansierte prosjekter skal forelegges departementet før prosjektene blir videresendt til NATO. Ifølge departementet fungerer denne ordningen tilfredsstillende. Når det gjelder FBTs kapasitet til å håndtere nasjonalfinansierte prosjekter er det ikke innført en tilsvarende kontrollrutine. Dette vil bli søkt etablert så snart det er praktisk mulig. Departementet ser det som naturlig at dette blir gjort gjennom Forsvarets nye prosjektstyringssystem PRINSIX.

       Departementet er enig med Riksrevisjonen i at det er svakheter i administrasjonen av enkelte bygge- og anleggsprosjekter i Forsvaret. Videre uttaler departementet at det har vært oppmerksom på flere av de forhold Riksrevisjonen har pekt på, og at disse i stor utstrekning er tatt hånd om ved egnede tiltak og bedre rutiner, eller de vil bli tatt hånd om i nær fremtid og da spesielt i sammenheng med innføringen av prosjektstyringssystemet PRINSIX.

       Gjennom undersøkelsen, som har omfattet prosjekter i en 10-årsperiode, er det påvist mangler ved planlegging og gjennomføring av bygge- og anleggsprosjekter. Riksrevisjonen reiser derfor spørsmålet om ikke Forsvarsdepartementet selv gjennom egnede tiltak aktivt må følge opp arbeidet med nye rutiner og systemer for å sikre en tilfredsstillende styring av bygge- og anleggsprosjektene i Forsvaret.

       Rapporten konkluderer videre med at det fra et revisjonsmessig synspunkt bør vurderes tiltak bl.a. på følgende områder:

-	rutinene for behandling og godkjenning av fellesfinansierte prosjekter. Sikring av en korrekt presentasjon av prosjektene i utrykt vedlegg er viktig i denne sammenheng,

-	overordnet regelverk som særlig sikrer at nasjonale bygge- og anleggsprosjekter ved første gangs omtale har vært gjenstand for en forsvarlig planlegging,

-	rutiner eller instrukser som gjør at årsakene til kostnadsøkninger klarlegges og at konsekvensene utredes. Rutiner og/eller instrukser bør sikre at alle vesentlige endringer i prosjektenes omfang, innhold, varighet og kostnader blir behandlet og godkjent gjennom planleggings- og budsjettprosessen,

-	overordnede regler i tilknytning til totalprosjekter i Forsvaret som sørger for at FBT blir trukket tidlig nok inn i planleggingen til at bygge- og anleggsmessige deler av samarbeidsprosjekter blir forsvarlig planlagt,

-	kartlegging av omfanget av prosjektene før prosjektene igangsettes, herunder disponible ressurser - personell, bevilgninger og hjelpemidler,

-	dokumentering av beregningene av drifts- og vedlikeholdskostnadene som skal inngå i den samlede vurdering av nasjonale tiltak,

-	prosjektstyringsverktøy, herunder felles retningslinjer for hva og hvordan dokumentasjonen skal arkiveres.

       Forsvaret har svart på antegnelsene bl.a.:

« Riksrevisjonen påpeker i brev ref b en økning fra 1,5 mrd. kroner til 2,5 mrd. kroner i plantall for 20 av 50 utvalgte bygge- og anleggsprosjekter med kostnad over 23 mill. kroner. Det statistiske utvalget består av prosjekter som i dag fremstår dyrere enn antatt, men prosjekter som er innen kostnadsrammen, eller er blitt billigere, er utelatt. Dette gir et misvisende inntrykk. Av de 10 nasjonalfinansierte prosjekter som er listet med overskridelser var 9 prosjekter fremlagt for Stortinget basert på foreløpige kalkyler med tildels betydelig usikkerhet. For 7 av 10 fellesfinansierte prosjekter har Riksrevisjonen brukt startbevilgningen fra NATO som plantall. Dette har aldri vært ment som plantall fra departementets side. Rutinene for fremleggelse av infrastrukturprosjekter for Stortinget ble endret i 1988 ved at totalkostnadene ble medtatt, og i 1993 ved at planleggingsgrunnlaget før fremleggelse skal være B-kostnadsoverslag som tilsvarer forprosjekt for nasjonalfinansierte prosjekter. Forslag til endringer i fremleggelsen av nasjonalfinansierte og fellesfinansierte prosjekter ligger nå til behandling i Stortinget, jf. St.prp. nr. 39 (1993-1994).

Dersom det fremkommer endringer i prosjekter, f.eks. endret plantall omfang av prosjektet i forhold til de forutsetninger som er forelagt Stortinget, legges prosjektet frem for Stortinget på nytt. Departementet mener at når begrunnede endringer i prosjektene er forelagt Stortinget, vil fortsatt bruk av opprinnelig plantall feilaktig gi et inntrykk av overskridelser.

I sin redegjørelse til Riksrevisjonen har Forsvarets Bygningstjeneste bl.a. uttalt at det underveis i et prosjekt kan komme politiske pålegg om mange og fordyrende endringer som innebærer utvidelse. I brev til Forsvarsdepartementet datert 13. mai 1994 har FBT i ettertid kommet til at det ikke er grunnlag for en slik påstand.

St.meld. nr. 17 (1992-1993) beskriver hvordan prosjektstyringen for bygge- og anleggsprosjektene gjennomføres. Departementet er i gang med revisjon av det overordnede regelverk for Forsvarets bygge- og anleggsvirksomhet som følge av St.meld. nr. 55 (1992-1993). Riksrevisjonens rapport vil bli benyttet som et bidrag til å få utformet det nye regelverket på best mulig måte. »

       Riksrevisjonen uttaler til svaret bl.a.:

       Undersøkelsen omfatter samtlige 50 nasjonale og fellesfinansierte bygge- og anleggsprosjekter startet opp i perioden 1982-1991, men som ikke var avsluttet pr. 31. desember 1991, og som i budsjettdokumentene fremsto med opprinnelig kostnadsanslag på over 23 mill. kroner. Av de undersøkte prosjektene valgte Riksrevisjonen å gå nærmere inn på de 20 prosjektene som hadde kostnadsøkninger. Det er ikke riktig at det ikke er sett nærmere på de øvrige 30 prosjektene som enten ikke har hatt overskridelser eller er blitt rimeligere enn forutsatt. Den svakere prisutviklingen man fikk mot slutten av perioden i forhold til det som gjaldt på planleggingstidspunktet kan være årsaken til at flere av de 30 prosjektene ikke hadde overskridelser. Riksrevisjonen er ikke enig i at valget av prosjekter svekket undersøkelsens resultater mht. påviste mangler ved planlegging og gjennomføring av bygge- og anleggsprosjektene. 20 av 50 prosjekter er ikke ubetydelig.

       Riksrevisjonen ser det slik at flere av de 10 nasjonalfinansierte prosjektene som har hatt kostnadsøkninger, ble presentert for Stortinget basert på mangelfull planlegging. Kostnadsanslagene for de fellesfinansierte prosjektene er hentet fra de årlige utrykte vedlegg til proposisjonene for infrastrukturprogrammet. Departementet har bekreftet at prosjekter er presentert for Stortinget med årlig delfinansieringsbeløp (startbevilgning) og ikke med de totale kostnader. Når det gjelder presentasjonen av endringer i prosjekter, herunder endringer i prosjektenes omfang og/eller endringer i plantall, har dette vært vanskelig å lese ut av de utrykte vedlegg. Dette gjelder både hva som er endret og hvilke økonomiske konsekvenser dette medfører.

       Riksrevisjonen ser positivt på de tiltak som er igangsatt og som departementet har redegjort for. Det forutsettes at departementet aktivt følger opp arbeidet med utforming av nytt regelverk, nye rutiner, nye systemer og virkningene av disse, slik at de forslag til tiltak som fremgår av Riksrevisjonens rapport kan bidra til å sikre en tilfredsstillende styring av bygge- og anleggsvirksomheten i Forsvaret.

       Riksrevisjonen foreslår antegnelsen desidert « Til observasjon ».