Som bakgrunn for meldingen, vises til at konferansen om sikkerhet og samarbeid i Europa (KSSE) ble innledet på 1970-tallet i forbindelse med arbeidet for avspenning. Målsettingen for KSSE-prosessen var å utvikle et konkret samarbeid over et bredt saksregister med sikte på en gradvis nedbygging av blokkene og av øst/vest-skillet. Små skritt og konkrete tiltak skulle legge grunnlaget for opphevelsen av Europas deling. Sluttakten fra Helsingfors 1975 ble den første og grunnleggende byggestein. En bærende tanke i denne var at sikkerhet og fredelig utvikling i Europa var avhengig av at statene overholdt forpliktelsene i forhold til hverandre og overfor landets egne borgere.

       Det vises til at KSSE-prosessen hadde stor og til dels avgjørende betydning for utviklingen av øst/vest-forholdet. Den var en kontinuerlig kontaktflate, også i perioder preget av kjølig politisk klima. Til tross for den kalde krigens skarpe todeling av Europa, ble det oppnådd vesentlige resultater. Den enighet som ble oppnådd under Stockholm-konferansen (1984-86) om tillits- og sikkerhetsskapende tiltak ble et gjennombrudd i arbeidet med rustningskontroll og nedrustning i Europa, bl.a. fordi man på østlig side her for første gang aksepterte prinsippet om kontroll med etterlevelsen av en avtale gjennom stedlig inspeksjon i eget land. Kontakt mellom militære representanter fra blokkene bidro til at den sterkt befestede mistilliten gradvis ble redusert. Tilsvarende betydning har senere KSSE-dokumenters bestemmelser om menneskerettighetene og de grunnleggende friheter hatt for utviklingen som førte til de demokratiske revolusjoner i Sentral- og Øst-Europa. KSSE ble en vesentlig inspirasjonskilde for opposisjonelle og systemkritikere i de totalitære stater. Samtidig var KSSE utgangspunkt for vestlig press for å få de daværende regimer til å bedre sin etterlevelse av de forpliktelser de hadde påtatt seg, heter det i meldingen.

       KSSE-prosessen ble etter sluttakten fra Helsingfors i 1975 videreført ved periodiske oppfølgingsmøter og egne ekspertmøter viet spesielle temaer. Fram til 1990 fant det sted tre oppfølgingsmøter: i Beograd (1977-78), i Madrid (1980-83) og i Wien (1986-89).

       Angående de politiske rammebetingelser, vises det i meldingen til at disse for KSSE under den kalde krigen lå mer eller mindre fast. Formålet med KSSE var å endre disse, KSSE skulle være en bredt anlagt samarbeidsprosess på tvers av skillelinjene med sikte på en fredelig omforming av Europa.

       Avslutningen av den kalde krigen førte til at rammebetingelsene for KSSE ble endret. Trusselen om en storkonflikt i Europa ble fjernet, men samtidig oppsto det nye risikofaktorer, bl.a. som følge av etniske motsetninger en rekke steder innenfor KSSE-området. For KSSE ble det viktig å tilpasse seg de nye rammebetingelser og sammen med andre organisasjoner bidra til å påvirke den omformingsprosess som ble satt i gang i Europa, slik at stabiliteten og sikkerheten ikke ble svekket.

       KSSE var i 1970- og 80-årene en diplomatisk konferanse sammenkalt til ulike tider på ulike steder for å forhandle frem felles normer som skulle være styrende for deltakerstatenes atferd både når det gjaldt sikkerhetssamarbeidet, menneskerettighetene, det økonomiske og ikke minst det politiske samarbeidet. Etter KSSEs toppmøte i Paris høsten 1990 og særlig toppmøtet i Helsingfors sommeren 1992, har KSSE utviklet seg til å bli en mer operativ organisasjon med institusjoner og fast møtestruktur. Samtidig har man bevart og styrket KSSE som forhandlingsforum og som aktør i den internasjonale politiske prosess. « Paris-pakten for et nytt Europa » og erklæringen fra NATO og Warszawapaktlandenes toppledere om ikke bruk av makt og at etterkrigstidens rivalisering og konfrontasjon skulle avløses av vennskap og samarbeid om felles mål markerte den kalde krigens slutt. Parispakten betegnes i meldingen som et historisk dokument, der KSSE-landene slo fast at deres innbyrdes samarbeid skulle intensiveres og utbygges på basis av felles bekjennelse til demokratisk styreform, rettsstatens idealer, respekt for menneskerettighetene og sosialt ansvarlig markedsøkonomi. Dette ga grunnrisset til den nye europeiske sikkerhetsstruktur. Kanskje viktigst var beslutningen om etablering av regelmessige KSSE-møter på politisk nivå (toppmøter og utenriksministermøter samt en embetsmannskomité).

       Det vises til at de sentrale politiske saker som ble drøftet i denne perioden var situasjonen i henholdsvis Baltikum, Jugoslavia og andre regionale konfliktområder innenfor KSSE-området. Det ble skapt presedens for at situasjonen innenfor medlemslandene kunne drøftes i KSSE, men uttalelsene fra KSSE om støtte til en demokratisk utvikling i Jugoslavia, full respekt for menneskerettighetene og en fredelig løsning av krisen fikk ikke noen praktisk betydning, heter det i meldingen. Drøftelsene avslørte at KSSEs institusjoner og strukturelle utvikling ikke var i samsvar med de behov for praktisk handling som forelå. KSSE manglet den fleksibilitet og de operative strukturer som var nødvendige for å gjøre mer enn å komme sammen en gang i blant og vedta politiske resolusjoner, heter det i meldingen. Det ble på bakgrunn av krisen i Jugoslavia sett som helt nødvendig at KSSEs muligheter til krisehåndtering ble videreutviklet og at samarbeidet med de øvrige internasjonale organisasjoner ble styrket. Det viktigste var KSSEs muligheter til å engasjere seg i krisehåndtering og i konfliktforebygging. Det ble også vedtatt å etablere offisielle forbindelser med en rekke andre internasjonale organisasjoner, herunder FN, Europarådet, NATO, OECD m.fl.

       Endringene hadde flere virkninger for KSSE-prosessen. Deltakerkretsen ble utvidet fra 35 til 53 land. Warszawa-pakten og Sovjetunionen ble oppløst, samarbeidet i gruppen av nøytrale og alliansefrie land opphørte gradvis, og samarbeidet i NATO endret karakter. I denne situasjon utviklet etter hvert Den europeiske union (EU) seg til å bli den mest innflytelsesrike gruppen innenfor KSSE-samarbeidet. EU opptrer i dag med felles standpunkter i de fleste saker, og deres holdning blir derfor svært avgjørende for utfallet av de saker som behandles i KSSE. Dette forholdet understrekes ytterligere ved at de sentral- og østeuropeiske stater søker et stadig nærmere samarbeid med EU, ikke minst på det politiske området, heter det i meldingen.

       De nye rammebetingelser satte nye krav til KSSE. Det var enighet om at samarbeidet skulle intensiveres og utbygges på grunnlag av demokratisk styreform, rettsstatens prinsipper og respekt for menneskerettighetene. Til tross for dette, var det sterk uro og bekymring i forhold til nasjonalistiske strømninger, rasisme og fremmedhat innenfor KSSE-området. KSSE måtte ta et større ansvar i arbeidet med å bekjempe disse holdningene og med å forebygge og løse de kriser og konflikter som oppsto innenfor sitt eget geografiske område. Dette forutsatte en utvikling av KSSEs institusjoner og strukturer, samt at samarbeidet med øvrige internasjonale organisasjoner ble styrket. Konsultasjonsprosessen ble forbedret, og det ble opprettet en permanent komité i Wien som møtes ukentlig for å behandle aktuelle saker. KSSE har dermed fått et konsultasjonsorgan som gjør det mulig å opptre fleksibelt og på kort varsel treffe beslutninger.

       Konsensusprinsippet er blitt oppmyket, bl.a. er det mulig å fatte vedtak rettet mot en stat som begår klare, grove og gjentatte overgrep mot KSSEs normer, selv om denne staten går mot en slik beslutning. Samtidig har KSSE bevart konsensusprinsippet som hovedregel. Dette gir en garanti for at beslutninger har oppslutning fra alle medlemsland, hvilket er viktig siden KSSE mangler sanksjonsmidler for å iverksette flertallsvedtak. Sommeren 1992 ble det vedtatt at Jugoslavia (Serbia og Montenegro) skulle suspenderes fra deltakelse i KSSEs besluttende organer under henvisning til slike overgrep mot KSSEs normer.

       Det vises i meldingen til at KSSEs utøvende funksjoner er bygget ut ved en formannskapsordning, der medlemslandene på omgang (1 år om gangen) leder arbeidet, med en troikaordning for å gi kontinuitet. I Warszawa er det etablert et kontor for demokratiske institusjoner og menneskerettigheter, i Wien et sekretariat med en generalsekretær som øverste administrative leder og med en stilling som høykommissær for nasjonale minoriteter for å drive konfliktforebyggende virksomhet. Organisasjonsutviklingen er ikke avsluttet. Erfaringene fra konfliktforebyggende virksomhet i flere områder har vært bestemmende for den institusjonelle og strukturelle utvikling.

       Det heter videre i meldingen at det politiske samarbeidet i KSSE i perioden har vært preget av de mange konflikter innenfor KSSE-området. Situasjonen i det tidligere Jugoslavia har vært gjenstand for særlig omfattende drøftelser, men også situasjonen i Nagorno-Karabakh, Georgia, Moldova, Tadsjikistan og forholdet i og mellom de baltiske land og Russland har vært viet stor oppmerksomhet. I tiden etter toppmøtet i Helsingfors (1992) har KSSE vært engasjert konkret i arbeidet med å forebygge konflikter, hindre spredning av og bidra til å løse alle pågående konflikter i disse områdene.

       I sitt konfliktforebyggende arbeid har man innen rammen av KSSE tatt i bruk høykommisæren for nasjonale minoriteter, personlige utsendinger og utplassering av sendelag til ulike spennings- og konfliktområder. De to første sendelagene ble vedtatt utplassert i september 1992, ett i Kosovo, Sandjak og Vojvodina og et annet i den tidligere jugoslaviske republikken Makedonia. Sendelagene skulle ikke bare passivt observere, men aktivt bidra til at befolkningsgruppene kunne leve sammen i fred. På grunn av at KSSE ikke gikk med på det serbiske kravet om å oppheve suspensjonen av Jugoslavia, ble sendelaget til Kosovo, Sandjak og Vojvodina bedt om å forlate landet i juli 1993. De måtte derfor trekke seg ut. Sendelaget til Makedonia hadde som hovedoppgave å forhindre at konflikten i det tidligere Jugoslavia spredte seg til landet. Dette sendelaget er fortsatt i virksomhet. Det legges særlig vekt på å overvåke de grenseområder som påvirkes av konflikten i det tidligere Jugoslavia, heter det i meldingen. Det har også vært utplassert et sendelag i Georgia siden 1992 og i Moldova siden april 1993 og det er besluttet å plassere et sendelag i Tadsjikistan. Det foreligger også planer for en større fredsbevarende operasjon i KSSE-regi i Nagorno-Karabakh, men partene har ikke ennå gitt sin tilslutning til dette. Sendelag er også utplassert i Estland og i Latvia, og det fremholdes i meldingen at erfaringene fra sendelagsvirksomheten har vært gode. Det påpekes at det likevel er av avgjørende betydning at partene selv har vilje til å finne politiske løsninger. Det innrømmes at det er et problem at mange land ikke ser på sendelagsnærvær i sitt eget land som et samarbeidstiltak, men nærmest som en fiendtlig handling fra KSSEs side, og det arbeides aktivt for å endre disse holdningene. KSSE har i samarbeid med EU også engasjert seg i arbeidet med å overvåke at FN-sanksjonene mot Serbia og Montenegro blir overholdt.

       KSSEs rolle har ikke vært å påtvinge partene noe bestemt utfall, men å dempe konfliktene og dermed skape klima for politisk løsning. Man har lykkes best i de områder hvor spenningen har vært lavest, og hvor man har kommet inn på et tidligst mulig stadium. Dette har ført til at tidlig varsling med sikte på tidlig inngripen er blitt et viktig prinsipp i KSSEs arbeid.

       Det vises i meldingen til at de virkemidler KSSE har vedtatt som aktuelle å ty til i arbeidet med å løse konflikter, også omfatter fredsbevarende operasjoner. På dette felt vil likevel FN fortsatt måtte være det sentrale organ, basert på den myndighet som tilligger FNs Sikkerhetsråd. Fredsbevarende operasjoner i KSSE-regi er ennå ikke blitt iverksatt.

       Samarbeidet innenfor den såkalte menneskelige dimensjon har i løpet av perioden kommet svært langt. Samarbeidet omfatter individuelle menneskerettigheter og fundamentale friheter, beskyttelse av nasjonale minoriteter, bekjempelse av diskriminering, rasisme, antisemittisme, fremmedhat og aggressiv nasjonalisme samt etablering av felles normer for pluralistisk demokrati og befestelse av rettsstatens prinsipper. KSSEs normgivende arbeid på disse områder anses langt på vei fullført. Hovedproblemet nå er landenes politiske vilje og KSSEs kapasitet til effektivt å overvåke landenes overholdelse av de forpliktelser som foreligger. Ved å akseptere KSSEs prosedyrer for overvåking av overholdelse av KSSE-forpliktelsene, har KSSE-statene anerkjent at menneskerettigheter, fundamentale friheter, demokratiske og rettslige forhold berører det internasjonale samfunn direkte og at brudd på forpliktelsene knyttet til den menneskelige dimensjon i én stat er av direkte og legitim interesse for andre KSSE-stater, og derfor ikke kan avvises som et indre anliggende.

       Det påpekes i meldingen at det i KSSE er uttrykt stor bekymring med hensyn til de mange utstrakte brudd på menneskerettighetsforpliktelsene innenfor KSSE-området, og særlig overgrepene mot sivile i krigssoner - til tross for de inngåtte forpliktelser og vedtatte overvåkingsmekanismer. Etterlevelse av de inngåtte forpliktelser skal være en integrert del av mandatet for de sendelag som blir sendt til konfliktområder.

       Det vises videre til at de militære sider av sikkerheten fortsatt tillegges stor betydning innenfor KSSE-samarbeidet. De tillits- og sikkerhetsskapende tiltak som ble vedtatt under Stockholm-konferansen i 1986, er i løpet av perioden blitt vesentlig utbygget. Sammen med bestemmelsene i avtalen om konvensjonelle styrker i Europa (CFE) som ble inngått i 1990 og avtalen om åpne luftrom som ble inngått i 1992, har de tillits- og sikkerhetsskapende tiltak resultert i en åpenhet i militære spørsmål og disposisjoner, som på en avgjørende måte har bidratt til å fjerne trusselen om en storkonflikt etter den tradisjonelle øst-vest-skillelinjen i Europa. Likevel arbeides det fortsatt med å forbedre de tiltak som allerede er inngått, samt etablere nye. Forhandlingene foregår i et nytt forum for sikkerhetssamarbeid som ble opprettet på KSSEs toppmøte i Helsingfors, men arbeidet har vært preget av begrensede resultater. Siktemålet har derfor vært rettet mot å løse de pågående konflikter og sikre etterlevelsen av allerede inngåtte avtaler, heller enn å utarbeide nye omfattende tiltak.

       Det heter i meldingen at KSSE-samarbeidet samlet sett har blitt sterkt utvidet i de senere år. Det kan likevel ikke erstatte det samarbeidet som finner sted i NATO, VEU og EU foruten Europarådet. Men sammen med disse organisasjonene er KSSE en del av den atlantiske og europeiske sikkerhetsarkitektur, og har en viktig rolle å spille, heter det i meldingen.

       Det vises til at samarbeidet i KSSE tidligere er beskrevet i egne meldinger til Stortinget, senest i St.meld. nr. 46 (1989-1990), som dekket perioden 1986-90. Dessuten er deler av samarbeidet omtalt i de årlige meldinger om samarbeidet i NATO. Denne Stortingsmeldingen dekker perioden 1990-93.