FORESPØRSEL FRA STORTINGETS KONTROLL- OG KONSTITUSJONSKOMITÉ

Innledning

       Statens teleforvaltning har mottatt to brev fra Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité datert henholdsvis den 19.5.94 og den 26.5.94. Disse brev med vedlegg er vedlagt dette brev.

       Svaret sendes til Samferdselsdepartementet da vi antar dette vil være den mest korrekte behandlingsmåte.

       I brevet av 19.5.94 ber komiteen STF om svar på to spørsmål:

1.	Har Statens teleforvaltning undersøkt om det har forekommet eller forekommer kryssubsidiering med videre mellom Televerket og TBK eller andre datterselskaper i Televerk-systemet?

2.	Kan Statens teleforvaltning gi en snarlig vurdering av de problemstillinger og påstander som er tatt opp i brev av 1.3.94 til komiteen fra Elektronikkforbundet og Leverandørforbundet Lyd & Bilde og i brev av 10.3.94 til komiteen fra Kontor og Datateknisk Landsforening

       I brevet av 26.5.94 henvises det til to notater fremlagt for komiteen av Leverandørforbundet Lyd & Bilde.

1.	Kryssubsidiering - Hva er det?

2.	Mulig Kryssubsidiering i Televerket (15 eksempler).

       Komiteen ber om en vurdering av innholdet i notatene ut fra følgende problemstillinger:

a)	Er begrepet kryssubsidiering relevant definert og stemmer det med myndighetenes definisjon av kryssubsidiering?

b)	Medfører påstandene i de 15 eksemplarene riktighet?

       Av hensyn til komiteens arbeide med saken og den knappe tid som gjenstår av vårsesjonen, bes det om raskest mulig tilbakemelding.

       Spørsmålene i de to brevene fra Kontroll- og konstitusjonskomiteen henger etter vårt skjønn nært sammen. STF velger derfor å behandle begge brevene under ett.

       Vi velger først å behandle komiteens spørsmål om hvorvidt STF har undersøkt om det forekommer «kryssubsidiering med videre», deretter de problemstillinger som tas opp i brev av 1.3.94 fra Elektronikkforbundet og Leverandørforbundet Lyd & Bilde og i brev fra Kontor og Datateknisk Landsforening. Til slutt behandles de to notatene fremlagt for komiteen fra Leverandørforbundet Lyd og Bilde, jf. komiteens brev av 26.5.

Har STF foretatt undersøkelser angående kryssubsidiering?

       I Brevet av 19.5.94 spør komiteen om STF har undersøkt om det forekommer kryssubsidiering med videre mellom Televerket og TBK eller andre datterselskaper i Televerk-systemet. Vi tolker begrepet « kryssubsidiering med videre » til også å omfatte forskjellsbehandling ved levering av monopoltjenester der slike tjenester inngår som byggestener i konkurransetjenester. Slik forskjellsbehandling kan ha sin årsak i tekniske forhold, knapphet på ressurser, eller kommersielle forhold.

       Til dette kan det opplyses følgende:

       STF har ikke foretatt undersøkelser på allment grunnlag om hvorvidt det forekommer kryssubsidiering fra Televerkets monopolvirksomhet til konkurransevirksomheten, eller om det forekommer forskjellsbehandling vis à vis Televerkets konkurransevirksomheter og tredjeparts virksomheter.

       STF har derimot ferdigbehandlet en klagesak mot Televerket, og har en annen klagesak til behandling.

       Den ferdigbehandlete klagesaken gjaldt klage fra Janco Kabel TV A/S. Siden denne saken har vært oppe i Stortingets spørretime (Sak 11 den 4.5.94) antas det ikke å være behov fra STFs side å gå nærmere inn på realitetene i saken.

       Klagesaken under behandling gjelder påstått salg av ikke allment tilgjengelige monopoltjenester til et selskap der Televerket har eierinteresser, uten at denne monopoltjenesten blir levert til klageren. Klageren mener seg derved forskjellsbehandlet, med derav følgende konkurransevridning. Siden STF ennå ikke har nådd frem til en konklusjon i saken synes det ikke korrekt å kommentere saken ytterligere på det nåværende tidspunkt.

       I tillegg til de ovennevnte klagesakene har STF, i egenskap av rådgiver for Samferdselsdepartementet, og ut fra STFs generelle veiledningsplikt, foretatt en rekke vurderinger av tjenesteutforming og alternative tekniske løsninger. Slike vurderinger har i stor grad vært gjort med sikte på å sikre rettferdig konkurranse der monopoltjenester inngår som komponenter i konkurransetjenester. Denne virksomhet har imidlertid først og fremst hatt fremtidig konkurransemessig ryddighet som siktemål.

Informasjonsoverføring fra monopol- til konkurranseområder innen Telegruppen

       Elektronikkforbundet og Leverandørforbundet Lyd & Bilde reiser i sitt brev spørsmålet om hvorvidt sentrale personer i Televerket basis skal kunne delta i styrene for virksomheter innen konkurranseområder.

       Når Stortinget har lagt til grunn at Televerket skal kunne ha datterselskaper innen konkurranseområdene for teletjenester, oppfatter vi det slik at dette må antas å gi samfunnsøkonomiske gevinster. I dette må det også ligge et ønske om en best mulig utnyttelse av Telegruppens ressurser, herunder kompetanse. Konkurrenter til Telegruppen, både norske og utenlandske, vil normalt ha tilsvarende tilknytning til telekompetente eiere. Vi stiller oss derfor tvilende til at et generelt forbud er veien å gå.

       Når det er sagt, så ligger det i forbudet mot subsidiering av konkurranseområder fra monopolområdet at det ikke overføres ressurser som gir Televerkets konkurransevirksomheter en urimelig fordel fremfor konkurrentene. Det ville derfor ikke være akseptabelt at en styrerepresentant fra enerettsområder informerer om forhold av konkurransemessig betydning som konkurrenter til det aktuelle datterselskap ikke får tilgang til. Vi antar at man her kan trekke paralleller til styrerepresentanters taushetsplikt i forbindelse med den såkalte innsidehandel innen aksjemarkedet, uten at dette avskjærer at samme person sitter i styret for flere selskaper.

       Når det gjelder informasjon i forbindelse med innsidehandel så har man etterhvert fått utviklet normer for hvordan den enkelte skal opptre. På samme måte kan det reises spørsmål om man ikke også bør søke å utvikle normer for grensen mellom akseptabel og uakseptabel adferd innen teleselskap med ene- eller særrettigheter.

STFs rolle og tilsynsordningen

       I brev av 10.3.94 fra Kontor og Datateknisk Landsforening er det reist spørsmål om STFs myndighetsrolle. I den forbindelse synes det naturlig å nevne følgende delegeringer:

       I brev av 18.1.94 ba Samferdselsdepartementet STF om « å kontrollere om utbyggingen av (mobil-)nettet er i samsvar med utbyggingskravene. » Ved brev av 16.9. s.å ga departementet STF « ... fullmakt til å utøve Samferdselsdepartementets kontrollmyndighet » overfor mobiloperatørene Telemobil og NetCom.

       Ved brev av 7.2.94 overførte departementet det « overordnete forvaltningsansvar for nummerplaner i Norge ... fra Televerket til STF fra 1.3.1994 ... ».

       Når det gjelder ytterligere delegeringer, slik åpne nett forskriften gir adgang til, så må dette ses i sammenheng med STFs kompetanseoppbygging på området, først og fremst innen juss og økonomi. Som en oppfølging av behandlingen av St.meld. nr. 8 (1991-1992), og senere budsjettproposisjoner har STF tilsatt to jurister og to sosial-/siviløkonomer. I tillegg har STF benyttet ledige lønnsmidler til å engasjere ytterligere en økonom for ett år fremover. Juristene ble tilsatt i 1993, mens økonomene er tilsatt, men ennå ikke tiltrådt.

       STF ble opprettet i 1987 for å ivareta de forvaltningsoppgaver som fulgte med innføringen av konkurranse på terminalutstyrsmarkedet og på markedet for bedriftsinterne nett. Kabel-TV-reguleringen og det overordnete ansvar for frekvensforvaltning ble overført samtidig. Disse oppgavene, som innbefattet regelverk for typegodkjenning krav til bedriftsinterne nett, autorisasjonsordninger og markedskontrollordninger, var (og er) hva arbeidsmengde angår, for størstedelen teknisk betonte. Utvikling av regelverk, saksbehandlingsordninger og en rekke enkeltsaker har imidlertid vært av juridisk karakter.

       I de senere år har telepolitikken både nasjonalt og internasjonalt vært under rask omlegging, noe som fremgår av flere Stortingsdokumenter. Regjering og Storting har gitt klart uttrykk for at norsk telepolitikk skal utvikles i samsvar med teletekniske, markedsmessige og internasjonale endringer. STF er sterkt involvert i dette arbeidet ved rådgivning til Samferdselsdepartementet og deltakelse i internasjonale organisasjoner. STF er delegert ansvaret for ITU (Den internasjonale teleunion) og for tele- og radiokomiteene i CEPT (Den europeiske konferanse for post og telekommunikasjoner). I tillegg deltar STF i egenskap av rådgiver for departementet innen EFTA, EØS og OECD.

       Nasjonalt deltar STF i arbeidet med å konkretisere norsk telepolitikk, herunder arbeid med å tilpasse norsk regelverk til stortingsbeslutninger og til internasjonale forpliktelser slik som EØS-avtalen.

       STF har, som et første skritt, etablert et godt uformelt samarbeid med Konkurransetilsynet, som bl.a. omfatter faglige drøftinger av klagesaker. STF tar sikte på at dette samarbeidet skal utvides og formaliseres, men at dette best kan gjøres etter at man har oppnådd noe større erfaring og kjennskap til hverandres områder.

       STF har som klar målsetting å kunne ivareta de nye forvaltningsoppgavene på en tilfredsstillende måte. I denne sammenheng må det nevnes at regulering på teleområdet er komplekst, og krever nært samarbeid mellom teknisk, økonomisk og juridisk ekspertise.

Bør det opprettes et eget tilsynsorgan?

       Det vises til brev av 1.3.94 fra Elektronikkforbundet og Leverandørforbundet Lyd & Bilde hvor det under henvisning til at STF « skal ivareta den tekniske kontroll », « ... bør opprettes et eget kontrollorgan som har som oppgave å følge Televerkets stadig mer omfattende virksomhet, » jf. side 6.

       Vi er klart uenig i et slikt syn. Et effektivt tilsyn med Televerket forretningsadferd krever inngående kunnskaper også på det teletekniske området. Når forbundene slår til lyd for å skille disse to tilsynsområdene, er vi redd for at muligheten for effektivt tilsyn svekkes, eventuelt til at dobbeltoppbygging av kompetanse vil måtte gjennomføres.

       Et annet forhold som vi mener må tillegges vekt er det samarbeidet som pågår mellom de forskjellige lands telemyndigheter med henblikk på harmonisering av regulatoriske ordninger i Europa. Et eksempel på dette er ONP-reguleringen. Et annet eksempel er arbeidet med gjensidige godkjenningsordninger for lisenser for teletjenester. Erfaring og kunnskap ervervet innen den praktiske gjennomføringen av nasjonal regulering anses som en nødvendig forutsetning for å kunne følge opp dette arbeidet, både for å kunne ivareta norske interesser på tilfredsstillende måte, og for å forstå nye felleseuropeiske forslag til regelverk og konsekvensene av disse.

Nærmere om kryssubsidiering

       Det vises til komiteens brev av 26.5.94.

       STF blir her spurt om: « Er begrepet kryss- subsidiering relevant definert og stemmer med det myndighetenes definisjon av kryss- subsidiering?

       Bakgrunnen for komiteens spørsmål er forbudet for Televerket om å subsidiere konkurransevirksomheten fra monopolvirksomheten. Dette omtales gjerne som kryssubsidiering. Spørsmålet blir så hva som nærmere ligger i dette begrepet.

       Kryssubsidiering er ikke legaldefinert i norsk telelovgivning, og STF kjenner ikke til retts- eller forvaltningsavgjørelser på teleområdet som kan benyttes til å avlede en formell definisjon.

       Språkbruken er imidlertid godt innarbeidet. Med kryssubsidiering forstås at en virksomhet overfører inntekter innen et produkt eller marked til aktivitetene innen et annet produkt eller marked. Ulovlig kryssubsidiering innen teletjenesteområdet innebærer at utgifter påløpt for å frembringe konkurransetjenester blir belastet monopoltjenester. Utgifter i denne sammenheng vil omfatte bl.a. produksjonsutgifter, markedsføringsutgifter, kapitalomkostninger og opphavsrett. Det kreves videre at konkurransetjenester og monopoltjenester begge blir belastet fellesutgifter etter anerkjente økonomiske prinsipper. Overføring av kapital under markedsverdi fra monopolområder til konkurranseområder vil også innebære ulovlig kryssubsidiering. Utviklingsomkostninger av utstyr og tjenester kan også innebære ulovlig kryssubsidiering i den grad disse har konkurransevridende effekt.

       Når det gjelder de eksemplene som er angitt i de to notatene som ble fremlagt for komiteen av Elektronikkforbundet og Leverandørforbundet Lyd & Bilde finner vi det vanskelig å konkret ta stilling til de enkelte eksempler uten ytterligere opplysninger og konkretisering. Det henvises derfor til de generelle prinsipper angitt ovenfor. Generelt synes det imidlertid som om flere av eksemplene gjelder, eller inneholder elementer av, andre regulatoriske krav enn hva som kommer inn under begrepet kryssubsidiering. Dette gjelder først og fremst prinsippet om likebehandling ved leveranser av monopoltjenester til konkurrenter og til egne virksomheter på konkurranseområdet, et prinsipp som er et viktig element i åpne nett forskriften.