Brevveksling med Samferdselsdepartementet vedr. liberaliseringen av Televerket

       Materialet oversendes slik at kontroll- og konstitusjonskomiteen kan få et best mulig inntrykk av de synspunkter som kontor- og databransjen har.

Brev av 3. januar 1994 fra Kontor og Datateknisk Landsforening til Samferdselsdepartementet.

KONKURRANSEVILKÅR I LYS AV LIBERALISERINGEN AV TELESEKTOREN OG OMORGANISERINGEN AV TELEVERKET

       Vi takker for Deres svar av 7. desember 1993.

       Vi oppfatter det som positivt at Samferdselsdepartementet er opptatt av de problemstillingene vi tok opp i vårt forrige brev og det er gledelig at Statens teleforvaltnings (Stf) rolle som klageinstans styrkes ved opprettelse av to nye stillinger.

       I samme brev uttrykker Samferdselsdepartementet uenighet i forbindelse med vår oppfatning om Stf's mandat og henviser i den anledning til St.meld. nr. 8 (1991-1992) og Innst.S.nr.115 (1991-1992). Det er vesentlig for KDL og bransjen for øvrig å ha en klar forståelse av Stf's mandat og vi vil derfor be Samferdselsdepartementet om en nærmere presisering.

       I den forbindelse vil vi gjøre nærmere rede for hvordan vi har oppfattet situasjonen.

       Vi har forstått St.meld. nr. 8 (1991-1992) og Innst.S.nr.115 (1991-1992) slik at Stf vil få en rekke nye arbeidsoppgaver, spesielt i forbindelse med verdiøkende tjenester. Samtidig går det fram at Samferdselsdepartementet fortsatt vil behandle saker med politiske eller prinsipielle sider. Det er for oss uklart ut fra disse dokumentene hvilken arbeids- og ansvarsfordeling som er blitt foretatt mellom Samferdselsdepartementet og Stf.

       På et senere tidspunkt er det imidlertid blitt utarbeidet en « Alminnelig forskrift om åpne telenett og teletjenester ». Dette dokumentet definerer en arbeidsfordeling på en slik måte at Samferdselsdepartementet har myndighet til å:

-	bestemme særvilkår for levering av teletjenester (§ 5);

-	bestemme om frakopling i forbindelse med en operatør som krenker monopolområdet (§ 6);

-	kreve endring i Televerkets abonnentvilkår slik at de skal bli i overensstemmelse med ONP-kravene (§ 7);

-	bestemme om unntak fra forskriftene om priser (§ 8);

-	bestemme om unntak fra forskriftene om kostnadsbokføring (§ 9);

-	pålegge informasjonsplikt (§ 11);

-	gi forskrifter om registreringsplikt for teleleverandører (§ 14);

-	pålegge lisens og godkjenningsplikt for teleleverandører (§ 15);

-	bestemme påbud om samtrafikk i forhold til en dominerende operatør (§ 16);

-	bestemme om bruk av nummerplaner (§ 17);

-	samt, sist og ikke minst, føre tilsyn med at forskriftene blir overholdt (§ 19)

       I samme forskrift er Stf kun tildelt en rolle som klageorgan. Dette er for øvrig også den funksjonen som er foreslått styrket i budsjettforslaget for 1994 med opprettelse av to ytterligere stillinger.

       § 23 i samme forskrift gir anledning for Samferdselsdepartementet til å delegere myndighet til Statens teleforvaltning. Det er imidlertid meget uklart for oss om en slik delegering har funnet sted. Vi er spesielt opptatt av ansvaret med å føre tilsyn med at konkurrentene på telesektoren følger retningslinjene for rettferdig konkurranse og at Televerket ikke misbruker sin dominerende posisjon. Dette gjelder både tjenester og utstyrsleveranser.

       Det er for oss uklart hvorfor Stf ikke har utøvet sin myndighet mere aktivt når Stf etter sigende har hatt en kontrollerende myndighet. Vi har lite bruk for et proforma kontrollorgan, som ikke har ressurser, kompetanse og myndighet til å ta affære. Etter det KDL erfarer har det vært konkrete saker hvor det har forekommet brudd på prinsippene om a) ikke-diskriminerende tilgang til anlegg, utstyr og tjenester underlagt monopol, b) ikke-diskriminerende prising, c) forsvarlig kostnadsfordeling og adskilte regnskap, d) riktig informasjonsflyt vedrørende nettverksannonsering, e) riktig bruk av kundeinformasjon. En må kunne forvente at et kontrollorgan på eget initiativ følger med og tar affære når det skjer overtramp i telemarkedet. Så er ikke skjedd.

       Vi må ha lov til å anta at Stf's mandat og arbeidsoppgaver vil være klart definert i et offisielt tilgjengelig dokument, og vil sette pris på å få tilsendt dette slik at vi bedre kan forstå den rolle Stf nå har.

       I vårt forrige brev uttrykte vi også en reservasjon med hensyn til den nære organisatoriske forbindelse mellom Samferdselsdepartementet, Televerket og Stf. Denne reservasjonen forsterkes dersom det er noen form for uklarhet når det gjelder arbeidsfordelingen mellom Samferdselsdepartementet og Stf.

       På lengre sikt håper vi at den nødvendige uavhengighet blir opprettet i forbindelse med Televerkets omorganisering til et aksjeselskap og i forbindelse med utarbeidelse av ny telelov.

       I mellomtiden vil vi foreslå at det straks tas et initiativ til et nærmere samarbeid mellom Stf og Statens pristilsyn/Konkurransedirektoratet. Innenfor en slik ramme kunne det:

-	utarbeides en oversikt over konkurransesituasjonen i Norge med sikte på at potensielle brudd på reglene kan identifiseres;

-	utveksles informasjon om gjeldende konkurranselovgivningen, spesielt om EFs konkurranserett som gjelder for telesektoren;

-	tas stilling til prioritering og arbeidsfordeling i forbindelse med konkrete situasjoner som krever tiltak fra myndighetenes side.

       Vi vil fra KDLs side gjerne bistå i et slikt arbeid.

Brev av 7. desember 1993 fra Samferdselsdepartementet til Kontor og Datateknisk Landsforening.

KONKURRANSEVILKÅR I LYS AV LIBERALISERINGEN AV TELESEKTOREN OG OMORGANISERINGEN AV TELEVERKET

       Det vises til KDLs brev av 1. november 1993.

       Samferdselsdepartmentet har igangsatt et arbeid for vurdering av Televerkets tilknytningsform til staten. En del av de problemstillinger som KDL tar opp i sitt brev vil bli behandlet i den sammenheng.

       Andre problemstillinger vil bli drøftet i forbindelse med ny lov om telekommunikasjoner som skal legges fram etter at vanlig høringsbehandling er gjennomført.

       Departementet er prinsipielt enig med KDL i at det er viktig å ha en uavhengig telemyndighet som kan opptre som en nøytral instans i forholdet mellom telebrukere av alle kategorier og teleorganisasjonene.

       En vil også vise til at EØS-avtalen med tilhørende regelverk ventelig vil tre i kraft 1. januar 1994. I Norge er det mest relevante regelverk som gjelder de problemstillingene som tas opp i KDLs brev allerede trådt i kraft. Det kan her bl.a. vises til at Alminnelig forskrift om åpne telenett krever at regnskapssystemene hos teleoperatør skal gi grunnlag for å kontrollere at prisene er kostnadsorienterte.

       Vi er derimot uenig i KDLs beskrivelse av gjeldende situasjon i Norge. STF har mandat til å ivareta en rolle som konkurranseorgan. Vi kan her vise til St.meld. nr. 8 (1991-1992) Om televirksomheten i Norge (jf. kap. 6 Forvaltningsvirksomheten på teleområdet, særlig første avsnitt s. 51) og Innst.S.nr.115 (1991-1992) s. 14 og 15.

       Når det gjelder STFs kompetanse på dette området, vil vi vise til at denne er styrket i den senere tid. I budsjettforslaget for 1994 er det foreslått opprettet to nye stillinger for å ivareta oppgaver i forbindelse med STFs rolle som klageinstans etter det nye regelverket for åpen og ikke-diskriminerende tilgang til offentlige telenett og teletjenester. Departementet legger for øvrig vekt på at STF utfører intern kompetanseutvikling på dette området. Som også KDL understreker, er det viktig at den uavhengige telemyndigheten har teknisk kompetanse og innsikt i telekommunikasjon kombinert med faglig kompetanse, herunder i konkurranserett, og innsikt i konkurranseforholdene i markedet. Slik vi ser det ligger forholdene til rette for at STF vil utøve en slik rolle på en tilfredsstillende måte.

       Departementet se imidlertid behovet for en nærmere drøfting og videreutvikling av grenseflatene mot konkurransemyndighetene.

       Stortingets samferdselskomité har også i B.innst.S.nr.14 (1993-1994) tatt opp denne problemstillingen. Komiteen uttaler:

« Komiteen er kjent med at spørsmålet om et uavhengig organ for konkurranseovervåkning er reist. Komiteen ber departementet vurdere dette, evt. om Statens pristilsyn kan ivareta en slik funksjon. »

       Departementet vil følge opp dette.

Brev av 1. november 1993 fra Kontor og Datateknisk Landsforening til Samferdselsdepartementet.

KONKURRANSEVILKÅR I LYS AV LIBERALISERINGEN AV TELESEKTOREN OG OMORGANISERINGEN AV TELEVERKET.

1. Innledning og sammendrag

       I forbindelse med liberaliseringen av telesektoren og omorganiseringen av Televerket ønsker Kontor og Datateknisk Landsforening (KDL) på vegne av sine medlemmer å bidra til rettferdig og effektiv konkurranse til fordel for private forbrukere og det norske næringslivet generelt. Dette er etter KDLs oppfatning helt i tråd med St.meld. nr. 67, og et grunnleggende vilkår for et effektivt og sterkt Televerk i Norge, hvilket KDLs medlemmer definitivt ser behovet for.

       Det er imidlertid med stor bekymring det må slås fast at store deler av implementeringen og omorganiseringen av Televerket synes å skje uten at det i tilstrekkelig grad trekkes opp rammebetingelser og vilkår for en effektiv konkurranse. Det åpnes derfor for konkurransemessige overtramp og utglidninger. Den pågående omorganisering av Televerket synes å øke mulighetene for misbruk av dominerende posisjon og avvik fra de konkurranseprinsipper som Stortinget har vedtatt. (Ref. St.meld. nr. 67, side 20-21, pkt. 3.2.8.)

       Spesielt er KDL bekymret over at implementeringen og kontroll i meget stor grad er overlatt til Televerket selv. KDL vil derfor sterkt påpeke behovet for opprettelsen av et nøytralt og proaktivt konkurranseovervåkende organ, med tilstrekkelig innsikt og myndighet. KDL vil her redegjøre for hvilke tiltak man ser som nødvendige forutsetninger for etablering av riktige konkurranseforhold og som også begrunner behovet for et nøytralt kontrollorgan.

       I denne uttalelsen vil vi redegjøre for hvorfor et slikt organ er nødvendig og utdype nærmere de oppgaver et slikt organ bør ivareta. KDL vil anmode Samferdselsdepartementet om en tilbakemelding på de punkter som vi berører i dette brevet.

2. Kontor og Datateknisk Landsforening

       Kontor og Datateknisk Landsforening er en forening for produsenter, importører av IT-utstyr. Medlemmenes omsetning utgjør 85 % av det norske IT-markedet. Foreningen omfatter ca 160 bedrifter. Disse har en årlig omsetning på 19 mrd. kroner og sysselsetter 17.000 personer.

       Som bransjeorganisasjon har vi et spesielt ansvar for å medvirke til rettferdige og like konkurranseforhold for våre medlemmer. Televerkets omorganisering og de endrede forhold i telekommunikasjonssektoren medfører en rekke konkurranserettslige og reguleringsmessige utfordringer, som vi her vil bidra til å belyse.

3. Lik og rettferdig konkurranse

       Televerkets rolle som konkurrent i IT-markedet er spesiell fordi organisasjonen i tillegg til sine konkurranseaktiviteter også har monopolrettigheter. Monopolrollen er spesielt betydningsfull fordi Televerket kontrollerer tilgangen til infrastrukturen for telekommunikasjon, en ressurs som alle konkurrentene er avhengig av. Televerket har dermed mulighet til sterk påvirkning av konkurrentenes kostnads- og servicenivå. Televerkets dobbeltrolle som monopolist og konkurrent har vært grundig debattert internasjonalt i de senere år, ikke minst innenfor EF i forbindelse med teleliberaliseringen. Konklusjonene fra denne debatten er nedfelt i mange av EFs direktiver på teleområdet. Også andre organisasjoner, som International Chamber of Commerce, har utarbeidet retningslinjer for å sikre rettferdig konkurranse der et televerk opptrer i en dobbeltrolle. (Position Papers of the International Chamber of Commerce: Assurance of Fair Competition by Telecommunications Organizations.)

       Vi vil her oppsummere det vi mener er de viktigste prinsippene som må ivaretas dersom konkurransen skal bli rettferdig, og som vi vil be om å få en tilbakemelding på.

A.  Ikke diskriminerende tilgang til anlegg, utstyr og tjenester underlagt monopol.

       Dette innebærer at Televerket må pålegges å gjøre tilgjengelig ikke-koplet (« unbundled ») tilgang til maskinvare, programvaregrensesnitt og nettverkstjenester. Dette innebærer også tilgang til kunnskap og know-how på ikke-diskriminerende basis, f.eks. for testing av nye produkter, kunnskap for tidsplanlegging av tilknytninger, informasjon om vedlikehold osv. Tilgjengeligheten må baseres på kost-prinsipper hvilket er et grunnelement i pkt. B nedenfor.

B. Ikke-diskriminerende prising:

       De konkurrerende enheter i Televerket må være forpliktet til å kjøpe kapasitet, tjenester osv. underlagt monopol til samme vilkår og til samme pris som konkurrenter. Tariffene skal være basert på kostnadsdekning for å hindre kryssubsidiering.

C. Forsvarlig kostnadsfordeling og adskilte regnskap:

       Televerket bør pålegges å implementere effektive, reviderbare regnskapsprosedyrer for å skille ut kostnader, verdier og gjeld for aktiviteter og tilbud underlagt monopol fra de som er i fri konkurranse. Regnskapsprinsippene bør være som for helt uavhengige enheter. Alle tilbud bør derfor kategoriseres som enten underlagt monopol, eller ikke med regnskapsbøker som fremskaffer komplette og adskilte finansielle data for begge. Regnskapsprinsippene bør utvikles med hensikt å sørge for skikkelig identifisering og fordeling av relevante kostnader, inntekter, driftsmidler og gjeld.

       Regnskapsprinsippene bør dokumenteres og gjøres offentlig tilgjengelig. Regnskapsprinsippene må kunne påklages dersom de avviker fra, eller er utilstrekkelige for å sikre en mest mulig korrekt regnskapsforståelse og innsikt.

       Slike systemer vil ikke bare være verktøy for å forhindre kryssubsidiering, men også kunne danne basis for reell kostnadsbasert prising.

       All bruk av monopolets ressurser og tjenester bør skje til samme pris som for andre konkurrenter.

       Kostnadsfordeling bør inkorporere prinsippene som beskrevet innenfor følgende områder:

-	Kostnadsfordeling: Alle registrerte, historiske kostnader bør fordeles mellom monopol- og konkurranse-aktiviteter etter fullfordelingsprinsippet. Felleskostnader som ikke direkte kan tilordnes bør bli fordelt etter proporsjonalitetsprisippet.

-	Tildeling av investeringsrisiko: Alle kapitalinvesteringer skal ikke bæres av monopolet når de også brukes av konkurranseorganisasjon(ene). Inngangsverdien av investeringene i fellesanlegg burde fordeles proporsjonalt.

-

Transaksjoner mellom tilknyttede enheter, mellom monopol og konkurranseenhet, bør skje til bokført kost eller markedsverdi. Fra monopol til konkurranseorganisasjon til den høyeste bokførte verdi eller markedsverdi. Fra konkurranseorganisasjon til monopol til den laveste bokførte verdi eller markedsverdi.

-	Tildeling av arbeidskraft. Alle ansatte som arbeider dels med monopoltjenester og dels med konkurranseaktiviteter pålegges timeregnskap for kostnadsfordeling der større planmessige tildelinger ikke er mulig.

-	Regnskapsprosedyrer. Et formelt system for internkontroll må etableres for å fremskaffe nødvendig reviderbar dokumentasjon og regnskap.

-	Årsmelding. Televerket må årlig levere en objektiv rapport utarbeidet av uavhengig revisjon som bekrefter at prinsippene for kostnadsfordeling og regnskap er overholdt.

D. Riktig informasjonsflyt vedrørende nettverksannonseringer:

       Televerket skal bekjentgjøre informasjon om endringer, teknisk informasjon og nettverkstilknytninger som påvirker konkurrentenes tilbud med tilstrekkelig tid til at konkurrentene kan tilpasse sine tilbud.

E. Riktig bruk av kundeinformasjon:

       Televerket har tilgang til kundeinformasjon om kunder som er brukere av monopoltjenester, inkludert informasjon om hvilke tjenester det er abonnert på, utgifter, private nettverkskonfigurasjoner, osv. Slik informasjon kan benyttes til å etablere meget tilpassede konkurrerende tilbud og kan utgjøre en urimelig konkurransemessig fordel. Monopolorganisasjonen bør derfor bare kunne utveksle kundeinformasjon vedrørende sin monopolservice i den utstrekning den samme informasjon er tilgjengelig for andre konkurrenter. I denne sammenheng kan også Datatilsynet og Personregisterloven bidra med rammebetingelser.

F. Grenser mellom selskapene i Telegruppen

       Grensene mellom virksomhetsområdene i Televerket må være trukket opp på en måte som sikrer at monopolvirksomheten er åpen, transparent og ikke-diskriminerende, også i forhold til konkurransevirksomheten (jf. St.meld. nr. 67, side 55). Oversiktlige organisasjoner/AS med vanntette skott seg imellom er en forutsetning for å hindre at kortene ikke blandes. En rekke av disse prinsippene har medført at det stilles direkte krav i forbindelse med ONP-direktivene. Slike krav blir bindende også for Norge i forbindelse med EØS-avtalen. KDL erfarer at det kan ha forekommet flere alvorlige brudd på prinsippene for lik og rettferdig konkurranse i henhold til punktene A-F og i henhold til intensjonene i St.meld. nr. 67.

4. En uavhengig telemyndighet

       Helt sentralt i EFs teledirektiver står opprettelsen av en uavhengig telemyndighet som kan opptre som en nøytral instans i forholdet mellom telebrukere av alle kategorier og teleorganisasjonene.

       Norge har tatt ett skritt i denne retningen med opprettelsen av Statens Teleforvaltning. Men STF er først og fremst et teknisk kontrollorgan og har ikke vært tiltenkt en rolle med ansvar for konkurranseforhold. STF i sin nåværende form har verken mandat eller bemanning til å utføre de oppgaver som er tillagt en uavhengig telemyndighet i EF-direktivene. Vi vil dessuten stille et spørsmålstegn ved STFs uavhengighet i en potensiell rolle som konkurranseorgan så lenge både STF og Televerket er nært tilknyttet Samferdselsdepartementet.

       Det er vesentlige forskjeller i mandat og myndighetsområde mellom STF og f.eks. OFTEL i Storbritannia. OFTEL, som rapporterer direkte til Parlamentet, har utstrakt myndighet til å:

-	overvåke at lisensierte operatører overholder lisensbetingelsene,

-	sørge for at konkurranselovgivningen blir overholdt,

-	foreta undersøkelser i klagesaker, og hvis nødvendig, gripe inn,

-	ta initiativ til endringer i lisensbetingelser.

       Også hvis vi sammenlikner STF med den nyopprettede Telestyrelsen i Sverige finner vi klare forskjeller. Telestyrelsen har et klart mandat å bidra til en fungerende konkurranse i den svenske markedet og har myndighet til å:

-	utferdige lisensbetingelser

-	pålegge spesielle forpliktelser (f.eks. for dominerende operatører),

-	overvåke at teleloven, forskrifter og lisensbetingelser blir oppfylt,

-	bestemme, pålegge eller gi forbud etter behov for at teleloven, forskrifter og lisensbetingelser blir etterlevet.

       Telestyrelsens myndighet er støttet av en strafferamme som foruten bøter kan medføre fengselsstraff i inntil 6 måneder.

       Det er med stor interesse vi ser at man nå også i Frankrike innser at det ikke er tilstrekkelig med kun konkurranselovgivningen for å sikre fair konkurranse i telemarkedet. Frankrike vurderer på lik linje med Sverige og England å bygge opp en nøytral konkurranseovervåkende organisasjon.

       Både Storbritannia og Sverige har et telemarked der alle former for telekommunikasjon er åpne for konkurranse. Norge er ikke kommet like langt i utviklingen, men etter at EFs ministerråd i sitt møte den 16. juni i år vedtok avvikling av taletelefonmonopolet, er det sannsynlig at det vil skje en videre liberalisering også hos oss.

       Den økende grad av liberalisering setter større krav til en uavhengig telemyndighet. I et fritt telemarked vil en vesentlig del av spillereglene være bestemt av konkurranselovgivningen der bestemmelsen om dominans og misbruk av dominans vil danne grunnlaget for hvorledes Televerket (og andre dominerende aktører) må oppføre seg. Den uavhengige telemyndighet må derfor ha teknisk kompetanse og innsikt på telekommunikasjon kombinert med faglig juridisk kompetanse på konkurranserett. Den må ha et skarpt blikk for konkurranseforholdene i markedet og kunne spille en pro-aktiv rolle.

       For å trekke en sammenlikning med en fotballkamp: Det må være både dommer og linjemenn på banen; det er ikke tilstrekkelig med en politimann på tribunen.

       KDL konstaterer at liberaliseringen av telesektoren er et internasjonalt faktum i kraft av de beslutninger som er truffet innen EF. Sett i lys av EFs lovgivning må det påpekes at Televerket vil kunne bli utsatt for stor risiko for alvorlige anklager i henhold til nye og forsterkede konkurranseregler som innføres i henhold til EØS-avtalen, dersom det ikke iverksettes tiltak for å unngå konkurransemessige overtramp. Det bør derfor være i Televerkets egen interesse å få gjennomført og sikret konkurransevilkårene på en objektiv og uangripelig måte.

5. Konklusjon

       Som nevnt innledningsvis erfarer vi at det allerede i dag finnes eksempler på utglidning i forhold til vedtatte konkurranserettslige prinsipper. Denne situasjonen er i seg selv god nok grunn til å etablere et konkurranseovervåkende organ.

       Behovet for et slikt organ kommer dessuten til å øke i tiden framover som en konsekvens av at nye områder for telekommunikasjon blir gjenstand for konkurranse. i disse markedene blir Televerket automatisk en dominerende leverandør som i utgangspunktet starter med en 100 % markedsandel fra monopolsituasjonen.

       Dessuten tillegger EF-direktivene en rekke ansvarsområder til en uavhengig telemyndighet. Mange av disse områdene er av konkurranseregulerende karakter. Som en konsekvens av EØS-medlemskapet må Norge ta stilling til hvordan disse ansvarsområdene skal forvaltes. KDL vil derfor sterkt anbefale at det snarest etableres et konkurranseovervåkende organ for telekommunikasjonssektoren. KDL vil gjerne bidra konstruktivt i en prosess for å komme fram til den beste organisatoriske løsning. Vi ber om å få en redegjørelse for hvordan ovenfor beskrevne prinsipper for lik og rettferdig konkurranse er, og vil bli ivaretatt.