1. Sammendrag
Resultatrapportering
Departementet gjør i proposisjonen rede for prinsippene som vil bli lagt til grunn for det videre arbeidet med å utvikle et system for resultatrapportering vedrørende utviklingen i kommunesektoren. Det vises til omtale av rapporteringssystemet i tidligere stortingsdokumenter. Kommuneøkonomiproposisjonen er etter departementets syn et egnet dokument for å gi en tilbakerapportering til Stortinget om utviklingen på sentrale områder i kommunesektoren.
Departementets mål er å utvikle et rapporteringssystem for å belyse utviklingen i kommunene i forhold til sentrale statlige mål. I kommuneøkonomiproposisjonen omfatter rapporteringen både økonomiske nøkkeltall omfattende den finansielle situasjonen i kommunesektoren og forhold knyttet mer direkte opp mot kommunal tjenesteyting og velferd, og utvalgte spesialanalyser hvor temaene vil variere fra år til år.
Hovedtrekk ved utviklingen i kommuneøkonomien 1989-93
I proposisjonen gis det en generell beskrivelse av den økonomiske utviklingen i kommunesektoren i perioden 1989-93. Det vises til at junirapporten fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi vil gi en mer omfattende beskrivelse.
Kommunesektorens betydning i norsk økonomi har vært økende gjennom hele perioden fra 1975 til 1993. Av samlet sysselsetting for alle sektorer arbeidet 18,7 % i kommunesektoren i 1993. Sysselsettingen i kommunesektoren utgjorde 69,8 % av samlet sysselsetting i offentlig sektor i 1993, en økning på 10 prosentenheter i forhold til 1975.
Kommunesektorens aktivitetsnivå ble i årene 1989 og 1990 redusert med til sammen om lag 1 %, mens det i 1991 og 1992 var en betydelig økning i kommunesektorens aktivitetsnivå på til sammen vel 9 %. I 1993 er aktivitetsveksten i kommunesektoren anslått til 1,8 %. Tabell 1 viser aktivitetsvekst i kommunesektoren 1989-93. I proposisjonen er det også gjort anslag på aktivitetsutviklingen i ulike delsektorer av kommuneforvaltningen.
| 1989 | 1990 | 1991 | 1992 | 1993 | * | |
| Sysselsetting12 | 1,6 | 1,9 | 3,9 | 4,1 | 3,4 | |
| Vareinnsats | -0,6 | -0,2 | 7,9 | 5,7 | 0,5 | |
| Bruttoinvestering | -7,8 | -11,3 | 8,1 | 0,7 | -4,9 | |
| Aktivitet | -0,5 | -0,4 | 5,2 | 3,8 | 1,8 | |
| 1 | Økning i antall timeverk |
| 2 | Veksten er påvirket av arbeidsmarkedstiltak |
| * | Foreløpige regnskapstall |
Av proposisjonen framgår det at kommunesektorens overskudd før lånetransaksjoner samlet er på 219 mill. kroner (foreløpige regnskapstall), en forbedring på om lag 6,8 mrd. kroner i forhold til 1989. For fylkeskommunene er underskuddet i 1993 på 461 mill. kroner. Kommunene, ekskl. Oslo, hadde i 1993 et underskudd på 465 mill. kroner, mens Oslo har gått fra et underskudd på vel 2 mrd. kroner i 1989 til et overskudd på vel 1,1 mrd. kroner i 1993. Det vises til tabell 2.
| 1989 | 1990 | 1991 | 1992 | 1993 | * | |
| Fylkeskommuner | -540 | -410 | -990 | -96 | -461 | |
| Kommuner ekskl. Oslo | -4.038 | -1.229 | -696 | -1.240 | -465 | |
| Oslo | -2.008 | 173 | 426 | 1.166 | 1.145 | |
| Kommunesektoren | -6.586 | -1.467 | -1.260 | -170 | 219 | |
| * | Foreløpige regnskapstall |
Kommunesektorens netto gjeld som andel av inntekter utgjorde i 1989 ca 41 %. For 1993 er andelen på ca 33 %, dvs. en reduksjon i forhold til 1989 på om lag 7 prosentenheter. Dette er illustrert i tabell 3.
| 1989 | 1990 | 1991 | 1992 | 1993 | * | |
| mrd. kroner | 48,5 | 49,5 | 50,8 | 51,0 | 50,8 | |
| Andel i prosent | 40,6 | 38,5 | 36,3 | 34,3 | 33,3 | |
| 1 | Fratrukket tilskudd til folketrygden. Gjeldstallene er korrigert for føringsendringer i 1991 og 1992. |
| * | Foreløpige regnskapstall. |
Kommunesektorens inntekter økte i 1993 med om lag 1 ½ i faste priser. I salderingsproposisjonen for 1993 ble det lagt opp til at kommunesektoren samlet skulle få en realinntektsvekst i 1993 på om lag ½ % (ekskl. tilskudd til arbeidsmarkedstiltak og tilskudd til flyktninger m.v.). Tabell 4 viser inntektene i kommunesektoren 1989-93.
| 1989 | 1992 | 1993 | * | 89/93 | 1 | 92/93 |
|---|
| Løpende inntekter i alt | 124.034 | 148.879 | 152.322 | 5,3 | 2,3 | |
| a) Folketrygdtilskudd | 4.750 | 400 | 0 | |||
| b) Arbeidsmarkedstiltak og | ||||||
| tilskudd til flyktninger m.v. | 2.437 | 4.864 | 6.022 | 25,4 | 23,8 | |
| Løpende inntekter fratrukket | ||||||
| a) og b) | 116.847 | 143.615 | 146.300 | 5,8 | 1,9 | |
| Prisindeks for kommunalt konsum | 2,4 | 0,6 | 2 | |||
| 1 | Årlig gjennomsnittlig endring. |
| 2 | Jf. reduksjon av arbeidsgiveravgiften i 1993. |
Sammensetningen av kommunesektorens inntekter er vist i tabell 5. Her framgår det bl.a. at netto skatt, dvs. skatt fratrukket tilskudd til folketrygden, utgjorde 48 % av samlede inntekter i 1993. Overføringer i alt har redusert sin andel av de samlede inntekter i forhold til 1989, og utgjorde i 1993 37,7 %. Gebyrer har økt sin andel av de samlede inntekter, hvilket bl.a. skyldes at tilskudd over statsbudsjettet til poliklinisk virksomhet og stykkprisfinansiering av sykehus blir ført som gebyrinntekt for kommunesektoren etter nasjonalregnskapets føringsmåte.
| 1989 | 1992 | 1993 | * | |
| Netto skatt1 | 47,5 | 46,7 | 48,0 | |
| Overføringer2 | 40,5 | 39,4 | 37,7 | |
| - herav rammeoverføringer | 33,8 | 29,6 | 27,8 | |
| Gebyrer | 10,0 | 11,8 | 12,3 | |
| Renter | 2,1 | 2,2 | 1,9 | |
| Inntekter i alt | 100,0 | 100,0 | 100,0 | |
| 1 | Korrigert for tilskudd til folketrygden. |
| 2 | Korrigert for arbeidsmarkedstiltak og flyktninger m.v. |
Departementet viser til at det er en sterk variasjon i skatteveksten både mellom fylkeskommuner og mellom kommuner. Av fylkeskommunene har Finnmark hatt den sterkeste veksten i perioden 1989-93, mens Østfold hadde den laveste. Ordningen med minsteinntektstilskudd for fylkeskommunene - som omfatter alle fylkeskommuner unntatt Akershus og Oslo - innebærer at variasjonene i veksten i bokførte skatteinntekter pr. innbygger i den enkelte fylkeskommunen blir utjevnet to år i ettertid.
Figur 1 viser bokførte skatteinntekter i fylkeskommunene 1989-93.
(Figur utelatt.)
Figur 2 viser skatteveksten for kommunene gruppert fylkesvis i perioden 1989-93. Variasjonene i veksten i kommunenes skatteinntekter er gjennomgående større mellom kommuner innen det enkelte fylke enn mellom kommunene gruppert fylkesvis. Drøye 300 kommuner omfattes av en ordning med minsteinntektstilskudd på samme måte som for fylkeskommuner.
(Figur utelatt.)
Figur 3 viser sammensetningen av de samlede driftsinntekter pr. innbygger i fylkeskommunene i 1992 fordelt på skatteinntekter, statlige rammeoverføringer, driftsinntekter og andre inntekter. Figur 4 viser tilsvarende tall for kommunene gruppert fylkesvis. Et høyt inntektsnivå for en kommune/fylkeskommune innebærer ikke nødvendigvis at den kan gi innbyggerne et tjenestetilbud over gjennomsnittet dersom kommunen har en mer kostnadskrevende struktur enn gjennomsnittskommunen. For fylkeskommunene sett under ett var gjennomsnittsinntekten pr. innbygger 12.535 kr i 1992. For kommunene, unntatt Oslo, var inntekten pr. innbygger 24.026 kr i 1992. Oslo som både er kommune og fylkeskommune, har en gjennomsnittlig inntekt pr. innbygger på 44.219 kr i 1992.
(Figur utelatt.)
(Figur utelatt.)
På utgiftssiden steg de samlede lønnskostnader i kommunesektoren med 3,7 % fra 1992 til 1993. Foreløpige regnskapstall viser at veksten fordeler seg med ca 3,4 % på sysselsetting målt som timeverk og ca 0,4 % på lønnskostnader pr. timeverk. Samlet økning i utgifter til vareinnsats og reparasjoner i kommunesektoren i 1993 er på 2,1 %, fordelt med prisvekst på 1,6 % og volumvekst på 0,5 %.
Bruttoinvesteringene i kommunesektoren i 1993 ble redusert med 4,5 %, fordelt med en volumreduksjon på 4,9 % og en prisøkning på 0,5 %. Kommunene ekskl. Oslo hadde i 1993 en nominell nedgang i bruttoinvesteringene på 8,4 %, mens fylkeskommunene hadde en nominell nedgang i sine bruttoinvesteringer på 0,3 %. Oslo hadde i 1993 en nominell økning i sine bruttoinvesteringer på 20,9 %.
Kommunesektorens driftsutgifter var i 1992 på i underkant av 141 mrd. kroner. Av dette gikk ca halvparten til helse- og sosialformål, og ca en fjerdepart til undervisningssektoren.
For perioden 1985-93 var den årlige gjennomsnittlige veksten i de frie inntektene for fylkeskommunene 5,2 %, og for kommunene (unntatt Oslo) 4,8 %. Videre framgår det av proposisjonen at de minste kommunene har hatt den sterkeste veksten i de frie inntektene. Kommunene i fylkene rundt Oslofjorden har hatt lavest vekst, mens kommunene i Nord-Norge og på Vestlandet har hatt størst vekst.
Proposisjonen beskriver kommunenes økonomiske situasjon ved hjelp av et sett med ulike indikatorer. Det konkluderes med at de aller minste kommunene gjennomgående er best økonomisk stilt. Likviditetssituasjonen framheves som anstrengt, og det påpekes at denne må vies mer oppmerksomhet i den enkelte kommune. Med unntak av likviditetssituasjonen betegnes den økonomiske situasjonen i kommunesektoren som i hovedsak tilfredsstillende.
Videre gis det i proposisjonen en oversikt over utviklingen i den kommunale tjenesteproduksjonen.
Andre aktuelle saker
Av andre aktuelle saker omtaler proposisjonen blant annet kommunalt vedlikehold, nærmere bestemt anvendelsen av sysselsettingsmidlene til slikt vedlikehold som er bevilget over statsbudsjettet siden 1991.
Videre gis det en oversikt over utviklingen i øremerkede tilskudd, herunder en kort omtale av de enkelte ordningene. De statlige tilskuddene til kommuner og fylkeskommuner utgjør i 1994 vel 63 mrd. kroner eller om lag 40 % av de samlede inntekter.
Rapportering fra fylkesmannsembetene og fylkesmannens samordningsrolle omtales også i proposisjonen. Det vises til at departementet har satt i gang et prosjekt for å klargjøre fylkesmannens samordningsfunksjon i forhold til fagetater innenfor og utenfor embetet og gi retningslinjer for denne funksjonen.
Det økonomiske opplegget for kommunene i 1994
Departementet viser til Revidert nasjonalbudsjett for 1994, hvor Regjeringen har gitt en redegjørelse for den økonomiske utviklingen i kommunesektoren i inneværende år. På bakgrunn av denne gjennomgangen anslås realveksten i sektorens inntekter å bli ½ % (utenom tilskudd til arbeidsmarkedstiltak og flyktninger m.v.). Dette er om lag det samme som ble lagt til grunn i forbindelse med salderingen av statsbudsjettet for 1994. Nedgangen i kommunesektorens renteutgifter anslås i Revidert nasjonalbudsjett til å utgjøre om lag 1.600 mill. kr i forhold til 1993.
I Revidert nasjonalbudsjett er det lagt til grunn en oppjustering av anslagene for kommunesektorens skatteinntekter i 1994 på om lag 300 mill. kr i forhold til forutsetningen i Salderingsproposisjonen. Veksten i kommunesektorens ordinære skatt på inntekt og formue er nå anslått til 4,8 pst, men det er knyttet betydelig usikkerhet til dette anslaget. I Revidert nasjonalbudsjett er det videre lagt til grunn en reell vekst i kjøp av varer og tjenester i kommunesektoren på om lag 3 % fra 1993 til 1994.
I proposisjonen er det redegjort for skjønnstildelingen til kommunene og fylkeskommunene i 1993 og 1994.
Regjeringen har i St.prp. nr. 46 (1993-1994) foreslått en del omprioriteringer og tilleggsbevilgninger for 1994. Det er i proposisjonen gitt en omtale av de viktigste av disse, som berører kommunesektoren. Av andre aktuelle saker for 1994 omtaler proposisjonen bl.a. Reform-94, arbeidstidsavtalen for lærere, ordningen med lån og tilskudd gjennom Husbanken til omsorgsboliger og sykehjem, avtalefestet pensjon i kommunesektoren for 64-åringer.
Det økonomiske opplegget for 1995
Regjeringen går foreløpig inn for en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter fra 1994 til 1995 på opp mot ½ % eller om lag 600 mill. kroner. Videre legges det opp til en reell vekst i kommunesektorens frie inntekter (skatteinntekter og rammetilskudd) på opp mot ¼ % tilsvarende om lag 250 mill. kroner. Den resterende delen av veksten er forutsatt å komme som økte overføringer eller som en økning i kommunenes salgs- og leieinntekter.
Det understrekes i proposisjonen at kommunesektorens muligheter til å gi et tilfredsstillende tjenestetilbud ikke bare avhenger av utviklingen i inntektene, men i stor grad også av innsparinger som følge av omstillinger og effektivisering av eksisterende kommunal virksomhet. I 1995 antas kommunesektoren dessuten å få frigjort ressurser som følge av en ytterligere reduksjon av renteutgiftene.
Det presiseres at dersom skatteanslagene for kommunesektoren i 1994 blir endret av betydning i forhold til forutsetningene i Revidert nasjonalbudsjett 1994, kan vekstforutsetningene for kommunesektorens inntekter for 1995 bli endret i forbindelse med framleggelsen av Nasjonalbudsjettet/statsbudsjettet eller i Salderingsproposisjonen.
Rammen for skjønnstilskudd er for 1995 foreslått satt til 2.350 mill. kroner. Dette er en nedgang i forhold til inneværende år på 300 mill. kroner. En nedgang i skjønnstilskuddet for 1995 vil innebære at en større del av de totale overføringene gjennom inntektssystemet blir fordelt etter faste kriterier. Det er i proposisjonene gitt en nærmere begrunnelse for nedgangen i rammen for skjønnstilskuddet.
I proposisjonene varsles det om fire øremerkede tilskudd som i statsbudsjettet for 1995 vil bli foreslått innlemmet i inntektssystemet. Til sammen utgjør dette om lag 500 mill. kroner. Tilskuddene er: Lønnstilskudd til lærlinger, Tilskudd yrkesopplæringsnemndene, Avvikling stykkprisforsøk (sykehus) i Nordland, Tilskudd kulturminnevern. For øvrig omtaler proposisjonen øremerkede tilskuddsordninger og andre aktuelle saker for 1995 under ulike departementers ansvarsområde.
Departementet redegjør nærmere for endringer i oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene og endringer i regelverk som har konsekvenser for kommunesektorens inntektsrammer for 1995.
Regjeringen tar sikte på å unngå at veksten i rammeoverføringene i for stor grad avviker fra skatteveksten i i 1995. Dette vil bidra til å gi kommunene og fylkeskommunene mer stabile rammebetingelser. Regjeringen fremmer derfor ikke forslag om størrelsen på de kommunale og fylkeskommunale skattørene for 1995 i denne proposisjonen, men vil komme tilbake med forslag i statsbudsjettet til høsten.
Det er ikke lagt opp til endringer i inntektssystemet for 1995. Minsteinntektsnivået vil bli som i 1994, dvs. 96,2 % for kommunene og 113,25 % for fylkeskommunene. Grensen for trekk av høye skatteinntekter i kommunene vil fortsatt være 140 %.
Departementet viser til at 1994 var det første året et forenklet inntektssystem, basert på St.meld. nr. 23 (1992-1993) og Innst.S.nr.156 (1992-1993). Beregningen av tilskudd gjennom inntektssystemet for 1995 vil skje etter samme prinsipper som for 1994.
Departementet arbeider kontinuerlig med å forbedre inntektssystemet. Det arbeides nå med å starte opp en bred faglig gjennomgang av kriteriene i inntektssystemet. Regjeringen legger imidlertid også stor vekt på stabilitet og forutsigbarhet i utviklingen i rammetilskuddet for den enkelte kommune. Derfor foretas ikke endringer nå. Hensynet til forutsigbarhet søkes også ivaretatt ved at det gis tidlige signaler om utviklingen i de frie inntekter for kommunesektoren neste år. Og som tidligere omtalt legges det også stor vekt på å unngå at utviklingen i rammeoverføringene i for stor grad avviker fra utviklingen i skattene.
Fordeling av rammetilskudd etter inntektssystemets kriterier ville innebære en betydelig omfordeling mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Derfor er det innført en overgangsordning i inntektssystemet som sørger for at denne omfordelingen skjer gradvis.