Innledning

Til Stortinget.

       Kommunal- og arbeidsdepartementet presenterer i proposisjonen kommunesektorens økonomi for 1995, samt utviklingen i kommuneøkonomien for perioden 1989-1994.

1. Sammendrag

Resultatrapportering

       Departementet gjør i proposisjonen rede for prinsippene som vil bli lagt til grunn for det videre arbeidet med å utvikle et system for resultatrapportering vedrørende utviklingen i kommunesektoren. Det vises til omtale av rapporteringssystemet i tidligere stortingsdokumenter. Kommuneøkonomiproposisjonen er etter departementets syn et egnet dokument for å gi en tilbakerapportering til Stortinget om utviklingen på sentrale områder i kommunesektoren.

       Departementets mål er å utvikle et rapporteringssystem for å belyse utviklingen i kommunene i forhold til sentrale statlige mål. I kommuneøkonomiproposisjonen omfatter rapporteringen både økonomiske nøkkeltall omfattende den finansielle situasjonen i kommunesektoren og forhold knyttet mer direkte opp mot kommunal tjenesteyting og velferd, og utvalgte spesialanalyser hvor temaene vil variere fra år til år.

Hovedtrekk ved utviklingen i kommuneøkonomien 1989-93

       I proposisjonen gis det en generell beskrivelse av den økonomiske utviklingen i kommunesektoren i perioden 1989-93. Det vises til at junirapporten fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi vil gi en mer omfattende beskrivelse.

       Kommunesektorens betydning i norsk økonomi har vært økende gjennom hele perioden fra 1975 til 1993. Av samlet sysselsetting for alle sektorer arbeidet 18,7 % i kommunesektoren i 1993. Sysselsettingen i kommunesektoren utgjorde 69,8 % av samlet sysselsetting i offentlig sektor i 1993, en økning på 10 prosentenheter i forhold til 1975.

       Kommunesektorens aktivitetsnivå ble i årene 1989 og 1990 redusert med til sammen om lag 1 %, mens det i 1991 og 1992 var en betydelig økning i kommunesektorens aktivitetsnivå på til sammen vel 9 %. I 1993 er aktivitetsveksten i kommunesektoren anslått til 1,8 %. Tabell 1 viser aktivitetsvekst i kommunesektoren 1989-93. I proposisjonen er det også gjort anslag på aktivitetsutviklingen i ulike delsektorer av kommuneforvaltningen.

       Av proposisjonen framgår det at kommunesektorens overskudd før lånetransaksjoner samlet er på 219 mill. kroner (foreløpige regnskapstall), en forbedring på om lag 6,8 mrd. kroner i forhold til 1989. For fylkeskommunene er underskuddet i 1993 på 461 mill. kroner. Kommunene, ekskl. Oslo, hadde i 1993 et underskudd på 465 mill. kroner, mens Oslo har gått fra et underskudd på vel 2 mrd. kroner i 1989 til et overskudd på vel 1,1 mrd. kroner i 1993. Det vises til tabell 2.

       Kommunesektorens netto gjeld som andel av inntekter utgjorde i 1989 ca 41 %. For 1993 er andelen på ca 33 %, dvs. en reduksjon i forhold til 1989 på om lag 7 prosentenheter. Dette er illustrert i tabell 3.

       Kommunesektorens inntekter økte i 1993 med om lag 1 ½ i faste priser. I salderingsproposisjonen for 1993 ble det lagt opp til at kommunesektoren samlet skulle få en realinntektsvekst i 1993 på om lag ½ % (ekskl. tilskudd til arbeidsmarkedstiltak og tilskudd til flyktninger m.v.). Tabell 4 viser inntektene i kommunesektoren 1989-93.

       Sammensetningen av kommunesektorens inntekter er vist i tabell 5. Her framgår det bl.a. at netto skatt, dvs. skatt fratrukket tilskudd til folketrygden, utgjorde 48 % av samlede inntekter i 1993. Overføringer i alt har redusert sin andel av de samlede inntekter i forhold til 1989, og utgjorde i 1993 37,7 %. Gebyrer har økt sin andel av de samlede inntekter, hvilket bl.a. skyldes at tilskudd over statsbudsjettet til poliklinisk virksomhet og stykkprisfinansiering av sykehus blir ført som gebyrinntekt for kommunesektoren etter nasjonalregnskapets føringsmåte.

       Departementet viser til at det er en sterk variasjon i skatteveksten både mellom fylkeskommuner og mellom kommuner. Av fylkeskommunene har Finnmark hatt den sterkeste veksten i perioden 1989-93, mens Østfold hadde den laveste. Ordningen med minsteinntektstilskudd for fylkeskommunene - som omfatter alle fylkeskommuner unntatt Akershus og Oslo - innebærer at variasjonene i veksten i bokførte skatteinntekter pr. innbygger i den enkelte fylkeskommunen blir utjevnet to år i ettertid.

       Figur 1 viser bokførte skatteinntekter i fylkeskommunene 1989-93.

(Figur utelatt.)

       Figur 2 viser skatteveksten for kommunene gruppert fylkesvis i perioden 1989-93. Variasjonene i veksten i kommunenes skatteinntekter er gjennomgående større mellom kommuner innen det enkelte fylke enn mellom kommunene gruppert fylkesvis. Drøye 300 kommuner omfattes av en ordning med minsteinntektstilskudd på samme måte som for fylkeskommuner.

(Figur utelatt.)

       Figur 3 viser sammensetningen av de samlede driftsinntekter pr. innbygger i fylkeskommunene i 1992 fordelt på skatteinntekter, statlige rammeoverføringer, driftsinntekter og andre inntekter. Figur 4 viser tilsvarende tall for kommunene gruppert fylkesvis. Et høyt inntektsnivå for en kommune/fylkeskommune innebærer ikke nødvendigvis at den kan gi innbyggerne et tjenestetilbud over gjennomsnittet dersom kommunen har en mer kostnadskrevende struktur enn gjennomsnittskommunen. For fylkeskommunene sett under ett var gjennomsnittsinntekten pr. innbygger 12.535 kr i 1992. For kommunene, unntatt Oslo, var inntekten pr. innbygger 24.026 kr i 1992. Oslo som både er kommune og fylkeskommune, har en gjennomsnittlig inntekt pr. innbygger på 44.219 kr i 1992.

(Figur utelatt.)

(Figur utelatt.)

       På utgiftssiden steg de samlede lønnskostnader i kommunesektoren med 3,7 % fra 1992 til 1993. Foreløpige regnskapstall viser at veksten fordeler seg med ca 3,4 % på sysselsetting målt som timeverk og ca 0,4 % på lønnskostnader pr. timeverk. Samlet økning i utgifter til vareinnsats og reparasjoner i kommunesektoren i 1993 er på 2,1 %, fordelt med prisvekst på 1,6 % og volumvekst på 0,5 %.

       Bruttoinvesteringene i kommunesektoren i 1993 ble redusert med 4,5 %, fordelt med en volumreduksjon på 4,9 % og en prisøkning på 0,5 %. Kommunene ekskl. Oslo hadde i 1993 en nominell nedgang i bruttoinvesteringene på 8,4 %, mens fylkeskommunene hadde en nominell nedgang i sine bruttoinvesteringer på 0,3 %. Oslo hadde i 1993 en nominell økning i sine bruttoinvesteringer på 20,9 %.

       Kommunesektorens driftsutgifter var i 1992 på i underkant av 141 mrd. kroner. Av dette gikk ca halvparten til helse- og sosialformål, og ca en fjerdepart til undervisningssektoren.

       For perioden 1985-93 var den årlige gjennomsnittlige veksten i de frie inntektene for fylkeskommunene 5,2 %, og for kommunene (unntatt Oslo) 4,8 %. Videre framgår det av proposisjonen at de minste kommunene har hatt den sterkeste veksten i de frie inntektene. Kommunene i fylkene rundt Oslofjorden har hatt lavest vekst, mens kommunene i Nord-Norge og på Vestlandet har hatt størst vekst.

       Proposisjonen beskriver kommunenes økonomiske situasjon ved hjelp av et sett med ulike indikatorer. Det konkluderes med at de aller minste kommunene gjennomgående er best økonomisk stilt. Likviditetssituasjonen framheves som anstrengt, og det påpekes at denne må vies mer oppmerksomhet i den enkelte kommune. Med unntak av likviditetssituasjonen betegnes den økonomiske situasjonen i kommunesektoren som i hovedsak tilfredsstillende.

       Videre gis det i proposisjonen en oversikt over utviklingen i den kommunale tjenesteproduksjonen.

Andre aktuelle saker

       Av andre aktuelle saker omtaler proposisjonen blant annet kommunalt vedlikehold, nærmere bestemt anvendelsen av sysselsettingsmidlene til slikt vedlikehold som er bevilget over statsbudsjettet siden 1991.

       Videre gis det en oversikt over utviklingen i øremerkede tilskudd, herunder en kort omtale av de enkelte ordningene. De statlige tilskuddene til kommuner og fylkeskommuner utgjør i 1994 vel 63 mrd. kroner eller om lag 40 % av de samlede inntekter.

       Rapportering fra fylkesmannsembetene og fylkesmannens samordningsrolle omtales også i proposisjonen. Det vises til at departementet har satt i gang et prosjekt for å klargjøre fylkesmannens samordningsfunksjon i forhold til fagetater innenfor og utenfor embetet og gi retningslinjer for denne funksjonen.

Det økonomiske opplegget for kommunene i 1994

       Departementet viser til Revidert nasjonalbudsjett for 1994, hvor Regjeringen har gitt en redegjørelse for den økonomiske utviklingen i kommunesektoren i inneværende år. På bakgrunn av denne gjennomgangen anslås realveksten i sektorens inntekter å bli ½ % (utenom tilskudd til arbeidsmarkedstiltak og flyktninger m.v.). Dette er om lag det samme som ble lagt til grunn i forbindelse med salderingen av statsbudsjettet for 1994. Nedgangen i kommunesektorens renteutgifter anslås i Revidert nasjonalbudsjett til å utgjøre om lag 1.600 mill. kr i forhold til 1993.

       I Revidert nasjonalbudsjett er det lagt til grunn en oppjustering av anslagene for kommunesektorens skatteinntekter i 1994 på om lag 300 mill. kr i forhold til forutsetningen i Salderingsproposisjonen. Veksten i kommunesektorens ordinære skatt på inntekt og formue er nå anslått til 4,8 pst, men det er knyttet betydelig usikkerhet til dette anslaget. I Revidert nasjonalbudsjett er det videre lagt til grunn en reell vekst i kjøp av varer og tjenester i kommunesektoren på om lag 3 % fra 1993 til 1994.

       I proposisjonen er det redegjort for skjønnstildelingen til kommunene og fylkeskommunene i 1993 og 1994.

       Regjeringen har i St.prp. nr. 46 (1993-1994) foreslått en del omprioriteringer og tilleggsbevilgninger for 1994. Det er i proposisjonen gitt en omtale av de viktigste av disse, som berører kommunesektoren. Av andre aktuelle saker for 1994 omtaler proposisjonen bl.a. Reform-94, arbeidstidsavtalen for lærere, ordningen med lån og tilskudd gjennom Husbanken til omsorgsboliger og sykehjem, avtalefestet pensjon i kommunesektoren for 64-åringer.

Det økonomiske opplegget for 1995

       Regjeringen går foreløpig inn for en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter fra 1994 til 1995 på opp mot ½ % eller om lag 600 mill. kroner. Videre legges det opp til en reell vekst i kommunesektorens frie inntekter (skatteinntekter og rammetilskudd) på opp mot ¼ % tilsvarende om lag 250 mill. kroner. Den resterende delen av veksten er forutsatt å komme som økte overføringer eller som en økning i kommunenes salgs- og leieinntekter.

       Det understrekes i proposisjonen at kommunesektorens muligheter til å gi et tilfredsstillende tjenestetilbud ikke bare avhenger av utviklingen i inntektene, men i stor grad også av innsparinger som følge av omstillinger og effektivisering av eksisterende kommunal virksomhet. I 1995 antas kommunesektoren dessuten å få frigjort ressurser som følge av en ytterligere reduksjon av renteutgiftene.

       Det presiseres at dersom skatteanslagene for kommunesektoren i 1994 blir endret av betydning i forhold til forutsetningene i Revidert nasjonalbudsjett 1994, kan vekstforutsetningene for kommunesektorens inntekter for 1995 bli endret i forbindelse med framleggelsen av Nasjonalbudsjettet/statsbudsjettet eller i Salderingsproposisjonen.

       Rammen for skjønnstilskudd er for 1995 foreslått satt til 2.350 mill. kroner. Dette er en nedgang i forhold til inneværende år på 300 mill. kroner. En nedgang i skjønnstilskuddet for 1995 vil innebære at en større del av de totale overføringene gjennom inntektssystemet blir fordelt etter faste kriterier. Det er i proposisjonene gitt en nærmere begrunnelse for nedgangen i rammen for skjønnstilskuddet.

       I proposisjonene varsles det om fire øremerkede tilskudd som i statsbudsjettet for 1995 vil bli foreslått innlemmet i inntektssystemet. Til sammen utgjør dette om lag 500 mill. kroner. Tilskuddene er: Lønnstilskudd til lærlinger, Tilskudd yrkesopplæringsnemndene, Avvikling stykkprisforsøk (sykehus) i Nordland, Tilskudd kulturminnevern. For øvrig omtaler proposisjonen øremerkede tilskuddsordninger og andre aktuelle saker for 1995 under ulike departementers ansvarsområde.

       Departementet redegjør nærmere for endringer i oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene og endringer i regelverk som har konsekvenser for kommunesektorens inntektsrammer for 1995.

       Regjeringen tar sikte på å unngå at veksten i rammeoverføringene i for stor grad avviker fra skatteveksten i i 1995. Dette vil bidra til å gi kommunene og fylkeskommunene mer stabile rammebetingelser. Regjeringen fremmer derfor ikke forslag om størrelsen på de kommunale og fylkeskommunale skattørene for 1995 i denne proposisjonen, men vil komme tilbake med forslag i statsbudsjettet til høsten.

       Det er ikke lagt opp til endringer i inntektssystemet for 1995. Minsteinntektsnivået vil bli som i 1994, dvs. 96,2 % for kommunene og 113,25 % for fylkeskommunene. Grensen for trekk av høye skatteinntekter i kommunene vil fortsatt være 140 %.

       Departementet viser til at 1994 var det første året et forenklet inntektssystem, basert på St.meld. nr. 23 (1992-1993) og Innst.S.nr.156 (1992-1993). Beregningen av tilskudd gjennom inntektssystemet for 1995 vil skje etter samme prinsipper som for 1994.

       Departementet arbeider kontinuerlig med å forbedre inntektssystemet. Det arbeides nå med å starte opp en bred faglig gjennomgang av kriteriene i inntektssystemet. Regjeringen legger imidlertid også stor vekt på stabilitet og forutsigbarhet i utviklingen i rammetilskuddet for den enkelte kommune. Derfor foretas ikke endringer nå. Hensynet til forutsigbarhet søkes også ivaretatt ved at det gis tidlige signaler om utviklingen i de frie inntekter for kommunesektoren neste år. Og som tidligere omtalt legges det også stor vekt på å unngå at utviklingen i rammeoverføringene i for stor grad avviker fra utviklingen i skattene.

       Fordeling av rammetilskudd etter inntektssystemets kriterier ville innebære en betydelig omfordeling mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Derfor er det innført en overgangsordning i inntektssystemet som sørger for at denne omfordelingen skjer gradvis.

2. Komiteens merknader

I Generelle merknader

       Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen Roger Gudmundseth, Anneliese Dørum, Eirin Faldet, Rolf Terje Klungland, Rune Kristiansen og Leif Lund, fra Senterpartiet, Terje Riis Johansen, Eva Lian og Morten Lund, fra Høyre, Tore A Liltved og Arild Lund, fra Sosialistisk Venstreparti, Børre Rønningen og fra Kristelig Folkeparti, Ola T Lånke, har merket seg at den foreliggende proposisjonen bygger på Stortingets behandling av St.meld. nr. 23 (1992-1993) om forholdet mellom staten og kommunene.

       Komiteen viser til partienes merknader i innstillingen til nevnte stortingsmelding ( Innst.S.nr.156 (1992-1993)). Komiteen har merket seg at i den foreliggende proposisjon følger departementet opp det videre arbeid for fremtidig resultatrapportering.

       Komiteen viser til Kap. 2 i proposisjonen. Der skisseres de prinsipper som vil bli lagt til grunn for det videre arbeid med et slikt rapporteringssystem.

       Komiteen har merket seg at Kap. 3 og 4 representerer den resultatinformasjon som departementet benytter i proposisjonen.

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, har merket seg at den foreliggende proposisjon har fått et helhetlig og oversiktlig preg. Flertallet finner det positivt at det er gitt en bred presentasjon av økonomiske nøkkeltall og indikatorer for utviklingen i kommunesektoren.

       Komiteen vil uttrykke tilfredshet med denne type resultatrapportering, og vil anmode departementet om å følge opp dette videre gjennom årlig ajourføring av de tabeller som nå ligger i proposisjonen. Komiteen ber om at departementet også belyser nye og andre tjenesteområder på tilsvarende måte i senere års kommuneøkonomiproposisjoner.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti mener at når det gjelder rapportering, er det er viktig å ha et system som måler den økonomiske frihet den enkelte kommune har til å skape tjenestetilbud. Disse medlemmer mener at middeltall for kommunene fylkesvis har begrenset verdi, i og med de store variasjonene som finnes innen det enkelte fylke.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet mener at stabile nærmiljø er viktig for vår velferdsstat. Disse medlemmer ønsker at mest mulig ansvar og forvaltning av oppgaver skal legges direkte til lokalsamfunnet. Det er i stor grad kommuner og fylker som har ansvaret for de tjenester og goder som kjennetegner vår velferdsstat.

       Kommunesektoren har stor betydning for vårt folkestyre, bosettingsmønster og for ressursutnyttelse i hele landet. Kommunene må sikre innbyggerne likeverdige tjenester og levevilkår uansett hvor folk bor.

       Disse medlemmer mener at kommunesektorens viktige roller tilsier at kommuner og fylkeskommuner må sikres en trygg økonomi slik at sentrale oppgaver kan ivaretas. En stabil økonomi i kommunesektoren vil være med på å demme opp mot kommunesammenslåinger.

       Disse medlemmer mener at kommuner og fylkeskommuner spiller en viktig rolle for sysselsettingen. Vi ønsker derfor å bruke kommunesektoren mer aktivt i sysselsettingsarbeidet. Det er i dag mange uløste oppgaver innen bl.a. helse, omsorg, miljø og kultur. Kommunesektoren er nær brukerne og vet derfor « hvor skoen trykker ».

       Ved å styrke kommunenes frie disponible inntekter, vil sektoren kunne nyttiggjøre seg flere av de nye tiltakene som er foreslått av Regjeringen, da disse forutsetter egenandeler. Med Regjeringens opplegg vil mange kommuners økonomi bli så stram at de vanskelig kan finne penger til egenandelene. Forskjellen mellom kommunene kan da øke.

       Disse medlemmer mener at Regjeringen har undervurdert kostnadene ved flere av reformene som er innført, f.eks. PU-reformen, Reform '94 og ny arbeidstidsavtale for lærerne.

       Som et resultat av dette svekkes tilliten til de folkevalgte. Når sentrale myndigheter vedtar reformer og pålegger nye oppgaver, uten å gi lokale myndigheter økonomiske midler til å oppfylle disse oppgavene, mener disse medlemmer at tiltroen til vår velferdsstat og vårt lokale selvstyre svekkes.

       Komiteens medlemmer fra Høyre vil understreke partiets målsetting om å øke den kommunale handlefrihet. Disse medlemmer vil understreke at dette kan skje enten ved å overføre mer midler til kommunene eller ved å redusere de statlige pålegg som kommunene er underlagt. Det fremstår som viktigst for Høyre å bidra til livskraftige lokalsamfunn med reell innflytelse på sitt nærmiljø gjennom å redusere omfanget av lover og forskrifter kommunene i dag er pliktige til å etterkomme.

       Med utgangspunkt i de prognoser for landets økonomiske utvikling som Regjeringen foreløpig opererer med mener disse medlemmer at den realvekst som Regjeringen har foreslått vedrørende utviklingen i kommunenes økonomi er for sterk. Disse medlemmer vil i denne sammenheng peke på at den kommunale handlefrihet for 1994 er beregnet å stige med 2 %, hvilket var vesentlig mer enn de 0,7 % som ble forutsatt av stortingsflertallet i fjorårets kommuneøkonomiproposisjon. Disse medlemmer vil likevel gå inn for at den kommunale handlefrihet opprettholdes på samme nivå som i 1994 selv om dette året ga kommunene en uvanlig gunstig økonomisk utvikling. Mye kan imidlertid tyde på at veksten i landets økonomi også i 1995 blir sterkere enn den Regjeringen har lagt til grunn. Disse medlemmer vil dersom dette slår til benytte ekstramidler til å styrke områder som sykehus, eldreomsorg og skole ytterligere.

       Disse medlemmer mener Regjeringen vanskeliggjør seriøs kommunal planlegging når den ikke foreslår overfor Stortinget å vedta skattøre nå. Disse medlemmer vil for øvrig peke på at en eventuell reduksjon av skattøren vil svekke kommunenes incitament til å legge grunnlaget for ny vekstkraftig virksomhet i sin kommune. Disse medlemmer vil derfor foreslå at det maksimale skattøre settes til 13,5 % for kommunene, 7,5 % for fylkeskommunene og 21 % for Oslo. Dette er en økning av skattøren fra inneværende budsjettår og vil redusere kommunenes avhengighet av statlige overføringer.

       Disse medlemmer foreslår følgende:

       « I inntektsåret 1995 skal:

       Disse medlemmer konstaterer med bekymring at betydningen av de øremerkede tilskuddene stadig er økende og nå er kommet opp i 26,2 % av det totale tilskudd. Disse medlemmer vil videre understreke Høyres klare målsetting om å redusere bruken av øremerkede tilskudd ved å innlemme disse i det ordinære rammetilskuddet. Disse medlemmer vil derfor støtte Regjeringens forslag om å innlemme fire øremerkede tilskudd i rammetilskuddet, men samtidig understreke at dette ikke er tilstrekkelig. Regjeringen oppfordres derfor til å fremme nye og mer omfattende forslag om bruken av øremerkede tilskudd.

       Endelig vil disse medlemmer understreke behovet for å utarbeidet et mer rettferdig overføringssystem der det legges større vekt på objektive kriterier. Disse medlemmer konstaterer at selv om Stortinget tidligere har bedt om dette foreligger det ennå ikke fra Regjeringens side noen evaluering av eksisterende overføringssystem - langt mindre noen forslag til rettelse av de stadig mer åpenbare skjevheter som inntektssystemet medfører.

       Disse medlemmer vil understreke at hovedårsaken til de urimelige utslag av dagens inntektssystem er å finne i nøkkelen til utgiftsutjevning samt i den såkalte egenfinansieringsandelen. Disse medlemmer vil derfor anmode Regjeringen om at de elementer i utgiftsutjevningsnøkkelen som ikke bygger på objektive kriterier utgår og i stedet ytes som særlige tilskudd i det omfang Stortinget forutsetter.

       Disse medlemmer vil peke på at den dokumentasjon Regjeringen fremlegger i proposisjonen viser en sammenheng mellom det beløp kommunene disponerer pr. innbygger, og det servicenivå kommunene er i stand til å tilby. Disse medlemmer anmoder Regjeringen om å bidra til et overføringssystem som kan redusere disse ulikhetene.

II Utviklingen i kommuneøkonomien

       Komiteen viser til at aktivitetsveksten i kommunesektoren for årene 1989-1990 ble redusert med til sammen om lag 1 %. I 1991 og 1992 var det derimot en betydelig økning i kommunesektorens aktivitetsnivå på til sammen vel 9 %. I 1991 var den på hele 5,2 % og i 1992 på 3,8 %. Økningen i aktivitetsnivået skyldes bl.a. en kraftig økning i investeringene i 1991, etter at investeringene hadde blitt redusert de to foregående årene. I 1993 er aktivitetsveksten i kommunesektoren anslått til 1,8 %. Den gjennomsnittlige aktivitetsvekst i kommunesektoren fra 1989-1993 var på om lag 2 %.

       Fra 1992 til 1993 var aktivitetsøkningen på 3,6 %, og økningen var sterkest for helse- og sosiale tjenester. Medregnet sysselsettingstiltak hadde sektoren den sterkeste veksten i antall timeverk med 5 %. Undervisning viste en aktivitetsøkning på 1,1 %. Andre kommunale tjenester reduserte aktiviteten med 0,6 %.

       Også sysselsettingen i kommunesektoren har økt merkbart siden 1989. I 1993 var det til sammen 359.000 årsverk i kommunesektoren. Disse årsverkene fordelte seg med vel 93.000 årsverk på undervisning, i underkant av 199.000 årsverk på helse- og sosialsektoren og vel 67.000 årsverk på andre kommunale tjenestesektorer. Samlet var det en økning på om lag 25.000 årsverk fra 1991 til 1993. Sterkest økning i antall årsverk i perioden 1991 til 1993 var det innen helse- og sosialsektoren på til sammen om lag 20.000 årsverk. Av den samlede økningen i antall årsverk i perioden kan om lag 7.000 årsverk tilbakeføres til opptrapping av arbeidsmarkedstiltak.

       Komiteen har videre merket seg proposisjonens omtale av hovedtrekkene ved utviklingen i kommuneøkonomien 1989-93 som omtalt ovenfor. Hovedtrekkene er i samsvar med Stortingets forutsetninger.

       I B.innst.S.nr.I (1992-1993) ba finanskomiteen om at det i Salderingsproposisjonen for budsjettåret 1993, (St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 11 (1992-1993)) ble gitt opplysninger om garantiansvaret i kommunesektoren. Det ble i proposisjonen gitt en omtale av dette, basert på opplysninger om låne- og garantiforpliktelser knyttet til energiverk og bompengeprosjekter som KAD hadde samlet inn. Disse opplysningene var imidlertid av ulike grunner beheftet med stor usikkerhet. Av denne grunn ble det i proposisjonen varslet at KAD ville arbeide videre med å innhente og bearbeide tallmateriale med sikte på å kartlegge den samlede gjelds- og garantisituasjonen i kommunesektoren.

       Som nevnt i St.prp. nr. 84 (1992-1993) Om kommuneøkonomien 1994 m.v. ba departementet derfor kommunene og fylkeskommunene om nye opplysninger om låne- og garantiansvar. Også denne gangen var svarene for unøyaktige til å kunne brukes. Av disse grunner har KAD ennå ikke kunnet utarbeide rapport om kommunenes og fylkeskommunenes låne- og garantiansvar.

       Komiteen merker seg at departementet vil arbeide videre med å kunne framstille en oversiktlig og grundig rapport hva angår kommunenes og fylkeskommunenes låne- og garantiansvar.

III Det økonomiske opplegget for kommunene 1994

       Komiteen har merket seg at fallet i rentenivået fører til nedgang i kommunenes renteutgifter, og gir isolert sett rom for en høyere aktivitetsvekst i sektoren enn det som følger av en gitt vekst i kommunenes samlede inntekter. Nedgangen i kommunesektorens renteutgifter anslås i Revidert nasjonalbudsjett til å utgjøre om lag 1.600 mill. kroner i forhold til 1993. Komiteen er imidlertid oppmerksom på at lånestrukturen kan variere innen kommunesektoren. Komiteen ser det derfor ikke uten videre klarlagt at alle kommunene på sikt nyter godt av den generelle rentenedgangen. Komiteen peker samtidig på at den generelle rentenedgangen raskere vil slå ut i mindre renteinntekter i kommunesektoren.

       Komiteen kjenner til at kommunesektoren pga. lånekontrakter med lang bindingstid i mange tilfeller ikke får samme raske, positive effekt av rentenedgangen som samfunnet for øvrig har fått.

       Komiteen tar til etterretning departementets redegjørelse vedrørende skjønnstildelingen for 1993. Kommunaldepartementet fikk ved behandlingen av Kommuneøkonomiproposisjonen for 1993 fullmakt av Stortinget til å fordele en skjønnsramme på 2.930 mill. kroner for 1993. Tilsvarende tall for 1994 er 2.650 mill. kroner.

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, mener at skjønnsmidlene i utgangspunktet skal fange opp ulike og ofte uforutsigbare problemer i kommunesektoren.

       Komiteen sine medlemer frå Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti har registrert at investeringsnivå og vareinnkjøp frå kommunesektoren var lågt i slutten av perioden 1989-93. Investeringar og varekjøp har store ringverknader opp mot lokalt næringsliv og er såleis av stor betydning for det totale aktivitets- og sysselsettingsnivå regionalt og på landsbasis.

       Desse medlemene har inntrykk av det er stor forsiktighet i kommunesektoren med tendensar til å skuve ut investeringsoppgåver i tid.

       Desse medlemene vil kome nærmare tilbake til dette når utviklinga på dette området er kjent for inneverande år.

       Komiteen mener det vil være i strid med intensjonene dersom fordelingen av disse midlene etter hvert utvikler seg til å bli faste fordelinger, og ikke skjønn som vurderes hvert år.

       Komiteen mener derfor at fordelingen av disse midlene må være målrettet og basert på de reelle behov de enkelte år.

       Komiteen viset til at det er et behov for å bedre brannsikringen av landets kirker. Komiteen vil vise til partienes merknader og forslag i finanskomiteens innstilling til St.prp. nr. 46 (1993-1994).

       Komiteens medlemmer fra Høyre mener det er uheldig at anvendelsen av skjønnsmidlene forsterker skjevdelingen mellom de enkelte kommuner og fylkeskommuner. Disse medlemmer mener det er et mål at fordelingen av skjønnsmidler skjer på en måte som i mindre grad har en geografisk slagside når man tar i betraktning fordelingen pr. innbygger.

       Disse medlemmer viser til tabell 5.1 i proposisjonen:

       Komiteen tar til etterretning at Regjeringen i Nasjonalbudsjettet for 1995 vil komme tilbake med en evaluering av skattereformens fordelingsvirkninger kommunene imellom.

       Komiteen har merket seg at Regjeringen i St.prp. nr. 46 (1993-1994) Omprioriteringer og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet 1994, har foreslått endringer i budsjettet for 1994.

       Komiteen viser i denne forbindelse til de ulike fraksjoners merknader som vil fremgå av finanskomiteens innstilling til Revidert nasjonalbudsjett.

       Komiteen har merket seg at Regjeringen har fulgt opp Stortingets vedtak og har oppnevnt et uavhengig teknisk beregningsutvalg for å vurdere kostnader ved nye reformer, særlig i kommunesektoren og ved større overføringer av oppgaver mellom ulike forvaltningsnivåer.

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, har merket seg at kommunesektoren ikke er representert i utvalget. Noe av hensikten med utvalget sett fra flertallets side, er å få til en dialog mellom staten, representert ved departement, og kommunene slik at Stortinget i fremtiden ikke får ulike signaler om de reelle kostnadene ved reformer i kommunesektoren, slik tilfelle har vært til nå. Flertallet ber departementet følge opp dette ved å styrke utvalget med representanter fra kommunesektoren i forbindelse med reformer knyttet til kommuner og fylkeskommuner.

       Flertallet fremmer følgende forslag:

       « Det henstilles til Regjeringen om å utvide det nyopprettede beregningsutvalg med to representanter, en fra kommunene og en fra fylkeskommunene etter forslag fra Kommunenes Sentralforbund. »

       Komiteen er kjent med at mange kommuner og fylker er i en vanskelig økonomisk situasjon, og at det fortsatt er mange uløste oppgaver i kommunesektoren. Det er til dels store ulikheter i kommunenes og fylkenes økonomiske situasjon, og komiteen ser derfor behovet for den gjennomgang av inntektssystemet som varsles i proposisjonen.

       Komiteen har merket seg de mange uttalelser som har kommet fra kommunene og fylkeskommunene, hvor disse peker på manglende finansiering av reformer. Komiteen viser også til sine merknader i Innst.S.nr.183 vedrørende Dok.nr.8:41 (1993-1994).

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet viser til at en utvikling som presser kommuneøkonomien ytterligere kan være en trussel mot det lokale folkestyret.

       Komiteen er enig i behovet for og ønsket om en effektiv kommunesektor. I den forbindelse vil komiteen peke på den motiveringseffekt som ligger i å la kommuner og fylker beholde noe av effektiviseringsgevinsten ved omstillings- og effektiviseringsarbeidet.

       Komiteens medlemmer fra Høyre vil understreke at den gjennomgang av kommuneøkonomien som Stortinget har bedt Regjeringen legge frem må innebære en revurdering av den vekt ulike kostnader skal ha i utgiftsutjevningen, og at den må være helhetlig i den forstand at gjennomgangen ikke fokuserer på en eller noen typer utgifter i særdeleshet.

       Disse medlemmer forutsetter videre at fremtidige reformer innenfor kommunesektoren blir fullverdig kompensert ved statlig overføring av midler. Det samme må gjelde i tilfeller hvor staten overfører oppgaver til kommunene.

       Disse medlemmer vil også peke på at nærdemokratiet ikke må settes i en situasjon hvor skattøren varierer fra år til år. Disse medlemmer mener Regjeringen skaper betydelig usikkerhet i kommunene ved å slå inn på en slik vei. Disse medlemmer vil tvert imot understreke viktigheten av at kommunenes interesse for skattøren forsterkes. En høy skattøre vil gjøre det lønnsomt for kommunene å legge til rette for ny næringsvirksomhet. Dette vil derfor være meget positivt for kommunens innbyggere. Når Regjeringen i stedet foreslår å legge større vekt på rammeoverføringene mener disse medlemmer dette vil kunne virke passiviserende og på en negativ måte bidra til å gjøre kommune-Norge enda mer avhengig av statlige overføringer.

       Komiteen har registrert at det har vært en dramatisk utvikling i antall sosialhjelpstilfeller gjennom hele 1980 og 1990 tallet. I 1992 fikk hele 171.000 innbyggere over 16 år sosialhjelp i en lengre eller kortere periode.

       Komiteen ser det som svært alvorlig at så stor del som 20 % av mottakerne var ungdom mellom 16 og 24 år.

       Komiteen vil understreke det viktige i at jobb- og sysselsettingstiltak for ungdomsgruppen på ulike alderstrinn til og med 25 år fortsatt blir prioritert.

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, vil her vise til ordninger som KAJA og Regjeringens tiltaksplan for langtidsledig ungdom (4.000 nye plasser i 1994). Det bør også vurderes om kommunene kan stimuleres/motiveres for å opprette praksis- og opplæringsstillinger for ungdom, samtidig som lærlingordningen blir prioritert sterkere.

       Flertallet vil be Regjeringen vurdere dette med sikte på en gjennomdrøfting av dette området, mål og tiltak, ved behandlingen av statsbudsjettet for 1995.

IV. Det økonomiske opplegget for 1995

       Komiteen har merket seg at Regjeringen foreløpig går inn for en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på opp mot ½ % fra 1994 til 1995. Videre legges det opp til en reell vekst i kommunesektorens frie inntekter (skatteinntekter og rammetilskudd) på opp mot ¼ %.

       Komiteen vil understreke at inntektsforutsetningene for 1995 er gjennomsnittsanslag. Veksten for den enkelte kommune og fylkeskommune vil variere i forhold til dette, bl.a. avhengig av utviklingen i skattene lokalt og av overføringene i inntektssystemet.

       Komiteen har gjennom høringer med flere fylkeskommuner blitt gjort kjent med økonomiske problemer både i region- og fylkessykehus. Komiteen viser til de respektive partiers forslag i finanskomiteens innstilling til St.prp. nr. 46 (1993-1994) om tilleggsbevilgninger.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet vil understreke det komitéflertallet sa i Innst.S.nr.224 (1992-1993) og i Innst.S.nr.156 (1992-1993) når det gjelder forholdet mellom skatt og rammer. Ved å legge opp til en prosentvis lik vekst i skatt og rammer vil forutsigbarheten øke i kommunesektorens økonomiske opplegg, og dermed vil plan- og budsjettarbeidet i kommuner og fylker bli lettere.

       For 1995 vil Senterpartiet anbefale en økning i kommunesektorens økonomiske rammer i forhold til regjeringens opplegg. De frie inntektene bør økes med 1 ½ %, og ikke ¼ % slik det legges opp til i proposisjonen.

       Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

       « Veksten i kommunesektorens frie inntekter (skatt og ramme) for 1995 økes fra ¼ % til 1 ½ %. »

       Komiteen sin medlem frå Sosialistisk Venstreparti viser til at Regjeringa varslar ein vekst i kommunesektor på 0,5 % for 1995.

       Denne medlemen vil gjere framlegg om ein reell vekst på 1,5 % i dei frie inntektene for 1995. Grunngjevinga for dette er store og nye oppgåver, så som Reform '94, og at det framleis er stor underdekning på midlar for full gjennomføring av PU-reformen.

       Denne medlemen viser og til Regjeringas dokumentasjon av god effekt av statlege sysselsettingstiltak i kommunane og vil elles vise til den betydning kommunesektoren normalt har for sysselsettinga.

       Denne medlemen viser elles til framlegg i Revidert nasjonalbudsjett og vil kome tilbake til spørsmålet om meirbehov i samband med statsbudsjettet. Denne medlemen gjer framlegg i tråd med dette.

       Komiteen har merket seg at Regjeringen har foreslått at rammen for skjønnstilskudd for 1995 settes til 2.350 mill. kroner. Dette er en nedgang i forhold til 1994 på 300 mill. kroner.

       Komiteen viser til at forslaget for 1995 innebærer ifølge proposisjonen en nominell nedgang i skjønnstilskuddet på 15 % i forhold til rammen for 1994.

       Komiteen har merket seg Regjeringens begrunnelse for at redusert skjønnsramme også må sees i sammenheng bl.a. med at det for 1995 ikke vil bli gitt tilskudd i forbindelse med kommunesammenslutninger, og at tilskuddsbehovet for 1995 til planlegging i kommuner i Akershus som blir berørt av Gardermoen-utbygging, blir redusert som følge av at det av rammen for 1994 ble utbetalt tilskudd også i 1993. Det samme gjelder for Trondheim som har fått økt tilskudd som følge av den økonomiske krisen i kommunen, hvorav tilskudd for 1993 ble utbetalt over 1994-rammen.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet mener at skjønnsrammen ikke bør reduseres ytterligere enn det Regjeringen legger opp til, før den bebudede gjennomgangen av kriteriene i inntektssystemet er foretatt. Inntil denne gjennomgangen er gjennomført skal skjønnsrammen rettes inn mot de kommuner og fylker som kommer dårligst ut, dvs. skjønnet skal være skjønn og bidra til å jevne ut ulikheter. Med dette menes de ulikheter og skjevheter som proposisjonen klart og tydelig peker på. Når det gjelder skjønnstildelingen til fylkeskommunene, viser disse medlemmer til sine merknader i Innst.S.nr.224 (1991-1992) og Innst.S.nr.224 (1992-1993) om de store forskjellene i inntektsutvikling mellom fylkeskommunene og ber departementet spesielt ha dette med i sin vurdering ved tildeling av skjønnsmidlene.

       Komiteens medlemmer fra Høyre mener skjønnsmidlene skal brukes i forbindelse med uforutsette problemer eller ekstraordinære utgifter i kommuner eller fylkeskommuner. Det må være en klar forutsetning for anvendelse av disse midler at de ikke regulært tilføres bestemte typer kommuner eller bestemte regioner av landet. Ved prioritering ulike kommuner imellom må det imidlertid legges vekt på kommunens eller fylkeskommunens disponible inntekt pr. innbygger.

       Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti har merket seg at kommunesektor ønsker at fordelingen i større grad bør gå igjennom de ordinære rammeoverføringene. Dette medlem har videre merket seg at Regjeringen reduserer omfanget av skjønnsmidlene bl.a. med bakgrunn i at en del ekstraordinære tilskudd ikke blir videreført i 1995. Dette var knyttet til kommunesammenslutninger, planleggingsmidler vedrørende utbygging av Gardermoen, ekstraordinært tilskudd til Trondheim.

       Dette medlem er enig med Regjeringen i at man i større grad må søke å få en mer målrettet bruk/fordeling av skjønnsmidlene.

       Dette medlem vil for sin del hevde at det med bakgrunn i ulikt nivå på arbeidsledighet, ulikt nivå på sosialhjelp, omstillingsproblem og andre uforutsigbare forhold er helt nødvendig med et høgt nivå på skjønnsposten til kommunesektor og gjør framlegg om samme nivå som i 1994, nemlig kr 2.650.000.000.

       Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti mener skjønnsmidlene fortsatt bør holdes på et høyt nivå og brukes aktivt for å fange opp utilsiktede virkninger av rammeoverføringene, og problemer som derved oppstår i enkelte kommuner og fylker. Dette medlem går derfor inn for at skjønnsmidlene føres opp med samme beløp som for inneværende år.

       Dette medlem viser til at rentenedgangen slår svært forskjellig ut fra kommune til kommune. Dette bør det tas hensyn til ved tildeling av skjønnsmidler.

       Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti foreslår:

       « Stortinget gjev Kommunal-og arbeidsdepartementet fullmakt til å fordele etter skjønn 2.650.000.000 kroner av inntektene til Skattefordelingsfondet for 1995 som tilskot til kommune-og fylkeskommunebudsjettene for budsjetterminen 1995. »

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, tar til etterretning at Regjeringen i proposisjonen varsler at den vil komme tilbake med forslag om satsene for de kommunale og fylkeskommunale skattørene i statsbudsjettet til høsten.

       Flertallet vil påpeke det viktige i forutsigbarhet for kommunesektor i budsjettarbeidet. Flertallet vil prinsipielt hevde at størrelsen på skattøre som normalt vedtas ved nasjonalbudsjettet om høsten må være kjent ved behandlingen av kommuneøkonomiproposisjonen om våren. Flertallet vil likevel, med bakgrunn bl.a. i usikre tall for skattevekst og i påvente av endelig evaluering av skattereformen vedkommende etterskuddspliktige, akseptere at Regjeringen i dette året kommer tilbake i nasjonalbudsjettet med endelige forslag til skattøre.

       Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti vil understreke betydningen av at kommunesektoren kan planlegge sin økonomi på lang sikt. Det må derfor ikke fra statens side legges opp til store endringer i inntektsopplegget fra år til år uten at kommunene får den nødvendige tid til å omstille seg. Disse medlemmer viser til at Regjeringen foreslår å utsette behandlingen av de kommunale og fylkeskommunale skattørene til framleggelsen av statsbudsjettet for 1995. Hensikten er å oppnå en større stabilitet i summen av skatt og rammetilskudd for den enkelte kommune og fylkeskommune. Disse medlemmer mener likevel en slik utsettelse er uheldig fordi det gir kommunene færre muligheter til å planlegge ut fra skatteinntektene for neste år.

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, peker på at det er sterke variasjoner i kommunesektoren når det gjelder den enkelte kommunes og fylkeskommunes andel av skatteinntekter i forhold til samlede inntekter. Ved reguleringer gjennom bruk av skattøret ber flertallet departementet være spesielt oppmerksom på disse forhold.

       Flertallet har merket seg Regjeringens omtale i proposisjonen om problemet med ulik utvikling av skatt og overføringer. Flertallet viser til Innst.S.nr.156 (1992-1993) til St.meld. nr. 23 (1992-1993) om forholdet mellom staten og kommunane, hvor komiteens flertall peker på at det ved en sterkere vektlegging av skattefinansiering på bekostning av overføringer gjennom inntektssystemet, foretas en omfordeling fra kommuner med svakt skattefundament til kommuner med fra før store skatteinntekter. Flertallet viste videre til at svingningene i skatteinntektene med en slik endring blir større, noe som svekker stabiliteten og forutsigbarheten i inntektssystemet. Flertallet sa videre at de prioriterer hensynet til fordeling etter utgiftsbehov og mener at dette taler imot en vridning fra overføring til skattefinansiering.

       Flertallet konstaterer at en av svakhetene i inntektssystemet er de sterke svingninger i skatteinntktene i kommuner og fylkeskommuner år for år. Selv om inntektssystemet som sådan justerer forholdet over tid, vil kommuner og fylkeskommuner til tider komme i likviditetsvanskeligheter. Flertallet ber departementet i sitt videre arbeid og evaluering av inntektssystemet være spesielt oppmerksom på disse forhold.

       Flertallet viser til at Regjeringen signaliserer at en vil legge vekt på å unngå at utviklingen i rammeoverføringene i for stor grad avviker fra utviklingen i skatteinntektene. Det er summen av skatt og rammetilskudd som er viktig for kommunene. Flertallet slutter seg til denne vurderingen.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil videre peke på viktigheten av at kommunene blir kjent med den sannsynlige utvikling i skatt og rammeoverføringer de nærmeste 4-5 år.

       Komiteens medlemmer fra Høyre har merket seg at dagens utgiftsutjevningssystem bidrar til å skape nye ulikheter. Disse medlemmer vil understreke sin erkjennelse om at utgiftsbehovet varierer mellom ulike kommuner og fylkeskommuner i Norge. Disse medlemmer vil likevel peke på behovet for et mer rettferdig inntektssystem hvor man tilstreber å redusere forskjellene mellom ulike kommuner og fylkeskommuner når det gjelder total disponibel inntekt pr. innbygger. Dette fordi det gjennom proposisjonen synes godtgjort at det er en grad av sammenheng mellom totalt disponibelt kronebeløp og det servicenivå kommunene kan tilby. Hovedårsaken til de urimelige utslag av dagens overføringssystem ligger etter disse medlemmer syn i utgiftsutjevningsnøkkelen og i den såkalte egenfinansieringsandelen.

       Disse medlemmer vil på denne bakgrunn fremme følgende forslag:

       « Stortinget ber Regjeringen om å legge frem forslag til en mer rettferdig utgiftsutjevningsnøkkel der man i større grad bygger på rene objektive kriterier. Regjeringen bes gjennom dette legge forholdene til rette for å redusere forskjellene mellom de enkelte kommunene mht. det totalt disponible beløp pr. innbygger jf. figurene 3.5 og 3.6, proposisjonens side 15 og 16.

       Totalt disponibel inntekt illustreres ved følgende tabeller:

(Figur utelatt.)

(Figur utelatt.)

       Komiteen har merket seg at Regjeringen varsler ulike endringer i oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene. Det gjelder bl.a. kulturområdet hvor det skjer en opprydding i ansvaret for en del sentrale kulturinstitusjoner og delegering av visse tilskuddsordninger til fylkeskommunene. Komiteen har ellers merket seg at det skjer endringer i kommunehelsetjenesteloven med bl.a. obligatorisk jordmortjeneste og kommunalt ansvar for fengselshelsetjenesten.

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, tar videre til etterretning at en del korreksjoner i de øremerkede tilskuddsordninger og regelverk vil berøre inntektssystemet for 1995. Det gjelder bl.a. lønn til sentrale tillitsvalgte i undervisningssektoren, oppfølging av ansvarsreformen for mennesker med psykisk utviklingshemming, og avvikling av folketrygdens stønad til hjelp i hjemmet.

       Flertallet viser til at det vil bli opprettet en øremerket tilskuddsordning for å tilgodese små kommuner med uforholdsmessig høye utgifter til sentrale tillitsvalgte. Komiteen viser videre til det kommunal- og miljøkomiteen sa om dette i Innst.S.nr.224 (1992-1993). Flertallet er tilfreds med at departementet nå finner en løsning som vil kompensere de angjeldende kommunenes merutgifter og forventer at dette vil tre i kraft fra 1. januar 1995.

       Komiteen har merket seg at Regjeringen lister opp andre aktuelle saker som vil få betydning for kommuneøkonomien i 1995. Av disse sakene har komiteen spesielt merket seg tilskudd til skolefritidsordninger, endret plan- og bygningslov og merverdiavgift og kommunal sektor, og komiteen viser til at det dels dreier seg om saker Stortinget allerede har behandlet, og dels saker som Stortinget vil ta standpunkt til ved behandling av budsjettinnstillingen til høsten.

       Komiteen har registrert den kritikk som har kommet fra enkelte kommuner, når det gjelder spørsmålet om fullfinansiering av organisasjonsendringen for landbrukskontorene.

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet og Høyre, har for øvrig merket seg at overføringen av landbrukskontorene er gjennomført etter forhandlinger mellom fylkesmannen og den enkelte kommune.

       Et annet flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, ber departementet i forbindelse med statsbudsjettet for 1995 legge fram beregninger når det gjelder de økonomiske konsekvenser av kommunal overtakelse av landbrukskontorene, og forslag til eventuell kompensasjon, slik at denne reformen blir fullfinansiert slik Stortingets forutsetninger var.

       Komiteen har fått flere henvendelser fra kommuner og fylkeskommuner når det gjelder økte krav til egenkapital i egne pensjonskasser. Dette er et forhold som ikke er omtalt i proposisjonen.

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, ber departementet se nærmere på dette forholdet. Flertallet mener at det også vil være grunn til å vurdere de regler som er pålagt offentlige pensjonskasser.

V. Øremerkede tilskudd

       Komiteen har merket seg at Regjeringen i statsbudsjettet for 1995 vil foreslå å innlemme øremerkede tilskudd i størrelsesorden 500 mill. kroner i inntektssystemet.

       Komiteen vil vise til at det er store forskjeller på i hvilken grad kommunene mottar tilskudd til vannmiljø- og avløpstiltak. Denne variasjonen gjelder også de kommuner som er knyttet til Nordsjø-avtalen.

       Komiteen vil peke på at Nordsjø-avtalen er inngått på nasjonal basis, men at det blir enkeltkommuner på Øst- og Sørlandet som har oppgaven med bl.a. bygging av nødvendige renseanlegg (Nitrogenrensing). Tilskudd til slik investering ligger på fra 25 % til 35 %.

       Komiteen viser til at bevilgningen til disse formål i 1992 var på 438,4 mill. kroner, og senere er bevilgningen blitt redusert, og var for 1994 288 mill. kroner. Forslaget for 1995 er på samme beløp.

       Komiteen ber departementet vurdere muligheten for igjen å øke bevilgningen utover dagens nivå.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Høyre har merket seg at de øremerkede tilskudds andel i kroner har vist en stigende tendens. Disse medlemmer er skeptisk til en slik utvikling, og viser til at det først og fremst er kommuner med høyt inntektsnivå som har utnyttet denne type ordninger mest. Disse medlemmer mener en slik utvikling kan bidra til å skape større forskjeller i det kommunale tjenestetilbudet.

       Komiteens medlemmer fra Høyre konstaterer at Regjeringen ikke evner å redusere omfanget av de øremerkede tilskuddene slik den selv har sagt den ville. Disse medlemmer mener det er en klar negativ utvikling når de øremerkede tilskuddenes andel av de totale overføringer har økt fra 16,4 % i 1989 til stipulerte 26,2 % i 1994. Disse medlemmer vil peke på at dette på en direkte måte reduserer nærdemokratiet og det reelle innhold i det kommunale selvstyre. Disse medlemmer anmoder derfor Regjeringen om å redusere bruken av øremerkede tilskudd vesentlig. Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

       « Stortinget ber Regjeringen om å legge frem et forslag til vesentlig reduksjon av de øremerkede tilskuddene til kommuner og fylkeskommuner. »

       Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil be Regjeringa sjå nærmare på kva for kommunetyper, i forhold til størrelse og inntektsgrunnlag, som i sterkast grad gjer seg maksimal bruk av ulike øremerka tilskot. Dette for å unngå skeivfordeling over tid, samtidig som ein ser nærmare om ein annan innretning av eigenandelane kan slå betre ut.

       Denne medlemen vil reservere seg imot å innlemme lønstilskot for lærlingar i det ordinære inntektssystemet. Dette avdi det tidvis er underforbruk av slike tilskot, samtidig som Reform '94 sterkt nødvendiggjer ei sterkare satsing på lærlingetiltak. Denne medlemen gjer fylgjande framlegg:

       « Lønstilskotet til lærlingar vert oppretthalde som øremerka tilskot. »

       Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti har merket seg Regjeringens forslag om å innlemme lønnstilskudd til lærlinger i inntektssystemet. Dette medlem er skeptisk til innlemming av denne tilskuddsordningen i inntektssystemet. Behovet for lærlingeplasser er stort. Det kan være viktig fra statlig side å stimulere bedrifter til å ta inn flere lærlinger, bl.a. via tilskuddsordningen.

       Dette medlem viser til at deler av lærlingeordningen ble lagt inn i inntektssystemet allerede i 1994, og at overføringen også har sammenheng med Reform '94. På denne bakgrunn finner dette medlem likevel ikke å kunne gå imot at tilskuddet til lærlingeordningen legges inn i inntektssystemet.

VI. Inntektssystemet

       Komiteen viser til at i 1994 ble et forenklet inntektssystem tatt i bruk første gang, basert på St.meld. nr. 23 (1992-1993) og Innst.S.nr.156 (1992-1993).

       Komiteen har merket seg at det ikke er lagt opp til endringer i selve systemet for 1995. Komiteen tar for øvrig departementets framstilling av inntektssystemet i foreliggende proposisjon til etterretning.

       Komiteen sine medlemer frå Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristeleg Folkeparti er samd med Regjeringa i at ein meir stabil utvikling i forholdet mellom skatteinntekter og rammeoverføringar vil kunne gjere det lettare for kommunane på eit tidlegare tidspunkt i budsjettprosessen å lage sikrare anslag på omfanget av dei frie inntektene.

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Høyre, har ellers merket seg korreksjonene i inntektssystemet for 1995, og flertallet registrerer at det gis adgang for sykehusene til innkjøp av medisiner direkte fra grossist og produsent. Videre har flertallet merket seg at forskriften om anbud i lokal rutetransport m.v. trådte i kraft 15. april 1994. Flertallet har merket seg at Regjeringen i Revidert nasjonalbudsjett har foreslått innsparinger som følge av innføring av anbud i lokal rutetransport. Denne ordningen er ikke iverksatt i alle fylkene. Grunnen er at fylkeskommunene allerede har inngått langsiktige kontrakter med ruteselskapene i fylket.

       Komiteens medlemmer fra Høyre vil peke på at en innsparing på 10 % innenfor rutedriften alene vil bety reduserte kostnader på 700 mill. kroner. Disse medlemmer vil peke på at evnen til å redusere unødvendige kostnader vil være et viktig grunnlag for å opprettholde og videreføre en sunn økonomi i fylker og kommuner.

       Komiteen sine medlemer frå Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristeleg Folkeparti vil vise til at samferdselskomiteen i Innst.O.nr.82 (1990-1991) forutsatte at tilbod på rutetrafikk i fylkene skulle vere ei frivillig ordning.

       I stortingsdebatten framholdt saksordførar m.a. fylgjande som premiss når det gjaldt anbudsordninga:

       Desse medlemene ser framlegget om å trekke inn 140 mill. kroner frå rammetilskotet til fylkene som eit brot på Stortinget sine forutsetnader.

       Desse medlemene vil og peike på at forskriften om anbod i lokal rutetrafikk er ny, og at det derfor er svært dramatisk å gjere anbod i praksis obligatorisk mindre enn eitt år etter at forskriften trådde i kraft. Desse medlemene vil og etterlyse Regjeringas dokumentasjon på at det er realistisk å rekne med ei innsparing på 140 mill. kroner alt frå 1995.

       Desse medlemene har merka seg det store beløpet departementet reknar med at fylkeskommunane vil spara på bruk av anbod i lokal rutetransport. Ein del fylke har allereie inngått langsiktige avtalar med ruteselskap og kan ikkje rekna med å spara dei store beløpa i første omgang.

       Desse medlemene meiner derfor at moglege midlar som kan sparast inn ved at den lokale rutetransporten vert sett ut på anbod, ikkje vert trekte inn igjen i 1995.

       Komiteen sine medlemer frå Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti gjer fylgjande framlegg:

       « Inndraging av av midlar til rutetrafikk, stipulert av Regjeringa til ca 140 mill. kroner, fordelast over ein tidsperiode på 3 år, frå og med 1996. »

       Komiteen sine medlemer frå Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti går imot å endre innkjøpsordningen for medisiner. På denne bakgrunn går disse medlemmer inn for at overføringene til kommunesektoren må justeres i forhold til dette.

       Komiteen har merket seg at departementet nå starter arbeidet med å foreta en bred faglig gjennomgang av kriteriene i inntektssystemet.

       Komiteen mener at det er viktig med et kontinuerlig arbeid for å forbedre inntektssystemet.

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, tar redegjørelsen om inntektssystemet til etterretning. Flertallet tar også til etterretning at overgangsordningen for 1995 blir gjennomført med 20 % vekt på inntektssystemets vedtekter og kriterier og 80 % på nåværende inntektsfordeling.

       Flertallet er gjort kjent med at mange kommuner har innført egenandeler på kommunale tjenester for gruppen pensjonister med pensjon fra 0-2 G.

       Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, vil vise til at dette har skjedd på tross av Stortingets forutsetning om å skjerme denne gruppen. Dette flertall ser med bekymring på at denne ordningen har påført minstepensjonistene i mange kommuner store utgifter, og at kommunene praktiserer ordningen ulikt. Dette flertall vil derfor be departementet følge denne ordningen nøye.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet mener at denne brede faglige gjennomgangen må ha som mål å få fram et system som gir den enkelte kommune et stabilt inntektsgrunnlag basert på objektive kriterier. Særlige ordninger i inntektssystemet når det gjelder kommuner og deler av landet med spesielle forhold som f.eks. storbytillegg og Finnmark/Troms tillegg, bør trekkes ut av kriteriene og legges som egne tilskudd, slik det er gjort med Nord-Norge tilskuddet i dagens system. Disse medlemmer viser for øvrig til B.innst.S.nr.5 (1991-1992) og komiteens merknader i Innst.S.nr.156 (1992-1993) om inntektssystemets virkninger for kommunene og hvordan kommunene som har lavest samlet inntekt pr. innbygger fordeler seg.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti viser til hva en samlet kirke- og undervisningskomité sa i B.innst.S.nr.12 (1991-1992) når det gjaldt kostnadsnøkkelen for grunnskolen og åpenbare utilsiktede virkninger.

       Disse medlemmer vil peke på at kommuner som kom dårlig ut ved overgangen til nye grunnskolekriterier i inntektssystemet har fått tildelt midler fra skjønnsrammen. Fra 1994 er disse midlene overført til det utgiftsutjevnende tilskuddet for kommunene og lagt til basis for overgangsordningen.

       Disse medlemmer viser i den forbindelse til kommunalkomiteens innstilling til Dok.nr.8:41 (1993-1994), der disse medlemmer foreslår å opprettholde et tilskudd til de ovennevnte kommuner som et øremerket tilskudd. Det øremerkede tilskuddet foreslås beholdt inntil den bebudede faglige gjennomgangen av inntektssystemet er gjennomført.

       Disse medlemmer viser for øvrig til forslag ved behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett for 1994 om å bevilge ytterligere 20 mill. kroner i øremerket tilskudd til totalt 72 kommuner som kom spesielt dårlig ut ved omleggingen av kriteriene i inntektssystemet.

       Disse medlemmer viser også til merknadene i Innst.S.nr.224 (1992-1993) fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti når det gjelder Namdalskommunene. Disse bør komme inn under de samme reglene for rammeoverføringer gjennom inntektssystemet som kommunene i Nordland.

       Disse medlemmer foreslår følgende:

       « De regler som gjelder for rammeoverføring gjennom inntektssystemet som i dag gjelder for kommunene i Nordland, gjøres tilsvarende gjeldende for Namdalskommunene. »

       Når det gjelder kriteriene i inntektssystemet for fylkeskommunene, ber disse medlemmer om at departementet spesielt vurderer kriteriene knyttet til fylkesveier slik at disse gjenspeiler den totale lengde fylkesvei som hver fylkeskommune har å vedlikeholde.

       Disse medlemmer ber om at departementet på egnet måte informerer komiteen om hvilke prinsipper som legges til grunn i forbindelse med den bebudede brede faglige gjennomgangen av inntektssystemet. Disse medlemmer vil også anmode om å få seg forelagt en fremdriftsplan for dette arbeidet.

       Når det gjelder egenfinansieringsandelene i inntektssystemet, viser disse medlemmer til departementets grundige redegjørelse i St.prp. nr. 1 (1993-1994). Her sies det at det ikke er en utilsiktet og uheldig virkning i fordelingen av tilskudd som har vært de siste årene med stigende egenfinansieringsandel, men en naturlig følge av systemet. Disse medlemmer vil be departementet komme tilbake med en nærmere drøfting og konkretisering av forskjellen ved å la egenfinansieringsandelen holdes konstant fra år til år i forhold til å øke den slik som praksis har vært de senere år.

       Disse medlemmer vil understreke fylkesmannens rolle på kontroll- og veiledningssiden, dvs. å føre tilsyn med kommunene.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet ber departementet vurdere å overføre mer av de forvaltningsmessige oppgavene til fylkeskommunene, slik som f.eks. miljøvernforvaltningen, jf. det omtalte forsøket i Akershus. I tillegg vil disse medlemmer understreke Kommunal- og arbeidsdepartementets samordningsansvar overfor kommunesektoren og viktigheten av et godt tillitsforhold mellom stat og kommuner/fylker.

       Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti vil peke på at oversiktene over utviklingen i kommunesektorens økonomi, gir uttrykk for gjennomsnittsbetraktninger. Utviklingen i enkeltkommuner og det enkelte fylke kommer lite fram. Økt realvekst i kommunesektoren som sådan, vil derfor for enkelte kommuner og fylker kunne bety nedgang i inntekter. Dette medlem mener det er viktig at inntektssystemet også ivaretar disse kommuner og fylker, slik at tilbudet til befolkningen kan opprettholdes.

       Dette medlem vil peke på at enkelte kommuner og fylkeskommuner har samlede inntekter pr. innbygger som ligger langt under gjennomsnittet. Disse har store vansker med å gi sin befolkning et like godt tilbud av tjenester som andre. Dette er forhold det bør sees nærmere på ved justeringer i inntektssystemet.

3. Forslag fra mindretall

Forslag fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti:

Forslag 1

       De regler for rammeoverføringer gjennom inntektssystemet som i dag gjelder for kommunene i Nordland, gjøres tilsvarende gjeldende for Namdalskommunene.

Forslag fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti:

Forslag 2

       Veksten i kommunesektorens frie inntekter (skatt og ramme) for 1995 økes fra ¼ % til 1 ½ %.

Forslag 3

       Inndraging av midlar til rutetrafikk, stipulert av Regjeringa til ca 140 mill. kr., fordelast over ein tidsperiode på 3 år, frå og med 1996.

Forslag fra Høyre:

Forslag 4

       I inntektsåret 1995 skal:

Forslag 5

       Stortinget ber Regjeringen om å legge frem et forslag til vesentlig reduksjon av de øremerkede tilskuddene til kommuner og fylkeskommuner.

Forslag 6

       Stortinget ber Regjeringen legge frem forslag om en mer rettferdig utgiftsutjevningsnøkkel der man i større grad bygger på rene objektive kriterier. Regjeringen bes gjennom dette legge forholdene til rette for å redusere forskjellene mellom de enkelte kommunene mht. det totalt disponible beløp pr. innbygger jf. figurene 3.5 og 3.6, proposisjonens sidene 15 og 16.

Forslag fra Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti:

Forslag 7

       Stortinget gjev Kommunal- og arbeidsdepartementet fullmakt til å fordele etter skjønn 2.650.000.000 kroner av inntektene til Skattefordelingsfondet for 1995 som tilskot til kommune- og fylkeskommunebudsjettene for budsjetterminen 1995.

Forslag fra Sosialistisk Venstreparti:

Forslag 8

       Lønstilskotet til lærlingar vert oppretthalde som øremerkt tilskot.

4. Komiteens tilrådning

Komiteen har ellers ingen merknader, viser til proposisjonen og rår Stortinget til å gjøre slikt

       Stortinget gir Kommunal- og arbeidsdepartementet fullmakt til å fordele etter skjønn 2.350.000.000 kroner av inntektene til Skattefordelingsfondet for 1995 som tilskudd til kommune- og fylkeskommunebudsjettene for budsjetterminen 1995.

       Det henstilles til Regjeringen om å utvide det nyopprettede beregningsutvalg med to representanter, en fra kommunene og en fra fylkeskommunene etter forslag fra Kommunenes Sentralforbund.