1. Sammendrag
Bakgrunnen for søkelyset på disse spørsmål er at en britisk forretningsdrivende ble dømt for mottatte bestikkelser fra bl.a. Raufoss A/S for kontrakter inngått mens vedkommende (Gordon Foxley) arbeidet på innkjøpssiden i det britiske forsvarsdepartement. I dommen fremgår det at Foxley mottok poersonlig « provisjon » for ialt tre identifiserbare kontrakter med Raufoss A/S.
Foxley og hans selskaper ble engasjert som representant for Raufoss A/S i 1985, mens forbindelsen med den tidligere representant for Raufoss A/S i UK, Mr Arthur J Smith, opphørte suksessivt etter å ha vart fra 1976. Blant de opplysninger som fremkom var at Foxley ba om sin betaling for tjenestene innsatt på banker i andre land og departementet ble derfor anmodet om en oversikt over hvilke utenlandske representanter som fikk betaling til banker i andre land.
Til dette uttaler Raufoss A/S 21. mars 1994, gjengitt i Næringsdepartementets brev av 27. april 1994:
| « a) |
Følgende sammendrag viser hvilke representasjonsområder der betaling for markedsførings- og teknisk assistanse skjer til banker utenfor det land representasjon gjelder.
|
|
Representasjons- |
Betaling for assistanse |
|
område |
til banker i følgende land |
|
Australia |
Norge, UK, Sveits |
| b) |
RA kjenner ikke til begrunnelsene for at betaling skjer til banker utenfor det området representasjonen gjelder, men i mange bransjer er det ofte vanlig at selskaper benytter banktjenester utenfor sitt eget land, og dette har RA akseptert for sine agenter og representanter. » |
Næringsdepartementet kommenterer dette slik:
|
« Nærings- og energidepartementet vil til pkt. c) vise til at man har hatt en konkret merknad knyttet til Foxley-saken. Dette er ellers forhold som vedrører avtaler og betalingsvilkår knyttet til markedsføring, som ledd i RAs forretningsmessige virksomhet. Aksjonærene vil vanligvis ikke ha kjennskap til slike avtaleforhold, de har ikke rett til innsyn i dem, og kan derfor heller ikke vurdere dem konkret. Det er bedriftsforsamlingen som skal føre tilsyn med styrets og administrerende direktørs forvaltning av selskapet, jf. aksjelovens § 8-20 annet ledd første punktum. |
|
Som det fremgår av uttalelsen 9. februar 1994 fra RAs styre, har styret forvisset seg om at det ikke finnes noen andre avtaler innen Raufoss som har lignende provisjonsberegninger som Foxley-avtalen. » |
For å klargjøre omfanget av kontakten med Foxley og hans selskaper Interep og Confrere, ble departementet anmodet om ytterligere opplysninger.
Norsk Forsvarsteknologi A/S uttaler 21. mars 1994 om spørsmål 4 og 5:
| « 1. |
Norsk Forsvarsteknologi AS har ikke hatt avtaler med Mr Foxley eller de nevnte selskaper. |
| 2. |
NFT-ansatte har sporadisk truffet Mr Foxley i forbindelse med markedsføring mot det britiske markedet uten at dette har resultert i noen avtaler. Senest kjente møte var høsten 1988. » |
Raufoss A/S uttaler 21. mars 1994:
|
« RA hadde avtale med Foxleys selskap « Confrere ». Avtalen ble inngått i 1987 og omfatter konsulentarbeid innen markedsføring, demonstrasjoner og leverandørsamarbeid i UK. » |
For å kunne vurdere hvorledes Raufoss A/S hadde trukket lærdom fra korrupsjonsdommen, ble det anmodet om nye opplysninger om hvilke virkninger på kontrollrutiner saken hadde og hvilke konsekvenser det medførte for de berørte personer som hadde ansvaret for kontakten med Foxley på det relevante tidspunkt.
Til dette uttaler Raufoss A/S 21. mars 1994, gjengitt i Næringsdepartementets brev av 27. april 1994:
|
« Rutiner for inngåelse av agentavtaler er endret, og ny instruks gjelder fra 1.3.94. De to ansatte som var sterkest engasjert i markedsføringen i UK sammen med Foxley i denne perioden ble begge pensjonert for et par år siden. » |
På spørsmål om fremleggelse av en oversikt over tidligere ansatte i forsvaret eller forsvarsdepartement blant andre av de ialt 18 utenlandske representanter for Raufoss, uttalte selskapet 21. mars 1994:
|
« Vi kjenner ikke i detalj alle våre representanters tidligere yrkeskarriere, men flere av disse har tidligere vært ansatt i den offentlige administrasjon og/eller som offiserer. » |
Denne opplysning gjorde spørsmålet om karantenebestemmelser for personer som forlater viktige innkjøpsposisjoner i det offentlige til fordel for agentrepresentasjon for utenlandske selskaper med « gammel » arbeidsplass som hovedkunde relevant. Spørsmål om karanteneregler i utlandet og Norge ble besvart av Forsvarsdepartementet 12. april 1994:
|
« Forsvarsdepartementet sitter ikke inne med oversikt over hvilke karanteneregler som er normale når personer ansatt i forsvaret eller et forsvarsdepartement i et NATO-land skifter arbeid og går over til det sivile arbeidsliv. |
|
Når det gjelder norske regler, kan det opplyses at ansatte i Forsvaret (sivile og militære) ikke er underlagt spesielle karanteneregler ved overgang til det sivile arbeidsliv. For ansatte i Forsvaret gjelder de generelle regler som omfatter enhver som har avsluttet et offentlig tjenesteforhold og går over til det sivile arbeidsliv: I denne forbindelse skal dog på generelt grunnlag nevnes bestemmelsen i Straffelovens § 294 nr. 2. |
|
Det skal imidlertid bemerkes at det i en tilsettingskontrakt kan avtales karanteneregler eller såkalte konkurranseklausuler etter avsluttet tjeneste. En slik klausul må imidlertid sees i lys av Avtaleloven § 38 og de begrensninger som der gjøres gjeldende. |
|
For ansatte i Forsvarsdepartementet gjelder de samme regler som for Forsvaret og sentraladministrasjonen forøvrig. » |
Dette reiste spørsmålet om det eksisterte en kultur eller kutyme med inngåelse av representasjonsavtaler med personer like etter at de forlot sin posisjon i forvaltningen og det ble spurt om departementet kjente andre eksempler enn den med Foxley. I brev av 12. april 1994 fra Næringsdepartementet er inntatt følgende uttalelse fra Forsvarsdepartementet:
|
« Vi er ikke kjent med andre eksempler på at noen norsk forsvarsbedrift har inngått representasjonsavtaler med offentlig ansatt personell umiddelbart etter at disse har fratrådt sin stilling i den offentlige forvaltning eller i en tid noe senere. Vi kjenner imidlertid til eksempler på at slikt personell i nær tid etter sin fratreden har inngått representasjonsavtaler med utenlandske forsvarsbedrifter etablert i Norge eller deres agenter i Norge. Det er utstrakt bruk av representanter og agenter innen bransjen og det kan derfor ikke utelukkes at også andre norske forsvarsbedrifter enn Raufoss benytter seg av tidligere offentlig ansatt personell som representanter i utlandet. Imidlertid er det ingen grunn til at Forsvarsdepartementet skulle ha kjennskap til eventuelle slike avtaler ettersom de aktuelle bedriftene er etablert som aksjeselskaper som ikke på noen måte kontrolleres av Forsvaret, men som er å oppfatte som leverandører til Forsvaret på lik linje med tilsvarende utenlandske bedrifter. » |
I samme brev opplyses også:
|
« Nærings- og energidepartementet kan opplyse at det ikke er uvanlig at offentlig ansatt personell tar ansettelse i norske forsvarsbedrifter, så som ved Raufoss A/S og Norsk Forsvarsteknologi A/S. » |
Da det etterhvert fremkom opplysninger om en europeisk praksis hvor det var vanlig at folk som sluttet i et forsvarsdepartements innkjøpsavdeling eller fra forsvarets tilsvarende avdeling kort tid etter ble engasjert som representanter for produsenter av forsvarsmateriell ble følgende avgjørende spørsmål stillet: « dersom det er etablert europeisk praksis at personer med viktige stillinger på innkjøpssiden i et forsvarsdepartement kan slutte, for deretter like etter å inngå representasjonsavtaler for produsenter av forsvarsmateriell med sin tidligere arbeidsgiver, forsvarsdepartementet eller forsvaret, som kanskje eneste kunde, hvilke initiativ vil da regjeringen treffe for å få endret en slik såkalt europeisk praksis? »
Raufoss kommenterte spørsmålet slik i brev av 21. mars 1994:
|
« Europeisk praksis innen internasjonal markedsføring av forsvarsmateriell er som for andre bransjer en kombinasjon av de ovennevnte markedsføringsmetoder. En gjennomgående forutsetning er naturligvis at markedsføringen må gjennomføres av kvalifisert og erfarent personell innen sin bransje, og det er derfor naturlig at tidligere ansatte i forsvarsdepartementer og i forsvaret kan gi industrien verdifull assistanse innen markedsføring av forsvarsmateriell. » |
Forsvarsdepartementet uttaler 12. april 1994:
|
Som nevnt under spørsmål 10 er det utstrakt bruk av representanter og agenter i forsvarsindustrien, ikke bare i Europa, men også globalt. I Norge finner en flere firmaer som representerer utenlandsk forsvarsindustri. Enkelte av disse firmaer/representasjonskontor har ansatt eller knyttet til seg tidligere ansatte i Forsvaret. De utenlandske forsvarsbedriftene har tilsvarende etableringer i andre europeiske land. Firmaenes praksis i Norge må nok sees på som et speilbilde av den normale og globale praksis som har utviklet seg. |
|
Når det gjelder norsk forsvarsindustri antar vi at de, som nevnt i spørsmål 10, benytter seg, på tilsvarende måte, av agenter/representanter med lokal kunnskap i enkelte marked. » |
Næringsdepartementet uttaler i brev av 27. april 1994:
|
« Nærings- og energidepartementet viser til at det så langt vi kjenner til, ikke er innført karensregler for ansatte i norsk offentlig forvaltning. Innføring av karensregler vil være et tiltak som eventuelt må løses gjennom forhandlinger med arbeidstakerorganisasjonene. |
|
Prinsipielt kan vi ikke se at det er noen grunn til å begrense et slikt tiltak til ansatte tilknyttet Forsvarsdepartementet eller Forsvaret. Flere andre etater som foretar store innkjøp vil stå i samme stilling. Videre vil tilgang til sensitive opplysninger, for eksempel innenfor oljevirksomhet og økonomiforvaltning, kunne gjøre spørsmålet aktuelt for andre etater. |
|
Nærings- og energidepartementet vil også vise til at det for tiden i OECD-sammenheng pågår et arbeide, der en Ad hoc-gruppe vedrørende ulovlige betalinger arbeider med forslag til en OECD-anbefaling (OECD Recommendation on Bribery in International Business Transactions). For å bekjempe bestikkelser anbefales en rekke tiltak, blant andre at skattemessig fradrag avskjæres. Norske myndigheter vil legge vekt på en aktiv deltakelse i dette arbeidet. Man vil her kunne komme fram til anbefalte retningslinjer og forslag til tiltak innen et problemområde for internasjonalt handelssamkvem, som de forhold komiteen har tatt opp er en del av. » |
Etter Foxley-saken har Raufoss A/S gått inn i sakskomplekset og gjennomført diverse tiltak basert på en stor grad av selvkritikk. I et notat til Næringsdepartementet av 24. november 1993 uttaler adm. dir Gravdahl i Raufoss A/S bl.a.:
|
« Foxley-saken er spesiell, og viser at det må utvises større aktsomhet ved inngåelse av representasjonsavtaler med offentlig ansatt personell umiddelbart etter at disse har fratrådt sin stilling i den offentlige forvaltning. » |
Dette er også fulgt opp av Næringsministeren som i brev av 3. februar 1994 til komiteen om dette uttaler bl.a.:
|
« Nærings- og energidepartementet slutter seg til de vurderinger som adm. direktør Gravdahl har gitt når det gjelder behovet for større aktsomhet ved inngåelse av slike representasjonsavtaler som det her er tale om. Det forhold at betaling for tjenestene i dette tilfellet skulle skje til et selskap i et annet land enn der representantvirksomheten foregikk, burde tilsagt særlig aktsomhet hos RAs ledelse. |
|
Departementet forutsetter at styret ved RA foretar en nøye gjennomgang av saken, og i den forbindelse innskjerper og eventuelt presiserer de etiske og juridiske regler som må gjelde i slike forretningsforhold. |
|
Departementet vil ta initiativet til et møte med styrets formann, for å bli orientert om på hvilken måte styret vil følge opp saken, og samtidig gi uttrykk for departementets prinsipielle syn, jf. det som er uttalt nedenfor. |
|
Nærings- og energidepartementet vil på helt generelt grunnlag understreke hvor viktig det er at norske industribedrifter i sin eksportvirksomhet er oppmerksom på og overholder både norske og andre lands lovbestemmelser, og allment aksepterte etiske regler. Bedriftene må være oppmerksom på at lovbestemmelser og praksis kan være forskjellig fra land til land. » |
I brev av 8. februar 1994 fra bedriften til Oslo Børs med flere heter det bl.a.:
|
« Styret har forsikret seg om at Raufoss A/S ikke har det som forretningspraksis å utbetale ulovlige provisjoner. Styret må dog medgi at det kan reises spørsmål ved deler av den avtale som ble inngått med Foxley, hvor en startprovisjon og løpende provisjon ble beregnet ut ifra leveranser som skjedde mens Foxley ikke hadde anledning til å ta imot provisjon. |
|
Styret mener at denne avtalens uheldige deler skyldes uaktsomhet og mangelfull oppfølging fra RAs side i denne saken og har derfor strammet inn instruksene om slike avtaler, for å hindre lignende forhold i fremtiden. |
|
Styret har forvisset seg om at det ikke finnes noen andre avtaler innen Raufoss som har lignende provisjonsberegninger som Foxley-avtalen. |
|
Styret er videre opptatt av at Raufoss A/S tilkjennegir sin etiske arbeidsform ved at de etiske normer blir nedtegnet og gjort kjent for medarbeiderne, så vel som kunder og leverandører. » |
2. Komiteens merknader
Komiteens flertall, medlemmene fra Senterpartiet, Edvard Grimstad og Marit Tingelstad, Høyre, lederen og Jan P Syse, Sosialistisk Venstreparti, Kjellbjørg Lunde, Kristelig Folkeparti, Dag Jostein Fjærvoll, og Fremskrittspartiet, Carl I Hagen, viser til at Foxley ble dømt til 4 års fengsel for korrupsjon for bl.a. forbindelsen med Raufoss A/S som medførte utbetaling av agentprovisjon for ordrer fra det britiske forsvaret mens Foxley fremdeles var ansatt i det britiske forsvarsdepartementet. Flertallet noterer med tilfredshet at styret og administrasjon i Raufoss A/S har tatt selvkritikk og iverksatt tiltak for å hindre gjentagelser.
Flertallet viser i denne forbindelse til uttalelser fra RA's adm. dir. i notat til Næringsdepartementet av 24. november 1993 og Næringsdepartementets synspunkter i brev av 3. februar 1993, samt bedriftens brev til Oslo Børs av 8. februar 1994.
Flertallet konstaterer at de ubehageligheter Foxley-saken har medført, således allerede har resultert i større aktsomhet og bedre oppfølging ved fremtidig våpeneksport fra Raufoss A/S og antar at saken øker aktsomheten også hos andre norske våpeneksportører.
Flertallet konstaterer at Raufoss A/S er boikottet av det britiske forsvarsdepartementet og norske myndigheter bør derfor søke å arbeide for opphevelse av denne boikott og bistå Raufoss A/S i denne situasjon under henvisning til at tiltak er iverksatt som kan hindre gjentagelser.
Mindretallet, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sigvald Oppebøen Hansen, Dagny G Hovig, Tom Thoresen og Rita Tveiten, viser til at pressemeldinger om en rettssak i Storbritannia hvor Raufoss A/S var dratt inn, var bakgrunnen for at komiteen valgte å ta opp spørsmålet om etiske retningslinjer i forbindelse med våpeneksport.
Disse medlemmer vil understreke at det ikke tilligger Stortinget å kontrollere virksomheten i Raufoss A/S, dets styre eller forretningsdrift. Disse medlemmer vil også understreke at bedriften Raufoss A/S ikke er anklaget for noen ulovlig virksomhet.
Etter disse medlemmers mening må komiteens kontroll gjelde eventuelle generelle retningslinjer i slike saker, og departementets rolle i denne sammenheng. De enkelte bedrifters praktiske forretningsdrift er bedriftens egne styringsorganers ansvar.
Komiteen konstaterer at det innen såkalt europeisk praksis kan ligge til rette for uakseptable avtaler og kommisjoner. Løfte om fremtidige stillinger og fremtidig betaling til personell på innkjøpssiden som forhandler kontrakter i hundre millioners- og milliardklassen er vanskelig å avdekke når det er « vanlig » at personell i forsvarsdepartement og forsvaret går over i stillinger som salgsrepresentanter for tidligere leverandører av forsvarsmateriell.
Komiteen viser til opplysningen om at Forsvarsdepartementet kjenner til eksempler på at offentlig ansatt personell i nær tid etter sin fratreden har inngått representasjonsavtaler med utenlandske forsvarsbedrifter etablert i Norge eller deres agenter i Norge. Dette forhold er imidlertid behandlet i Bestemmelser vedrørende anskaffelser til Forsvaret hvor pkt. 1.402 C lyder: « Anskaffelser skal skje uten favorisering av noen bestemt leverandør eller enkeltperson. Særlig aktsomhet skal vises overfor leverandør som har ansatt personell som i den senere tid har vært tilsatt i Forsvaret. »
Komiteen viser til at Forsvarsdepartementet har satt i gang undersøkelser omkring disse forhold, men mener det bør være grunn til å anta også på bakgrunn av denne bestemmelse at favorisering ikke har vært noe problem i Norge. Komiteen finner imidlertid på bakgrunn av disse undersøkelser at det også vurderes hvorvidt det bør etableres nærmere norske karantenebestemmelser.
Komiteen vil også anmode Regjeringen om å vie disse forhold oppmerksomhet i sitt internasjonale arbeid og særlig overfor allierte lands myndigheter. Det bør vurderes om det bør tas initiativ for å oppnå ensartede regler om karantenebestemmelser for nøkkelpersonell på innkjøpssiden i forsvardepartementene og forsvaret, samt kontrollrutiner som kan avdekke og forebygge korrupsjon.
Komiteen deler imidlertid også Næringsdepartementets syn om at problematikken med forsvarlige etiske forretningsmessige retningslinjer ved inngåelse av store offentlige kontrakter ikke kan begrenses til handel med forsvarsmateriell, men er relevante også på andre områder. I denne sammenheng er det arbeid som etter departementets opplysning nå utføres i en Ad hoc-gruppe innen OECD med sikte på et forslag om en OECD-anbefaling (OECD Recommendation on Bribery in International Business Transactions) av stor betydning.
Komiteen forutsetter således at Regjeringen er våken for tiltak på dette området og komiteen vil anmode Regjeringen om å vurdere fastsettelse av allmenne forretningsmessige etiske retningslinjer for statlige etater, departementer, direktorater som inngår større kontrakter, slik f.eks. styret i Raufoss A/S nå nedtegner etiske normer og gjør disse kjent for medarbeiderne, såvel som kunder og leverandører. Når staten utøver et aktivt eierskap i selskaper hvor staten er eneeier eller betydelig aksjonær bør det også legges vekt på disse forhold. Dette kan bl.a. skje i forbindelse med utvelgelse av styremedlemmer og medlemmer til bedriftsforsamlinger.
Komiteens flertall, alle unntatt Sosialistisk Venstreparti, vil gi sin fulle støtte til den holdning Næringsdepartementet også har gitt uttrykk for ved å følge opp lærdommen fra bl.a. Foxley-saken, men vil også understreke at norske bedrifter ikke må gis noe handicap i normale konkurranse- og forretningsforhold i de enkelte markeder.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at staten, ved Regjeringen, gjennom Foxley-skandalen er involvert i en korrupsjonssak i forbindelse med våpensalg til utlandet. Dette medlem viser i den forbindelse til at alt våpensalg til utlandet krever godkjennelse i form av en eksportlisens og til at representanten Paul Chaffey tok opp denne godkjenningsordningen i Dok.nr.8:24 (1991-1992). I dette private forslaget gikk Chaffey, på vegne av Sosialistisk Venstreparti, inn for å stramme inn på muligheten til å eksportere våpen, ved at det eksplisitt skulle være forbudt å eksportere militært materiell fra Norge til land som har udemokratiske styresett og land som bryter grunnleggende menneskerettigheter.
Dette medlem viser til at en slik eksportbegrensning ikke utelukker eksport til land hvor korrupsjon er mer utbredt enn i Norge, og til at det derfor vil kunne forekomme situasjoner hvor korrupsjon forventes for å realisere norsk våpeneksport. Dette medlem understreker i den forbindelse at norsk våpeneksport de facto involverer Regjeringen, ved at Utenriksdepartementet må utstede eksportlisens, og oftest også staten, ved at de største våpenprodusenter i Norge er helt eller delvis statseide. Dette medlem går på denne bakgrunn imot at norske bedrifter skal tillates å benytte virkemidler som strider med norsk lov og norske normer generelt, og spesielt ved våpeneksport, hvor også norske myndigheter er involvert.
Dette medlem viser i den forbindelse til brev av 2. mars 1994 fra finansminister Sigbjørn Johnsen til representanten Eilef A Meland. I brevet, som er svar på spørsmål om skattefradrag for utgifter til smøring i utlandet, skriver finansministeren bl.a.:
|
« Jeg anser det likevel lite tilfredsstillende at spørsmålet om fradragsrett for irregulære forretningsutgifter etter norsk skatterett skal avhenge av hvorvidt slike betalinger i et annet land er på den riktige siden av grensen for det lovlige der, eller kan antas å være vanlig eller alminnelig akseptert i vedkommende land. Fradragsrett etter norsk skattelovgivning bør på dette området heller hvile på normer og standarder for akseptabel forretningsdrift i Norge, jf. også den omtalte anbefaling i utkastet til OECD-rapport. |
|
På denne bakgrunn vil Finansdepartementet vurdere hvilke lovtiltak som må til for å avskjære for irregulære utgifter som ikke tilfredsstiller en norsk etisk standard, uansett om utgiftene er akseptert i mottakerlandet eller ikke. » |
Dette medlem deler denne vurdering, og mener at de samme holdninger og vurderinger må gjøres gjeldende også uavhengig av selve skattespørsmålet.
Dette medlem viser til at den såkalte Foxley-skandalen i stor grad også dreier seg om bruk av agenter eller mellommenn ved inngåelse av kontrakter. Dette medlem viser til at kjøpere av militært materiell forutsettes å være væpnede styrker i godkjente land. Dette medlem mener det må forutsettes at disse kjøpere har et slikt kompetansenivå og er av en slik størrelse at det ikke er noe reelt behov for mellommenn. Dette medlem minner om at slike handler reelt sett er handler mellom land og mener det ikke er riktig at Norge skal betale frittstående enkeltpersoner for å utføre unødige tjenester i forbindelse med våpeneksport.
Dette medlem mener derfor det må være en premiss for norsk våpeneksport at den foretas på en etisk og skattemessig forsvarlig måte og kun mellom de parter som er direkte involvert: produsenten, den norske regjering og kjøperlandets militære eller politiske myndigheter.
