7. Forsvarsdepartementet
7.1 Norsk-tysk samarbeid om anskaffelse av ubåter
Norge og Tyskland inngikk i 1983 en samarbeidsavtale om gjennomføring av to undervannsbåtprosjekter, henholdsvis ULA-klassen for Norge og 211-klassen for Tyskland.
Samarbeidet skulle gi fordeler for begge nasjoner ved at antall produserte enheter ble større og ved felles bruk av systemer, slik at enhetskostnadene for oppdatering og vedlikehold ble mindre.
Sjøforsvarets Forsyningskommando (SFK) har inngått en rekke kontrakter i forbindelse med det norske ubåtprosjektet. Det er inngått fem hovedkontrakter for de største delene av prosjektet - Prosjekt 6071 - nye ubåter (ULA).
I brev av 15. oktober 1991 til Stortingets forsvarskomité uttalte forsvarsministeren bl.a. at prosjektet har hatt flere tekniske problemer. Det ble samtidig opplyst at deler av prosjektet var blitt til dels kraftig forsinket, og vesentlig dyrere enn opprinnelig budsjettert.
I samarbeidsavtalen av 1983 mellom Tyskland og Norge, ble det bestemt at kostnadene for utvikling av kommando- og våpenkontrollsystemet skal bæres av Norge inntil Tyskland anskaffer sine ubåter. Tysk anskaffelse av ubåter er i avtalen gjort avhengig av at det tyske parlament godkjenner prosjektet. Da parlamentarisk godkjennelse av det tyske ubåtprosjektet ikke foreligger, har det ikke vært mulig å få Tyskland til å betale sin del av de påløpne utviklingskostnader for det norskutviklede kommando- og våpenkontrollsystemet. Beløpet som er forskuttert av norske myndigheter utgjør i dag ca 225 mill. kroner.
I brev til departementet uttalte Riksrevisjonen at det er prinsipielt uheldig at avtalen om refusjon av påløpne utviklingskostnader til Norge var betinget av en parlamentarisk godkjennelse av et byggeprogram i et annet land. Det synes å påhvile Norge en ikke ubetydelig risiko for at den tyske andel til slutt bæres av Norge. Departementet har i svarbrev sagt seg enig med Riksrevisjonens oppfatning vedrørende dette.
Når det gjelder status for samarbeidet, uttaler departementet i svarbrev på Riksrevisjonens henvendelse at departementet har tatt konsekvensen av usikkerheten om fremdriften i det tyske ubåtprosjektet. I september 1992 ble Stortingets forsvarskomité orientert om at departementet har fattet beslutning om å vente med å sette i gang nødvendig videreutvikling av KVKS ved NFT til Tyskland har fattet en beslutning om fremtidig ubåtanskaffelse. Ved å avvente en tysk beslutning unngår Norge å forskuttere ytterligere midler. Departementet har holdt Stortingets forsvarskomité løpende orientert om sakens utvikling.
Tyske myndigheter bekreftet i januar 1993 at det tyske ubåtprogrammet nå er tatt inn i det tyske forsvarets langtidsplaner.
Når det gjelder prosjektets økonomiske omfang og konsekvenser, er det opplyst at prosjektets opprinnelige planbeløp i 1983 var 6,1 mrd. 1991-kroner. Ved utgangen av 1991 var rammen justert til 6,5 mrd. kroner. Denne økningen har vært nødvendig som følge av økte kostnader pga. av at enkelte delsystemer ble dyrere enn budsjettert i 1982, devaluering av den norske kronen og kursendring i tyske mark.
Ifølge svarbrevet av 24. mai 1993 fra departementet beløper nå de totale merkostnader seg til 1.136,1 mill. kroner.
Basert på departementets redegjørelser har Riksrevisjonen konstatert at det norske undervannsbåtprosjektet (ULA-klasse ubåter) blir betraktelig dyrere enn opprinnelig antatt. Dessuten foreligger det en ikke ubetydelig risiko for at størstedelen av utviklingskostnadene vedrørende den tyske andel av kommando- og våpenkontrollsystemet (KVKS) må bæres av Norge.
Forsvarsdepartementet har i svaret på antegnelsen vist til at Riksrevisjonens beskrivelse av prosjektets utvikling er dekkende. Det opplyses også at grunnen til at prosjektets ramme er økt betydelig mindre enn påløpte merkostnader er at det i den opprinnelige rammen på 6,1 mrd. kroner var innkalkulert en betydelig usikkerhet fordi store delsystemer var på utviklingsstadiet.
Riksrevisjonen har etter dette uttalt at de forventede merkostnadene forbundet med kommando- og våpenkontrollsystemet (KVKS) er usikre, da omfanget av endringene og fordeling av kostnadene mellom Norge og Tyskland ikke er klarlagt.
Norge har hittil forskuttert 226 mill. kroner som utgjør tysk andel av utviklingskostnader for KVKS. Merkostnadene på prosjektet kan således bli betydelige.
Riksrevisjonen foreslår:
« Til observasjon. »
Komiteens merknader
Komiteen har merket seg at det i 1983 ble inngått et samarbeid mellom Vest-Tyskland og Norge om kjøp av ubåter, om gjenkjøp av visse typer utstyr og fordeling av utviklingskostnader.
Komiteen har merket seg at et viktig poeng for Vest-Tysklands andel av kjøp og del av utviklingskostnadene er at avtalen skulle godkjennes av den tyske Forbundsdag. Komiteen har merket seg at dette ennå ikke er skjedd. Avtalen ble inngått i 1983 og pr dato er ca 226 mill. kroner forskuttert av Norge. Det endelige beløp kan bli betydelig høyere.
Komiteen er kjent med St.prp. nr. 26 (1993-1994) « Forskuttering av finansiering av tysk andel av videreutvikling av kommando- og våpenkontrollsystem for ubåter ». Denne saken er under behandling i Stortinget og det er forsvarskomiteen som forbereder stortingsbehandlingen.
Komiteen vil i likhet med Riksrevisjonen uttale det meget uheldige i at man ved kontraktsinngåelsen i 1983 tok med en bestemmelse om en fremtidig godkjennelse som man ikke visste og fortsatt ikke vet utgangen på. På norsk side bandt man seg til kontrakten, kjøpte ubåter og startet utviklingen av systemene, mens det fortsatt ikke forelå noe bindende tilsagn fra tysk side. Komiteen vil sterkt kritisere en slik form for kontraktsinngåelse og slutter seg til Riksrevisjonens desisjon: « Til observasjon ».
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at Sosialistisk Venstreparti i utgangspunktet mente avtalen var meget uheldig for Norge og at Sosialistisk Venstreparti derfor gikk imot kjøpet av ubåtene.
Komiteen har mottatt følgende brev fra forsvarskomiteen:
| « Komiteen behandlet saken på møte 13. april 1994 og avga slik uttalelse: |
| « Angående punkt 7.1 - norsk-tysk samarbeid om anskaffelse av ubåter - vises det til St.prp. nr. 26 og Innst.S.nr.110 (1993-1994) som behandles i Stortinget i morgen. I disse dokumenter angis beløpet som er forskuttert av Norge til 330 mill. 1993-kroner fram til 1. april 1991, mens det i utkastet fra Kontroll- og Konstitusjonskomiteen uttales at beløpet utgjør ca 225 mill. kroner pr i dag. Dette kan virke misvisende uten nærmere forklaring eller presisering. Komiteen viser ellers til sine respektive fraksjoners merknader i refererte innstilling. |
| Når det gjelder de øvrige punkter i utkastet til innstilling slutter komiteen seg til sine respektive fraksjoners merknader i utkastet. » » |
Komiteen viser til forsvarskomiteens merknad og slutter seg til dette.
7.2 Prosjekt FRØY - Hærens sperrestillinger
Prosjektet FRØY startet i 1977 i form av en forsvarsstudie for Forsvaret av Troms. Studien konkluderte med en anbefaling om utbygging av permanente stillinger i Skibotn-Oteren-Øvregård i Indre Troms. Kostnadsoverslaget var 50 mill. kroner fordelt med 5 mill. kroner over 10 år. Grunnlaget for kostnadsoverslaget er gitt i brev av 15. mai 1981 fra Forsvarets Overkommando til departementet. Dette brevet opererer med to alternativer: Enten redusert utbygging til ca 50 mill. kroner eller full utbygging til ca 130 mill. kroner. Prosjektet, anslått til 50 mill. kroner og med byggestart i 1982, er omtalt første gang i « utrykt vedlegg » til St.prp. nr. 1 (1981-1982) og det var opprinnelig planlagt å pågå i 10 år. Prosjektet er forventet ferdigstilt i 1996.
Godkjent byggeprogram for FRØY forelå først 19. januar 1989 etter at det var brukt 62 mill. kroner på prosjektet.
Riksrevisjonen har bemerket at det er foretatt en rekke utvidelser som ikke var forutsatt ved prosjektets start. Prosjektet synes igangsatt før full oversikt forelå. Mot slutten av 1987 arbeidet den lokale prosjektledelsen etter planer som lå nær inntil full utbygging.
Forsvarsdepartementet har forklart økningen i plantallene med at forutsetningene for prosjektet endret seg. I juni 1986 initierte FO en oppdatering av prosjektet i omfang og kostnad. Arbeidet med oppdateringen avklarte behovet for en betydelig mer omfattende utbygging enn tidligere antatt. Et oppdatert prosjekt med total ramme på 200 mill. kroner er nevnt i utrykt vedlegg til St.prp. nr. 1 (1987-1988).
Riksrevisjonen har stilt seg kritisk til at godkjent byggeprogram først forelå syv år etter at prosjektet ble startet.
Først i 1986 ble det på sentralt hold klart at det på lokalt plan var foretatt utbygginger som lå nær inntil full utbygging. Dette kan tyde på at den overordnede kontrollen har sviktet. Riksrevisjonen har vist til at et så omfattende prosjekt som FRØY burde vært mer utførlig behandlet i St.prp. nr. 1.
Riksrevisjonen har uttalt at prosjektet FRØY ble utvidet fra redusert utbygging til nærmest full utbygging på lokalt plan. Dette tyder på svikt i ansvarsfordelingen mellom departementet, Forsvarets Overkommando og Forsvarets Bygningstjeneste. Godkjent byggeprogram forelå først syv år etter planlagt byggestart.
Riksrevisjonen har også vist til at beløp som vedtas basert på de årlige budsjettproposisjoner, er bevilgninger og ikke et « antatt årlig forbruk ».
Riksrevisjonen foreslår:
« Til observasjon. »
Komiteens merknader
Komiteen har merket seg at ved første gangs behandling sto valget mellom full utbygging til ca 130 mill. kroner og redusert utbygging til ca 50 mill. kroner. Første gangs behandling var i 1981 med byggestart i 1982 etter den reduserte modell til ca 50 mill. kroner.
Komiteen har merket seg at godkjent byggeprogram først forelå 19. januar 1989 og da var det allerede brukt 62 mill. kroner. I 1987-88 forelå det en oppdatert ramme på hele 200 mill. kroner.
Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens anmerkninger om at dette tyder på svikt i ansvarsfordelingen mellom departementet, Forsvarets overkommando og Forsvarets bygningstjeneste. Komiteen forutsetter at departementet sørger for en grundig undersøkelse av prosjektet og ansvarsforholdene og treffer de nødvendige relevante tiltak.
Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens desisjon « Til observasjon ».
7.4 Forsvarets lønnsadministrasjon
Allerede i antegnelsene til statsregnskapet for 1972 ble den administrative behandling av lønn og tillegg i Forsvaret tatt opp. Senere er lønnsadministrasjonen i Forsvaret behandlet i antegnelsene til statsregnskapene for 1976, 1980, 1984, 1986 og 1991. Departementet har hver gang skissert forskjellige tiltak for å redusere feilutbetalingene. Selv om departementet gjentatte ganger har uttalt at forholdene vil bedre seg innen rimelig tid, har feilutbetalingene snarere økt enn minsket i omfang.
Forsvarets lønnsbudsjett utgjør i 1992 totalt ca 8,3 mrd. kroner. Av dette utgjør den faste lønnen ca 2/3 og tillegg ca 1/3. Beregning av den faste lønnen skjer stort sett feilfritt og uten større problemer. Derimot er det svært mange feilutbetalinger når det gjelder tillegg.
Nærmere 80 mill. kroner utbetales i året i flyttegodtgjørelse og ca 50 mill. kroner i tillegg som er knyttet til beordring. For å kunne føre kontroll med disse utbetalingene er det nødvendig både å ha tilgang til alle opplysninger på flyttebilagene og til de opplysninger som ligger i lønnssystemet.
Riksrevisjonen ba i brev av 6. april 1993 om at departementet snarest la fram en detaljert redegjørelse for de kontrollrutiner som tilsier at alle tillegg som knyttes opp til beordring og flytting av militært og sivilt personell, foregår under kontroll.
I sitt svarbrev ga departementet en redegjørelse for hvordan kontrollrutinene bør legges opp, ikke hvordan de er lagt opp. Det fremgår at flere viktige kontroller og tiltak ikke er innarbeidet.
Riksrevisjonen fant departementets svar lite tilfredsstillende og ba i brev av 18. mai 1993 om at saken ble vurdert på nytt før det iverksettes omfattende og kostbare tiltak som bare delvis vil ivareta administrasjonens kontrollansvar.
Stikkprøver som Riksrevisjonen har foretatt viser også at utbetalingene av flyttegodtgjørelse og tillegg som utløses av flyttingen ikke er under full kontroll. Riksrevisjonen har derfor kritisert departementets og underlagte ledds behandling av denne saken.
Riksrevisjonen har også funnet grunn til å minne om gjeldende regelverk, hvoretter det bl.a. tilligger Riksrevisjonen å gi forskrifter om regnskapenes formelle innretning med bilag og legitimasjoner.
Forsvarsdepartementet har i svaret på antegnelsen bl.a. vist til at det vil bli truffet umiddelbare tiltak for å bringe praksis mht. flytteoppgjør i samsvar med den ordning som gjaldt før 1. juli 1992, og som ble etablert bl.a. etter henstilling fra Riksrevisjonen.
Riksrevisjonen har etter dette uttalt at Riksrevisjonen er tilfreds med departementets svar. Riksrevisjonen foreslår:
« Passerer. »
Komiteens merknader
Komiteen vil bemerke at det ikke er akseptabelt at det skal ta så mange år å få en lønnsadministrasjon hvor man også håndterer flyttegodtgjøringer på en tilfredsstillende måte. De første antegnelser om saken ble gjort i 1972 og ennå i 1992 ble det av Riksrevisjonen funnet store feil. Forsvarsdepartementet har i antegnelser til Riksrevisjonens bemerkninger forsikret om at saken skal bringes i orden.
Komiteens flertall, alle unntatt Arbeiderpartiet, finner det nødvendig at departementet sørger for at saken blir bragt i orden og innstiller derfor på at desisjonen endres til: « Til observasjon. »
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet slutter seg til Riksrevisjonens desisjon: « Passerer ».
7.10 Orientering vedrørende enkelte tidligere antegnelser
7.10.1 Legetjenesten i Forsvaret
Forsvarsdepartementet fastsatte i 1953 etter forslag fra Den norske Lægeforening lønns- og arbeidsvilkår for leger i Forsvaret. Saken ble lagt fram for Stortinget ved St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 14 (1955). Hovedregelen er at leger i deltidsstilling utbetales full lønn som fastsatt for den grad som vedkommende er plassert i. Dessuten betales militære tillegg.
I brev av 24. januar 1985 til departementet viste Riksrevisjonen bl.a. til at ordningen av 1955 var begrunnet med den knapphet som det i tiden etter krigen var på leger i Forsvaret. Leger i deltidsstillinger i Forsvaret har en lønn som ikke står i rimelig forhold til daglig/ukentlig arbeid. Den ligger vesentlig over hva leger i deltidsstilling i staten ellers får. Det er inngått en særavtale mellom Sosialdepartementet og Den norske Lægeforening om lønns- og arbeidsvilkår for statsansatte leger i deltidsstillinger. Riksrevisjonen ba departementet vurdere om Forsvaret kan få dekket sitt behov på like eller tilnærmet like vilkår.
Departementet sa seg enig i at det bør vurderes om Forsvaret kan få dekket sitt behov for leger på vilkår helt eller delvis lik de som gjelder ellers i staten.
Saken ble ikke avklart i 1986, og Riksrevisjonen tok den opp på nytt i antegnelsene til statsregnskapet for 1986. Departementet sluttet seg i hovedsak til den kritikk som Riksrevisjonen gjentatte ganger har rettet mot fremdriften i arbeidet med en helhetsvurdering av legetjenesten i Forsvaret, og lovet å påskynde saken slik at et forslag kunne foreligge kort tid etter sommerferien i 1987.
I antegnelsene til statsregnskapet for 1988 ble saken igjen tatt opp. Etter en del forhandlinger og korrespondanse opplyste departementet i april 1991 at Lægeforeningen mente det ikke var grunnlag for å forhandle om et lavere lønnsnivå for de militære legestillinger med redusert arbeidstid. Departementet hadde forståelse for det syn foreningen la fram og fant i samråd med Administrasjonsdepartementet at det ikke forelå noe reelt grunnlag for å videreføre forhandlingene om lønnsvilkår med tanke på en billigere ordning. Ut fra en helhetsvurdering fant departementet å måtte gå inn for at ordningen med deltidsansatte leger i Forsvaret i prinsippet skulle fortsette som før. Det samme skulle gjelde for veterinærer, farmasøyter og tannleger.
Riksrevisjonen har konstatert at mer enn 8 år etter at saken ble tatt opp første gang og etter en omfattende saksbehandling, skal den ordning som departementet fastsatte etter forslag fra Den norske Lægeforening i 1953 opprettholdes. Dette innebærer at leger, veterinærer, farmasøyter og tannleger fortsatt vil oppebære full lønn og militærtillegg med en arbeidstid på kun 18 og 24 timer pr uke. Saken er avsluttet.
Komiteens merknader
Komiteen konstaterer at leger, veterinærer, farmasøyter og tannleger i Forsvaret har lønnsavtaler som sikrer disse stillingskategorier full lønn og militærtillegg med en ukentlig arbeidstid på 18 og 24 timer. Dette vil si at de nevnte grupper arbeider fra litt over to dager til tre dager pr uke og får full lønn og militære tillegg for full arbeidsuke.
Komiteen konstaterer at ordningen ble satt i verk i 1953. Gjennom 8 år har Riksrevisjonen påtalt forholdet. I 1991 ble det ført forhandlinger med Lægeforeningen og Forsvarsdepartementet konkluderte, i samråd med Administrasjonsdepartementet, at det ikke forelå noe grunnlag for å forandre avtalen.
Komiteen finner det bemerkelsesverdig at noen yrkesgrupper har klart å få til slike avtaler med staten. Komiteen har merket seg at ordningen startet med en slik ordning for leger og har gradvis blitt utvidet til nye grupper. Komiteen mener det er grunn til å anta at også andre grupper kan mene seg like berettiget til en slik særordning som det de nevnte grupper har oppnådd.
Komiteen finner den omtalte lønns- og arbeidstidsordning for å være så spesiell og ha så mange prinsipielle betenkeligheter ved seg, at ordningen bør drøftes særskilt i Stortinget.
Komiteens flertall, alle unntatt Fremskrittspartiet, foreslår at Stortinget ber Regjeringen forelegge denne saken for Stortinget som egen sak.
Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet fremmer på prinsipielt grunnlag følgende forslag:
« Stortinget ber Regjeringen sørge for en avvikling av særordningene vedrørende avlønning av leger, veterinærer, farmasøyter og tannleger i Forsvaret. »