5.1 Ligningskontorenes kontroll av grunnlagsdata og kvaliteten på grunnlagsdata for inntektsåret 1990

       Regjeringen la ved Ot.prp. nr. 14 (1989-1990) om forenklet selvangivelse fram forslag til endringer i ligningsloven for å gjennomføre en reform med forenklet selvangivelse (FSA-ordningen).

       Fra og med inntektsåret 1991 gikk FSA-ordningen over fra prøveprosjekt til ordinær drift. For inntektsåret 1992 er ordningen utvidet til 65 ligningskontorer. Edb-innføringen er planlagt fullført i 1994.

       Riksrevisjonen har foretatt en undersøkelse av ligningskontorenes kontroll av grunnlagsdata og kvaliteten på grunnlagsdata ved ligningen for inntektsåret 1990. Resultatet av undersøkelsen er bl.a. at grunnlagsdata fortsatt har for dårlig kvalitet. Det påvises i rapporten en rekke eksempler på at betydelige formues- og inntektsbeløp ikke er kommet til beskatning.

       Prøvedriften for ordningen med forenklet selvangivelse burde i større grad vært rettet mot kvaliteten på grunnlagsdata samt kontrollrutiner m.v. Overgangen til ordinær drift burde vært utsatt inntil sentrale spørsmål om kvaliteten på grunnlagsdata var avklart.

       Rapporten med konklusjoner og forslag til tiltak ble oversendt Skattedirektoratet ved Riksrevisjonens brev av 17. juli 1992, og uttalelse ble gitt ved brev av 18. februar 1993. Av svaret fremgår bl.a. at direktoratet er enig i at det hadde vært ønskelig med bedre forberedelser knyttet til noen typer grunnlagsdata. Direktoratet mener likevel at det ikke er holdepunkter for å anta at ligning etter FSA-ordningen generelt gir dårligere kvalitet enn andre alternativer. Skattedirektoratet anfører videre at kvalitetsnivået på grunnlagsdata er blitt bedre for hvert år, men at det stadig er muligheter for forbedringer.

       Finansdepartementet har i brev av 21. april 1993 til Riksrevisjonen opplyst at det deler Riksrevisjonens syn på viktigheten av at kvaliteten på grunnlagsdata når et akseptabelt nivå, og vil følge utviklingen nøye, spesielt i relasjon til offentlige etater/virksomheter.

       Riksrevisjonen forutsetter etter dette at arbeidet med å forbedre kvaliteten på grunnlagsdata intensiveres. Dersom grunnlagsdata ikke blir vesentlig forbedret kan det føre til en kvalitetsmessig svakere ligningsbehandling.

       Riksrevisjonen uttaler:

« Riksrevisjonen fastholder at det er viktig å heve kvaliteten på grunnlagsdata. »

       Riksrevisjonen foreslår:

       « Til observasjon. »

Komiteens merknader

       Komiteen vil fastslå at kvaliteten på ligningen ved bruk av forenklet selvangivelse er helt avhengig av at grunnlagsdataopplysningene er korrekte og at de relevante opplysninger foreligger hos ligningsmyndighetene.

       Komiteen har merket seg at Finansdepartementet har ført opp kontroll av grunndata som et prioritert område i St.prp. nr. 1 (1992-1993), og i tildelingsbrevet til Skattedirektoratet for 1993. Dette er gjentatt som en viktig prioritering for skatteetaten i 1994.

       Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon og uttalelse om at det er viktig å heve kvaliteten på grunnlagsdata i FSA-ordningen.

5.2 Arveavgiften - saksrestanser, restansebeløp og intern kontroll

       Det har de senere år oppstått betydelige saksrestanser ved behandlingen av arveavgiften hos skattefogden i Oslo og Akershus. Riksrevisjonen tok forholdet opp i antegnelsene til statsregnskapene for 1987, 1989 og 1991. Restansesituasjonen ved nevnte skattefogdkontor er forbedret i løpet av 1992.

       Riksrevisjonen har tidligere også pekt på at det prinsipielt er meget betenkelig at utligning og innfordring av arveavgift ligger på samme hånd, jf. bl.a. antegnelser til statsregnskapet for 1972.

       Riksrevisjonen tok ovennevnte forhold opp med Finansdepartementet ved brev av 19. april 1993.

       I svar av 19. mai 1993 viser Finansdepartementet til at et edb-prosjekt for arveavgift ble igangsatt i juni 1992. Prosjektet arbeider med å standardisere rutinene for utligning av arveavgift. Departementet antar at dette vil bidra til å redusere saksrestansene. Redusert saksbehandlingstid antas å bedre innkrevingen, fordi lang behandlingstid fører til at arven ofte er forbrukt på innkrevingstidspunktet. Departementet arbeider også med å utvikle egne programmer for innkreving av arveavgift.

       Riksrevisjonen finner det likevel lite tilfredsstillende at saksbehandlingstiden i flere fylker viser en økning. Det er spesielt uheldig at en god del av de ubehandlede sakene på landsbasis er eldre enn fra 1990.

       Riksrevisjonen har merket seg de ulike tiltak som er satt i verk, og understreker viktigheten av at det fortsatt arbeides med å redusere saksrestansene.

       Riksrevisjonen foreslår:

       « Til observasjon. »

Komiteens merknader

       Komiteen viser til at Riksrevisjonen ved flere anledninger har tatt opp saksrestansene ved behandling av arveavgiften hos Skattefogden i Oslo og Akershus. Denne situasjonen er forbedret i løpet av 1992. En undersøkelse som Riksrevisjonen foretok i mars 1993 viser imidlertid at det fortsatt er store restanser ved de ulike skattefogdkontorene, og at det fortsatt mottas flere arve- og gavemeldinger enn de som ferdigbehandles. Komiteen har merket seg de tiltak som Finansdepartementet har igangsatt for å effektivisere utligning og innfordring av arveavgiften.

       Komiteen forutsetter at det arbeid som er igangsatt har medført en vesentlig nedgang i restansesakene.

       Komiteen har også merket seg departementets opplysning om at innfordringsarbeidet nå er lagt til en egen innfordringsavdeling ved skattefogdkontorene slik at det ikke lenger skjer utligning og innkreving i samme avdeling.

       Komiteen er enig i Riksrevisjonens forslag til desisjon.

5.3 Kontrollvirksomheten ved Oslo distrikts tollsted i 1991

       Mer enn 40 % av alle tolldeklarasjoner ved innførsel til landet skjer via Oslo distriktstollsted. Kontrollvirksomheten ved distriktet påvirker derfor tollvesenets samlede kontrollresultater i betydelig grad.

       I 1991 tok Riksrevisjonen opp med Oslo distrikts tollsted at resultatanalyser ikke ble foretatt og rapportert etter de gjeldende retningslinjer.

       Riksrevisjonen foretok i 1992 en bredere undersøkelse av Oslo distriktstollsteds kontrollvirksomhet i 1991 på områdene lager, innførsel og særavgifter, som utgjør en vesentlig del av kontrollvirksomheten. Det ble også sett nærmere på distriktets bruk av etatens kontrollplan og statistikksystem. Rapporten med Riksrevisjonens vurderinger og forslag til tiltak ble sendt Oslo distriktstollsted til uttalelse ved brev av 30. juni 1992.

       Riksrevisjonen har også tatt forholdet opp med Toll- og avgiftsdirektoratet ved brev av 16. oktober 1992. Direktoratet konkluderer i sin uttalelse av 16. mars 1993 med at det er behov for å styrke virksomhetskontrollen i Oslo, og opplyser at denne kontrollen er styrket ressursmessig i 1993.

       Riksrevisjonen har ved brev av 10. mai 1993 sendt rapporten med innhentede uttalelser til Finansdepartementet og har bl.a. bemerket at kontrollvirksomhetens omfang generelt er for dårlig. Det er også vist til at personalressursene ved Oslo tolldistrikt er betydelig lavere enn ved de øvrige distrikter. Riksrevisjonen har også påpekt ved flere anledninger svakheter ved systemet samt manglende sentral oppfølging av dette.

       Riksrevisjonen viser i sine uttalelser til at mangelfulle systemer og manglende oppfølging av overordnede retningslinjer har ført til at det ikke har vært tilfredsstillende styring med tollvesenets kontrollvirksomhet. Riksrevisjonen har merket seg at systemene er/blir forbedret. Riksrevisjonen har også vist til at Finansdepartementet bl.a. i forbindelse med de årlige budsjetter bør vurdere å øke ressursinnsatsen på kontrollsiden. Dette vil trolig gi betydelige inntekter. For øvrig ser Riksrevisjonen positivt på de prioriteringer, omfordelinger og tiltak som det er opplyst er eller vil bli gjennomført.

       Riksrevisjonen foreslår:

       « Til observasjon. »

Komiteens merknader

       Komiteen forutsetter at det påses at det nye kontrollsystemet som ble iverksatt fra juni 1993 virker tilfredsstillende og at overordnede retningslinjer vil bli fulgt for fremtiden.

       Komiteen er enig i Riksrevisjonens forslag til desisjon.

5.6 Skattedirektoratets instruksjons- og veiledningsmyndighet vedrørende fellesinnkrevingen

       Kommunekassererne har ansvaret for fellesinnkrevingen av ordinære skatter til stat, kommune, fylkeskommune og avgiftene til folketrygden. Skattedirektoratet er tillagt den faglige ledelsen av arbeidet med fellesinnkrevingen mens skattefogdetaten fører tilsyn med kommunekasserernes innfordring av skatter og avgifter under fellesinnkrevingen. I Finansdepartementet er to avdelinger involvert i dette arbeidet. Direktoratet fastsatte 12. februar 1963 særskilt instruks for kommunekassererne vedkommende deres arbeid som skatteoppkrevere for stat og kommune. Det eksisterende regelverket på dette området er etter hvert blitt foreldet på flere punkter. Både Norges kommunerevisorforbund og Riksrevisjonen har pekt på at det er stort behov for oppdatering/ajourføring av instruksene for kommunekassererne og kommunerevisorene. I svarbrev av 1. april 1987 fra Skattedirektoratet fremgår at direktoratet har til hensikt å sette i gang dette arbeidet med det første. Arbeidet er fortsatt ikke kommet i gang.

       Innfordringen av skatter og avgifter har de senere år vært vanskelig. Riksrevisjonen tok saken opp i antegnelsene til statsregnskapene både for 1988, 1989 og 1990. Skattedirektoratet fremholdt at en styrking av direktoratets ressurser ville være et viktig tiltak for å bedre skatteinngangen.

       Av Skattedirektoratets strategiplan 1991 til 1993 fremgår at direktoratet som ledd i arbeidet med å redusere skatte- og avgiftsrestansene bl.a. vil forenkle regelverket i skatteinnkrevingen. Videre er styringsproblematikken vedrørende kommunenes oppgaver på skatte- og avgiftsområdet tatt opp i NOU 1993:1 Reorganisering av skatte- og avgiftsadministrasjonen.

       Riksrevisjonen fremholder at det kan synes som om direktoratets arbeid med skatteregnskapet/fellesinnkrevingen ikke har fått tilstrekkelig prioritet de senere år. Riksrevisjonen forutsetter at tiltak blir iverksatt for å bedre forholdet.

       Finansdepartementet har i sitt svar på antegnelsen vist til at det arbeides med nytt skatteregnskap.

       Riksrevisjonen har etter dette uttalt at et nytt skatteregnskap formodentlig vil forbedre den overordnede styring med fellesinnkrevingen. I tillegg til ajourføring av instrukser og regelverk er det viktig at ansvarsforholdet mellom de ulike statlige instansene blir avklart når det gjelder den faglige styringen av fellesinnkrevingen. Riksrevisjonen forutsetter at tiltak blir iverksatt for å bedre forholdet.

       Riksrevisjonen foreslår:

       « Til observasjon. »

Komiteens merknader

       Komiteen har merket seg at Skattedirektoratets instruks for kommunekassererne vedkommende deres arbeid som skatteoppkrevere for stat og kommune ble fastsatt 12. februar 1963. Instruksen for skatterevisorene er fra 31. august 1965. Begge instrukser er foreldet på flere punkter og Skattedirektoratet pekte i et brev av 26. august 1977 på en rekke forhold som nødvendiggjorde ny instruks. I brev av 1. april 1987 opplyste Skattedirektoratet at det hadde til hensikt å sette i gang arbeidet med oppdatering/ajourføring av instruksene for kommunekassererne og kommunerevisorene med det første.

       Riksrevisjonen tok saken opp i sine antegnelser i 1988, 1989 og 1990, og Skattedirektoratet tok da med saksområdet i sin strategiplan 1991-93.

       Riksrevisjonen reiste så på nytt saken overfor Skattedirektoratet i brev av 28. april 1993. I sitt svarbrev av 14. juni 1993 sier direktoratet seg enig i at det er behov for oppdatering/ajourføring av instruksene for kommunekassererne og kommunerevisorene og at det vil søke å avsette ressurser for å igangsette dette arbeidet i 1993.

       Komiteens flertall, alle unntatt Arbeiderpartiet, viser til at i sitt svar på Riksrevisjonens antegnelse viser Finansdepartementet til svaret av 14. juni 1993, og påpeker at direktoratet vil igangsette arbeidet i inneværende år, altså 16 år etter at Norges Kommunerevisorforbund tok det opp første gang og seks år etter at Skattedirektoratet første gang lovet å påbegynne arbeidet.

       Flertallet fremmer derfor på denne bakgrunn følgende forslag:

       « Stortinget ber Regjeringen sørge for at det blir vedtatt nye instrukser for kommunekasserere og kommunerevisorer snarest. »

       Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet har merket seg departementets svar på Riksrevisjonens antegnelse. Disse medlemmer er enig med Riksrevisjonen i at det i tillegg til ajourføring av instrukser og regelverk er viktig at ansvarsforholdet mellom de ulike statlige instansene blir klargjort når det gjelder den faglige styringen av fellesinnkrevingen. Disse medlemmer deler Riksrevisjonens forutsetning om at tiltak blir iverksatt for å bedre forholdet.

       Komiteen er enig i Riksrevisjonens forslag til desisjon.

5.8 Skattefogdenes engasjementer i konkursbostyrer

       Det offentlige er som skattekreditor ofte representert i bostyrer. Etter konkurslovens § 157 skal det fastsettes en godtgjørelse til bostyrets medlemmer. Godtgjørelsen utbetales direkte til de personer som representerer det offentlige. Riksrevisjonen har tidligere reist spørsmål vedrørende godtgjørelser fra konkursboer til ansatte i skattefogdetaten og bedt Finansdepartementet opprette rapporteringsrutiner og vurdere behovet for nærmere retningslinjer for skattefogdtilsattes engasjementer i bostyrer. Forholdet ble tatt opp i antegnelser til statsregnskapet for 1988.

       Våren 1992 foretok Riksrevisjonen en landsomfattende undersøkelse av skattefogdenes engasjementer i konkursbostyrer. Undersøkelsen viste bl.a. at skattefogder og skattefogdtilsatte mottar i tillegg til ordinær lønn betydelige honorarutbetalinger i forbindelse med sine engasjementer i konkursbostyrer. Eksempelvis kan nevnes at fire skattefogder har mottatt mer enn kr 100.000 i 1991 mens fire har mottatt over kr 300.000 i perioden 1989 til 1991. Høyeste utbetalinger var henholdsvis kr 164.000 for 1991 og kr 416.984 for 3-års perioden 1989-91. Undersøkelsen viste også at skattefogdenes andel av totale honorarer har økt betydelig, både prosentmessig og beløpsmessig. Undersøkelsene viste også at det var ulik praksis vedrørende dekning av reiseutgifter i forbindelse med deltakelse i konkursbostyrer. Videre avdekket undersøkelsen store differanser mellom tall (honorarer og antall verv) oppgitt til Finansdepartementet og til Riksrevisjonen.

       Riksrevisjonens rapport om undersøkelsen ble oversendt Finansdepartementet ved brev av 7. september 1992. I svar av 5. mai 1993 opplyser departementet at det finner det nødvendig at skattefogder og øvrige tjenestemenn fortsatt engasjeres i konkursbostyrer. Departementet går imidlertid inn for å regulere utøvelsen av engasjementene, og vil gi særskilt instruks for deltakelse i konkursbostyrer for tilsatte ved skattefogdkontorene.

       Særskilt instruks for deltakelse i konkursbostyrer for tilsatte ved skattefogdkontorene ble fastsatt av Finansdepartementet 12. juli 1993. Instruksene omfatter forskjellige retningslinjer for bostyrerverv.

       Riksrevisjonen har sett positivt på at departementet har fastsatt nærmere retningslinjer for dette, men reiser likevel spørsmål om gjeldende ordning er heldig. Etter Riksrevisjonens mening bør det på ny vurderes om deltakelse i bostyrer kan inngå som en del av skattefogdkontorenes ordinære arbeidsoppgaver.

       Finansdepartementet har i svaret på antegnelsen vist til at tjenestemenn i bostyrer har personlige verv. Det vil si at staten ikke har arbeidsgiveransvar for statsansatte i egenskap av bostyremedlemmer. For å motvirke uheldige sider ved nåværende ordning viser departementet til den nye instruksen av 12. juli 1993. Departementet forventer at denne vil motvirke uheldige sider ved dagens ordning.

       Riksrevisjonen uttaler at de fortsatt vil følge saken.

       Riksrevisjonen foreslår:

       « Til observasjon. »

Komiteens merknader

       Komiteen viser til at Riksrevisjonen har reist prinsipielt viktige spørsmål i forbindelse med skattefogdenes deltakelse i konkursbostyrer.

       Komiteen har videre merket seg at Finansdepartementet på Riksrevisjonens antegnelse har svart bl.a.: « For å motvirke uheldige sider ved nåværende ordning vises det videre til instruks for deltagelse i konkursbostyrer for tilsatte ved skattefogdkontorene av 12. juli 1993, som forventes å ville motvirke uheldige sider ved dagens ordning. »

       Komiteen ber om at det bl.a. i lys av erfaringene med denne instruksen vurderes om deltagelse i bostyrer bør inngå som en integrert del av arbeidspliktene til skattefogder eller tjenestemenn ved skattefogdembetene.

       Komiteen er enig med Riksrevisjonen i at forholdet fortsatt bør has til observasjon også i lys av utviklingen i henhold til den nye instruksen av 12. juli 1993.

5.9 Fordelingstallene i skatteregnskapet

       Fordelingsordningen for skatt m.v. innebærer at kommunekassererne foretar fordeling til kommunen, folketrygden og staten på grunnlag av fastsatte fordelingstall. Det er av stor betydning for skattekreditorene (statens fylkeskommuner og kommuner) at de foreløpig korrigerte og endelige fordelingstallene, er mest mulig samsvarende og at de blir beregnet og sendt ut så tidlig som mulig.

       Riksrevisjonen har sett nærmere på rutinene for beregning og bruk av fordelingstallene i skatteregnskapet. Undersøkelsen har avdekket flere svakheter og mangler i systemet. I rapporten fra undersøkelsen er det derfor fremmet flere forslag til tiltak.

       Rapporten med forslag til tiltak ble oversendt Skattedirektoratet ved Riksrevisjonens brev av 17. juli 1992 og uttalelse derfra er mottatt i brev av 28. april 1993. Skattedirektoratet opplyser i svaret at det for tiden pågår en del virksomhet som kan få konsekvenser for arbeidet med fordelingstallene hos alle de berørte instanser, og at flere av de foreslåtte tiltak vil bli vurdert i forbindelse med utviklingen av et nytt skatteregnskap. Riksrevisjonen tok saken opp med Finansdepartementet i brev av 18. mai 1993. Av svar datert 9. juni 1993 fremgår at departementet slutter seg til Skattedirektoratets merknader til de enkelte forslag til tiltak. Når det gjelder spørsmålet om når nytt skatteregnskap kan forventes satt i drift legger Finansdepartementet til grunn at overgang til nytt skatteregnskap tidligst kan skje fra 1. januar 1996. Etter dette uttaler Riksrevisjonen at det går ut fra at det blir avsatt tilstrekkelig ressurser til dette arbeidet, slik at det kan gjennomføres innen rimelig tid.

       Riksrevisjonen foreslår:

       « Til observasjon. »

Komiteens merknader

       Komiteen viser til at Riksrevisjonens rapport om fordelingsordningen inneholder en rekke forslag til tiltak. Komiteen har merket seg at flere av de foreslåtte tiltak vil bli vurdert i forbindelse med utviklingen av nytt skatteregnskap.

       Komiteen viser videre til at Riksrevisjonen går ut fra at det blir avsatt tilstrekkelige ressurser til dette arbeidet, slik at det gjennomføres innen rimelig tid.

       Komiteen vil be Riksrevisjonen følge dette arbeidet meget nøye.

       Komiteen er enig i Riksrevisjonens forslag til desisjon.

5.10 Verdsettelse av boliger i arbeidsforhold - statens leie- og tjenesteboliger

       Fordel ved hel eller delvis fri bolig i arbeidsforhold er skattepliktig etter skattelovens § 42 første ledd. Arbeidsgiver som stiller bolig til disposisjon for en ansatt skal snarest mulig og senest når ytelsen gis - kreve den verdsatt av ligningsmyndighetene.

       Det har vist seg at staten, bl.a. Forsvaret som den største arbeidsgiver i denne sammenheng, i flere tilfeller har forsømt sine plikter på dette området. Riksrevisjonen har tatt opp saken flere ganger med Skattedirektoratet. Skattedirektoratet har forelagt saken for Finansdepartementet og Finansdepartementet ble bedt om å gi nærmere retningslinjer for verdsettelse av fri eller delvis fri bolig i arbeidsforhold.

       Riksrevisjonen tok forholdet opp med Finansdepartementet i brev av 13. desember 1991. I svar av 19. mai 1992 gir Finansdepartementet uttrykk for at verdsettelsesordningen for tjenesteboliger i framtiden vil bli knyttet til et nytt system for taksering av bolig- og fritidseiendommer. Det fremgår videre at arbeidsgivers generelle plikt til å kreve forhåndsverdsettelse er særskilt nevnt i ligningens ABC for 1989 og senere år. Det gis uttrykk for at arbeidsgiveransvarlige enheter i staten plikter å følge opp dette.

       Riksrevisjonen iverksatte høsten 1992 en mer generell undersøkelse av om staten som arbeidsgiver oppfyller de plikter som er pålagt på dette området. Undersøkelsen viste at størstedelen av statens tjeneste- og leieboliger ikke er blitt underlagt verdsettelse. Institusjonene har ikke sendt oppgaveskjema til ligningsmyndighetene.

       Med bakgrunn i undersøkelsen tok Riksrevisjonen forholdet opp på nytt med Finansdepartementet i brev av 25. juni 1993. I Finansdepartementets svar, datert 11. august 1993 heter det at departementet har bedt Administrasjonsdepartementet sørge for at foreleggelses- og verdsettelsesplikten for bolig som arbeidsgiver stiller til disposisjon for en ansatt blir gjort kjent for og etterlevet av statlige arbeidsgivere. I brevet til Administrasjonsdepartementet blir det understreket at arbeidsgiveransvarlige enheter i staten ikke er unntatt fra kravet om forhåndsverdsettelse.

       Riksrevisjonen har minnet om at saken første gang ble tatt opp for over 11 år siden og forutsetter at forholdet blir brakt i orden.

       Riksrevisjonen foreslår:

       « Til observasjon. »

Komiteens merknader

       Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen reiste denne saken for 11 år siden, og forutsetter at de ulike statlige arbeidsgivere snarest må bringe verdsettelsen av disse boligene i samsvar med gjeldende regler.

       Komiteen viser for øvrig til at forholdet er tatt opp i brev av 11. august 1993 fra Finansdepartementet til Administrasjonsdepartementet og forutsetter at samtlige statlige arbeidsgivere nå er instruert om å følge gjeldende regler.

       Komiteen vil anmode Riksrevisjonen om å foreta en ny undersøkelse før saken gis en annen desisjon.

       Komiteen er enig i Riksrevisjonens forslag til desisjon.