5. Lempningsadgangen i merverdiavgiftsloven § 70
Dagens praksis med å treffe vedtak av forskrifts karakter med hjemmel i merverdiavgiftsloven § 70 har fungert som en sikkerhetsventil for å avhjelpe utilsiktede virkninger av merverdiavgiftsregelverket. Fordi merverdiavgiften er transaksjonsbasert, har man ikke den samme muligheten som for direkte skatt til å treffe endringer i skattelovgivningen løpende gjennom inntekståret. Endringer i skattelovgivningen som gjennomføres løpende gjennom inntektsåret blir først tatt hensyn til i selvangivelsen for inntektsåret.
Departementet legger til grunn at det særlig var etter vedtakelsen av gjeldende merverdiavgiftslov og i noen grad også etter merverdiavgiftsreformen i 2001, at det var et behov for en slik sikkerhetsventil. Et slikt behov er i mindre grad til stede i dag. Også for merverdiavgiften kan man gjennomføre endringer i lov- og forskriftsregelverket relativt hurtig dersom dette er nødvendig. Med den nye merverdiavgiftsloven med samleforskrifter vil det dessuten bli enklere enn i dag å gjennomføre regelendringer.
Dagens praksis med å treffe vedtak av forskrifts innhold med hjemmel i § 70 har en rekke uheldige sider. Det er ingen tvil om at den nye merverdiavgiftsloven med forskrift vil bli langt mer robust dersom denne delen av § 70 forsvinner. En fortsatt bruk av lempningsbestemmelsen på denne måten vil også undergrave den nye merverdiavgiftsloven.
Dersom man beholder dagens hjemmel i § 70 til å treffe vedtak av forskrifts innhold, vil dette også vanskeliggjøre det å gi samleforskriften til den nye merverdiavgiftsloven negativ troverdighet, slik som for samleforskriftene til skatteloven. At disse forskriftene har negativ troverdighet, innebærer at de gir brukerne fullstendig anvisning på hva som finnes av utfyllende bestemmelser til skatteloven. Som utgangspunkt skal alle bestemmelsene til utfylling mv. av skatteloven tas inn i samleforskriftene. Bare unntaksvis er det aktuelt å ta inn bestemmelser i andre forskrifter. Samleforskriftene skal da inneholde fullstendige henvisninger til andre forskriftsbestemmelser som er hjemlet i skatteloven. Departementet anser at det i størst mulig grad bør være et slikt system med negativ troverdighet også for samleforskriften til den nye merverdiavgiftsloven.
Departementet foreslår på denne bakgrunn ikke å videreføre den delen av § 70 som gir adgang til å treffe vedtak av forskrifts innhold. Denne delen av § 70 vil dermed falle bort når den nye merverdiavgiftsloven trer i kraft. Dette har flertallet av høringsinstansene støttet.
Departementet foreslår at den delen av § 70 som gir kompetanse til å treffe enkeltvedtak om unntak fra loven, fritak for merverdiavgift og til å bestemme at det ikke skal beregnes merverdiavgift ved innførsel, videreføres i § 19-3 første ledd. Departementet foreslår ingen lempningsadgang i de andre kapitlene. Forslaget innebærer at det ikke vil være mulig å treffe vedtak av forskrifts karakter med hjemmel i lempningsbestemmelsen. Denne delen av merverdiavgiftsloven § 70 faller dermed bort når lovforslaget trer i kraft.
Det er truffet en mengde enkeltvedtak og vedtak av forskrifts innhold med hjemmel i merverdiavgiftsloven § 70. Problemstillingen blir i hvilken grad disse fortsatt skal gjelde når gjeldende merverdiavgiftslov oppheves og den nye trer i kraft.
Når en lov oppheves er utgangspunktet at også forskrifter gitt med hjemmel i loven faller bort. En tolkning av den nye loven kan imidlertid medføre at eldre forskrifter anses å gjelde i den utstrekning de kunne vært gitt med hjemmel i den nye loven.
Departementet foreslår at den delen av § 70 som gir hjemmel til å treffe vedtak av forskrifts form, skal bortfalle. Slike vedtak som fortsatt skal gjelde, vil bli videreført i eller med hjemmel i den nye merverdiavgiftsloven. Alle øvrige vedtak av forskrifts karakter truffet med hjemmel i § 70, vil derfor falle bort når den nye loven trer i kraft.
Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om at også alle enkeltvedtak truffet med hjemmel i merverdiavgiftsloven skal falle bort, likevel slik at det for disse skal gjelde en overgangsperiode på seks måneder fra den nye merverdiavgiftsloven trer i kraft, se § 22-2 annet ledd annet og tredje punktum.
Departementet anser at en overgangperiode på et halvt år er tilstrekkelig. Det vises til at det vil gå noe tid fra loven er vedtatt til den trer i kraft, slik at parten i realiteten vil ha en lengre periode enn et halvt år til å fremme en søknad. Parten vil dessuten kunne søke om en ny lempning etter fristen i § 19-3 første ledd. Dersom parten innen halvårsperioden har søkt om en tilsvarende lempning med hjemmel i § 19-3 første ledd, vil enkeltvedtaket gjelde fram til avgiftsmyndighetene har truffet vedtak i saken.
Finansdepartementet legger til grunn at man kan oppheve alle tidligere gitte enkeltvedtak på den måten som foreslås. Det vil da bli et lovvedtak om opphevelse, ikke bare en departemental omgjøring. Stortingets adgang til å gjøre et slikt lovvedtak, er udiskutabel.
Det vil i enkelte tilfeller være uklart om man har å gjøre med et enkeltvedtak eller en forskrift. Dette vil måtte bero på en konkret vurdering ut fra ordlyden mv. i hvert enkelt vedtak.
Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.