1. Innledning
I proposisjonen legger departementet fram forslag til nye regler i ligningsloven om tilleggsskatt. Forslaget er en oppfølging av Tilleggsskatteutvalgets utredning i NOU 2003:7 Tilleggsskatt m.m. Tilleggsskatteutvalget ble nedsatt for å foreta en bred gjennomgang av systemet med administrative sanksjoner ved brudd på skattyters egen opplysningsplikt etter ligningsloven kapittel 4, og utrede forholdet mellom tilleggsskatt og straff i lys av den utviklingen som har skjedd ved praktiseringen av Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK). Utvalget avga sin utredning 11. februar 2003.
Da Tilleggsskatteutvalget ble nedsatt, var det betydelig usikkerhet knyttet til konsekvensene av at tilleggsskatt er straff etter EMK artikkel 6. Gjennom rettspraksis er det imidlertid kommet avklaringer på en del av de punkter som var usikre da utvalget avga sin utredning. I tillegg har ligningsmyndighetene tilpasset sin saksbehandling til de krav som følger av EMK. På denne bakgrunn har departementet ikke funnet grunn til å vurdere disse forholdene i samme omfang som utvalget.
Tilleggsskatteutvalget la til grunn at forbudet mot gjentatt straffeforfølgning etter EMK protokoll nr. 7 artikkel 4 innebærer at ileggelse av tilleggsskatt med både ordinær og forhøyet sats stenger for senere straffeforfølgning for samme forhold. I lys av praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstolen i Strasbourg har Høyesterett senere kommet til at ordinær tilleggsskatt ikke stenger for senere straffeforfølgning for samme forhold. Inntil nylig har derfor praksis vært at tilleggsskatt med inntil 30 prosent også er ilagt i saker hvor skattyter er anmeldt og straffeforfulgt for skattesvik. To avgjørelser fra Den europeiske menneskerettsdomstol fra 2009 trekker imidlertid i retning av at dette ikke er forenlig med EMK protokoll nr. 7 artikkel 4. Etter departementets mening er det viktig å utforme et regelverk som ikke har en usikker side mot EMK. Departementet legger derfor opp til at ligningsmyndighetene igjen må velge mellom enten å ilegge tilleggsskatt eller å anmelde for skattesvik.
De siste årene er det også innført ordninger med forhåndsutfylt selvangivelse for næringsdrivende og leveringsfritak for lønnsmottakere og pensjonister som mottar en fullstendig og korrekt forhåndsutfylt selvangivelse. Som følge av dette er det blitt vesentlige endringer i måten de fleste skattytere oppfyller sin opplysningsplikt på. Etter departementets oppfatning bør dette reflekteres i nye sanksjonsbestemmelser. Departementet har dessuten lagt vekt på enkelte andre hensyn enn utvalget, og forslaget avviker derfor fra utvalgets forslag på viktige områder.
Departementet legger opp til at både tilleggsskatt og skjerpet tilleggsskatt skal stenge for straffeforfølgning mot samme person for samme forhold.
Etter departementets forslag vil lønnsmottakere og pensjonister bli ilagt tilleggsskatt i færre tilfeller enn etter gjeldende regelverk. Av forslagene i lempende retning kan blant annet nevnes mer utstrakt bruk av unnskyldningsgrunnene, fullt unntak fra tilleggsskatt ved frivillig retting og et strengere beviskrav for skjerpet tilleggsskatt enn det som i dag gjelder for forhøyet tilleggsskatt. I tillegg foreslås å lovfeste et unntak for korrekte og fullstendige opplysninger i den forhåndsutfylte selvangivelsen. Den utstrakte bruken av ligningsopplysninger fra tredjeparter istedenfor fra skattyteren selv, gjør det mindre aktuelt med tilleggsskatteansvar.
Enkelte av forslagene vil likevel bety en mindre innstramming i forhold til gjeldende rett. Dette gjelder blant annet forslaget om at gjeldende bestemmelser om reduserte satser ikke skal videreføres. Dette vil imidlertid få begrenset betydning, ettersom de reduserte satsene har vært lite brukt i praksis etter innføringen av leveringsfritak for selvangivelsen for lønnstakere og pensjonister.
Departementets forslag vil få færre konsekvenser for personlig næringsdrivende og selskaper. Ligningsmyndighetene mottar i mindre grad ligningsopplysninger fra tredjeparter om næringsdrivendes skattegrunnlag for så vidt gjelder næringsvirksomheten. Etter departementets oppfatning er det særlig viktig at næringsdrivende skattytere oppfyller sin opplysningsplikt. For denne gruppen er det derfor mindre rom for forslag i lempende retning. Forslaget om mer utstrakt bruk av unnskyldningsgrunnene og unntaket for korrekte og fullstendige forhåndsutfylte opplysninger vil likevel få betydning i lempende retning også for næringsdrivende.
Skjerpet tilleggsskatt beregnes av den skatten som er eller kunne ha vært unndratt, også ved unnlatt levering av selvangivelse eller næringsoppgave. Dette innebærer at den samlede reaksjonen også i disse tilfellene kan bli inntil 60 prosent. Fremskynding av tidspunktet for når selvangivelse og næringsoppgave anses levert, og effektuering av tilleggsskatt uavhengig av om skattyter er i underskuddsposisjon, er også eksempler på forslag i skjerpende retning.
Forslaget om et strengere beviskrav for skjerpet tilleggsskatt vil få betydning i lempende retning for alle skattytergrupper. Dette innebærer at skjerpet tilleggsskatt vil bli ilagt i færre tilfeller enn tilleggsskatt med forhøyet sats etter gjeldende regler, og at beregningsgrunnlaget for skjerpet tilleggsskatt i en del tilfeller vil bli lavere enn med gjeldende beviskrav.
Forslaget innebærer også at en skattyter som er ilagt tilleggsskatt, både ordinær og skjerpet, ikke skal anmeldes for skattesvik på grunnlag av den samme handlingen.
Ved lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven) ble Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) med tilleggsprotokoller inkorporert i norsk lovgivning. Formålet med menneskerettsloven er å styrke menneskerettighetenes stilling i norsk rett. Loven sier uttrykkelig at EMK skal gjelde som norsk lov og ved motstrid ha forrang foran annen norsk lovgivning.
De senere årene har EMK med protokoller fått stor betydning for ileggelse av tilleggsskatt etter norsk intern rett. Høyesterett har i flere saker vurdert forholdet mellom tilleggsskatt, straff og EMK, og avgjørelsene har fått konsekvenser for ligningsmyndighetenes bruk av tilleggsskatt og valg av sanksjonsform ved skatteunndragelser. Departementet gir i proposisjonen en oversikt over de mest sentrale avgjørelsene.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Alf E. Jakobsen, Rolf Terje Klungland, Torgeir Micaelsen, lederen Reidar Sandal, Eirin Kristin Sund og Marianne Aasen, fra Fremskrittspartiet, Gjermund Hagesæter, Ulf Leirstein, Jørund Rytman og Christian Tybring-Gjedde, fra Høyre, Svein Flåtten, Linda C. Hofstad Helleland og Jan Tore Sanner, fra Sosialistisk Venstreparti, Magnar Lund Bergo og Heikki Holmås, fra Kristelig Folkeparti, Hans Olav Syversen, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, og fra Venstre, Lars Sponheim, viser til at Regjeringens vurderinger og forslag er nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 82 (2008–2009).