1. Sammendrag
- 1.1 Hovedinnholdet i proposisjonen og forutgående høring
- 1.2 Hjemmel for forhåndsgodkjenning av NRKs nye medietjenester
- 1.3 Begrensning av departementenes instruksjonsmyndighet overfor Medietilsynet i visse saker
- 1.4 Forbud mot reklame på NRKs tekst-tv-sider
- 1.5 Hjemmel for kontroll av abonnentsregistre mot NRKs register over lisensbetalere
- 1.6 Videreformidling i kringkastingsnett
- 1.7 Endringer som følge av endringer i andre lover
Kultur- og kirkedepartementet har lagt frem en proposisjon med forslag til endringer i lov 4. desember 1992 nr. 127 om kringkasting (kringkastingsloven). Proposisjonen omfatter forslag om:
hjemmel for forhåndsgodkjenning av NRKs nye medietjenester
begrensning av departementets instruksjonsmyndighet overfor Medietilsynet i visse saker
hjemmel for kontroll av abonnentregistre mot NRKs register over lisensbetalere
forbud mot reklame på NRKs tekst-tv-sider
endring i reglene om videresending i kringkastingsnett.
Departementet foreslår å lovfeste en ordning med forhåndsgodkjenning av nye medietjenester NRK ønsker å tilby. Dette vil for eksempel kunne omfatte etablering av nye radio- eller fjernsynskanaler eller nye internettbaserte tjenester.
Systemet innebærer at det skal vurderes om det, ut fra et samfunnsmessig perspektiv, er ønskelig at NRK tilbyr den aktuelle tjenesten.
Departementet ser ingen motsetning mellom å verne om den redaksjonelle friheten og å ha en etterrettelig prosedyre for å vurdere hvordan lisensmidler skal forvaltes. Ordningen med forhåndsgodkjenning verken endrer eller utfordrer prinsippet i kringkastingsloven § 6-3 om kringkastingssjefens ansvar for den løpende programvirksomheten.
Det fremgår av proposisjonen at flere høringsinstanser er bekymret for at godkjenningsordningen vil stå i veien for en dynamisk utvikling av nye tjenester i regi av NRK. Departementet er opptatt av at NRK må ha mulighet til å utvikle nye tjenester og fortløpende kunne forholde seg til teknologiske endringer og nye medietrender. Av denne grunn bør terskelen for når forhåndsgodkjenning kreves, legges høyt. Det bør kun være helt overordnede og prinsipielle spørsmål som skal underlegges forhåndsgodkjenning.
Nærmere regler for ordningen vil bli fastsatt i forskrift, jf. forslag til ny § 6-1 a tredje ledd. Forskriften vil bl.a. regulere nærmere når et krav om forhåndsgodkjenning utløses, hvilken prosedyre som skal følges og hvilke vurderingsmomenter som skal ligge til grunn. I forslaget til paragrafens andre ledd angis det hvilke overordnede hensyn som skal ivaretas. Det konkrete tiltaket må oppfylle demokratiske, sosiale og kulturelle behov i samfunnet. Et avgjørende hensyn vil være at en ny tjeneste kan begrunnes ut fra NRKs allmennkringkasteroppdrag, slik dette fremgår av selskapsvedtektene og NRK-plakaten. Det følger av dette at dersom NRK får godkjent en ny medietjeneste, vil dette normalt ikke foranledige noe behov for å endre NRK-plakaten eller vedtektene. Nye NRK-tjenester som ikke kan begrunnes ved henvisning til disse dokumentene skal normalt ikke godkjennes.
I vurderingen bør det også tas hensyn til om den foreslåtte endringen kan få negative konkurransemessige konsekvenser, for eksempel i form av svekkede motiver for innovasjon og utvikling blant de kommersielle aktørene. Dersom det blir konstatert at en ny NRK-tjeneste kan ha slike konkurransemessige virkninger, kan den likevel bli godkjent dersom de samfunnsmessige gevinstene totalt sett veier tyngre.
Departementet legger til grunn at nye tjenester skal tilføre en merverdi i det totale eksisterende mediemarkedet. Det er samtidig viktig at NRK som allmennkringkaster gis mulighet til å nå ut til et bredest mulig publikum. Forutsetningen om merverdi må følgelig ikke oppfattes som en sperre mot at NRK tilbyr tjenester som også tilbys av kommersielle aktører. I mange tilfeller vil det kunne påvirke tjenestens utforming, og således ha en egenverdi, at tjenesten tilbys av en lisensfinansiert allmennkringkaster. Det faktum at det finnes liknende kommersielle tilbud på markedet, trenger derfor ikke innebære at en tjeneste i NRKs regi ikke vil kunne inneholde et element av økt samfunnsverdi. I tillegg har det en egenverdi at NRK har et bredt sammensatt tilbud som kan appellere til alle grupper i samfunnet.
Medietilsynet vil ha ansvaret for den praktiske gjennomføringen av testen. Tilsynet skal avgi en rådgivende uttalelse til departementet. Den endelige beslutningen om forhåndsgodkjenning tas av Kongen i statsråd.
Det følger av proposisjonen at tilsynet med NRKs allmennkringkastingsoppdrag skjer ved at Medietilsynet utarbeider en årlig rapport om NRKs allmennkringkastingsvirksomhet. NRKs ordinære generalforsamling behandler rapporten som et fast punkt på dagsorden. Dette danner grunnlag for Kultur- og kirkedepartementets omtale av tilsynets rapport om NRK i den årlige budsjettproposisjonen. Slik sikres Stortinget en mulighet til å ta stilling til om NRK oppfyller allmennkringkasteroppdraget.
Allerede i dag utarbeider Medietilsynet allmennkringkastingsrapportene uten at det legges føringer fra departementet. En vesentlig verdi ved disse rapportene er nettopp at de utarbeides på et rent faglig grunnlag. Forslaget om å avskjære departementets formelle instruksjonsmyndighet bygger opp om dette prinsippet, men vil ikke innebære noen realitetsforandring sammenliknet med dagens praksis.
Medietilsynet vil også ha ansvar for den praktiske gjennomføringen av forhåndsgodkjenningen av NRKs nye tjenester, slik dette er foreslått i ny § 8-5 i kringkastingsloven. På samme vis som ved allmennkringkastingsrapportene, er det viktig for tilliten til tilsynets uttalelser i forhåndsgodkjenningssaker at det foretas av Medietilsynet som fagorgan og at det ikke kan gis individuelle instrukser fra departementets side.
Departementet holder fast ved at det ikke er grunnlag for å skille mellom alminnelige fjernsynssendinger og tekst-tv. Begge deler er teknisk sett kringkastingstjenester og leveres dessuten samlet til forbrukeren. For at det ikke skal være tvil om at NRK er en reklamefri kringkaster, er det derfor naturlig at reklame heller ikke er tillatt på deres tekst-tv-sider.
Det går frem av proposisjonen at målet med forbudet er utelukkende å fjerne reklame fra sidene for å rendyrke NRK som en reklamefri allmennkringkaster.
NRK kan, med visse begrensninger, ha reklame på sine nettsider, jf. NRK-plakaten punkt 5 c. Enkelte av høringsinstansene har anført at også reklame på NRKs nettsider bør omfattes av forbudet i kringkastingsloven § 6-4. Spørsmålet har vært drøftet tidligere. I St.meld. nr. 6 (2007–2008) NRK-plakaten – Noe for alle. Alltid, imøtegikk departementet flere høringsinstansers innvendinger mot at NRKs nettsider får inneholde reklame. Departementet konkluderte med at det var riktig å la NRK få finansiere deler av sin internettvirksomhet gjennom reklameinntekter. Stortinget sluttet seg til dette, jf. Innst. S. nr. 169 (2007–2008).
Departementet vil bemerke at en lovendring ikke bør tre i kraft før tidligst 1. januar 2010.
Departementet foreslår at NRK gis rett til å innhente opplysninger fra kunderegistrene til tilbydere av fjernsynsinnhold, samt å kontrollere de innhentede opplysningene mot lisensregisteret.
NRK må ifølge proposisjonen gis effektive virkemidler til bruk for innkreving av lisensmidlene. I dag kontrollerer NRK sitt lisensregister opp mot informasjonen de får fra forhandlere og det sentrale folkeregisterets opplysninger. Likevel er det estimerte tallet på "tjuvseere" på 11 pst. Dette indikerer klart at meldeplikten for forhandlere og opplysningene i Folkeregisteret ikke er nok alene. En relativt stor gruppe potensielle lisensbetalere blir ikke plukket opp. Kombinasjonen av forhandlernes lister, Folkeregisteret og opplysningene fra betal-tv-tilbyderne ventes å heve kvaliteten på opplysningene ettersom det skapes et mer fullstendig bilde av hvem som har utstyr for å motta fjernsyn. Slik vil NRK ventelig fange opp flere av dem som urettmessig ikke betaler lisensen. Det kan også forventes at kvaliteten på opplysningene hos NRK Lisensavdelingen blir mer korrekt og at innkrevingen av avgiften kan bli mer presis. Departementet fastholder derfor at NRK bør gis hjemmel til å innhente og bruke kundeopplysninger fra betal-tv-tilbyderne for å kontrollere om kundene betaler kringkastingsavgift.
Departementet vil presisere at det kun er tale om et begrenset sett med opplysninger som NRK kan kreve utlevert og at det vil ligge klare begrensninger på NRKs bruk av disse. Bare navn og adresse skal deles, og opplysningene kan kun brukes til kontroll mot NRKs eget register. Behandlingen av opplysningene må dessuten skje i samsvar med de krav som følger av personopplysningsloven. Personvernhensyn er følgelig i henhold til proposisjonen godt ivaretatt.
Det fremgår videre av proposisjonen at den strenge angivelsen av hvilket formål opplysningene kan benyttes til også er en sikkerhet for at det ikke vil oppstå konkurransemessige problemer. NRK kan ikke benytte opplysningene til noe annet enn lisensinnkreving. Selskapet kan følgelig ikke nyttegjøre seg dem i sin øvrige virksomhet som henholdsvis kringkaster eller medeier i betal-tv-selskap. Taushetspliktsreglene i forvaltningsloven gjelder dessuten for NRK når selskapet utfører oppgaver på vegne av det offentlige, typisk innkreving av en avgift. Departementet legger opp til at det i lovbestemmelsen slås fast at NRK skal sikre at tilgang til opplysningene begrenses til ansatte med tjenstlig behov for slik tilgang.
Begrepet videresending benyttes både i lov 12. mai 1961 nr. 2 om opphavsrett til åndsverk (åndsverkloven) og i kringkastingsloven. De to lovreguleringene ivaretar ulike formål og hensyn. Åndsverksloven § 34 gir hjemmel for å inngå såkalt avtalelisensavtale for videresending av verk i kringkasting. Reglene i kringkastingsloven § 4-2 omhandler det mer tekniske aspektet ved videresending av kringkasting og tilknytningen dette har til kringkastingslovens konsesjonsregler. Departementets forslag her har ingen betydning for tolkningen av åndsverkloven § 34.
For å bli betegnet som "videresending" må signalet allerede ha blitt kringkastet i den forstand at innholdet er blitt gjort tilgjengelig for en allmennhet. Avhengig av hvordan den tekniske overføringstjenesten er lagt opp, vil forskjellige kringkastingsnett i ulik grad kunne sies å drive videresending i lovens forstand. Hensikten med bestemmelsen er å unnta distributørene for konsesjonsplikt. Det er derfor departementets oppfatning at også distribusjon som ikke teknisk sett kan kalles videresending bør dekkes i lovbestemmelsen. Departementet foreslår at referansen til kabelnett tas ut og at begrepet videresending i første og tredje ledd erstattes med det mer nøytrale "formidling". Slik presiseres det at også annen type distribusjon av lovlig kringkasting i ulike typer kringkastingsnett omfattes av fritaket for konsesjonsplikt.
En henvisning til eldre prosesslovgivning (rettergangsloven) i § 2-3 i kringkastingsloven må endres som følge av ikrafttredelsen av ny tvistelov, jf. Ot.prp. nr. 51 (2004–2005) og Innst. O. nr. 110 (2004–2005).