3.1 Sammendrag

Innledning

Departementet viser til at behovet for endringer i saksbehandlingsreglene særlig har hatt sitt utspring i misnøye med saksbehandlingstiden og manglende grad av forutberegnelighet.

Bygningslovutvalget har tatt utgangspunkt i gjeldende saksbehandlingsregler, og foreslår i det alt vesentligste å videreføre det systemet for behandling av byggesaker som er godt innarbeidet hos tiltakshavere, kommunene og øvrige involverte i en byggesak. Etter gjennomgang av hele saksbehandlingsprosessen har utvalget imidlertid foreslått endringer i en del av enkeltelementene i prosessen. Disse vil hver for seg og særlig samlet, etter utvalgets oppfatning, bidra til en enklere, mer effektiv og forutsigbar saksflyt.

Det vises til forslaget kapittel 21 Krav til innhold og behandling av søknader.

Forhåndskonferanse

Etter Kommunal- og regionaldepartementets syn er forhåndskonferansen et viktig verktøy for å øke forutsigbarhet og bedre kvaliteten i byggesaken. Departementet slutter seg til Bygningslovutvalgets forslag om å videreføre reglene om forhåndskonferanse.

Det foreslås ingen utvidelse av kommunens forpliktelser i forhold til innholdet i forhåndskonferansen. Det presiseres at forhåndskonferansen skal være et avklaringsmøte mellom tiltakshaver og kommunen, og ikke et høringsmøte. Det vil være opp til kommunen å vurdere om andre skal innkalles til forhåndskonferanse. Forslaget fra enkelte høringsinstanser om å lovfeste en rett for andre fagmyndigheter og interesseorganisasjoner til å delta i forhåndskonferanser, foreslås ikke lovfestet. Det samme gjelder obligatorisk forhåndskonferanse i visse saker, men det anbefales at forhåndskonferanse benyttes i større grad enn i dag. Departementet viderefører utvalgets forslag om at referat skal føres og undertegnes under forhåndskonferansen, men foreslår at disse reglene fastsettes i forskrift.

Tredjemannsinteresser – naboene

Reglene om nabovarsling inngår som et element i den generelle saksflyten ved søknader om tillatelse til tiltak.

Bygningslovutvalget foreslår å innføre en ny bestemmelse om at kunngjøring kan tre i stedet for varsel der naboer er ukjent.

Departementet slutter seg ikke til dette, men går inn for at der naboen er ukjent og det ikke framgår av matrikkelen hvem som skal varsles, kan dette unnlates helt. Departementet går videre med utvalgets forslag om utvidelse av skjønnsramme. Det skal således kunne gjøres unntas fra varsling der naboens interesser bare i liten grad berøres, men departementet ser ikke behov for å videreføre utvalgets forslag om at kommunens vurdering om å frita fra nabovarsling, ikke skal kunne overprøves.

Departementet slutter seg til forslag fra flere høringsinstanser om at gjeldende krav om å sende gjenpart til kommunen av tiltakshavers varselsbrev til berørte naboer, bør utgå. Det foreslås videre at detaljerte regler om nabovarsling plasseres i forskrift i stedet for i loven. Departementet anser at fristen på to uker for å avgi merknader er tilstrekkelig og at utvalgets forslag om "minst to uker" som fristangivelse gir tilstrekkelig fleksibilitet. Departementet fremmer forslag om dette.

Departementet mener det er mest hensiktsmessig at detaljerte regler om nabovarsling står i forskrift.

Forholdet til andre myndigheter og lover

Det kan blant annet diskuteres om det er hensiktsmessig at samme spørsmål knyttet til ett og samme tiltak behandles av flere myndighetsorganer, eller det er hensiktsmessig at de hensyn som skal eller bør ivaretas gjennom byggeprosessen, er spredt i flere lover, og ivaretas av ulike myndighetsorganer. Bygningslovutvalget har drøftet disse spørsmålene, og departementet slutter seg i hovedsak til utvalgets vurderinger. Departementet ser det som viktig å unngå dobbeltbehandling, og er enig med utvalget i at en bedre klargjøring av grensesnittet mellom de aktuelle myndighetsorganer vil kunne bidra til forenkling og effektivisering av byggesaksprosessen.

Departementet viderefører ikke utvalgets forslag om å innføre en plikt for tiltakshaver til selv å avklare sin søknad hos aktuelle sektormyndigheter før søknad innsendes. Tilsvarende rett for bygningsmyndighetene til å avvise søknaden dersom tillatelse eller uttalelse fra andre myndigheter ikke er innhentet på forhånd, videreføres heller ikke. Gjeldende ordning med at tiltakshaver har rett til å innhente uttalelse fra sektormyndigheter, foreslås videreført. Dette er blant annet et vilkår for å få behandlet en sak innen tre uker. Gjeldende frist på fire uker for særlovsmyndighetene til å fatte vedtak eller avgi uttalelse videreføres, og det presiseres at fristen gjelder uavhengig av om det er kommunen eller tiltakshaver/ansvarlig søker som forelegger saken for disse.

Privatrettslige forhold

Departementet foreslår å videreføre gjeldende utgangspunkt om at bygningsmyndighetene ikke skal ha en alminnelig plikt til å påse eller vurdere om et tiltak er i samsvar med privatrettslige forhold, med mindre det følger direkte av loven at bestemte private rettsforhold er en betingelse for å få byggetillatelse eller er relevante skjønnsmomenter i forbindelse med kommunens vurdering av søknaden. Ved tvist om privatrettslige forhold, er det de enkelte rettighetshavere som må forfølge sine rettigheter, og det blir domstolenes oppgave å avgjøre eventuelle tvister. Departementet er enig med Bygningslovutvalget i at regelverket bør klargjøres slik at dette utgangspunktet kommer tydeligere fram.

Departementet foreslår å begrense kommunens adgang til å avvise en søknad på grunn av privatrettslige forhold til de helt klare tilfellene der tiltakshaver ikke kan dokumentere noen rett til å disponere over byggetomta, jf. lovforslaget § 21-6.

Tidsfrister

I likhet med Bygningslovutvalget foreslår departementet i hovedsak å beholde gjeldende frister. Fristene bidrar til bedre forutsigbarhet, noe som er svært viktig for aktørene som skal bygge. Det er ikke holdepunkter for å hevde at tidsfristene har ført til at kvaliteten på saksbehandlingen er blitt uakseptabelt dårlig.

Departementet foreslår, i likhet med utvalget, at det innføres frister for kommunens avgjørelse i refusjonssaker. Likeledes foreslås frist for fylkesmannens klagebehandling. I utgangspunktet mener departementet at denne fristen bør settes til tolv uker og at den bør omfatte alle klagesaker, inkludert saker som inneholder dispensasjon fra plangrunnlaget. Selve fristen skal imidlertid fastsettes i forskrift, og fristens lengde vil bli vurdert i denne sammenheng.

På bakgrunn av høringsuttalelser foreslår departementet at gjeldende frist for kommunens forberedende klagesaksbehandling forlenges (6 uker i "rene byggesaker"), og at fristen også skal omfatte saker som inneholder dispensasjon fra plangrunnlaget. Selve fristlengden for dette forslaget foreslås også fastsatt i forskrift.

Bygningslovutvalget foreslår en frist på 16 uker for kommunens behandling av søknader om tiltak som innebærer dispensasjon fra plangrunnlaget. Departementet slutter seg i utgangspunktet til dette forslaget, fordi dette innebærer at slike saker ikke blir liggende til fordel for saker med tidsfrister. Slik frist må imidlertid eventuelt fastsettes av Miljøverndepartementet på et senere tidspunkt. Det er i Miljøverndepartementets Ot.prp. nr. 32 (2007–2008) foreslått en forskriftshjemmel for å kunne fastsette slik tidsfrist for kommunene.

Bortfall av tillatelse

Departementet viderefører i hovedtrekk gjeldende rett og Bygningslovutvalgets forslag til endret lovtekst. Gjeldende bestemmelse om at en rammetillatelse faller bort etter tre år dersom tiltaket ikke er satt i gang innen fristen, videreføres, men departementet vil presisere utgangspunktet for fristberegningen, da det har vært uklart om tre-årsfristen skal regnes fra rammetillatelsen eller fra endelig vedtak der vedtaket er påklaget.

Departementet legger Sivilombudsmannens vurdering og konklusjon til grunn, og foreslår at fristen for bortfall av tillatelse løper fra tidspunktet for endelig vedtak om rammetillatelse. Det er kun i få tilfeller at kommunen og fylkesmannen bruker så lang tid på å behandle en klage at tre-årsfristen løper ut eller blir vesentlig redusert før endelig vedtak foreligger. Av hensyn til tiltakshaver er dette mest hensiktsmessig.

Ferdigstillelse

Departementet foreslår å rette sterkere fokus mot ferdigattesten. Etter departementets vurdering bør den utstrakte bruken av midlertidig brukstillatelse reduseres, og kommunen bør ha mulighet til å forvisse seg om at tiltaket faktisk er ferdigstilt og kontrollert. Dette foreslås gjort ved å forsterke kravet om obligatorisk ferdigattest, også for tiltak som tidligere var meldepliktige (og derfor ikke trengte ferdigattest), men som nå foreslås gjort søknadspliktige. Dette vil ha betydning for kommunens oversikt over bebyggelsen i kommunen, som grunnlag for fullstendige kart og fremtidige situasjoner, og for at selgere og kjøpere skal ha sikkerhet for at byggverket er i overensstemmelse med offentlige krav.

Kommunen bør som i dag ha plikt til å utferdige ferdigattest dersom tiltaket er i orden.

Ansvaret for ansvarlige foretak opphører formelt ved ferdigattest. Departementet ønsker å presisere dette i loven, men foreslår samtidig at kommunen skal kunne gi pålegg om utbedring av mangler som skyldes forhold i prosjektering eller utførelse innen fem år etter ferdigattest. En slik regel vil bringe det offentligrettslige ansvaret ett skritt nærmere det privatrettslige, der det som regel er fem års reklamasjonsfrist. En slik regel vil også bidra til at ferdigattest etterspørres i større grad. Kommunen kan likevel utstede ferdigattest der det bare gjenstår bagatellmessige forhold.

Midlertidig brukstillatelse foreslås klarere presisert som unntak. Kriteriene blir de samme som i dag (hovedsakelig sikkerhet i bruk). Det skal stilles vilkår og gis tidsfrist, men vilkårene og ferdigstillelsen kan følges opp med tvangsmulkt. Det kan også stilles krav om økonomisk sikkerhetsstillelse. Dette kan også kreves etter gjeldende regler, men det brukes lite. Etter gjeldende regler skal søknad om brukstillatelse behandles innen én uke. Hører ikke tiltakshaver noe innen én uke, kan tiltaket tas i bruk. Departementet anser at dette er for kort frist. Kommunen trenger nødvendig tid for å kunne vurdere tiltaket og eventuelt gå inn med tilsyn. Tidsfristen for utstedelse av ferdigattest foreslås derfor satt til tre uker. For ytterligere å forsterke at ferdigattest skal være hovedregelen, foreslås en tilsvarende frist for å utstede midlertidig brukstillatelse. Denne fristen fastsettes i forskrift og bør etter departementets vurdering være like lang, det vil si tre uker. Denne fristen kommer i tillegg til fristen for ferdigattest, for å framheve at byggverket faktisk bør ferdigstilles i stedet for å velge midlertidige løsninger.

Departementet foreslår samtidig at rettsvirkningen av fristoverskridelse som gjelder i dag, flyttes fra midlertidig brukstillatelse til ferdigattest. Det betyr at bygget kan tas i bruk dersom treukers-fristen for å utstede ferdigattest er overskredet. Kommunen har likevel en plikt til å utstede selve ferdigattesten senere.

Departementet viderefører gjeldende krav om at det skal foretas særskilt sluttkontroll som grunnlag for ferdigattest, jf. forslaget til § 21-9. Der tiltaket er underlagt uavhengig kontroll bør den særskilte sluttkontrollen innarbeides i og være en del av denne.

Oppgave- og rollefordeling mellom kommunen og private aktører i søknads- og byggefasen

Byggesaksreformen fra 1995 innebar en ny og mer systematisk arbeidsfordeling mellom kommunen og de private aktørene i byggesaker. Bygningslovutvalget har konkludert med at gjeldende ordning i utgangspunktet er hensiktsmessig. Utvalget foreslår at tiltakshavers ansvar, bygningsmyndighetenes oppgaver ved søknadsbehandlingen og de ansvarlige foretaks ansvar i byggesaken bør fremkomme tydeligere enn i gjeldende lov. Det samme gjelder grensesnittet mellom søknadsbehandling og tilsyn. Departementet slutter seg til dette. Det foreslås justeringer og presiseringer i reglene slik at det går klarere fram av loven hvilke oppgaver kommunen har og hvilke oppgaver de private aktørene har i byggesaken.

3.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at lovforslaget i hovedsak bygger på gjeldende system, og slutter seg til hovedpunktene i kapittelet slik det er foreslått av departementet.

Komiteen slutter seg til Bygningslovutvalget og en rekke høringsinstansers syn om at det er behov for et eget utvalg som ser på en bedre samordning mellom bygningsloven og særlover som innbærer dobbeltbehandling. På denne bakgrunn foreslår komiteen at Regjeringen setter i gang et arbeid med å gjennomgå særlovene som berører byggesaksbehandlingen med tanke på en forenkling og styrking av kommunens rolle i saksbehandlingen. Målet må være at tiltakshaver kun skal forholde seg til kommunen som byggesaksmyndighet i de fleste saker.

Komiteen viser til at Arbeidstilsynet har sin egen byggesaksbehandling som prinsipielt gjennomføres uavhengig av den kommunale behandlingen. Tiltakshaver som skal føre opp et yrkesbygg, må også søke Arbeidstilsynet om byggetillatelse, det følger av arbeidsmiljøloven. Formålet med en egen byggetillatelse fra Arbeidstilsynet er å sikre at arbeidsmiljøet for de framtidige arbeidsplasser som bygget skal huse, skal kunne være i pakt med arbeidsmiljølovens krav.

Komiteen viser til at Arbeidslivslovutvalget, som la fram sin innstilling i 2004, uttalte at dette tosporede systemet kan framstå som unødig byråkratisk, og et samlet utvalg mente derfor at Arbeidstilsynets særlige byggesaksbehandling burde innlemmes i den ordinære kommunale byggesaksbehandlingen – forutsatt at den ordinære byggesaksbehandlingen er eller gjøres i stand til å ivareta arbeidsmiljøhensyn.

Komiteen mener det må vurderes om det er hensiktsmessig å oppheve ordningen med en særlig byggetillatelse fra Arbeidstilsynet, ved at arbeidsmiljøspørsmålene innlemmes i den kommunale byggesaksbehandlingen.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre mener formålet med å oppheve ordningen med en særlig byggetillatelse fra Arbeidstilsynet og heller innlemme arbeidsmiljøspørsmålene i den kommunale byggesaksbehandlingen, er å komme fram til en mer effektiv saksbehandling ved at unødig dobbeltarbeid fjernes. Disse medlemmer mener at det imidlertid er en klar forutsetning at arbeidsmiljøhensynet i tilstrekkelig grad må være ivaretatt i en slik ordning.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

"§ 21-2 første ledd skal lyde:

Søknad om tillatelse skal være skriftlig og undertegnet av tiltakshaver og søker. Søknaden skal gi de opplysningene som er nødvendige for at kommunen skal kunne gi tillatelse til tiltaket. Dersom tiltaket vedrører bygning mv. som brukes eller ventelig vil bli brukt av virksomhet som går inn under arbeidsmiljøloven, må søknaden dessuten gi de opplysninger som er nødvendige for å sikre at arbeidsmiljølovens krav til arbeidslokaler mv. ivaretas. Det skal framgå av søknaden om det søkes om dispensasjon, jf. kapittel 19."

Disse medlemmer foreslår videre:

"Arbeidsmiljøloven § 7-2 andre ledd bokstav c skal lyde:

• c) planer som kan være av betydning for arbeidsmiljøet og som er søknadspliktig etter plan- og bygningsloven.

Arbeidsmiljøloven § 18-9 skal lyde:

Kommunen skal, før tillatelse gis, forelegge Arbeidstilsynet for uttalelse søknad om tiltak som nevnt i plan- og bygningsloven § 21-2 første ledd andre punktum."

Komiteen slutter seg til Bygningslovutvalgets forslag som følges opp av Regjeringen, om at gjeldende frister opprettholdes.

Komiteen viser til at spesielt fylkesmannsembetene har problemer med å holde fristene ved klager i plan- og byggesaker. Komiteen slutter seg derfor til Bygningslovutvalgets forslag om at fristen bør være tolv uker og at dette blir fastsatt i den nye forskriften.

Komiteen viser til at det ved Høyesteretts dom fra 2002 (Rt. 2002 side 683) i realiteten er etablert at det vil være tilstrekkelig for å være sikret mot senere dele- og byggeforbud og ny reguleringsplan at rammetillatelse er gitt av kommunen. Komiteen slutter seg til departementets forståelse av at den nye loven skal forstås tilsvarende.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Venstre, slutter seg til departementets forslag om sterkere fokus på ferdigattest og utvidelse av tidsfristen til tre uker.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at KS og NKF (Norsk Kommunalteknisk Forening) i brev til saksordfører 22. januar 2009 uttaler at det er urealistisk å tro at et bygg skal stå i tre uker etter at det er ferdig og vente på tillatelse til å bli tatt i bruk. De mener det vil være et forslag som øker kostnaden for eier av bygget og vil i realiteten oppfordre til lovbrudd. Regjeringens begrunnelse er knyttet opp til kommunenes mulighet til å kontrollere bygget. Disse medlemmer vil vise til at kommunene selv mener at hvis de i ettertid avdekker manglende kontrolldokumentasjon eller vesentlige mangler ved bygget, som ikke er opplyst om i anmodning om ferdigattest, vil kommunen ha sanksjonsmuligheter overfor det ansvarlige foretak. På denne bakgrunn vil disse medlemmer gå imot tre ukers frist for ferdigattest og opprettholder dagens ordning med en ukes frist. På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

"§ 21-7 fjerde ledd skal lyde:

Ferdigattest skal utstedes av kommunen innen 1 uke etter at kraver er mottatt sammen med nødvendig dokumentasjon. Der ferdigattest ikke er utstedt innen fristen, kan byggverket tas i bruk."

Disse medlemmer mener også at dette bør følges opp av et forslag om at midlertidig brukstillatelse kan gis av ansvarlig søker. Disse medlemmer viser til at midlertidig brukstillatelse gis av kommunen i dag basert på opplysninger fra ansvarlig søker.

Disse medlemmer viser til at midlertidig brukstillatelse foreligger automatisk etter 1 uke dersom ikke kommunen har svart. Ansvarlig søker med sentral godkjenning bør kunne gi midlertidig brukstillatelse basert på de erklæringer som ellers sendes kommunen på de lavere tiltaksklasser.

Disse medlemmer foreslår at kommunene gis adgang til å overlate til ansvarlig søker i den enkelte sak å utstede midlertidig brukstillatelse. Kommunen må i forbindelse med søknadsbehandlingen vurdere kvalifikasjonene til ansvarlig søker. Finner kommunen ansvarlig søker kvalifisert må det inngås en form for avtale om at midlertidig brukstillatelse kan utstedes av ansvarlig søker, kombinert med en underrettelsesplikt, slik at kommunen får anledning til å føre tilsyn.

På denne bakgrunn foreslår disse medlemmer at § 21-10 tredje ledd femte–sjuende punktum skal lyde:

"Kommunen kan i den enkelte sak gi ansvarlig søker adgang å utstede midlertidig brukstillatelse. Ansvarlig søker skal varsle kommunen når midlertidig brukstillatelse utstedes. Departementet kan i forskrift gi utfyllende bestemmelser."

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet fremmer følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen foreta en gjennomgang av særlover som berører byggesaksbehandlingen med sikte på en mest mulig forenklet lovgivning og saksbehandling."

"Stortinget ber Regjeringen fremme forslag til Stortinget om de nødvendige lovendringer slik at kommunene kan fatte endelig vedtak i plan- og bygningssaker."

"Stortinget ber Regjeringen fremme forslag til Stortinget om de nødvendige lovendringer for å inndra fylkesmannens innsigelsesrett i plan- og byggesaker."

"Stortinget ber Regjeringen fremme forslag til Stortinget hvor det kommunale selvstyret ved etablering av kjøpesenter eller utvidelse av eksisterende kjøpesenter gjeninnføres."

"Stortinget ber Regjeringen fremme forslag til Stortinget hvor det kommunale selvstyret gjeninnføres hva angår tiltak i den såkalte strandsonen eller hundremetersbeltet."