15. Krav til tiltaket
Plan- og bygningslovgivningen inneholder en rekke bestemmelser som stiller krav til utforming og utførelse av tiltak. Enkelte av bestemmelsene er ansett som så sentrale at de er gitt direkte i loven. Andre har en funksjon som utformingsbestemmelser som viker dersom andre regler er gitt i bindende arealplaner.
For enkelte typer bygninger, eller bygninger hvor det foregår en bestemt type virksomhet, er det gitt regler som supplerer plan- og bygningslovens bestemmelser. Et sentralt eksempel er plan og bygningsloven § 74 nr. 1 andre punktum som bestemmer at bygning som faller inn under arbeidsmiljøloven skal tilfredsstille kravene til et fullt forsvarlig arbeidsmiljø.
Departementet anser at kravet til "god arkitektonisk utforming" bør innføres som et overordnet prinsipp i kapittel 29 og vil markere dette med en egen bestemmelse. Begrepet presiserer at tiltak skal utformes slik at alle elementer skal innarbeides ved tiltakets prosjektering og utførelse. Det innebærer at de ansvarlige ikke kan redusere på visuelle kvaliteter for å sikre for eksempel universell utforming, eller velge dårligere løsninger i forhold til universell utforming av hensyn til utseendet. Likeledes skal ikke tekniske krav vike for andre elementer i lovgivningen. Tiltakshaver, prosjekterende og utførende har et ansvar for at det enkelte tiltak ivaretar de krav som følger av lovgivningen til en fungerende enhet, både teknisk, ytelsesmessig og visuelt, ut fra den funksjon tiltaket skal ivareta. Bestemmelsene i kapittelet stiller også krav til at plassering og utforming av tiltak sikrer lys og luft mellom bygninger og gir gode utearealer. Bestemmelsen foreslås som første paragraf i kapittel 29 om krav til tiltak (§ 29-1), men er ikke begrenset til å omfatte reglene i kapittelet.
Det forelås en ny formulering i forslaget til § 29-2 om krav til utforming av et tiltaks ytre. Bestemmelsen stiller krav om at tiltaket skal ha "gode visuelle kvaliteter". Med dette menes at bygningen gjennom sin form gir uttrykk for sin funksjon, og at andre visuelle kvaliteter skal være ivaretatt i prosjektering og utførelse, som samspill mellom volum og høyde, fasadeuttrykk med videre. Kravet til god kvalitet skal også tolkes relativt i forhold til tiltakets plassering, størrelse og synlighet.
Det foreslås en bestemmelse i § 29-3 som innebærer en konkret gjennomføring av prinsippet om universell utforming i nye tiltak. De nærmere regler om utforming foreslås gitt i forskrift.
Gjeldende lov § 70 om bygningens plassering, høyde og avstand fra nabogrensen foreslås videreført, jf. forslaget § 29-4. Det er foretatt redaksjonelle og språklige endringer som ikke er ment å endre innholdet i bestemmelsen.
Det foreslås en ny bestemmelse om tekniske krav, § 29-5. Bestemmelsen skal tydeliggjøre i lovtekst de sentrale elementene i tekniske krav til tiltak, som er og skal reguleres i teknisk forskrift til plan- og bygningsloven. I tekniske krav inngår blant annet de statiske, konstruktive, miljø- og sikkerhetsmessige aspekter ved tiltaket. Disse omfatter også de enkelte bygningsdelene, som yttervegger og tak. Dette er viktige krav på et overordnet nivå, som etter departementets mening skal gi gode anvisninger på hvilke krav som bør vektlegges, og som derfor bør lovfestes.
Gjeldende krav til tekniske installasjoner og anlegg videreføres delvis og fornyes til en viss grad, jf. § 29-6. Tekniske installasjoner og anlegg er en del av den tekniske utførelsen, men er likevel selvstendige deler av bygget. Heis, rulletrapper og rullende fortau videreføres som egen bestemmelse i § 29-9.
Gjeldende regler om krav til produkter til byggverk videreføres, bortsett fra at det presiseres at reglene om dokumentasjonskrav gjelder ethvert produkt som inngår i byggverk som omfattes av plan- og bygningsloven – uavhengig av om produktet er CE-merket eller ikke. Se § 29-7.
I § 29-8 foreslås innført en regel om forsvarlig avfallshåndtering ved oppføring av tiltak som omfattes av søknadsplikten i forslaget til § 20-1. Slike krav har hittil vært stilt i medhold av forurensningsloven. Forsvarlighetskravet må sees i sammenheng med forurensningslovens krav til avfallshåndtering og foreslås utdypet i forskrift.
Komiteen slutter seg i hovedsak til departementets forslag til krav til tiltaket.
Komiteen viser til saksordførers brev til departementet angående konsekvensene av "Ålesundsutvalgets" anbefalinger når det gjelder Ot.prp. nr. 45 (2007–2008) og statsrådens svar av 24. februar 2009 som er vedlagt innstillingen. Komiteen viser til at statsråden anbefaler endringer i § 28-1 og § 29-5 som følge av utvalgets anbefalinger.
Komiteen viser til at endringen som statsråden foreslår i § 29-5 innbærer at denne blir tydeligere når det gjelder å stille krav om at det ferdige tiltaket ikke fører til risiko for tap av liv eller skade på helse, miljø og materielle verdier.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, foreslår derfor følgende endring i paragrafen:
"§ 29-5 Tekniske krav skal lyde:
Ethvert tiltak skal prosjekteres og utføres slik at det ferdige tiltaket oppfyller krav til sikkerhet, helse, miljø og energi, og slik at vern av liv og materielle verdier ivaretas.
Bygning med oppholdsrom for mennesker skal prosjekteres og utføres slik at krav til forsvarlig energibruk, planløsning og innemiljø, herunder utsyn, lysforhold, isolasjon, oppvarming, ventilasjon og brannsikring mv., blir oppfylt.
For å sikre at ethvert tiltak får en forsvarlig og tilsiktet levetid, skal det ved prosjektering og utførelse tas særlig hensyn til geografiske forskjeller og klimatiske forhold på stedet.
Departementet kan i forskrift gi utfyllende bestemmelser om tekniske krav til tiltak, herunder om krav til energiløsninger."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til at disse medlemmer har forslag til endringer også knyttet til andre forhold i § 29-5, men at forslagene til endringer som følge av Ålesundsutvalgets arbeid også er innarbeidet i disse medlemmers forslag til ny paragraf.
Komiteen viser videre til statsrådens omtale av nødvendige endringer i forskriftsarbeid, og at det også kan være behov for ytterlige endringer som følge av rapporten. Komiteen imøteser Regjeringens arbeid med dette.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, viser til at et tiltak ikke bare har betydning for de som eier og bruker bygget, men at tiltaket går inn i en større sammenheng. Tiltakenes visuelle utrykk er viktige for at enkeltmennesker skal kunne orientere seg i samfunnet og det er også viktig at tiltakene gjennom sin form gir utrykk for sin funksjon. Flertallet støtter derfor lovforslagets krav om at tiltaket skal ha "gode visuelle kvaliteter". Flertallet er uenig i at det kun er mulig å gjøre en subjektiv vurdering av et slikt begrep. Plan- og arkitekturfaglige kriterier bør legges til grunn for vurderingen av et tiltaks visuelle kvaliteter.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er uenige i at det skal stilles estetiske krav. Disse medlemmer mener at tiltakshaver selv må stå fritt i valg av estetiske løsninger. Loven, slik den er foreslått, åpner for at lokalpolitikere og administrasjon kan synse i hva de måtte mene er gode eller dårlige visuelle kvaliteter, og nekte realisering av hva de subjektivt måtte mislike. Disse medlemmer mener at den som bekoster tiltaket selv må kunne velge arkitektonisk stil og materialer med mer, såfremt det ikke bringer tiltaket i konflikt med øvrige skranker i lovverket. Følgelig foreslår disse medlemmer at § 29-2 utgår.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, viser til at utnyttelsesgraden for tomter i byen er kontinuerlig gjenstand for diskusjon og dragkamp i byutviklingen og at det de siste årene har vært bygget ut store prosjekter i byene der krav til fortetting og lønnsomhet har gått på bekostning av boligkvaliteten. Flertallet vil understreke at fortetting er nødvendig for å sikre redusert areal- og transportbehov. Flere undersøkelser viser imidlertid at fortettingen har gått på bekostning av viktige bokvaliteter. Flertallet viser til at mange av de nye boligprosjektene har trange og lite brukelige uterom med dårlige sol- og lysforhold, særlig om vinteren. Uterommene er ofte støyfylte, ensformige og åpner ikke for variert bruk. Dette vil gå utover trivsel og folkehelse, jf. Rapporter og veiledning fra Husbanken, Miljøverndepartementet, Norsk Form og NIBR (2000–2008.) Flertallet vil derfor påpeke viktigheten av at en ved utbygging av boligprosjekter skal legge avgjørende vekt på kvaliteten på uterom knyttet til gode sol- og dagslysforhold og utsyn i forbindelse med boliger og oppholdsrom for mennesker.
Flertallet påpeker at plan- og bygningsloven stiller krav til energikvalitetene ved oppføring av bygg og ved større ombygging. Loven regulerer ikke den faktiske bruk/utslipp. Flertallet står fast ved at utslippsreduksjon enklest oppnås ved å regulere bort energikilder som har høye utslippsverdier. Det ligger store utfordringer i å fastsette utslipp for elektrisk oppvarming. Strøm leveres fra en rekke kilder, der enkelte forurenser langt mer enn andre, og det er omstridt hvilket nivå som skal settes for å angi klimagassutslipp. Videre er føringer om forbud mot oljefyring som hovedenergikilde/grunnlast i nye bygg og ved hovedombygging gitt med bakgrunn i klimaforliket. Dette innebærer ikke et forbud mot bio-olje eller andre framtidige løsninger basert på fornybar energi. I arbeidet med ny TEK legges det videre føringer for at grunnlast i bygg over 500 m2 skal dekkes med annen energiforsyning enn elektrisitet og/eller fossile brensler. For bygg under 500 m2 videreføres dagens krav om at en vesentlig del (min. 40 pst.) skal kunne dekkes av andre energiløsninger enn elektrisitet og/eller fossile brensler. Det bør fortsatt være lov å bruke ikke-fornybare energikilder til topplast/spisslast. Dagens forskrift stiller en rekke krav til energikvalitet, blant annet krav til verdier for partikkelutslipp fra vedovner, jf. teknisk forskrift § 8-51. Flertallet anser at dette bør videreføres med enkelte skjerpelser i ny teknisk forskrift.
Flertallet understreker videre at plan- og bygningsloven (byggesaksdelen) regulerer valgt energiløsning ved oppføring av bygget, og ikke driftsfasen. Olje- og energidepartementet (OED) har foreslått at energimerkeordningen skal synliggjøre levert energi. Energimerkeordningen vil dermed kunne synliggjøre estimert energibruk i driftsfasen. For nye bygg har OED foreslått at energimerkeordningen kan basere seg på energiberegninger i byggesaker.
Komiteen peker på at den teknologiske utviklingen som følge av myndighetenes krav om energieffektivitet, krav til utslipp og avgifter bidrar til at løsninger med energikilder som i dag fremstår som forurensende eller mindre energieffektive i fremtiden vil kunne gi verdifulle bidrag.
Komiteen vil understreke at bestemmelsene i bygningsloven og lovens forskrifter er sentrale virkemidler for å gjennomføre nasjonale miljø- og klimamål og internasjonale forpliktelser om reduksjon av klimagassutslipp. Det er viktig at bestemmelsene utformes slik at de ikke blir til hinder for praktiske løsninger som for det enkelte tiltaket kan dokumenteres å ha de beste kvaliteter når det gjelder energibruk og klimagassutslipp.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Venstre, vil i likhet med departementet understreke at omlegging til alternative energikilder vil være et viktig bidrag i målsettingen om reduksjon av klimagassutslipp.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Venstre, mener at parallelt med fokus på energikilde må det legges til rette for en slik utvikling.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre vil peke på at utfasing av oljefyring i bygninger er et effektivt og rimelig klimatiltak. Det vises til punktene i avtalen om St.meld. nr. 34 (2006–2007) Norsk klimapolitikk av 17. januar 2008, hvor Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre bidro til å skjerpe Regjeringens opprinnelige forslag til klimapolitikk, med mer ambisiøse mål og flere og mer effektfulle tiltak. Disse medlemmer kan ikke se at Regjeringen har fulgt dette opp, men vil peke på at det nå gjennom lovforslaget er lagt til rette for ytterligere tiltak for utfasing av oljefyring.
Regjeringen skulle innen utgangen av 2008 lage en handlingsplan for overgang fra fossile energikilder til fornybare energikilder til oppvarming. Regjeringen skulle vurdere å innføre forbud mot å erstatte gamle oljekjeler med ny i bestående bygg, innføre forbud med hjemmel i plan- og bygningsloven mot installering av oljekjel i nye bygninger og å innføre krav om fleksible energisystemer i alle nye offentlige bygg og ved hovedombygging av offentlige bygg på over 500 m2. Regjeringen skulle også forberede forbud mot oljefyring som grunnlast i offentlige bygg og næringsbygg over 500 m2 når man erstatter gamle oljekjeler eller i forbindelse med hovedombygginger som berører varmeanlegg, fra 2009, og ta endelig stilling til spørsmålet i forbindelse med statsbudsjettet for 2009. Disse medlemmer kan ikke se at Regjeringen har fulgt dette opp.
Disse medlemmer vil peke på at Regjeringen henger etter i arbeidet med en miljørettet modernisering av bygningsmassen, og at Regjeringen ikke har gjennomført de nødvendige tiltak for utfasing av oljefyring og tilrettelegging for miljøvennlig energibruk i bygninger.
Disse medlemmer ber derfor Regjeringen komme tilbake til Stortinget med en sak med Regjeringens vurderinger og forslag til videre opptrapping av arbeidet om en overgang fra fossile energikilder til fornybare energikilder til oppvarming. Disse medlemmer vil også peke på at Regjeringen må følge opp enigheten i klimaforliket om at det skal arbeides med å sikre at det ikke legges om fra olje til strøm ved utskifting av oljekjel i bestående bygg.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre er enig med departementet i at det er nødvendig å sikre at det stilles krav til forsvarlig energibruk i bygninger med oppholdsrom for mennesker. Disse medlemmer mener imidlertid at forskrifter som regulerer forsvarlig energibruk ikke skal regulere energikilde, men energibruk og utslipp. Disse medlemmer mener at den teknologiske utviklingen som følge av myndighetenes krav om energieffektivitet, krav til utslipp og avgifter, fører til at løsninger med energikilder som i dag fremstår som forurensende eller mindre energieffektive, i fremtiden kan være de beste. Regulerer forskriften energibruk basert på energikilde kan en hindre en slik utvikling. Disse medlemmer mener også at en slik regulering kan føre til nye miljøproblemer som for eksempel partikkelutslipp i byene.
Disse medlemmer vil i den forbindelse vise til Ot.prp. nr. 24 (2008–2009) Endringer i energiloven, som innbærer energimerking av bygninger. Proposisjonen er en oppfølging av direktiv 2002/91/EF om energieffektivitet i bygninger. Energimerking av bygninger skal gi eiere, leietakere og bygningskjøpere informasjon om energibruken i bygningen de disponerer. Bygningene vil bli rangert etter hvor mye levert energi bygningen er beregnet til å trenge ved normalt bruksmønster. Attesten vil også inneholde en beskrivelse av bygningens oppvarmingssystem med tilhørende indikator for hvor mye av varmebehovet og varmtvannsbehovet som kan dekkes med fornybar energi og lave klimagassutslipp.
Disse medlemmer viser til at Regjeringen etter høringen valgte å legge til grunn begrepet "levert energi" som mål for energitilstand. Det innebærer at man fastsetter primærenergifaktorer (vekter) som gir utrykk for hvor mye primærenergi som har gått med for å dekke energibehovet i bygningen. Departementet legger videre opp til å utvide energiattesten med indikator som utrykker bygningens mulighet for å dekke oppvarmingsbehovet og varmtvannsbehovet med fornybare energikilder og med lave klimagassutslipp. Beregningene av bygningens energitilstand vil i all hovedsak skje i tråd med NS 3031 "Beregning av bygningens energiytelse. Metode og data".
Disse medlemmer viser til at Regjeringen i Ot.prp. nr. 24 (2008–2009) skriver:
"Energimerkinger av nye bygninger bør integreres i den plan og byggeprosessen som gjelder for nye bygg. Ved oppføring av nye bygninger skal det gjøres beregninger som godtgjør at bygninger skal det gjøres beregninger som godtgjør at bygningen oppføres i tråd med energikravene i TEK. I forbindelse med denne beregningen bør, og kan også energimerkingen gjennomføres på en effektiv måte."
Disse medlemmer mener dette tilsier at det bør være samsvar mellom begrepsbruk og beregningsmetode mellom kravene etter plan- og bygningsloven og kriteriene i energiattesten etter energiloven. Det betyr at loven bør gi hjemmel for gjennom forskrift å fastsette på hvilket nivå et nytt bygg skal være i forhold til kriteriene som ligger til grunn for energiattesten. Disse medlemmer mener at dette følger opp klimaforliket. Det vil derfor være kravet til levert energi, klimautslipp og fornybar energi etter samsvar med energiattestens kriterier, som i realiteten vil innbære for eksempel et forbud mot bruk av oljekjele i nye bygg. Disse medlemmer mener at dette dermed legger opp til en ubyråkratisk, forståelig og dynamisk regulering, istedenfor å skape uklarhet gjennom ulike kriterier og forbud mot energikilder eller teknologi direkte.
Disse medlemmer ønsker derfor å endre § 29-5 slik at den gir hjemmel til å utarbeide forskrift som regulerer krav til levert energi, energieffektivitet og utslipp, ikke hvilken energikilde som brukes.
På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:
"§ 29-5 Tekniske krav skal lyde:
Ethvert tiltak skal prosjekteres og utføres slik at det ferdige tiltaket oppfyller krav til sikkerhet, helse, miljø og energi, og slik at vern av liv og materielle verdier ivaretas.
Bygning med oppholdsrom for mennesker skal prosjekteres og utføres slik at krav til forsvarlig energibruk, planløsning og innemiljø, herunder utsyn, lysforhold, isolasjon, oppvarming, ventilasjon og brannsikring mv., blir oppfylt. Levert energi i bygning med oppholdsrom for mennesker skal ha effektiv energibruk og lave utslipp.
For å sikre at ethvert tiltak får en forsvarlig og tilsiktet levetid, skal det ved prosjektering og utførelse tas særlig hensyn til geografiske forskjeller og klimatiske forhold på stedet.
Departementet kan i forskrift gi utfyllende bestemmelser om tekniske krav til tiltak, herunder om krav til energiløsninger."
Disse medlemmer viser til at når det derfor stilles krav om forsvarlig energibruk, gir det hjemmel for regulering av tiltakets energi- og miljøkvaliteter, herunder krav til utslipp og levert energi. Hjemmelen omfatter ikke adgang til å regulere bruk av bestemte energikilder.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Venstre etterlyser en nasjonal satsing på "grønne" bygg, samt en sertifisering av og miljøstandarder for slike. Vi må erkjenne at det i dag bygges langt flere spennende, miljøvennlige hus og bygg i andre land. En av årsakene er trolig en mer bevisst satsing på dette og innføring av overordnede systemer. LEED Building Rating System i USA er ett eksempel på hvordan det kan gjøres. Det viktige i Norge er at vi får et mer dynamisk system for miljøvennlig bygging og hvor lokale myndigheter gis økt mulighet til å innføre lokale (minste)krav til miljøstandarder. Disse medlemmer foreslår derfor følgende tilføyelse til § 29-7:
"§ 29-7 nytt tredje ledd skal lyde:
Kommunen kan fastsette lokale minstekrav til miljøstandarder til produkter i bygg."