13. Universell utforming
Plan- og bygningslovgivningen har i dag regler som skal sikre tilgjengelighet og bruk av bygninger for personer med nedsatt funksjonsevne.
Bygningslovutvalgets utredning inneholder forslag til innstramminger i kravene til tilgjengelighet. I forslag til ny formålsbestemmelse for loven er universell utforming nevnt som et overordnet prinsipp. Dette forslaget er fremmet i Miljøverndepartementets forslag til ny plandel, jf. Ot.prp. nr. 32 (2007–2008).
Departementet slutter seg til Syse-utvalget og Bygningslovutvalget sine vurderinger av behovet for å styrke kravene til tilgjengelighet og brukbarhet. Det er ikke akseptabelt at utformingen av tiltak utestenger eller vanskeliggjør bruken for personer med nedsatt funksjonsevne. Departementet foreslår derfor at reglene for tilgjengelighet skjerpes slik at det kreves universell utforming av bygninger, anlegg og uteområder rettet mot allmennheten. Universell utforming dreier seg om løsninger som ivaretar "alle", med eller uten nedsatt funksjonsevne. Selve hovedløsningen skal være inkluderende og må utformes slik at den kan brukes av alle.
Krav om universell utforming av bygninger og anlegg hjemles i forslag til ny § 29-3. Innstramminger i utformingskravene vil omfatte fellesanlegg og uteområder. Krav om universell utforming av uteområder, der ikke utformingen følger direkte av plan, foreslås derfor inntatt i forslaget § 28-7. Nærmere krav om universell utforming vil bli fastsatt i teknisk forskrift. Departementet går derfor inn for at det stilles krav om universell utforming i nye tiltak. Selv om Bygningslovutvalget ikke fremmet slikt forslag, går departementet videre inn for at det for eksisterende tiltak innføres en hjemmel i loven til å stille krav til oppgradering av bestemte typer bygninger, anlegg og uteområder.
Den store økonomiske belastningen en slik oppgradering vil innebære, gjør at departementet vil foreslå en skrittvis og prioritert tilnærming. Departementet fremmer derfor forslag om at det gis en hjemmel til å gi forskrifter om oppgradering av bestående tiltak til en standard tilsvarende universell utforming.
Ut over dette kan kommunen stille krav om universell utforming av uteområder med hjemmel i §§ 11-9 og 12-7.
Slik departementet ser det, er det ikke nok at utformingskravene alene endres. Undersøkelser viser at gjeldende krav til tilgjengelighet ofte ikke følges fullt ut i nye tiltak. Det vil derfor være nødvendig at også veiledere, standarder med videre, i størst mulig grad angir konkrete mål og verdier. Alle aktører, det være seg tiltakshavere, prosjekterende, utførende, uavhengig kontrollerende, kommunale tilsynsmyndigheter, eller brukere, må ha konsise krav å forholde seg til. Da vil det være større sannsynlighet for at alle parter har kunnskap om hvilke muligheter og krav som foreligger ved utforming av bygninger. Ved å tydeliggjøre ansvarsreglene og reglene om sanksjoner, herunder krav om retting og overtredelsesgebyr, skal det i større grad reageres på arbeider som ikke oppfyller kravene om universell utforming.
Håndheving av reglene vil høre under bygningsmyndighetenes generelle oppgaver. Unnlatelse av å oppfylle kravene for de tiltak som omfattes av reglene, vil rammes av de samme sanksjoner som andre overtredelser av plan- og bygningslovgivingen.
Komiteen støtter departementets forslag om at universell utforming, slik det defineres av Syse-utvalget og fremkommer i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, er tatt inn i lovens formål og i de operative paragrafene. Komiteen mener dette er den viktigste endringen som gjøres i loven, fra å basere den på tilgjengelighet til å legge til grunn universell utforming som krav til hovedløsningen ved tiltaket. Plan- og bygningsloven er den viktigste loven for å gjøre antidiskriminerings- og tilgjengelighetsloven operativ på de områdene der samfunnet skaper funksjonshemmende barrierer.
Komiteen viser til at åndsverksloven ikke vil komme i konflikt med plan- og bygningslovens bestemmelser for universell utforming for nye tiltak, fordi disse uansett må oppfylle kravene i loven. Komiteen er imidlertid bekymret for at enkelte med rettigheter etter åndsverkloven vil motsette seg oppgraderinger av eksisterende bygg til universell utforming ved å henvise til lovens bestemmelser som omfatter "bygningskunst". Komiteen mener at bygg i denne kategorien kan ha verneverdi som hindrer enkelte løsninger innenfor universell utforming, men at i avveiningen mellom verneverdi og universell utforming skal det legges stor vekt på at prinsippet om universell utforming nå har fått en sterk forankring i lovens formål og ikke minst i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven.
Komiteen viser til at kravet om universell utforming gjelder bygninger, anlegg og uteområder rettet mot allmennheten. Det innebærer at kravet ikke omfatter arbeidslokaler. Komiteen mener at målsettingen om et inkluderende arbeidsliv tilsier at nye arbeidslokaler bør omfattes av bestemmelsen. Undersøkelser viser at norske arbeidsgivere er svært skeptiske til å ansette personer med funksjonshemninger. Selv om samfunnet har ulike ordninger med tilskudd for å tilrettelegge arbeidsplasser og arbeidsmiljøloven har enkelte bestemmelser, innbærer denne form for lovgivning at det stort sett må etableres særordninger. Dette bryter med prinsippet om universell utforming som hovedløsning. Det er også ønskelig at seniorene i arbeidslivet blir stående lengre i arbeid. Universell utforming av arbeidslokaler vil også ha stor betydning for muligheten for dette. Komiteen vil derfor utvide hovedkravet om universell utforming til også å gjelde nye arbeidslokaler (bygninger som faller inn under arbeidsmiljøloven). Den store andelen arbeidslokaler som bygges er enten kontorlokaler eller lokaler som også delvis henvender seg til publikum. Komiteen mener imidlertid at det er enkelte arbeidslokaler som det vil være vanskelig å stille slike krav til, for eksempel verksteder, bruk og lignende. Det må derfor etableres unntaksbestemmelser i forskrift.
Komiteen viser videre til sine merknader og forslag om universell utforming i eksisterende bygg.
Komiteen foreslår følgende:
"§ 28-7 første ledd skal lyde:
Uteareal skal innenfor sin funksjon være universelt utformet i samsvar med forskrifter gitt av departementet. Uteareal for arbeidsbygg skal være universelt utformet i samsvar med forskrift gitt av departementet."
Som nevnt mener komiteen det også er viktig at det stilles krav om universell utforming av arbeidsbygg, og vil gi departementet hjemmel til å utarbeide forskrift som ivaretar dette. Komiteen fremmer derfor følgende forslag:
"§ 29-3 første ledd skal lyde:
Tiltak etter kapittel 20 skal innenfor sin funksjon være universelt utformet i samsvar med forskrifter gitt av departementet. Tiltak etter kapittel 20 som omfatter arbeidsbygg skal være universelt utformet i samsvar med forskrift gitt av departementet."
Videre foreslår komiteen følgende:
"§ 31-4 Pålegg om dokumentasjon og utbedring skal lyde:
Departementet kan gi forskrift om kommunens adgang til å gi pålegg om dokumentasjon og utbedring av eksisterende byggverk og installasjoner.
Pålegg kan bare gis der utbedring vil gi vesentlig forbedring av byggverkets eller installasjonens funksjon som tilsies av tungtveiende hensyn til universell utforming, helse, miljø, sikkerhet eller bevaringsverdi. I vurderingen skal det legges vekt på kostnadene ved pålegget, antall brukere, hvilke farer eller ulemper de utsettes for, og avstanden mellom den faktiske tilstanden og gjeldende krav.
Kongen kan gi forskrift om at bestemte typer tiltak eller bestemte typer eksisterende bygninger, anlegg eller uteområder skal opparbeides slik at de blir universelt utformet. Det kan gis frist for slik opparbeidelse."
Komiteen viser til at § 31-4 tredje ledd er en spesialbestemmelse for at det ved forskrift kan påbys at bestemte bygninger, anlegg og uteområder skal oppgraderes slik at de skal kunne brukes av alle. Komiteen viser til at den foreslåtte formuleringen "bestemte typer eksisterende bygninger" er en presisering av at forskriften kan gis for ulike typer bygningskategorier som skolebygninger, servicekontorer, terminaler for persontransport med videre. Det kan videre gis forskrift om "bestemte typer tiltak". Dette vil være tiltak for oppgradering til standarden universell utforming som typisk omfatter store deler av bygningsmassen, og som har nytteverdi for mange. Uttrykket "bestemte typer tiltak" viser til tiltak som omfattes av plan- og bygningslovgivningen, som for eksempel krav til områder rundt og ved inngangsparti og krav om installering av teleslynge.
Etter andre punktum kan det i forskrift gis frist for når tiltakene skal være oppgradert. Komiteen er enig med departementet i at det ved utarbeiding og fastsetting av forskriftene må legges vekt på at kravene om tilrettelegging ikke skal gi urimelige kostnader i forhold til eierens ressurser og virkningen tilretteleggingen har for nedbygging av barrierene for personer med nedsatt funksjonsevne. Komiteen er også enig i at andre hensyn som følger av plan- og bygningsloven, som verne- og tryggingshensyn, også må vurderes ved fastsetting av forskriftene.
Komiteen vil vise til at brannsikkerheten er et vesentlig element i strategien universell utforming. De fleste dødsbranner skjer i boliger, og 80–90 pst. av dødsfallene skjer i den boligen der brannen startet. Personer med nedsatt funksjonsevne trenger lenger tid for å ta seg ut av byggverket, dvs. lenger nødvendig rømningstid. I boliger kan det ikke forutsettes organisatoriske tiltak (assistert rømning), slik som i sykehus, institusjoner og lignende. Den økte risikoen og den økte nødvendige rømningstiden må derfor kompenseres med tiltak som reduserer risikoen og øker den tilgjengelige rømningstiden.
Komiteen ber om at det i det videre arbeidet med forskrifter om oppgradering av eksisterende bygg til standarden universell utforming legges til grunn at hensynet til brannsikkerhet for utsatte grupper av befolkningen, også innebærer trygge evakueringsmuligheter.
Komiteen er kjent med at Justisdepartementet våren 2009 vil legge fram en stortingsmelding om forebyggende brannvern, og komiteen forutsetter derfor at forskrifter under plan- og bygningsloven blir harmonisert med intensjonene i denne.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet finner det betenkelig at man legger til grunn at sprinkleranlegg kun skal anses påkrevd i nybygg ment å bebos av svake grupper. Hvis det er slik at sprinkleranlegg er et vilkår for at bygget skal anses som forsvarlig som bopel for nevnte grupper, bør sprinkleranlegg også pålegges i eksisterende bygningsmasse brukt til samme formål. Disse medlemmer vil følgelig henstille til Regjeringen om at et slikt påbud inkorporeres i forskriftene.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Venstre støtter Regjeringens innføring av tidsfrister for nybygg og mener dette er et viktig steg for å oppnå tilgang til bygninger. Dessverre ønsker Regjeringen ikke å innføre tidsfrister for eksisterende bygg og anlegg. Disse medlemmer mener at så lenge det ikke innføres tidsfrister på eksisterende bygg, vil det ta mange tiår før slike bygninger blir tilgjengelig. Disse medlemmer viser til at ombygging av eksisterende bygg og anlegg vil føre til store kostnader for eierne, og viser videre til at Regjeringen løser dette problemet ved å skyve på investeringene og ikke sette tidsfrister. Med et slikt system vil det uansett være eierne som får den hele og fulle regningen når de renoverer bygget eller anlegget, eller på annen måte forandrer det. Disse medlemmer mener en slik gjennomføring både påfører eierne store kostnader og forsinker gjennomføringen av tilgangen til anleggene. Tidsfrister for gjennomføring av universell utforming var en av suksessfaktorene i USA ved innføring av antidiskrimineringsloven i 1995. Erfaringen i USA var at tidsfrister for tilrettelegging av arbeidsplasser og endring av bygg og anlegg åpnet dørene for mange funksjonshemmede til deltakelse i arbeidslivet. I USA ble dette betraktet som en vinn-vinn-situasjon fordi mange funksjonshemmede ble selvforsørgende. Disse medlemmer mener derfor at en bør gå i samme retning med å innføre tidsfrister, noe som vil gagne både samfunnet og den enkelte bruker. Disse medlemmer viser til at praksis etter dagens plan- og bygningslov er at ombygginger og oppgraderinger av eksisterende tiltak som er såpass omfattende at de faller inn under lovens definisjon av "hovedombygging", møter samme krav som om tiltaket skulle være nybygging. Disse medlemmer forutsetter at den samme praksisen vil gjelde for universell utforming.
Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen legge til rette for at eksisterende bygg, anlegg og uteområder skal være universelt utformet fra 1. januar 2020."
Disse medlemmer mener der børe settes en høy terskel for dispensasjon.
Disse medlemmer viser til Arbeids- og inkluderingsdepartementets svarbrev av 9. mai 2008 på spørsmålene fra Venstre, og er overrasket over at man ser ut til å mene at offentlige og private tiltak skal vurderes på samme måte når det er snakk om "uforholdsmessig byrde". Disse medlemmer er i utgangspunktet meget kritisk til at det skal være mulig å påberope seg en slik uforholdsmessig byrde også etter at det er satt tidsfrister, og mener en slik adgang uansett ikke bør gjelde tiltak i offentlig regi. Disse medlemmer vil understreke at i den grad en slik bestemmelse beholdes, må det gå meget klart frem at tiltakets positive effekt for universell utforming og bedre tilgjengelighet for alle skal sees som et viktig redskap mot diskriminering og for menneskerettigheter. Det må derfor være en meget høy terskel for å kunne bruke økonomiske argumenter mot tiltak med positiv effekt.
Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen sørge for at muligheten til å påberope seg uforholdsmessig byrde utgår etter at tidsfrister for de enkelte kategorier av bygg, anlegg, uteområder, transport og IKT er satt og nådd. Tiltak i offentlig regi har i utgangspunktet ikke adgang til å påberope seg uforholdsmessig byrde."
Disse medlemmer viser til at Regjeringens argument i arbeidet med ny antidiskrimineringslov om at tidsfrister kan føre til at ingenting blir gjort før i siste liten, enkelt kan motvirkes ved at det innføres avskrivningsregler som gjør det skattemessig gunstig for en tiltakshaver å gjennomføre tiltaket. Ordningene bør utformes slik at det vil lønne seg å være tidlig ute, mens ordningene blir mindre gunstige når tidsfristene nærmer seg. Disse medlemmer viser i den forbindelse til at Venstre fremmet forslag i Ot.prp. nr. 44 (2007–2008) om å legge til rette for en ordning hvor det gis dispensasjon fra vanlige avskrivningsregler og det gis mulighet til å utgiftsføre utgifter for universell utforming direkte over resultatregnskapet samme år opptil en fastsatt beløpsgrense på for eksempel 1 mill. kroner per år.