1. Innledning
Kommunal- og regionaldepartementet legger i proposisjonen fram forslag til ny byggesaksdel i plan- og bygningsloven. Hovedsiktemålet med endringene er en oversiktlig og brukervennlig lov som sikrer kvalitet, effektivitet og rettssikkerhet i byggeprosessene. Samtidig må loven og forvaltningen av denne, fremme en bærekraftig utvikling og god arkitektonisk og universell utforming av tiltak som også ivaretar hensynene til helse, miljø og sikkerhet. Bygg og anlegg innebærer store samfunnsmessige investeringer. Det er derfor viktig at lovgivningen sikrer en forutsigbar og effektiv byggesaksbehandling, som kjennetegnes av åpenhet og medvirkning fra berørte interesser og myndigheter. Med de omstillingskostnader lovendringene medfører, er det en grunnleggende forutsetning for departementet at endringene skal føre til forbedringer som i større grad sikrer at tiltak blir i samsvar med lov, forskrift og planvedtak. Departementet vil samtidig understreke at det er effektiviserende å videreføre ordninger som fungerer godt og som alle brukerne er vel kjent med.
Departementet peker på at lovforslaget legges fram i en tid som har vært preget av svært høy byggeaktivitet. Byggefeil, manglende tilsynsaktivitet, oppgitte forbrukere og useriøsitet i byggenæringen har tiltrukket seg medias og sentrale bygningsmyndigheters oppmerksomhet. Parallelt har samfunnets fokus på allmenne og globale utfordringer økt. Behovet for omfattende reduksjoner av klimagassutslippene og å sikre mennesker med nedsatt funksjonsevne likestilling med hensyn til deltakelse i samfunnet er eksempler på slike utfordringer. Byggeskikk og stedsforming har igjen fått oppmerksomhet, særlig knyttet til fravær av omsorg for tettstedenes egenart og karakter. Departementet legger vekt på å møte disse utfordringene i de forslag som legges fram og som må følges opp i det videre arbeid med forskrifter til loven.
En utfordring for bygningslovgivningen er at den skal fungere effektivt og sikkert i både store og små kommuner, for store og små foretak, i kompliserte så vel som i enkle byggetiltak. Departementet vil både ved utvikling av regelverket og gjennom sin veiledningsvirksomhet ta særlig hensyn til at kompetanse og kapasitet er svært varierende i norske kommuner og i bygge- og anleggsnæringen.
I proposisjonen er det gitt en oversikt over utviklingstrekk i bygningslovgivningen, samt en oversikt over utenlandsk rett.
Lovforslaget er hovedsakelig basert på Bygningslovutvalgets utredninger.
Bygningslovutvalget leverte 21. oktober 2003 sin første utredning NOU 2003:24 Mer effektiv bygningslovgivning. I utredningen ble det lagt til grunn prinsipper for det videre arbeid og foreslått konkrete lovendringer om utbyggingsavtaler. I Bygningslovutvalgets delutredning II er temaene som ble tatt opp i NOU 2003:24 utredet grundigere. Temaer som ikke er omtalt tidligere er også vurdert. Bygningslovutvalget presenterer sine forslag samlet, som ny byggesaksdel i plan- og bygningsloven. Denne delutredningen ble sendt på høring av departementet 14. juli 2005 med frist til uttalelse 1. desember 2005. Det er kommet inn over 160 høringsuttalelser.
Resultatet av høringen er nærmere omtalt i forbindelse med omtalen av de enkelte forslagene i proposisjonen. Emner som er tatt opp av utvalget men som ikke blir videreført som lovforslag, er omtalt i eget kapittel i proposisjonen. Dette gjelder blant annet innføring av byggfeilforsikring eller garantiordninger og innføring av et mindre gebyr for kommunens behandling av klagesaker for å unngå unødige klager.
Bygningslovutvalget foreslår at rekkefølgen i loven baseres på de aktiviteter partene i en byggesak utfører gjennom prosessen. Departementet slutter seg i all hovedsak til Bygningslovutvalgets vurderinger og forslag når det gjelder lovstruktur. Gjeldende system med én felles plan- og bygningslov og delt ansvar mellom Miljøverndepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet foreslås videreført.
Parallelt med Kommunal- og regionaldepartementets framleggelse av lovproposisjonen om ny byggesaksdel av plan- og bygningsloven har Miljøverndepartementet den 15. februar 2008 lagt fram Ot.prp. nr. 32 (2007–2008) om ny plandel av loven. Enkelte av bygningslovutvalgets forslag er behandlet i forbindelse med denne proposisjonen.
Det er etter gjeldende lov gitt en rekke forskrifter med tekniske krav, saksbehandlingsregler, kriterier og prosess for godkjenning med videre. En rekke forskrifter er gitt med hjemmel i gjeldende lov § 6, som er den generelle forskriftshjemmel i plan- og bygningsloven. Disse forskriftene er således gitt uten at det foreligger en konkret lovhjemmel for reglene. I stedet er forskriftene gitt under den forutsetning at de ikke går lenger enn den lovbestemmelsen de utfyller eller presiserer. Den generelle forskriftshjemmelen foreslås ikke videreført. Av hensyn til rettssikkerhet og brukervennlighet foreslås i stedet forskriftshjemler i tilknytning til den eller de konkrete bestemmelse(r) forskriften skal utfylle, enten i kapittelet eller i bestemmelsen selv.
Det er departementets oppfatning at det er kvalitets- og kostnadsmessige gevinster å hente i mer effektive prosesser og bedre ressursutnyttelse gjennom mer bruk av IKT hos myndigheter og bygge-, anleggs- og eiendomsnæringen.
Saksbehandlingssystemet ByggSøk er utviklet og driftes av Statens bygningstekniske etat. ByggSøk skal bidra til å fremme mer effektive prosesser i plan- og byggesaksbehandlingen ved å tilrettelegge for elektroniske tjenester på Internett. Også BuildingSMART-teknologien åpner for nye muligheter.
Departementet peker på at offentlige myndigheter har en sentral rolle i tilretteleggingen for elektronisk samhandling og økt bruk av IKT i samarbeid med næringen. Et viktig bidrag er å utforme et regelverk som støtter opp om denne utviklingen. Departementet legger derfor vekt på at ny lovgivning skal legge til rette for gode saksbehandlingsprosesser gjennom klare materielle og prosessuelle regler.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen Tore Hagebakken, Saera Khan, Silvia K. Kosmo, Inger Løite og Arild Stokkan-Grande, fra Fremskrittspartiet, Per-Willy Amundsen, Åge Starheim og Ib Thomsen, fra Høyre, Bent Høie og Torbjørn Røe Isaksen, fra Sosialistisk Venstreparti, Rolf Reikvam, fra Kristelig Folkeparti, Bjørg Tørresdal, fra Senterpartiet, Anna Ceselie Brustad Moe, og fra Venstre, Vera Lysklætt, viser til at bygg og anlegg innebærer store samfunnsmessige investeringer og det er derfor viktig at bygningslovgivningen legger til rette for en rask og effektiv byggesaksbehandling. En god bygningslovgivning må bidra til kvalitet, effektivitet og rettssikkerhet i byggeprosessen og dessuten ivareta hensynet til en god estetisk utforming, universell utforming og helse, miljø og sikkerhet. Regelverket skal legge til rette for en avveining mellom utbyggernes, det offentliges og allmennhetens/andre parters interesser til beste for alle involverte i prosessen. Loven skal være oversiktlig og brukervennlig og tilpasset de ulike typer av tiltak som omfattes av regelverket.
Plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 nr. 77 har gjennomgått flere delrevisjoner siden byggesaksdelen fikk sin nåværende form i 1965, uten at det har vært foretatt noen helhetlig gjennomgang. Forslaget som nå er lagt frem bygger på Bygningslovutvalgets anbefaling i NOU 2005:12. Komiteen viser til at mandatet for utvalget ble fastsatt av regjeringen Bondevik II.
Komiteen viser til at forenkling og effektivisering, bedre kvalitet i byggesakene, klarere ansvar ved avslutningen av byggesakene, universell utforming og klarere tekniske krav, og mer miljøvennlige bygg er de viktigste elementene i byggesaksdelen av den nye plan- og bygningsloven. Komiteen har gjennomført høringer i saken, og gjennom høringene kom det opp flere problemstillinger som har vært sentrale i komiteens arbeid. Det dreier seg spesielt om tidsfrister for og omfanget av universell utforming i eksisterende bygg, kontrollsystemet for tiltakene, innføring av søknadsplikt for landbruksbygg, tilknytningsplikten for fjernvarmeanlegg, krav til tiltakets energibruk, og hjemmel for sikring, vedlikehold og utbedring av eksisterende bygg. Komiteen viser til omtalen av de ulike temaene under de respektive kapitlene.
Komiteen viser til at bygningsdelen i loven har et omfattende antall hjemler for videre forskriftsarbeid. Komiteen mener dette er naturlig i forbindelse med en lov som nødvendigvis vil måtte regulere forhold som er av teknisk art og der det er behov for kontinuerlige tilpasninger til utviklingen på området. Komiteen vil imidlertid understreke at merknadene til de ulike paragrafene derfor vil måtte ha avgjørende betydning for rammen for det videre forskriftsarbeidet.
Som en illustrasjon på dette forhold mener komiteen det er viktig å påpeke at hovedavløpsledningene og overvannsledningenes rørdimensjon på 305 millimeter er et maksimumskrav, men at større anlegg kan være nødvendig, spesielt med tanke på flomutsatte områder og klimaendringer.
Komiteen viser til at BNL (Byggenæringens Landsforbund) påpekte i høringen i komiteen at det i loven er brukt til dels kompliserende begrepsbruk. Som for eksempel "lokal godkjenning av foretak for ansvarsrett etter sentral godkjenning eller lokal godkjenning av foretak for ansvarsrett etter lokal godkjenning". BNL foreslår at "lokal vurdering av foretak for ansvarsrett" kalles "tildeling av ansvarsrett", i tråd med den innarbeidede og mer hensiktsmessige begrepsbruk. Komiteen slutter seg til BNLs vurdering at begrepsbruken i loven virker kompliserende og at det er behov for en gjennomgang som sikrer at loven blir mer forståelig for de som skal bruke den. På denne bakgrunn foreslår komiteen:
"Stortinget ber Regjeringen komme tilbake med en revisjon av begrepsbruken i den nye bygningsloven slik at den blir mer hensiktsmessig og i samsvar med innarbeidet begrepsbruk i næringen."
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, foreslår noen justeringer for å gjøre begrepsbruken i loven klarere.
For å presisere at lokal godkjenning gjelder foretaket som sådan, og tildeling av ansvarsrett gjelder ansvarsrett for det aktuelle tiltaket, foreslås følgende endringer i lovforslaget:
"§ 22-3 andre ledd skal lyde:
Ved lokal godkjenning for ansvarsrett skal sentral godkjenning for ansvarsrett normalt legges til grunn, såfremt godkjenningen er dekkende for det aktuelle tiltaket."
"§ 23-3 første ledd første punktum skal lyde:
Ansvarsrett gis etter søknad, som skal følge med søknaden om tiltaket, jf. § 21-2."
Lovforslaget § 22-3 tredje ledd andre punktum lyder:
"Kommunen kan avslå ansvarlig søkers forslag til ansvarsfordeling og søknadene og godkjenning for ansvarsrett, dersom de ansvarlige mangler kvalifikasjoner ..."
Dette kan leses som en endring fra dagens rettstilstand, som går ut på at kommunen kan kreve ytterligere ansvarsretter (til ansvarlige foretak) dersom tiltaket ikke er fullt belagt med ansvar eller de ansvarlige foretak mangler kvalifikasjoner. Kommunen kan ikke endre motsatt vei, dvs. kreve sammenslåing av ansvarsretter. Dette er tiltakshavers valg, som gjerne vil samsvare med den entrepriseform som velges. En slik endring følger ikke av proposisjonsteksten for øvrig, og bør heller ikke vedtas.
Flertallet fremmer derfor følgende forslag:
§ 22-3 tredje ledd andre punktum skal lyde:
Kommunen kan kreve flere eller andre ansvarlige foretak enn søkers forslag, dersom de ansvarlige mangler kvalifikasjoner, det er grunn til tvil om de ansvarliges pålitelighet og dugelighet eller foretaket tidligere har vist seg ikke kvalifisert til liknende oppgaver."
Komiteen viser til at det i plan- og bygningsloven er etablert en felles dispensasjonsadgang i plandelen. Dispensasjonsadgangen er blitt innstrammet i forhold til gjeldende lov og dette er vedtatt i forbindelse med Odelstingets behandling av den nye plandelen av loven. Innstrammingen er begrunnet i forhold knyttet til plandelen av loven, for eksempel bygging i strandsonen og et ønske om og i større grad sikre utbygging i samsvar med kommunenes planer. Komiteen mener imidlertid at det er et problem at denne innstrammingen dermed rammer forhold som det ikke var tiltenkt at den skulle ramme i forhold til bygningsdelen.
Komiteen mener derfor at det må etableres en egen dispensasjonsadgang knyttet til bygningsdelen av loven, slik at den blir praktiserbar for kommunene. For eksempel gjelder Teknisk forskrifts krav om varmeisolasjon ved hovedombygging av eksisterende bygninger. Noen av disse kravene vil medføre riving av hele eksisterende bygg hvis de skal gjelde ved hovedombygging. Komiteen foreslår derfor å endre § 19-2 femte ledd:
"§ 19-2 femte ledd skal lyde:
Kongen kan i forskrift gi regler for omfanget av dispensasjoner og fastsette tidsfrist for behandling av dispensasjonssaker."
Komiteen viser til vedlagte brev fra kommunal- og regionalministeren av 15. august 2008 om justering av vedtatt § 1-9 tredje ledd i plandelen av plan- og bygningsloven. Komiteen vil påpeke at departementet ved en inkurie har skrevet tredje ledd i brevet. Det er fjerde ledd som må rettes opp. Komiteen fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:
"§ 1-9 fjerde ledd skal lyde:
Enhver har rett til dokumentinnsyn etter offentleglova og miljøinformasjonsloven og har hos vedkommende myndighet krav på å gjøre seg kjent med alternative utkast til planer etter denne lov, herunder dokumenter som ligger til grunn for planutkastene med de unntak som følger av § 13 eller §§ 20 til 26 i offentleglova."
Komiteen viser også til vedlagte brev av 16. mai 2008 fra kommunal- og regionalministeren om rettelser i lovforlaget på grunn av at enkelte bestemmelser i Ot.prp. nr. 45 (2007–2008) og Ot.prp. nr. 32 (2007–2008) overlapper hverandre. Dette nødvendiggjør en samordning av lovforslagene. Komiteen gjør videre oppmerksom på at lovforslaget må anses som en endringslov da plandelen av plan- og bygningsloven er vedtatt av Stortinget, jf. lov 27. juni 2008 nr. 71. Plandelen trer i kraft før byggesaksdelen. Komiteen har foretatt enkelte justeringer i lovforslaget som følge av dette.