1.1 Innleiing

Finansdepartementet foreslår i proposisjonen at det blir innført skatt på pensjonar mv. som blir utbetalte frå Noreg (kjeldeskatt på pensjonar mv.).

Pensjon, føderåd, livrente og liknande utbetalingar er skattepliktige for den som er busett i Noreg etter skatteloven, men ikkje for den som er busett i utlandet. Forslaget frå departementet går ut på at slike utbetalingar skal vere skattepliktige også for den som er busett i utlandet, når ubetalinga kjem frå folketrygda eller offentleg tenestepensjonsordning, når mottakaren har opparbeidd seg rett til pensjonspoeng i folketrygda og utbetalinga kjem frå person, selskap eller innretning som er skattepliktig til Noreg, og for utbetalingar frå andre når det et gitt frådrag for pensjonssparinga etter skatteloven.

Skatten skal utgjere 15 prosent av utbetalinga.

Forslaget skal sikre at det norske skattefundamentet ikkje blir uthola på ein urimeleg måte og hindre skattetilpassingar. Ein heimel for kjeldeskatt på pensjonar mv. legg til rette for at kjeldestaten og bustadstaten til pensjonisten kan dele skattefundamentet seg i mellom på ein rimeleg måte gjennom skatteavtale.

Tilleggsvilkåret om at vedkomande skal ha opparbeidd seg rett til pensjonspoeng i folketrygda når det gjeld utbetalingar frå norske, private pensjonsinnretningar, er teke inn av omsyn til deira konkurransetilhøve. Norske forsikringsføretak og andre pensjonsinnretningar kan dermed konkurrere med produkta sine på lik line med tilsvarande utanlandske innretningar.

Forslag om å innføre kjeldeskatt på pensjonar mv. har vore på høyring. Høyringsuttalene er overvegande positive.

I proposisjonen pkt. 3 og 4 er det gjort greie for gjeldande reglar om skattlegging av pensjon og skattereglane for pensjonssparing.

1.2 Grunngivingar for kjeldeskatt på pensjonar mv.

Inntil nyleg har det vore vanleg at ein arbeider, sparer til pensjon og blir pensjonist i same stat. Internasjonaliseringa gjer at desse tre elementa i eit livsløp meir og meir blir spreidde på fleire statar.

Ein kan grunngi kjeldeskatt på pensjonar mv. på fleire måtar, m.a. med likskapsomsyn eller at det skal vere samanheng mellom finansieringa av pensjonen og skattlegginga av han. Om ein legg vekt på kvar avkastinga av sparinga er skapt, vil dette tale for at ein legg kjeldeskatt på pensjonar mv. som blir betalte av innanlandske innretningar. Reglane i svært mange land byggjer på denne modellen.

Om ein legg vekt på kvar pensjonssparinga er gitt skatteføremon, har det inntil nyleg vore tilstrekkeleg å leggje kjeldeskatt på pensjonar mv. frå innanlandske innretningar. Skatteføremonen er blitt utvida til å gjelde utanlandske innretningar som følgje av pliktene etter EØS-avtala. Dette talar for at kjeldeskatt kan leggjast også på utbetalingar frå utanlandske innretningar.

1.3 Skatteavtalene og skatteavtalepolitikken til Noreg

Retten til å leggje kjeldeskatt på pensjonar kan vere avgrensa gjennom skatteavtale mellom Noreg og den staten der pensjonsmottakaren bur. Dette er i stor grad gjort i gjeldande skatteavtaler, og retten til å skattleggje pensjonar er lagd til staten der pensjonsmottakaren bur. I dei seinare åra har det norske utgangspunktet vore at retten til å skattleggje pensjonar skal vere delt mellom kjeldestaten og staten der pensjonsmottakaren bur.

Den minst vanlege løysninga i norske skatteavtaler er at retten til å skattleggje pensjonar er lagd til kjeldestaten, men dette har vore ordninga etter den nordiske skatteavtala. Den nordiske skatteavtala er nyleg endra, og retten til å skattleggje pensjonar delt mellom kjeldestaten og staten der pensjonisten bur. Den tidlegare ordninga skal likevel halde fram med å gjelde for pensjonistar som bur i Sverige eller Finland per 4. april 2008. Desse pensjonistane vil derfor bli fritekne frå skatt på pensjonsinntekta der dei bur, når Noreg innfører kjeldeskatt på pensjonar.

Mange norske skatteavtaler har blanda løysingar. Skatteavtalene med Frankrike og USA følgjer FN-mønsteret ved at retten til å skattleggje pensjonar er lagd til staten der pensjonisten bur, medan retten er lagd til kjeldestaten når det gjeld offentlege pensjonar og folketrygdpensjon. Der det ikkje ligg føre skatteavtale, er det vanlege at det er staten der vedkomande bur, som hindrar dobbel skattlegging.

1.4 OECD sitt mønster for skatteavtaler med kommentarar

OECD-mønsteret skil mellom private tenestepensjonar, offentlege tenestepensjonar, individuelle pensjonar og pensjonar frå sosiale trygdeordningar.

Etter OECD-mønsteret artikkel 18 blir private tenestepensjonar og liknande vederlag for tidlegare teneste skattlagde berre i staten der mottakaren bur. Likevel er det ei rekkje statar som går inn for at kjeldestaten skal ha rett til å skattleggje. Argumenta til desse statane er drøfta på omfattande vis i kommentarane til mønsteret.

Artikkel 19 nr. 2 tek for seg offentlege tenestepensjonar. Artikkelen har som utgangspunkt at pensjonar som er utbetalte av den staten tenesta er ytt til, eller frå fond som er oppretta av denne staten, berre skal kunne skattleggjast der.

Pensjonar som ikkje byggjer på tidlegare teneste, slik som t.d. individuelle pensjonsordningar, fell inn under artikkel 21. Denne regelen gir retten til å skattleggje til staten der vedkomande bur.

Etter skatteavtaler som følgjer OECD-mønsteret, kan det vere naudsynt å skilje mellom den delen av ein tilleggspensjon frå folketrygda som skriv seg frå privat teneste og næringsdrift, og den delen som skriv seg frå offentleg teneste.

1.5 Krava etter EØS-avtala

Skatteområdet er i utgangspunktet ikkje omfatta av EØS-avtala. Likevel vil skatteområdet kunne bli råka av dei alminnelege reglane om fri flyt av arbeid, tenester, kapital og varer, fri rett til etablering og forbodet mot statsstøtte.

Departementet legg til grunn at dei norske reglane vil halde seg klart innanfor pliktene etter EØS-avtala dersom dei held seg innanfor EF-domstolen sine retningsliner for medlemsstatane i EU. I proposisjonen kapittel 9 blir reglane i nokre nærliggjande land omtalde.

1.6 Departementet sine vurderingar og forslag

1.6.1 Grunnleggjande vurderingar

Det bør etter departementet si oppfatning vere samanheng i skattesystemet mellom på den eine sida skatteføremon for pensjonssparing og avkasting av pensjonsmiddel, og på den andre sida skattlegginga av pensjonen. Skattereglane bør ikkje bidra til at pensjonsinntekt blir heilt skattefri eller at skatt kan bli unndrege, og like tilfelle bør handsamast likt.

Mange av skatteavtalene avgrensar for tida høvet til å nytte ein heimel til å leggje kjeldeskatt på pensjonar. Samstundes følgjer mange av avtalene OECD-mønsteret. Så lenge Noreg ikkje har heimel til å leggje kjeldeskatt på pensjonar mv., vil dette føre til at offentlege tenestepensjonar blir skattefrie. For framtidige forhandlingar om skatteavtaler gir kommentarane til OECD-mønsteret og omsynet til samanheng i skattesystemet godt grunnlag for å få gjennomslag for kjeldeskatt på pensjonar. Det at kjeldeskatt på pensjonar er vanleg i svært mange OECD-land, dreg i same retninga.

Departementet foreslår at det blir innført heimel for kjeldeskatt på pensjonar mv. i skatteloven § 2-3.

1.6.2 Pensjonsomgrepet

Departementet foreslår at kjeldeskatten på pensjonar mv. skal ta utgangspunkt i omgrepa slik dei blir nytta ved skattlegginga av personar som er busette i Noreg etter skatteloven, og såleis i utgangspunktet skal omfatte pensjonar, føderåd og livrenter etter skatteloven §§ 5-1 første ledd og 5-40. § 5-1 er den grunnleggjande heimelen for å skattleggje pensjon mv., medan § 5-40 gjev reglar om skatteplikt for etterløn- og pensjon, nærare fastsette eingongs- og avløysingssummar, individuelle pensjonsavtaler og anna pensjonsordning i arbeidstilhøve enn pensjonsforsikring.

Kjeldeskatt vil ikkje omfatte livrente. For å unngå å komplisere lovteksten, vert heller ikkje ytingar etter § 5-42, dvs regelfaste personlege stønader etter lov eller avtale, omfatta.

1.6.3 Kravet til tilknyting til Noreg

I høyringsnotatet foreslo departementet at kjeldeskatten skulle avgrensast til personar med ei viss tilknyting til Noreg, og at dette skulle gjerast gjennom eit allment vilkår om at vedkomande tidlegare hadde vore busett i Noreg etter skatteloven. Nokre høyringsinstansar var usamde i dette, og departementet har i proposisjonen justert forslaget.

Pensjon frå folketrygda og frå offentlege tenestepensjonsordningar er i seg sjølv så nær knytte til Noreg at tilknytingskrav ut over dette ikkje er naudsynte. Departementet foreslår derfor at kjeldeskatten skal gjelde for slike pensjonar utan ytterlegare vilkår, jf. forslaget til skatteloven § 2-3 nytt fjerde ledd bokstav a.

For andre pensjonar mv. frå norske føretak, slik som private tenestepensjonar og individuelle pensjonar, gjer omsynet til lik konkurranse mellom norske og utanlandske forsikringsføretak det naudsynt at kjeldeskatten blir avgrensa til personar med ei viss tilknyting til Noreg. Etter departementet si vurdering vil det å byggje på om vedkomande har tent opp pensjonspoeng i den norske folketrygda gi eit tenleg krav om tilknyting for slike pensjonar. Kjeldeskatten på pensjon frå person, selskap eller innretning som er heimehøyrande her, eller som har avgrensa skatteplikt for verksemd her etter skatteloven § 2-3 første ledd bokstav b, blir etter dette avgrensa til personar som har opptent pensjonspoeng i folketrygda.

Når det gjeld ytingar frå utanlandske innretningar, meiner departementet at ein for desse kan la sjølve skatteføremonen vere det som utløyser skatteplikta for ytinga, utan at ein her stiller opp ytterlegare krav om tilknyting til Noreg, jf. forslaget til skatteloven § 2-3 nytt fjerde ledd bokstav c.

1.6.4 Skattegrunnlaget

Kjeldeskatten bør vere såpass høg at det norske skattefundamentet ikkje blir hola ut på ein urimeleg måte av at skattytar flyttar utanlands. På den andre sida bør ikkje kjeldeskatten føre til ei monaleg strengare skattlegging enn om vedkomande var blitt buande i Noreg. Departementet går inn for at skattesatsen blir sett til 15 prosent.

For å unngå tvil om tilhøvet mellom dei norske pliktene etter EØS-avtala og reglane om kjeldeskatt på pensjonar mv., la departementet i høyringsnotatet til grunn at pensjonistar som bur i andre EØS-statar bør ha høve til å velje å bli skattlagde etter dei vanlege skattereglane når dei har heile eller tilnærma heile inntekta si frå Noreg. Etter ei nærmare vurdering ser departementet at ein slik rett ikkje bør gjelde automatisk. Også innanfor EØS-området er det trong til kontrollopplysningar om den totale inntekta og formuen til vedkomande. Departementet foreslår derfor at det blir sett som vilkår for retten til å følgje dei alminnelege reglane, at pensjonisten bur i ein stat Noreg har avtale om utveksling av skatteopplysningar med.

Forslaget til endring av skatteloven § 17-1 gjer det klårt at pensjonistane som får rett til å bli likna etter dei alminnelege skattereglane, også har rett til skatteavgrensing etter same regel. Vidare vert det gitt heimel for kravet om utveksling av skatteopplysningar etter skatteavtale.

1.6.5 Innberetning og likning

Gjeldande reglar legg tilstrekkeleg oppgåveplikt på utbetalarar som hører heime i Noreg eller driv verksemd her, til at det dekkjer betalingane som blir skattepliktige etter forslaget. Når det gjeld pensjon frå utanlandske innretningar som ikkje er etablerte i Noreg, men der sparinga til pensjonen er gjord med skatteføremon i Noreg, kan informasjonen føretaket tek på seg å gi tilpassast plikta til å betale kjeldeskatt.

Sjølvmeldingsplikt vil følgje av ligningsloven § 4-2 nr. 1 bokstav a for pensjonsmottakarar som får skatteplikt etter dei nye reglane, med mindre det blir gjort særskilt unntak. Departementet legg ikkje opp til slikt unntak.

1.6.6 Forskotstrekk og innkrevjing

Det vert lagt opp til ei ordning der det skal gjerast forskotstrekk i utbetaling av pensjon mv. til person som er busett i utlandet i tråd med årlege skattevedtak i Stortinget, jf forslaget til endringar i skattebetalingsloven (2005) §§ 5-5 femte ledd og 5-6 første ledd ny bokstav g.

Departementet legg til grunn at ein bør vinne noko røynsle med kjeldeskatten på pensjonar mv. før ein eventuelt samordnar innkrevjinga av slik skatt med innkrevjinga av trygdeavgift frå busette i utlandet.

1.7 Økonomiske og administrative følgjer av forslaget

Med atterhald om nokre usikre moment, blir det anslått at forslaget gir eit proveny i 2010 på om lag 230 mill. kroner.

Dei administrative kostnadene ved å innføre ei ordning med kjeldeskatt på pensjonar mv. er berekna til 20 mill. kroner i 2009. Årlege forvaltningskostnader for ordninga er rekna til om lag 10 mill. kroner. Anslaga er noko usikre.

Det vil bli oppretta ei eiga skattemanntalsgruppe for skattytarar som skal betale kjeldeskatt. Arbeidet med fastsetjing av kjeldeskatt vil bli lagt til eitt skattekontor. Eitt skatteoppkrevarkontor vil bli peika ut til å krevje inn kjeldeskatten på pensjoner mv.

1.8 Tidspunktet då forslaget skal tre i kraft

Departementet foreslår at endringane i skatteloven § 2-3 mv. trer i kraft straks og får verknad frå og med inntektsåret 2010.