1. Sammendrag
- 1.1 Proposisjonens hovedinnhold
- 1.2 Regulering av betalingsformidling for pengespill
- 1.3 Departementets vurdering
- 1.4 Administrative virkemidler ved brudd på pengespilloven
- 1.5 Administrative og økonomiske konsekvenser
Kultur- og kirkedepartementet legger fram forslag om å presisere enkelte bestemmelser i lov 24. februar 1995 nr. 11 om lotterier m.v. (lotteriloven), lov 28. august 1992 nr. 103 om pengespill m.v. (pengespilloven) og lov 1. juli 1927 nr. 3 om veddemål ved totalisator (totalisatorloven). Forslaget medfører at det tydelig vil framgå av de nevnte lovene at formidling av betaling og gevinster for pengespill uten norsk tillatelse, i visse tilfeller vil regnes som ulovlig avholdelse eller formidling av slike pengespill. Endringene skal bidra til at rekkevidden av avholdelses- og formidlingsbegrepene i de nevnte lovene blir klarere og tilpasse loven bedre til den teknologiske utviklingen som har skjedd på pengespillområdet de siste årene.
I tillegg fremmes det forslag om å gi Lotteri- og stiftelsestilsynet hjemmel til å ilegge tvangsmulkt ved overtredelser av pengespilloven. Dette vil være et tiltak for å sikre bedre etterlevelse av denne loven.
En rekke typer interaktive og andre utenlandske fjernspill er tilgjengelige i Norge, hvorav nettpoker nok er mest kjent. Man regner med at det er flere enn 2 500 nettsteder som pr. i dag tilbyr ulike former for pengespill og lotterier.
Siden de fleste fjernspill ikke har norsk tillatelse, mangler en sikre tall for bruk og omsetning. I 2007 beregner Lotteri- og stiftelsestilsynet at nordmenn satset 7,6 mrd. kroner på pengespill over Internett, hvorav 6,3 mrd. kroner på utenlandske nettsteder. Omsetningen for utenlandske fjernspill utgjorde dermed ca. 19 pst. av den totale estimerte bruttoomsetningen for pengespill i Norge i 2007 på ca. 33,7 mrd. kroner. Omsetningen på fjernspill i regi av Norsk Tipping og Norsk Rikstoto var til sammen på om lag 1,3 mrd. kroner i 2007.
Det eksisterer ikke sikker statistikk over hvor mange nordmenn som spiller pengespill via Internett, og hvilke alders- og sosiale grupper de tilhører, siden aktiviteten som nevnt for en stor del skjer via nettsider som ikke er underlagt norsk kontroll.
Lotteri- og stiftelsestilsynet har basert estimatene på kvartalsvise målinger der 1 000 personer over 18 år er spurt. Disse målingene viser at 6,8 pst. (tilsvarende 244 000 personer på landsbasis) av de spurte har spilt pengespill på Internett i løpet av 2007. Det var flere menn enn kvinner som oppga å ha benyttet pengespill via Internett (12 pst. menn, mot 2 pst. kvinner).
Basert på undersøkelsene foretatt av SIRUS (2003), MMI (2005), Synovate MMI (2007) og SINTEF Helse (2007), regner man med at mellom 50 000 og 70 000 nordmenn har eller har hatt pengespillproblemer knyttet til ett eller flere pengespill.
MMIs undersøkelse fra 2005 indikerte at risiko- og problemspillere står for over 60 pst. av innsatsen på internettspill.
Betalingsformidlingen for fjernspill skjer i hovedsak ved at spilleren bruker betalingskort, som for eksempel Visa eller Mastercard. Ut fra Lotteri- og stiftelsestilsynets beregninger brukte 39 pst. av fjernspillerne i 2007 debetkort ved overføring av innsatsen til et spillested på Internett eller mobiltelefon. Ved bruk av debetkort for betaling for tjenester via Internett, blir spillerens bankkonto som er knyttet til kortet, belastet direkte. 29 pst. benyttet i 2007 kredittkort som betaling for pengespill via Internett eller mobiltelefon, dvs. at innsatsen ble betalt i etterhånd av spillseansen. De fleste slike debet- og kredittkort er tilknyttet et nettverk som sikrer riktig transaksjon. De fire partene i slike nettverk er kortinnehaver (ved fjernspill spilleren), kortutsteder (spillerens bank- eller kortselskapsforbindelse), brukerstedet (fjernspillaktøren) og innløseren (aktør som leverer tjenester til brukerstedet og sikrer oppgjør for betaling som er foretatt med kortet).
Den eneste formen for fjernspill som det er gitt tillatelse til av norske myndigheter, er elektronisk innlevering og betaling av pengespill til det statlige selskapet Norsk Tipping og stiftelsen Norsk Rikstoto. Disse har ikke adgang til å tilby interaktive fjernspill. Tilbudet av interaktive fjernspill som nordmenn har tilgang til, er derfor ikke regulert i henhold til norske tillatelser og heller ikke underlagt kontroll av norske myndigheter.
Flere land, både i og utenfor Europa, vurderer eller har innført tiltak for å begrense uheldige konsekvenser av elektronisk formidlede pengespill uten tillatelse i vedkommende land. Departementet gir i meldingen en bred redegjørelse for situasjonen i andre land.
Det fremgår av redegjørelsen at flere land ifølge kommisjonen har reguleringer som ikke er i samsvar med landenes EU-forpliktelser.
Norge er forpliktet av prinsippet om fri flyt av tjenester på det indre marked i den utstrekning som følger av EØS-avtalen og EUs sekundærlovgivning (forordninger, direktiver, mv.). All regulering av lotteri- og pengespilltjenester må være i samsvar med prinsippene i EØS-avtalen art. 31 og 36. Et tiltak som faller inn under EØS-avtalen artikkel 31 eller artikkel 36, kan opprettholdes på to grunnlag. Tiltak som særbehandler borgere eller foretak fra andre EØS-stater kan opprettholdes dersom de er begrunnet i hensynet til offentlig orden, sikkerhet og folkehelsen, jf. henholdsvis artikkel 33 og artikkel 39. Tiltak som ikke særbehandler borgere eller foretak fra andre EØS-stater, men som likevel anses som restriksjoner på adgangen til etablering eller til å yte tjenester, kan opprettholdes dersom tiltaket kan begrunnes i et tvingende allment hensyn. I henhold til rettspraksis fra EF- og EFTA-domstolen skal alle tiltak som faller inn under EØS-avtalen artikkel 31 og artikkel 36 også tilfredsstille proporsjonalitetsprinsippet.
Bortsett fra at lotteri- og pengespilltjenester er omfattet av de generelle prinsippene i EØS-avtalen, er det ikke gitt særskilte regler innen EØS/EU for regulering av denne typen virksomhet. Det har med andre ord ikke funnet sted noen harmonisering av lotteri- og pengespillfeltet innen EØS/EU-området. Flertallet av medlemsstater ønsker å beholde den nasjonale råderetten over dette feltet.
EF-domstolens og EFTA-domstolens særskilte rettspraksis på lotteri- og pengespillområdet gir nasjonale myndigheter en større frihet med hensyn til valg av mål og midler enn på andre sektorer av det indre marked, forutsatt at restriksjonene er egnet til å nå det angitte formål for lovgivningen og tiltaket fremstår som nødvendig og forholdsmessig.
Norges EØS-/EU-rettslige forpliktelser med hensyn til betalingstjenester følger av ulike direktiver.
Departementet legger til grunn at de foreliggende direktivene i hovedsak tar sikte på en harmonisering av tekniske løsninger og tilrettelegging av infrastruktur for å sikre like konkurransevilkår for betalingstjenester innen det indre markedet. Direktivene og direktivforslaget regulerer også etablering av betalingstjeneste-virksomhet og kontraktsforhold mellom betalingsformidleren og kunder. Slik departementet vurderer det, vil den foreslåtte begrensningen i betalingsformidling for pengespill uten norsk tillatelse ikke være i strid med de foreliggende direktivene, og betalingsformidlere må forholde seg til nasjonal lovgivning som ikke er berørt av fellesskapsretten og som angår pengespill.
Det vises her til at tiltaket er begrunnet i tvingende allmenne hensyn. Tiltaket anses også å være i overensstemmelse med proporsjonalitetsprinsippet.
Departementet viser til utgangspunktet for norsk pengespillregulering i straffeloven § 298, hvoretter pengespill er forbudt i Norge med mindre det er tillatt i henhold til norsk lov eller individuell tillatelse. Forbudet og reguleringen av pengespill i Norge hviler på legitime hensyn om å kanalisere befolkningens spillelyst inn mot ansvarlige og moderate spill som er underlagt betryggende kontroll for å sikre tilstrekkelig forbrukerbeskyttelse og hindre at spillaktiviteten får uheldige sosiale konsekvenser og underbygger kriminell virksomhet. Den foreslåtte presiseringen og klargjøringen av rekkevidden av forbudene mot å avholde og formidle pengespill uten norsk tillatelse, hviler på de samme hensynene. Det er ikke foretatt en harmonisering innenfor EU/EØS eller i andre internasjonale fora av krav til og regulering av pengespill.
Innen den internasjonale myndighetsorganisasjonen Financial Action Task Force (FATF-GAFI) er det anbefalt tiltak som medlemslandene bør iverksette mot hvitvasking fra bl.a. pengespillvirksomhet. Innenfor EU/EØS er det gitt direktiver om hvitvasking som må gjennomføres av de enkelte medlemsland, inkludert Norge. Departementet anser likevel ikke disse internasjonale anbefalingene og forpliktelsene tilstrekkelige eller til hinder for at norske myndigheter sikrer at en så stor andel som mulig av pengespillaktiviteten som skjer i Norge, er kontrollert av norske myndigheter i tråd med prinsippene i straffeloven § 298 og øvrig norsk pengespill- og lotterilovgivning.
Departementet viser til at de ulike undersøkelsene som er foretatt av omfanget av pengespillaktivitet i Norge knyttet til fjernspill uten norsk tillatelse, underbygger at denne pengespillaktiviteten er betydelig. Rapporter fra de fagmiljø og hjelpetilbud på pengespillproblemer som finnes i landet, indikerer videre at problemene knyttet til internettformidlede pengespill som ikke har tillatelse i Norge, øker.
Departementet opprettholder sitt syn om at det er behov for å presisere pengespill- og lotterilovgivningen som foreslått.
I høringsnotatet viste departementet til at de foreslåtte lovendringene ikke ville hindre betalingsformidling for pengespill uten norsk tillatelse helt og at det kan være mulig å opprette utenlandske betalingskontoer som kan fungere som spillekontoer overfor fjernspilltilbydere. Departementet viste likevel til at man antok at for det store flertall av norske spillere ville opprettelsen av en slik utenlandsk kontrollert betalingskonto innebære en barriere mot fjernspillaktivitet.
Flere av høringsinstansene påpeker spillernes muligheter til fortsatt å spille på fjernspill uten norsk tillatelse på tross av forbudet mot betalingsformidling. Likevel antar mange av dem at forbudet vil ha en effekt og begrense utbredelsen av pengespill uten tillatelse i Norge. Flere understreker at forbudet gir ytterligere signal om at de aktuelle pengespilltilbudene ikke er tillatt i Norge eller kontrollert av norske myndigheter. Departementet viser til at mange av pengespillene som tilbys via Internett, er utformet for å tiltrekke seg norske spillere, og at mange spillere ikke oppfatter at dette er tilbud som ikke overvåkes av norske myndigheter.
Flere av høringsinstansene har også påpekt muligheten for at mer av betalingsformidlingen for norske forbrukere flyttes over til utenlandske aktører og dermed kan gi dårligere skattekontroll og begrensning av hvitvasking.
Departementet viser til at forslaget presiserer hvilke instanser og handlinger som kan regnes for å formidle eller avholde ulovlige pengespill i Norge. Forslaget muliggjør dermed en mer effektiv håndheving av pengespillovgivningen. Norske myndigheter kan kun regulere instanser som hører inn under norsk jurisdiksjon. Det er sannsynlig at lovreguleringen vil begrense muligheten til å avholde og formidle pengespill som ikke har norsk tillatelse, i Norge. Departementet er klar over at forbudet vil kunne omgås, bl.a. ved at betaling skjer via utenlandske konti. Forbudet vil være et signal om at de aktuelle pengespilltilbudene ikke er regulert av norske myndigheter. Forbudet kan hindre rekruttering av nye spillere til spill som ikke er tillatt i Norge. Lovreguleringen vil også gjøre Norge til et mindre attraktivt marked for pengespillaktører som ikke har tillatelse til å drive virksomhet her. Etter departementets oppfatning vil forslaget derfor ha en effekt i tråd med de gjeldende hensynene bak norsk pengespillregulering.
Departementet viser til at betalingsformidling for pengespill i mange tilfeller vil være nært knyttet til selve formidlingen av pengespillene, som for eksempel ved bruk av pengespillkommisjonærer som opptrer direkte på vegne av pengespillselskapene. Hvis de aktuelle pengespillene i slike tilfeller ikke har norsk tillatelse, vil det som regel ikke være tvil om at den aktiviteten kommisjonæren driver, regnes som formidling av ulovlige pengespill. Departementet finner det ikke hensiktsmessig å begrense en bestemmelse om betalingsformidling for pengespill til en bestemt type formidlingsmåte eller -teknologi for pengespillene. Departementet ønsker derfor at presiseringen i lovforslaget har en generell utforming tilnærmet den i høringsforslaget.
I lovteksten i høringsnotatet var det presisert at både formidling av innsats og gevinst til eller fra pengespill uten norsk tillatelse, ville omfattes.
Forslaget vil berøre norske kredittkortselskap, finansieringsinstitusjoner, e-pengeforetak, innløsere og andre virksomheter som er forpliktet til å følge norsk regelverk og som bistår i overføring av betaling for pengespill fra og til spillere i Norge. Betalingsformidlingen må kunne identifiseres som betaling til eller fra pengespillaktør som ikke har tillatelse til å drive pengespillvirksomhet i Norge. Slik identifisering kan være mulig også gjennom andre identifiseringssystemer enn brukerstedskoder. Det forutsettes at betalingsformidlingsforbudet gjennomføres på en slik måte at de berørte finansierings- og betalingsformidlingsinstitusjonene kan etablere hensiktsmessige løsninger for å overholde forbudet.
Departementet vil foreslå at det gis hjemmel til å fastsette forskrifter for å presisere anvendelsesområdet for de foreslåtte reglene. Dette vil sikre forutsigbarhet for de aktørene som skal etterleve reglene. Gjennom slik forskriftsfastsettelse vil departementet også sikre at betaling for tillatte norske pengespill ikke hindres av de nye reglene. Forskriftshjemmelen vil også gjøre bestemmelsen mer fleksibel for nødvendige presiseringer som følge av utviklingen når det gjelder blant annet elektronisk og annen formidling av pengespill og når det gjelder identifisering av bestilte pengespilltjenester gjennom blant annet betalingsformidlingssystemer.
Kommisjonen antar at den foreslåtte reguleringen kan være ineffektiv, disproporsjonal og gå lenger enn det som er nødvendig for å nå de legitime målene med reguleringen.
Departementet viser innledningsvis til at det ikke foreligger en harmonisering av regulering av pengespilltjenester innenfor EU-/EØS-området som tilsier at en tjenesteleverandør etablert i et EU-/EØS-land har krav på å kunne tilby sine tjenester uhindret i ethvert annet EU-/EØS-land.
Departementet viser for øvrig til at formålet med forslaget er å klargjøre hva som anses som rettsstridig formidling og avholdelse av pengespill i Norge av aktører underlagt norsk lov.
Når det gjelder Kommisjonens angivelse av at antall brukere av kredittkort ved betaling for fjernspill er svært lavt, viser departementet til at Kommisjonen baserer seg på feil fakta. Andelen brukere av kredittkort ved betaling for fjernspill var i høringsnotatet oppgitt å være 53 pst. i 2006, ikke 535. I 2007 var andelen som brukte kredittkort ved betaling 29 pst. og 39 pst. benyttet debetkort. Etter departementets syn vil den foreslåtte reguleringen derfor omfatte en vesentlig del av den betalingsformidlingen hvor man i dag har mulighet til å identifisere betaling som betaling for pengespill. Departementet vil i forbindelse med forskriftsarbeid til den nye reguleringen også vurdere hvordan andre betalingsformer kan identifiseres ved betaling for pengespill.
Etter departementets oppfatning vil det ikke være i strid med EØS-retten å vedta forslaget. Selv om Kommisjonen har reist spørsmål om eksisterende regulering av betalingsformidling for pengespill i Frankrike, Nederland og Tyskland, anser departementet at denne uklarheten ikke bør hindre Norge fra å vedta slike regler, når dette anses nødvendig ut fra nasjonale sosiale og kriminalitetspolitiske hensyn. Det vises her til at Kommisjonen i senere år har hatt en klar ambisjon om å liberalisere og harmonisere de nasjonale regler for pengespillformidling. De fleste medlemsstater i EU har imidlertid til nå gått imot en slik harmonisering, og Kommisjonen har derfor ikke fått gjennomslag for sitt harmoniseringsønske.
Departementet er innforstått med at spørsmålet om forslagets forenlighet med EØS-avtalen kan bli reist av berørte aktører for norske domstoler og av ESA, som også kan komme til å bringe saken inn for EFTA-domstolen.
Departementet finner at plasseringen av reglene om betalingsformidling i alle de tre pengespillovene er hensiktsmessig på det nåværende tidspunkt. En eventuell sammenslåing av de tre lovene krever en mer omfattende gjennomgang av pengespillovgivningen enn departementet nå har hatt anledning til å foreta. Departementet finner det også hensiktsmessig å avvente de pågående rettsprosessene som berører den samlede norske pengespillovgivningen før man vurderer en sammenslåing. Departementet legger opp til i samarbeid med Finansdepartementet, Kredittilsynet og Lotteri- og stiftelsestilsynet å finne en effektiv og egnet måte å føre tilsyn og håndheve de nye bestemmelsene. I den forbindelse vil det bli vurdert om Lotteri- og stiftelsestilsynet bør føre oversikter over relevante pengespillaktører som ikke har tillatelse til å drive virksomhet i Norge, som et virkemiddel i etterlevelsen av reglene.
For å sikre en mer effektiv håndheving av reglene i pengespilloven, foreslo departementet å gi Lotteri- og stiftelsestilsynet anledning til å fatte pålegg om etterlevelse og ilegge tvangsmulkt til staten ved brudd på pengespill-loven. Lovovertrederen vil få en frist til å innrette virksomheten i samsvar med loven for å unngå at tvangsmulkten begynner å løpe.
Departementet anser det ikke hensiktsmessig å foreta en lovstrukturell opprydning i pengespill- og lotterilovgivningen på det nåværende tidspunkt.
Totalisatorloven forvaltes av Landbruks- og matdepartementet. Kultur- og kirkedepartementet foreslår i proposisjonen her ikke andre endringer i denne loven enn de som henger direkte sammen med forslaget om å klargjøre ansvaret knyttet til betalingsformidling for pengespill uten norsk tillatelse.
Forslaget innebærer at virksomheter som i dag foretar betalingsformidling mellom norske spillere og pengespill som ikke har norsk tillatelse, må innføre rutiner for å hindre at betalingsformidlingsvirksomheten er ulovlig. De fleste finansieringsinstitusjoner som opererer som kortutstedere i Norge, har sørget for at kredittkort ikke kan brukes overfor brukersteder som driver fjernspillvirksomhet. En tilsvarende kontrollordning må etableres også for andre betalingsformer. Forslaget innebærer at betalingsformidling av innskudd mellom 5 og 10 mrd. kroner pr. år vil kunne bortfalle.
Lotteri- og stiftelsestilsynet vil måtte etablere en tilsynsordning for de nye bestemmelsene. En slik tilsynsordning vil naturlig måtte etableres i samarbeid med Kredittilsynet som fører tilsyn med de berørte finansieringsinstitusjonene i medhold av mer generelle betalingsbestemmelser.