Bakgrunn

Olje- og energidepartementet fremla november 2002 forslag til endringer i industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven, som i hovedtrekk gikk ut på at alle fremtidige erververe av rettigheter som er konsesjonspliktige etter industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven skulle likebehandles ved at samtlige fremtidige konsesjoner skulle meddeles for en periode av 75 år med vilkår om hjemfall til staten ved utløpet av konsesjonsperioden. Samtidig ble det foreslått at samtlige vannfall ervervet uten vilkår om hjemfall etter ikrafttredelsen av lov nr. 4 av 18. september 1909 skulle pålegges vilkår om hjemfall til staten 75 år etter lovendringstidspunktet (lovtidspunktmodellen).

Bakgrunnen for departementets vurdering av gjeldende hjemfallsregler var behov for en gjennomgang av hjemfallsinstituttets virkninger på ressursbruk, konkurransen i kraftsektoren, langsiktig nasjonal handlefrihet og offentlige inntekter.

Et utvalg som skulle vurdere hvordan fremtidens hjemfallsinstitutt burde utformes, la november 2004 fram sin utredning (NOU 2004:26). Flertallet i utvalget tilrådde en ordning med partielt hjemfall etter 75 år, som ville innebære at eierne på hjemfallstidspunktet ville få sin eierdel redusert til 1/3, og at staten ville overta 2/3 av vannfall og kraftverk. Utvalgets flertall gikk inn for å gjennomføre hjemfallsordningen ved å bruke lovtidspunktmodellen.

Norge beslutttet i 2006 at gjeldende regelverk og praktisering av hjemfallsinstituttet skulle videreføres. EFTA Surveillance Authority (ESA) stevnet Norge inn for EFTA-domstolen i juli 2006. Parallelt med departementets arbeid rettet ESA søkelyset på konsesjonslovgivningen for erverv av vannfall. ESA anførte at regelverket med ulike konsesjonsperioder for offentlige og private aktører er i strid med EØS-avtalens artikkel 31 om etableringsrett og artikkel 40 om kapitalbevegelighet.

Norge innga i oktober samme år sitt tilsvar til ESA, som ble fulgt opp av nok et prosesskrift fra ESA i desember 2006. Siste prosesskrift i saken var Norges svar fra januar 2007. Det ble holdt muntlig høring i saken 14. mars 2007 i Luxembourg, og dom falt 26. juni 2007. Det er redegjort for dommen i proposisjonen.

Regjeringen legger i proposisjonen til grunn at Norges EØS-rettslige forpliktelser skal etterleves på en måte som sikrer et sterkt offentlig eierskap til landets vannkraftressurser. Etter EFTA-domstolens avgjørelse vedtok Regjeringen med umiddelbar virkning 10. august 2007 en provisorisk anordning i medhold av Grunnloven § 17, som etter Regjeringens vurdering oppfyller de krav som kan utledes av dommen.

Ifølge Grunnloven § 17 gjelder provisoriske anordninger til neste storting. Dette innebærer at den provisoriske anordningen faller bort når lovendringen trer i kraft, men senest når inneværende storting formelt oppløses.

Det er i proposisjonen gjort rede for historisk bakgrunn og gjeldende rett samt dagens eierskap til vannkraften.

Regjeringens lovforslag – konsolideringsmodellen

Industrikonsesjonsloven bygger på at landets vannkraftressurser tilhører og skal forvaltes til beste for allmennheten. Det skal sikres ved en eierstruktur basert på offentlig eierskap på statlig, fylkeskommunalt og kommunalt nivå. Dette formålet foreslås i proposisjonen nedfelt i industrikonsesjonsloven.

Etter dommen i EFTA-domstolen av 26. juni 2007 må industrikonsesjonsloven endres for å bringes i samsvar med de krav EØS-avtalen stiller. Slik Regjeringen tolker dommen kan motstriden løses på flere alternative måter, det er gjort rede for disse i proposisjonen.

Regjeringens lovforslag bygger på konsolideringsmodellen som ble innført gjennom den provisoriske anordningen av 10. august 2007 – og altså basert på prinsippet om et styrket offentlig eierskap til landets vannkraftressurser.

Det fremmes i denne proposisjonen forslag til de endringer i industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven som er nødvendige for å bringe lovverket i samsvar med EØS-retten slik det fremgår av dommen fra EFTA-domstolen.

Det foreslås også en rekke mindre endringer i industrikonsesjonslovens alminnelige bestemmelser. Enkelte av endringene må ses i sammenheng med gjennomføringen av forbudet mot privates erverv av mer enn 1/3 av offentlige kraftselskaper. Det er i proposisjonen gjort rede for de foreslåtte endringene.

Offentlig eierskap til vannkraften

Prinsippet om offentlig eierskap til landets vannkraftressurser har vært lagt til grunn siden hjemfall ble innført som vilkår i vassdragslovgivningen. Regjeringen vil at våre energiressurser skal være hele folkets eie – og vil derfor ha et sterkt offentlig eierskap til våre vannkraftressurser.

Lovens formål skal være å sikre at landets vannkraftressurser tilhører og forvaltes til beste for allmennheten – gjennom offentlig eierskap på statlig, fylkeskommunalt og kommunalt nivå. Hjemfall skal være et virkemiddel for å oppnå formålet om offentlig eierskap.

Prinsippet om offentlig eierskap har vært det førende og avgjørende hensyn ved valg av modell. Regjeringen ønsker å foreta de nødvendige endringer i dagens regelverk som grunnlag for et offentlig eierskapssystem i tråd med artikkel 125 EØS.

Konsolideringsmodellen

Konsolideringsmodellen er den modell som er best egnet til å oppfylle Regjeringens grunnleggende syn på at vannkraftressursene skal være offentlig eiet og forvaltes til det felles beste. Modellen er etter Regjeringens syn innenfor norsk lovgivers handlingsrom etter EØS-retten og i samsvar med EFTA-domstolens dom.

Grunntanken i konsolideringsmodellen er å stramme inn dagens regelverk og gjøre det mer konsistent enn tidligere. Kjernen i modellen er endringer i lovverket som innebærer:

• a) Nye ervervskonsesjoner kan ikke gis til andre enn offentlige aktører.

• b) Erverv av hjemfalte vannfall og kraftverk begrenses til offentlige aktører.

• c) Adgangen til tilbakesalg/leie etter foregrepet hjemfall opphører.

• d) Salg av mer enn 1/3 av offentlig eide vannfall og kraftverk til private forbys.

Disse fire tiltakene ble midlertidig innført ved den provisoriske anordningen av 10. august 2007, og vil bli permanente ved de lovendringer som Regjeringen nå foreslår. Konsolideringsmodellen forener således plikten til å etterleve dommen fra EFTA-domstolen med hensynet til å sikre og styrke det offentlige eierskapet.

For offentlige eiere av vannkraftverk innebærer modellen få endringer. Konsesjoner gitt til offentlige virksomheter vil fortsatt gjelde uten tidsbegrensning og det vil ikke innføres hjemfall. En forskjell vil være at det innføres forbud mot å selge vannkraftverk fra offentlig virksomhet til private og mot privates erverv av mer enn 1/3 av aksjene eller partene vannfalleiende selskaper, men slike transaksjoner har i praksis heller ikke forekommet under dagens regler.

Det åpnes fortsatt for at offentlige selskap kan ha inntil 1/3 privat eierskap, slik industrikonsesjonsloven har gitt anvisning på og vært praktisert i om lag 40 år. I et selskap med over 2/3 offentlig eierskap, vil det offentlige ha full kontroll over selskapet, og private kan ikke utøve negativ kontroll.

For private eiere av kraftverk med hjemfallsvilkår innebærer modellen ingen direkte endringer i de eksisterende konsesjoner. Den viktigste forskjellen vil være at muligheten for å oppnå forlengelse med tilbakesalg/leie for en ny periode gjennom foregrepet hjemfall, bortfaller. Det vil heller ikke være adgang for staten til å selge hjemfalte vannfall tilbake til tidligere eier eller til andre private aktører.

I tillegg berøres vannfall og kraftverk ervervet av private uten vilkår om hjemfall indirekte av endringen. Slike kraftanlegg vil heretter ikke kunne selges til andre enn offentlige eiere. Tidligere kunne slike ukonsederte fall og kraftverk selges til private aktører, men da med konsesjon med vilkår om hjemfall etter 60 år.

Konsolideringsmodellen vil gi faste rammevilkår for aktørene i kraftsektoren, og vil ikke utløse salgspress mot offentlige eiere. Samtidig er modellen ikke til hinder for fortsatt omsetning og restrukturering innenfor den offentlige eiersfære. Modellen viderefører adgangen til inntil 1/3 privat eierskap i offentlige kraftselskaper. For å sikre at det private eierskapet i realiteten ikke overstiger 1/3, foreslås det å innføre en regel som gjør at det private eierskapet kan vurderes i det enkelte tilfellet.

I forbindelse med utredningen av konsolideringsmodellen har departementet også vurdert enkelte andre spørsmål, som ikke er direkte avgjørende for gjennomføringen av modellen.

Regjeringen vi komme tilbake til spørsmål om utleie av vannfall og tilhørende kraftverk i egen proposisjon. I påvente av eget lovforslag om utleie av vannfall og tilhørende kraftverk, foreslås det å oppheve nåværende bestemmelse om bruksrett og langsiktig disposisjonsrett og en tilhørende bestemmelse om fortrinnsrett ved erverv av bruksretter.

Ny formålsbestemmelse om offentlig eierskap til vannkraften, jf. § 1

Regjeringen vil forsterke det offentlige eierskapet til vannkraftressursene for fremtiden, dette skal fremgå av loven som uttrykk for lovgivers syn. Bestemmelsen gir uttrykk for prinsippet om offentlig eierskap som omfatter det statlige, fylkeskommunale og kommunale nivå. En slik spredning av det offentlige eierskapet har ligget fast helt fra konsesjonslovgivningen for vannfall ble innført for 100 år siden.

Bestemmelsen i den provisoriske anordningen av 10. august 2007, hvor prinsippet om offentlig eierskap til landets vannkraftressurser ble nedfelt i § 2, foreslås nå videreført i industrikonsesjonsloven. Dette skal synliggjøre og tilkjennegi lovens hovedformål, og stadfeste det som hele tiden har vært industrikonsesjonslovens hovedformål.

Nye konsesjoner kun til offentlige eiere og krav til offentlig eierskap, jf. § 2

Konsolideringsmodellen forutsetter at kun offentlige eiere i fremtiden kan få konsesjoner til erverv av vannfall og kraftverk. Det gjennomføres ved å oppheve dagens bestemmelser som åpner for at private kan gis slik konsesjon. Siden det heretter kun vil være offentlige eiere som kan få konsesjon for slike erverv, foreslås reglene om dette samlet i § 2.

Konsolideringsmodellens forbud mot at private kan erverve mer enn 1/3 av offentlige vannfalleiende kraftselskaper gjennomføres i loven gjennom de foreslåtte endringene i § 2 om hvilke eiere som skal anses som offentlige i industrikonsesjonslovens forstand. Tilsvarende foreslås (i ny § 3) å gjelde for eksisterende offentlige vannfalleiende selskaper.

Det er i proposisjonen i forbindelse med § 2 offentlig eierskap, gjort nærmere rede for:

• Krav til reelt offentlig eierskap

• Særskilt om eierkjeder – bakenforliggende selskaper

• Særskilt om selskaper med ubegrenset ansvar

• Endringer i organiseringen hos offentlige eiere

• Virkningene av lovstridige avtaler om erverv m.m.

Avskaffelse av ordningen med foregrepet hjemfall og regler om bruksrett og langsiktig disposisjonsrett

Industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven gir etter gjeldende rett konsesjonærer med vilkår om hjemfall anledning til å forhandle med staten om foregrepet hjemfall og tilbakesalg/-leie av vannfall og ny konsesjon – når det gjenstår mindre enn 25 år av konsesjonsperioden. Konsesjonærene som oppnår avtale om foregrepet hjemfall, må betale markedsverdi ved tilbakekjøp/leie. Foregrepet hjemfall har vært nyttet i stor grad som virkemiddel mot reduserte investeringsinsentiver mot slutten av konsesjonsperioden forårsaket av hjemfallsinstituttet.

I EFTA-domstolens avgjørelse 26. juni 2007 blir det lagt til grunn at foregrepet hjemfall ikke er forenlig med å forfølge et mål om offentlig eierskap, fordi private aktører ved ordningen gis mulighet til å forlenge sitt eierskap. Ordningen ble suspendert ved den provisoriske anordningen av 10. august 2007, og foreslås på denne bakgrunn opphevet.

Det foreslås også at dagens regler om bruksrett og langsiktig disposisjonsrett oppheves, da slike rettigheter i realiteten er omfattende leierettigheter.

Utleie

Ved utleie av vannfall og av vannfall og tilhørende kraftverk må leietakeren etter gjeldende rett ha bruksrettskonsesjon. Det foreslås i proposisjonen at det ikke lenger skal være mulig å stifte bruksretter. Imidlertid foreslås det at det skal være mulig å få forlenget eksisterende konsesjon eller konsesjonsfrie inngåtte avtaler om leie av vannfall som allerede er utbygd, for inntil 30 år av gangen. Det skal i tillegg være mulig å overdra eksisterende bruksretter og leieforhold i forbindelse med omorganisering der erververen er en offentlig aktør.

Statens disponering av hjemfalte kraftverk

Kraftverk, eller andeler av kraftverk, som hjemfaller, vil etter hjemfallet være statens eiendom. Staten kan blant annet velge å beholde verkene eller selge dem til andre offentlige aktører.

Departementet viser til at det første hjemfall av betydning først skjer i 2021, og det vil være lite hensiktsmessig å skissere hvordan disponeringen av hjemfallende verk bør skje så langt fram i tid. Det legges derfor ikke fram forslag til modell for disponeringen av hjemfalte kraftverk.

Vassdragsreguleringsloven og konsolideringsmodellen

Det vises i proposisjonen til at selv om vassdragsreguleringsloven tilnærmet har likelydende regler om hjemfall for reguleringer som industrikonsesjonsloven har for vannfall, har ikke bestemmelsene i vassdragsreguleringsloven vært en del av søksmålet for EFTA-domstolen. Vassdragsreguleringsloven er heller ikke nevnt i selve dommen. Dette gjør at Norge i utgangspunktet ikke har noen plikt til å gjøre endringer i vassdragsreguleringsloven som følge av EFTA-domstolens avgjørelse. Lovene er også ulike i den forstand at industrikonsesjonsloven er en ervervslov, mens vassdragsreguleringsloven i utgangspunktet er en tiltakslov.

Til tross for dette er det nødvendig å endre også vassdragsreguleringsloven på grunn av den i all hovedsak sammenfallende utformingen av hjemfallsreglene i de to lovene. Det foreslås i proposisjonen noen endringer i vassdragsreguleringsloven for å tilpasse den til konsolideringsmodellen, og det vises til at som utgangspunkt skal etablerte rettsposisjoner ikke endres.

Av forslagene til endringer i industrikonsesjonsloven følger det at private ikke kan erverve vannfall. En tilsvarende regel for vassdragsreguleringslovens område ville medføre et forbud mot nye private reguleringskonsesjoner og mot utvidelser av private reguleringskonsesjoner. Nye private reguleringer og utvidelser kan være formålstjenlig for å utnytte de private vannfallene mer optimalt, og det foreslås at private aktører bør gis anledning til å gjennomføre slike tiltak. Forutsetningen er at utbyggingen for øvrig ikke forutsetter overdragelse eller utleie av vannfallene i strid med de foreslåtte bestemmelsene om dette i industrikonsesjonsloven.

Det foreslås at det også kan gis konsesjon for reguleringsanlegg der den private aktøren eier kraftverk og vannfall med vilkår om hjemfall. Vassdragsreguleringskonsesjonen skal da gis med vilkår om tidsbegrensning og hjemfall for reguleringsanleggene. Det vil følge av de foreslåtte endringer i vassdragsreguleringsloven at hjemfall også for reguleringsanleggene i disse tilfellene finner sted på samme tidspunkt som vannfall og kraftverk hjemfaller til staten etter industrikonsesjonsloven.

Det er i proposisjonen gjort rede for konsesjon til vassdragsreguleringer, konsesjonstidens lengde og hjemfallsvilkår, forbudet mot overdragelse av reguleringskonsesjoner og foregrepet hjemfall. Det er også gjort nærmere rede for de enkelte endringene i vassdragsreguleringsloven, og overdragelse av vannfall underlagt hjemfallsvilkår fra private til offentlige eiere.

Konsolideringsmodellen og EØS-avtalen

Departementet viser til at slik konsolideringsmodellen er utformet, bygger den direkte på premissene i dommen fra EFTA-domstolen, og den vil omfattes av det handlingsrom Stortinget som nasjonal lovgiver har innenfor rammene av EØS-avtalen.

Formålet med de lovforslag som fremmes i proposisjonen er å få vedtatt med permanent virkning de endringer som er nødvendige for å etterleve EFTA-domstolens avgjørelse. Samtidig skal de foreslåtte endringene også på selvstendig grunnlag innebære at regelverket om offentlig eierskap forbedres og gjøres mer effektivt og konsistent.

Ved utformingen av konsolideringsmodellen har man hatt et todelt perspektiv. For det første å finne frem til en så god helhetlig løsning som mulig for hvordan eierskapet til landets vannkraftressurser bør reguleres. For det andre å utforme denne reguleringen av eierskapet innenfor de rammer som EØS-avtalen setter for norsk lovgivers handlingsrom, som på dette området til dels må sies å være komplisert og omstridt. I den forbindelse har departementet foretatt omfattende EØS-rettslige vurderinger, både av den foreslåtte modellen og av alternative løsninger. Herunder er det på enkelte punkter også innhentet eksterne rettslige vurderinger, og det har kommet innspill fra berørte aktører.

Det er i proposisjonen gjort rede for hvor langt reglene om eierskap til vannkraften er omfattet av EØS-avtalen, forholdet til reglene om de fire friheter, statsstøttereglene og om private konsesjoner med tidsbegrensning og hjemfall.

Særspørsmål

Departementet viser til at vilkår om hjemfall ble innført som obligatorisk i loven gjennom konsesjonsloven av 1909. Enkelte vannfall ervervet før 1909 har også vilkår om hjemfall fastsatt i konsesjonen. Dersom et vannfall som ikke er konsesjonsbehandlet omsettes, utløses et krav om konsesjon etter industrikonsesjonsloven § 1. I en slik situasjon vil det etter gjeldende lov bli fastsatt vilkår om hjemfall etter 60 år dersom kraftverk og vannfall blir overdratt til en privat aktør. Tilsvarende vilkår vil stilles ved overdragelser av aksjer eller parter i vannfalleiende selskaper, som må likestilles med en direkte overdragelse av kraftverket og vannfallet.

Konsolideringsmodellen vil innebære et forbud mot å omsette kraftverk og vannfall direkte til private aktører fordi disse ikke kan få konsesjon. På samme måte vil det være forbud mot å omsette aksjer eller eierdeler i selskaper med vannfall uten hjemfallsvilkår som overskrider grensen som fastslått til private.

Privat eide vannfall uten hjemfallsvilkår vil på samme måte som tidligere kunne overdras til offentlige aktører. Slike transaksjoner vil øke det offentlige eierskapet og være i tråd med formålet til konsolideringsmodellen om styrket offentlig eierskap.

Når det gjelder konsesjonsplikten etter industrikonsesjonsloven og konsesjonsgrensen på 4 000 naturhestekrefter vises det til grensen på 4 000 nat.hk., som ble hevet fra 1 000 nat.hk. ved lovendring i 2004 (lov nr. 56/2004), jf. Ot.prp. nr. 54 (2003–2004) og Innst. O. nr. 75 (2003–2004). Begrunnelsen for økningen var å legge til rette for økt småkraftutbygging gjennom en enklere konsesjonsprosess.

Bestemmelsen fordrer en vurdering av hvordan et gitt fall antas å kunne reguleres. Det er ikke et eventuelt konkret utbyggingsprosjekt som skal danne utgangspunktet for utregning av kraftgrunnlaget i fallet. Den endelige vurderingen av et falls kraftgrunnlag hører det under forvaltningens skjønn å ta stilling til.

Når det gjelder ulike organisasjonsformer og fallerverv viser departementet til at vannressursloven er eierskapsnøytral, og det foreslås at det samme heretter skal gjelde for vassdragsreguleringsloven. Konsesjon etter disse lovene kan gis både offentlige og private tiltakshavere.

Dersom rettighetene til fallet som søkes utbygd har én eier, kan dette bygges ut så lenge det ikke skjer noen overdragelse som krever konsesjon etter industrikonsesjonsloven. Det må vurderes om fall over konsesjonsgrensen som har to eller flere eiere, bør kunne bygges ut i fellesskap av grunneierne uten å være i strid med industrikonsesjonsloven.

Det vil ikke være anledning til å etablere aksjeselskap uten konsesjon. Etablering av aksjeselskap som disponerer fallrettighetene må følge konsolideringsmodellens bestemmelser om offentlig eierskap.